Ferill 758. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
149. löggjafarþing 2018–2019.
Þingskjal 1200 — 758. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012, með síðari breytingum (styrking á stjórnsýslu og umgjörð).
Frá umhverfis- og auðlindaráðherra.
1. gr.
2. gr.
a. (5. gr.)
Aðgerðaáætlun.
Aðgerðaáætlunina skal endurskoða eigi sjaldnar en á fjögurra ára fresti, að teknu tilliti til alþjóðlegra skuldbindinga og yfirlýstra markmiða stjórnvalda. Við gerð hennar skal hafa samráð við hagsmunaaðila.
Ráðherra skipar verkefnisstjórn sem mótar tillögur að aðgerðum og hefur umsjón með að þeim sé hrundið í framkvæmd. Ráðherra skipar formann verkefnisstjórnar án tilnefningar. Eftirfarandi aðilar tilnefna einn fulltrúa hver: ráðherra sem fer með mál er varða stjórnarfar almennt og samhæfingu innan Stjórnarráðs Íslands, ráðherra sem fer með mál er varða almennar fjárreiður ríkisins og fjármál, ráðherra sem fer með mál er varða iðnað, ráðherra sem fer með mál er varða fræðslu og vísindi, ráðherra sem fer með mál er varða samgöngur, ráðherra sem fer með mál er varða sjávarútveg og landbúnað og Samband íslenskra sveitarfélaga. Tilnefningaraðilar bera kostnað hver af sínum fulltrúa í nefndinni.
Verkefnisstjórn skal árlega skila skýrslu til ráðherra um framgang aðgerðaáætlunar. Í skýrslunni skal farið yfir þróun losunar og hvort hún er í samræmi við áætlanir, fjallað um framgang aðgerða og eftir atvikum setja fram ábendingar verkefnisstjórnar.
Ráðherra er heimilt að kveða í reglugerð nánar á um störf verkefnisstjórnar og um efni árlegrar skýrslu.
b. (5. gr. a.)
Aðlögun að loftslagsbreytingum.
3. gr.
a. (5. gr. b.)
Loftslagsráð.
Verkefni ráðsins eru að:
1. Veita ráðgjöf um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda og aðgerðir til að auka kolefnisbindingu.
2. Veita ráðgjöf um aðlögun að loftslagsbreytingum.
3. Rýna á undirbúningsstigi áætlanir stjórnvalda sem snerta loftslagsmál.
4. Miðla fræðslu og upplýsingum um loftslagsmál til almennings, fyrirtækja, stofnana og sveitarfélaga.
5. Veita ráðgjöf um vöktun og rannsóknir sem tengjast loftslagsbreytingum.
6. Vinna að öðrum verkefnum sem ráðherra felur ráðinu hverju sinni.
Tryggt skal að í ráðinu eigi sæti fulltrúar atvinnulífsins, háskólasamfélagsins, sveitarfélaga og umhverfisverndarsamtaka auk annarra fulltrúa sem nauðsynlegt er talið að eigi sæti í ráðinu á hverjum tíma. Ráðherra skipar formann og varaformann loftslagsráðs.
Loftslagsráð skal gæta óhlutdrægni og vera sjálfstætt í störfum sínum.
Loftslagsráð skal skipað til fjögurra ára í senn. Ráðherra kveður í reglugerð nánar á um skipan, hlutverk og störf loftslagsráðs.
b. (5. gr. c.)
Loftslagsstefna ríkisins.
Stýrihópur loftslagsstefnu Stjórnarráðsins fylgir eftir loftslagsstefnu þess skv. 1. mgr. og kemur eftir atvikum með tillögur að úrbótum.
Umhverfisstofnun hefur eftirlit með því að stofnanir ríkisins og fyrirtæki í meirihlutaeigu ríkisins setji sér loftslagsstefnu, sbr. 1. mgr., innleiði aðgerðir samkvæmt henni og veitir stofnunum ríkisins ráðgjöf varðandi mælingar á losun gróðurhúsalofttegunda og árangri aðgerða vegna innri reksturs.
Árlega skilar Umhverfisstofnun skýrslu til ráðherra um árangur stofnana ríkisins og fyrirtækja í meirihlutaeigu ríkisins.
c. (5. gr. d.)
Skýrsla um áhrif loftslagsbreytinga.
4. gr.
Umhverfisstofnun er heimilt að krefja stjórnvöld, stofnanir ríkisins, fyrirtæki og einstaklinga í atvinnurekstri um gögn og upplýsingar sem varða sögulega og framreiknaða losun ásamt upplýsingum um stefnu og aðgerðir í loftslagsmálum hvað varðar starfsemi þeirra, rekstur og innflutning á vörum sem stofnunin þarfnast vegna losunarbókhalds skv. 1. mgr. Skylt er að veita Umhverfisstofnun upplýsingar á því formi sem stofnunin óskar eftir eða um er samið og innan þeirra tímamarka sem kveðið er á um í reglugerð skv. 3. mgr., án þess að gjald komi fyrir. Umhverfisstofnun skal upplýsa viðkomandi um í hvaða tilgangi gagna er aflað.
Ráðherra setur reglugerð þar sem nánar er kveðið á um hvaða aðilum ber skylda til að taka saman gögn og hvaða gögnum ber að skila til Umhverfisstofnunar, form gagna og tímafresti.
5. gr.
Loftslagssjóður er sérstakur sjóður sem heyrir undir ráðherra. Hlutverk sjóðsins er að styðja við nýsköpunarverkefni á sviði loftslagsmála og verkefni sem lúta að kynningu og fræðslu um áhrif loftslagsbreytinga. Styrkir til nýsköpunarverkefna eru ætlaðir meðal annars til þess að styrkja rannsóknir og þróunarstarf í tengslum við innleiðingu á nýjum loftslagsvænum tæknilausnum og hönnun.
6. gr.
7. gr.
a. 1. og 2. málsl. orðast svo: Ráðherra skipar fimm fulltrúa í stjórn loftslagssjóðs til tveggja ára í senn. Formaður skal skipaður án tilnefningar og honum til viðbótar skipar ráðherra einn stjórnarfulltrúa án tilnefningar, einn stjórnarfulltrúa, sem hefur þekkingu á loftslagsmálum, samkvæmt tilnefningu háskólasamfélagsins, einn stjórnarfulltrúa samkvæmt tilnefningu Samtaka atvinnulífsins og einn stjórnarfulltrúa samkvæmt tilnefningu umhverfisverndarsamtaka.
b. 4. málsl. fellur brott.
8. gr.
9. gr.
Greinargerð.
Í frumvarpi þessu sem unnið er í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu eru lagðar til breytingar á lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012, sem tóku gildi 3. júlí 2012, með það að markmiði að styrkja umgjörð og stjórnsýslu loftslagsmála og skerpa á ýmsum ákvæðum laganna. Frá því að lög um loftslagsmál voru sett hefur loftslagsvandinn vaxið og aukin krafa er gerð um viðbrögð og aðgerðir á alþjóðavísu og í íslensku samfélagi. Ástæða er til að uppfæra ýmis ákvæði laganna og setja ný ákvæði sem styrkja stjórnsýslu í loftslagsmálum og auðvelda stjórnvöldum að ná settum markmiðum í loftslagsmálum, svo sem um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda til 2030 og kolefnishlutleysi árið 2040.
Alþingi fól ríkisstjórninni 2. júní 2016 að setja á fót loftslagsráð með þingsályktun nr. 46/145. Í frumvarpinu er lagt til að sett verði í lögin ákvæði um loftslagsráð, hlutverk þess og verkefni með það að markmiði að gefa hlutverki ráðsins og starfi aukið vægi.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Frumvarpið er lagt fram til að styrkja stjórnsýslu loftslagsmála og uppfæra ýmis ákvæði laga um loftslagsmál. Ákvæði varðandi aðgerðaáætlun í loftslagsmálum, losunarbókhald, loftslagssjóð eru uppfærð frá gildandi lögum en ákvæði um loftslagsráð, loftslagsstefnu Stjórnarráðsins, ríkisstofnana og fyrirtækja í meirihlutaeigu ríkisins, reglulega skýrslugjöf um áhrif loftslagsbreytinga og aðlögun að þeim eru nýmæli.
Ljóst er að margt hefur breyst á þeim sjö árum síðan lög um loftslagsmál voru samþykkt. Parísarsamningurinn var samþykktur árið 2015 en þar náðist í fyrsta sinn samkomulag sem nær til losunar allra ríkja heims. Settur var rammi utan um svokölluð landsbundin framlög til að draga úr losun en framlögin verða uppfærð reglulega. Íslensk stjórnvöld hafa lagt aukna áherslu á loftslagsmál og mikill og vaxandi skilningur er á því að Ísland þurfi að taka þátt í alþjóðlegu átaki í að taka á ógninni af loftslagsbreytingum af mannavöldum og standa við alþjóðlegar skuldbindingar á því sviði.
Í frumvarpinu eru því lagðar til breytingar sem miða að því að markmiðum Íslands í loftslagsmálum til 2030 verði náð. Ákvæði um aðgerðaáætlun er breytt hvað varðar endurskoðun áætlunarinnar. Í frumvarpinu er lagt til að kveðið verði á um loftslagsráð, hlutverk þess og skipan í lögum en ráðið var skipað í maí 2018 á grundvelli þingsályktunar Alþingis frá 2. júní 2016. Ákvæði frumvarpsins um aðlögun að loftslagsbreytingum og skýrslu um áhrif loftslagsbreytinga eru nýmæli en nauðsynlegt er talið að lögfesta skyldu íslenskra stjórnvalda til þess að vinna slíka áætlun á grundvelli bestu vísindalegrar þekkingar. Í frumvarpinu er enn fremur lögð fram tillaga um að sett verði í lög ákvæði um loftslagsstefnu ríkisins þar sem kveðið verður á um skyldu stjórnarráðsins, stofnana og fyrirtækja í meirihlutaeigu ríkisins til að setja sér loftslagsstefnu.
3. Meginefni frumvarpsins.
Í frumvarpinu er lagt til að bætt verði við lögin skilgreiningu á kolefnisjöfnun en hugtakið skiptir máli meðal annars í sambandi við framkvæmd loftslagsstefnu stjórnvalda.
Lagt er til að ákvæði laganna um aðgerðaáætlun í loftslagsmálum verði uppfært með það að markmiði að styrkja áætlunina sem stjórntæki til að ná markmiðum um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda til 2030 samkvæmt Parísarsamningnum og um kolefnishlutleysi 2040. Aðgerðaáætlun er helsta tæki stjórnvalda til að tryggja að Ísland nái markmiðum Parísarsamningsins og öðrum fjölþjóðlegum skuldbindingum um að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda, auk markmiða íslenskra stjórnvalda um kolefnishlutleysi. Gert er ráð fyrir að aðgerðaáætlun verði uppfærð ekki sjaldnar en á fjögurra ára fresti, að teknu tilliti til alþjóðlegra skuldbindinga og yfirlýstra markmiða stjórnvalda. Mögulega telja stjórnvöld þó rétt að endurskoða áætlunina örar. Í 2. mgr. 5. gr. laga um loftslagsmál, nr. 70/2012, er vísað til samráðs við hagsmunaaðila án þess að það sé nánar útfært. Tryggt skal að þeir sem leitað er samráðs við hafi raunverulegan möguleika á því að kynna sér málið sem um ræðir og gera við það athugasemdir. Gæta þarf þess að tímafrestir séu hæfilegir. Meta verður í hverju tilviki hverjir teljist hagsmunaaðilar í skilningi ákvæðisins. Félagasamtök á vettvangi umhverfismála og samtök fyrirtækja í atvinnulífi yrðu væntanlega ávallt talin hagsmunaaðilar svo dæmi séu tekin en margir fleiri aðilar geta komið til.
Lagt er til nýtt ákvæði sem kveður á um aðlögun að loftslagsbreytingum. Eðlilegt þykir að festa í lög áætlun um aðlögun sem aðstoðar stjórnvöld og samfélag að búa sig undir afleiðingar loftslagsbreytinga í nútíð og framtíð. Í vísindaskýrslum sem hafa verið unnar um áhrif loftslagsbreytinga á Íslandi hefur verið að finna ábendingar um þætti sem kalla á aðlögun íslensks samfélags að fyrirsjáanlegum breytingum, en ekki hefur verið unnin sérstök áætlun um aðlögun að loftslagsbreytingum til þessa. Rétt er talið í ljósi ákvæða Parísarsamningsins og áframhaldandi breytinga á loftslagi að vinna slíka áætlun til að búa íslenskt samfélag betur undir væntanlegar breytingar og grípa til mótvægisaðgerða þar sem slíkt er hægt, svo sem með því að hanna hafnir og önnur mannvirki við strendur með tilliti til hækkandi sjávarborðs. Ekki er kveðið nákvæmlega á um vinnulag og efni áætlunar um aðlögun að loftslagsbreytingum en loftslagsráð hyggst koma með ábendingar um það efni. Ljóst er þó að áætlun um aðlögun að loftslagsbreytingum þarf að byggja á nýjustu og bestu vísindalegu þekkingu og þarf að vera unnin með aðkomu fjölmargra aðila innan og utan stjórnkerfisins.
Alþingi samþykkti 2. júní 2016 þingsályktun nr. 46/145 um að loftslagsráð skyldi skipað sem hefði það meginhlutverk að veita stjórnvöldum aðhald og ráðgjöf við mikilvægar og stefnumarkandi ákvarðanir sem tengjast loftslagsmálum. Í frumvarpinu er lagt til að ráðið verði lögfest og kveðið á um hlutverk og verkefni þess í lögum og sérstaklega tekið fram að ráðið sé sjálfstætt og óhlutdrægt í störfum sínum. Loftslagsráð mun gegna mikilvægu hlutverki sem sjálfstæð og óháð eining sem veitir stjórnvöldum stuðning og aðhald í því mikla starfi sem er fyrir höndum í baráttunni gegn loftslagsbreytingum. Við skipun í loftslagsráð í maí 2018 var horfið frá því að skipa fulltrúa frá ríkisstofnunum í ráðið eins og lagt hafði verið upp með í þingsályktuninni 2016 en gert er ráð fyrir að umhverfis- og auðlindaráðuneytið stofni samstarfshóp með ráðinu þar sem munu eiga sæti fulltrúar stofnana. Ekki er kveðið á um skipan ráðsins í frumvarpinu að öðru leyti en því að tiltekið er að fulltrúar atvinnulífsins, háskólasamfélagsins, sveitarfélaga og umhverfisverndarsamtaka eigi þar sæti. Loftslagsráð, eins og það er skipað nú, er skipað fulltrúum tilnefndum af Samtökum atvinnulífsins, Neytendasamtökunum, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Festu – miðstöð um samfélagsábyrgð, Bændasamtökum Íslands, tveimur fulltrúum tilnefndum af háskólasamfélaginu og tveimur fulltrúum frá umhverfisverndarsamtökum. Talið er nauðsynlegt að halda ákveðnu svigrúmi við skipun í ráðið en þó þannig að tryggt sé með lögum að í ráðinu eigi sæti fulltrúar atvinnulífsins, háskólasamfélagsins, sveitarfélaga og umhverfisverndarsamtaka. Því er haldið opnu í frumvarpinu að aðrir fulltrúar, sem þörf er talin á að eigi sæti í ráðinu á hverjum tíma, eigi þar sæti. Með þessu móti má tryggja með lögum setu ákveðinna fulltrúa í ráðinu sem fyrirséð er að eigi þar alltaf sæti en veitt er svigrúm varðandi skipun annarra fulltrúa í ráðið sem fari þá eftir þörfum á hverjum tíma. Ráðherra er því veitt svigrúm til að kveða á um í reglugerð hvort og þá hvaða aðra aðila sé þörf á að skipa í ráðið. Kveðið verður nánar á um skipan ráðsins og önnur atriði er varða starfsemi þess, í reglugerð sem ráðherra mun setja verði frumvarp þetta samþykkt á Alþingi, sbr. 5. mgr. a-liðar 2. gr. frumvarpsins.
Í frumvarpinu er lagt til að sett verði í lögin ákvæði um loftslagsstefnu Stjórnarráðsins, ríkisstofnana og fyrirtækja í meirihlutaeigu ríkisins. Gerð loftslagsstefnu fyrir Stjórnarráðið er ein af aðgerðum í aðgerðaáætlun ríkisstjórnarinnar í loftslagsmálum til 2030 en samkvæmt henni skal Stjórnarráðið innleiða loftslagsstefnu, kolefnisjafna starfsemi sína og vera fyrirmynd annarra stofnana og fyrirtækja varðandi loftslagsvænan rekstur og starfsemi. Ákvæði frumvarpsins um loftslagsstefnu Stjórnarráðsins, stofnana þess og fyrirtækja í meirihlutaeigu ríkisins er lagt fram til þess að tryggja að fyrrgreindir aðilar vinni markvisst að því að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og vinni að kolefnisjöfnun í starfsemi sinni. Mikilvægt er að Stjórnarráðið og ríkisaðilar sýni frumkvæði og fordæmi í þeim efnum.
Sérstakur stýrihópur loftslagsstefnu Stjórnarráðsins sem skipaður er ráðuneytisstjórum umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, forsætisráðuneytisins og fjármálaráðuneytisins mun fylgja stefnunni eftir og koma eftir atvikum með tillögur að úrbótum.
Í frumvarpinu er lagt til að Umhverfisstofnun veiti ráðgjöf til stofnana ríkisins við gerð og framkvæmd loftslagsstefnu en Umhverfisstofnun hefur stýrt verkefninu Græn skref í ríkisrekstri frá árinu 2014. Græn skref í ríkisrekstri er einföld leið opinberra aðila til að vinna með markvissum hætti að framfylgd loftslagsstefnu á sama tíma og unnið er að umhverfis- og loftslagsmálum. Í Grænu skrefunum, sem eru fimm, er unnið eftir skýrum gátlistum og grænt bókhald skráð sem gefur mynd af kolefnisspori stofnana. Grænu skrefin snúast að miklu leyti um aðgerðir í loftslagsmálum og geta því verið handhægt verkfæri opinberra aðila til að vinna að framfylgd loftslagsstefnu. Í loftslagsstefnu skal kveðið á um aðgerðir til að draga úr losun, en einnig er kveðið á um kolefnisjöfnun ráðuneyta, stofnana og fyrirtækja í meirihlutaeigu ríkisins. Í 1. gr. frumvarpsins er að finna skilgreiningu á kolefnisjöfnun og í athugasemdum með 1. gr. er að finna nánari útlistun á því hvað kolefnisjöfnun felur í sér.
Óbein áhrif loftslagsstefnu Stjórnarráðsins og stofnana geta verið umtalsverð en hjá ríkinu starfa ríflega 20.000 manns sem loftslagsstefnan hefur áhrif á, auk allra þeirra hagsmunaaðila sem tengjast hverju ráðuneyti og stofnun.
Í frumvarpinu er einnig lagt til ákvæði sem kveður á um reglulega skýrslugerð um áhrif loftslagsbreytinga á náttúru og samfélag á Íslandi. Unnar hafa verið þrjár skýrslur á vegum stjórnvalda um áhrif loftslagsbreytinga en talið er rétt að lögfesta slíka skýrslugerð sem er nauðsynleg í ljósi fyrirsjáanlegra breytinga.
Í frumvarpinu er lagt til breytt orðalag ákvæðis um losunarbókhald Íslands. Nú er að finna í lögunum upptalningu á þeim stofnunum sem eiga að skila upplýsingum til Umhverfisstofnunar. Lagt er til að fallið verði frá slíkri upptalningu, en láta nægja að þeir séu upptaldir í reglugerð nr. 520/2017, um gagnasöfnun og upplýsingagjöf vegna bókhalds Íslands yfir losun gróðurhúsalofttegunda og bindingu kolefnis úr andrúmslofti. Rökin fyrir breytingunni eru að koma í veg fyrir að lagabreytinga sé þörf í hvert skipti sem ábyrgð á gagnaskilum færist á milli stofnana og hvaða aðilum ber skylda til að skila inn gögnum. Eftir sem áður er mikilvægt að kveða skýrt á um hvaða aðilar þurfa að skila inn upplýsingum til Umhverfisstofnunar þar sem gott loftslagsbókhald í samræmi við reglur Loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna er forsenda þess að hægt sé að meta losun gróðurhúsalofttegunda og kolefnisbindingu úr andrúmslofti og sjá stöðu Íslands gagnvart alþjóðlegum skuldbindingum.
Þá eru lagðar til breytingar á ákvæðum laganna um loftslagssjóð. Ákvæði um loftslagssjóð hafa verið í lögum um loftslagsmál frá setningu þeirra árið 2012 en sjóðurinn hefur enn ekki tekið til starfa og engir fjármunir hafa verið lagðir til hans. Nú hefur fjármagn til sjóðsins verið tryggt og til stendur að virkja hann til starfa. Rétt þykir að uppfæra ákvæði laganna um sjóðinn og kveða skýrar á um hlutverk hans. Í fjármálaáætlun 2019–2023 er í fyrsta sinn gert ráð fyrir umtalsverðum fjárframlögum sérstaklega ætluðum aðgerðum í loftslagsmálum. Þar er meðal annars gert ráð fyrir framlögum til loftslagssjóðs en ekki er ætlunin að öll fjárframlög til loftslagsmála renni í gegnum sjóðinn. Samkvæmt lagatextanum óbreyttum er hlutverk sjóðsins að styðja við verkefni á mjög víðum grunni. Í frumvarpinu er lagt til að verksvið sjóðsins verði þrengt og að sjóðurinn muni styrkja nýsköpunarverkefni á sviði loftslagsvænnar tækni, auk kynningar og fræðslu. Önnur verkefni, svo sem á sviði kolefnisbindingar og uppbyggingar innviða til orkuskipta, verða fjármögnuð eftir öðrum leiðum. Loftslagssjóður mun eftir sem áður gegna mikilvægu hlutverki í framkvæmd loftslagsmála og tímabært að hann taki til starfa sjö árum eftir að hann var stofnaður með lögum.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið gefur ekki tilefni til að skoða sérstaklega samræmi við stjórnarskrá. Tillögur til breytinga í frumvarpinu eru til þess fallnar að efla getu Íslands til að standa við alþjóðlegar skuldbindingar sínar í loftslagsmálum.
5. Samráð.
Áform um lagasetningu vegna breytinga á loftslagslögum var sett í samráðsgátt Stjórnarráðsins 24. september 2018 og var gefinn tveggja vikna frestur til að gera athugasemdir við áformin. Fjórar umsagnir bárust við áformin, nánar tiltekið frá Landgræðslu ríkisins, Landsvirkjun, Orkustofnun og Samorku. Tekið er fram í umsögnum frá fyrrnefndum aðilum, utan Landgræðslu ríkisins, að á sama tíma og því sé fagnað að stofnun loftslagsráðs verði lögfest sé mikilvægt að tryggja aðkomu atvinnulífsins að ráðinu. Frumvarpið sjálft var í samráði í samráðsgátt Stjórnarráðsins frá 31. janúar 2019 til 14. febrúar 2019 og var þeim aðilum gert sérstaklega viðvart sem lögbundið er að eiga samráð við. Alls bárust níu umsagnir um frumvarpið frá eftirtöldum aðilum: Isavia ohf., Landgræðslunni, Landvernd, Náttúruverndarsamtökum Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, sameiginlega frá Samtökum atvinnulífsins og Samtökum iðnaðarins, Samorku, Umhverfisstofnun og Valorku.
Ákvæði 2. gr. frumvarpsins um aðgerðaáætlun var breytt í kjölfar athugasemda er bárust frá Isavia, Landvernd, Samtökum iðnaðarins, Samtökum atvinnulífsins og Umhverfisstofnun. Athugasemdirnar voru teknar til greina og bætt var við 2. gr. frumvarpsins texta um skyldu til þess að kostnaðarmeta aðgerðir og meta ávinning varðandi minnkun losunar og að samráð skuli haft við hagsmunaaðila við gerð aðgerðaáætlunar.
Í umsögn Umhverfisstofnunar er tekið fram að mikilvægt sé að hlutverk stofnunarinnar við gerð aðgerðaáætlunar og yfirferð yfir framgang hennar verði nánar útfærð. Umhverfisstofnun leggur til að skýr ábyrgðarskipting verði á milli verkefnisstjórnar og stofnunarinnar þannig að tryggt sé að sú þekking sem er til staðar innan stofnunarinnar nýtist sem best. Mikilvægt sé að tryggja að tillögur þær sem verkefnisstjórn vinni séu rýndar frekar út frá þekkingu á raunlosun gróðurhúsalofttegunda frá einstökum geirum. Umhverfisstofnun hafi þekkingu til að gera slíkt.
Tekið er undir mikilvægi þess að nýta þekkingu og krafta Umhverfisstofnunar við gerð og eftirfylgni aðgerðaáætlunar en talið er rétt að verkefnisstjórn beri ábyrgð á aðgerðaráætluninni og leiti til Umhverfisstofnunar eins og þörf krefur.
Samband íslenskra sveitarfélaga vakti athygli á að ekki væri gert ráð fyrir fulltrúa Sambandsins í verkefnisstjórn aðgerðaáætlunar. Fallist var á rök Sambandsins að rétt væri að fulltrúar stjórnvalda á sveitarstjórnarstigi ættu sæti í verkefnisstjórn ásamt fulltrúum ráðuneyta og var 2. gr. frumvarpsins breytt í þá veru.
Umsögn Samorku um nýtt ákvæði b-liðar 2. gr. þess efnis að ráðherra láti vinna áætlun um aðlögun íslensks samfélags að loftslagsbreytingum var jákvæð. Umsögn Isavia um sama ákvæði var einnig jákvæð en bent var á að nánari útfærslu vantaði í ákvæðið. Samband íslenskra sveitarfélaga kvað jákvætt að unnin yrði áætlun um aðlögun að loftslagsbreytingum en nefndi að eðlilegt væri að setja ítarlegra ákvæði í frumvarpið um gerð slíkrar áætlunar.
Hugmyndir um áætlun um aðlögun hvað þetta varðar eru enn á mótunarstigi og loftslagsráð vinnur nú að ábendingum um efni og vinnulag þar um. Orðalagi ákvæðisins hefur verið breytt og nú er talað um að ráðherra setji reglugerð um gerð aðlögunaráætlunar. Í reglugerðinni verður meðal annars hægt að kveða skýrar á um samráð við vinnslu áætlunarinnar, meðal annars við sveitarstjórnir og samtök þeirra, en ljóst er að aðkoma fjölmargra aðila innan sem utan stjórnkerfisins er nauðsynleg í öllu starfi um aðlögun að loftslagsbreytingum.
Í umsögnum Samtaka iðnaðarins, Samtaka atvinnulífsins og Samorku um 3. gr. frumvarpsins um loftslagsráð kemur fram stuðningur við ákvæði um starfsemi loftslagsráðs og tekið fram að breið skipan loftslagsráðs sé mikilvæg í ljósi þess að verkefnisstjórn aðgerðaáætlunar sé eingöngu skipuð fulltrúum stjórnvalda. Efling á starfsemi loftslagsráðs tryggi aðhald með aðgerðum stjórnvalda. Jafnframt þurfi að taka fram í greinargerð að loftslagsráði sé ætlað að hafa breiða skírskotun með aðkomu atvinnulífs og umhverfisvernd-arsamtaka. Í umsögn Samorku um ákvæðið kemur fram að samtökin séu tilbúin til að leggja sitt af mörkum og kalla eftir því að fulltrúi Samorku verði skipaður í loftslagsráð. Hvað þetta varðar er bent á að Samorka er aðili að Samtökum atvinnulífsins en Samtök atvinnulífsins eiga fulltrúa í loftslagsráði.
Í umsögnum Isavia og Náttúruverndarsamtaka Íslands eru gerðar athugasemdir við að í frumvarpinu sé ekki kveðið á um skipan loftslagsráðs. Það verði erfitt að tryggja sjálfstæði ráðsins þegar ráðherra sé látið eftir að kveða á um skipan, hlutverk og störf þess. Tekið var tillit til hluta þessara ábendinga um og hefur nú bætt málsgrein við a-lið 3. gr. þar sem fram kemur að tryggt skuli fulltrúar atvinnulífsins, háskólasamfélagsins, sveitarfélaga og umhverfisverndarsamtaka eigi sæti í loftslagsráði.
Í umsögn Umhverfisstofnunar er að finna ítarlega greiningu á hlutverki stofnunarinnar við ráðgjöf og eftirlit með loftslagsstefnu stjórnvalda sem kveðið er á um í c-lið 3. gr. enda verði um nýtt hlutverk stofnunarinnar að ræða. Umhverfisstofnun leggur í umsögn sinni til nákvæmara orðalag um hlutverk stofnunarinnar í tengslum við loftslagsstefnu stjórnvalda. Tillögur stofnunarinnar hvað þetta varðar voru að fullu teknar til greina.
Samtök iðnaðarins og Samtök atvinnulífsins bentu á að mikilvægt væri að taka fram í greinargerð hvort skylda til að setja loftslagsstefnu tæki til fyrirtækja í b- og c- hluta ríkisreiknings og opinberra hlutafélaga eða hlutafélaga nánast að öllu leyti í eigu ríkisins. Samtökin bentu einnig á að mikilvægt væri að bæta í lögin skilgreiningu á „kolefnisjöfnun“ því það verði erfitt að uppfylla kröfur loftslagsstefnu stjórnvalda án þess að slík skilgreining liggi fyrir. Athugasemd samtakanna hvað þetta varðar var tekin til greina og skilgreiningu á „kolefnisjöfnun“ hefur verið bætt við frumvarpið (1. gr.).
Nokkrar athugasemdir bárust um 4. gr. sem fjallar um losunarbókhald Íslands. Landgræðslan bendir í umsögn sinni á að felldur hafi verið út málsliður þess efnis um upplýsingum skuli skilað „án þess að gjald komi fyrir“. Ráðuneytið tók þá athugasemd til greina. Landgræðslan benti einnig á að það að taka út upptalningu í lögum á aðilum sem ber að skila gögnum til Umhverfisstofnunar vegna bókhaldsins geti verið ókostur og leggur til að í lögunum verði taldar upp þær stofnanir sem ótvírætt ber að skila upplýsingum til Umhverfisstofnunar en hægt verði að telja upp í reglugerð þær stofnanir sem skili gögnum eftir atvikum.
Það er vandkvæðum bundið að greina á milli þeirra stofnana sem ótvírætt ber skylda til að safna upplýsingum til Umhverfisstofnunar og annarra. Því verður látið nægja að telja þær stofnanir sem skila upplýsingum til Umhverfisstofnunar upp í reglugerð en þær eru taldar upp í reglugerð nr. 520/2017, um gagnasöfnun og upplýsingagjöf stofnana vegna bókhalds Íslands yfir losun gróðurhúsalofttegunda og bindingu kolefnis úr andrúmslofti, sem þarf að uppfæra í kjölfar samþykktar Alþingis á lagafrumvarpinu.
Orðalagsbreyting sem Umhverfisstofnun lagði til varðandi ákvæði 4. gr. frumvarpsins þess efnis að stofnunin gæti krafist gagna sem varða sögulega og framreiknaða losun ásamt upplýsingum um stefnur og aðgerðir í loftslagsmálum var tekin til greina og hefur samsvarandi texta verið bætt í ákvæði 4. gr. Samkvæmt Umhverfisstofnun er breytingin lögð til til þess að tryggja að stofnunin fái einnig gögn sem eru nauðsynleg til að geta áætlað framreiknaða losun vegna skýrslugjafar til loftslagssamningsins og Evrópusambandsins.
Samtök iðnaðarins og Samtök atvinnulífsins lögðu í umsögn sinni til að geymsla kolefnis í jarðlögum verði þáttur í losunarbókhaldinu. Slík breyting myndi ekki verða þáttur í lagabreytingunni nú heldur tengjast endurskoðun á reglugerð nr. 520/2017 um gagnasöfnun og upplýsingagjöf stofnana vegna bókhalds Íslands yfir losun gróðurhúsalofttegunda og bindingu kolefnis úr andrúmslofti. Þess verður gætt við endurskoðun reglugerðar nr. 520/2017 sem mun fara fram verði frumvarp þetta samþykkt, hvort rétt sé að bæta geymslu koldíoxíðs í jarðlögum inn í losunarbókhald Íslands við endurskoðun á reglugerðinni. Samtökin lögðu einnig til að nýrri málsgrein yrði bætt við ákvæði frumvarpsins um losunarbókhaldið þess efnis að Umhverfisstofnun verði gert skylt að birta bráðabirgðatölur úr losunarbókhaldi nýliðins árs og lokaniðurstöður fyrir lok hvers árs. Þessi ábending verður skoðuð og tekin upp við Umhverfisstofnun, en ekki er talin þörf á að setja í lög ákvæði um birtingu á bráðabirgðatölum.
Nokkrar athugasemdir bárust varðandi fyrirhugaðar breytingar á ákvæðum laganna varðandi loftslagssjóð. Samtök iðnaðarins og Samtök atvinnulífsins lögðu til að umsjónaraðili loftslagssjóðs verði hinn sami og sér um Tækniþróunarsjóð. Í umsögninni kom einnig fram að samtökin teldu nauðsynlegt að í stjórn loftslagssjóðs kæmi fulltrúi Samtaka atvinnulífsins og þá í stað fulltrúa Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands því ekki væri ólíklegt að Nýsköpunarmiðstöðin myndi sækja um styrki í sjóðinn. Það sé nauðsynlegt að tryggja að stjórn sjóðsins sé óháð hugsanlegum styrkþegum. Tekið var undir þessi sjónarmið samtakanna og ákvæði frumvarpsins um stjórn loftslagssjóðs breytt í samræmi við athugasemdir samtakanna, þannig að nú skal fulltrúi Samtaka atvinnulífsins tilnefndur í stjórn sjóðsins í stað Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands. Landvernd leggur til í sinni umsögn að Rannís sjái um umsýslu sjóðsins. Landgræðslan lýsti yfir áhyggjum af því að felldur yrði út c-liður 29. gr. laga um loftslagsmál, nr. 70/2012, varðandi styrki til verkefna sem stuðla að endurheimt votlendis og verkefni er stuðla að bindingu kolefnis í gróðri og jarðvegi, svo sem með skógrækt og landgræðslu. Samband íslenskra sveitarfélaga gerði athugasemd við að sjóðurinn ætti ekki að styrkja verkefni er snúa að aðlögun að loftslagsbreytingum.
Fjármagn sem mun stuðla að bindingu kolefnis í gróðri og jarðvegi sem og verkefni um aðlögun að loftslagsbreytingum verður tryggt á öðrum vettvangi en með styrkjum frá loftslagssjóði. Þegar lög um loftslagsmál voru sett árið 2012 var gert ráð fyrir að fjármögnun loftslagsverkefna færi að miklu leyti fram í gegnum loftslagssjóð. Nú er ljóst að verkefni og aðgerðir á sviði loftslagsmála verða fjármögnuð með nokkrum leiðum og því rétt að afmarka verksvið loftslagssjóðs þannig að hann geti styrkt nýsköpunarverkefni, þróunarstarf og rannsóknir á sviði loftslagsvænnar tækniþróunar og fræðsluverkefni. Samband íslenskra sveitarfélaga lagði til að orðinu „hönnun“ yrði bætt í ákvæðið svo tryggt yrði að þróunarverkefni sem lúta að hönnun mannvirkja geti fallið undir ákvæðið. Sú athugasemd var tekin til greina og orðalagi ákvæðisins breytt í samræmi við hana. Skoðað verður mögulegt samstarf við Rannís en ekki er talið nauðsynlegt að tiltaka það í lögum.
6. Mat á áhrifum.
Í frumvarpinu eru lagðar nýjar skyldur á stofnanir ríkisins og fyrirtæki í meirihlutaeigu ríkisins um að þær setji sér stefnu í loftslagsmálum um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda og kolefnisjöfnun. Þar sem þessir aðilar eru í sameiningu stórir kaupendur á vörum og þjónustu hér á landi má gera ráð fyrir áhrifum á eftirspurn eftir einstökum vörum og þjónustu í tengslum við þessa nýju skyldu.
Gert er ráð fyrir að kostnaður vegna ráðgjafar- og eftirlitshlutverks Umhverfisstofnunar í tengslum við gerð loftslagsstefnu stofnana ríkisins nemi 15 millj. kr. árlega og rúmist innan fjárheimilda málefnasviðs 17 Umhverfismál. Að öðru leyti er ekki gert ráð fyrir kostnaðaráhrifum hjá ríkissjóði né hjá sveitarfélögum verði frumvarpið samþykkt óbreytt af hálfu Alþingis.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Orðalag 1. mgr. er áþekkt því sem er í 1. mgr. núgildandi ákvæðis um aðgerðaáætlun.
Í 2. mgr. er lagt til að aðgerðaáætlun verði endurskoðuð ekki sjaldnar en á fjögurra ára fresti í stað þriggja eins og núgildandi lög kveða á um. Lagt er til að sú endurskoðun fari fram „að teknu tilliti til alþjóðlegra skuldbindinga og yfirlýstra markmiða stjórnvalda“. Í Parísarsamningnum er gert ráð fyrir að svokölluð landsákvörðuð framlög ríkja séu endurskoðuð á fimm ára fresti. Það er rökrétt að aðgerðaáætlun verði endurskoðuð með tilliti til þess hvort landsákvarðað framlag er uppfært, því aðgerðaáætlun hefur að geyma leiðirnar að því marki sem er sett í landsákvörðuðu framlagi. Fyrsta endurskoðun á landsákvörðuðu framlagi skal fara fram árið 2020 og síðan á 5 ára fresti. Einnig getur verið tilefni til að endurskoða aðgerðaáætlun ef markmið og áherslur stjórnvalda breytast og því eðlilegt að miða við kjörtímabil, eða fjögur ár. Hægt er þó að endurskoða áætlun örar ef aðstæður breytast, eða stjórnvöldum finnst ástæða til.
Orðalagi 3. mgr. er breytt og hefur nefnd sem ráðherra skipar verið skipt út fyrir verkefnisstjórn. Ráðherra skipaði verkefnisstjórn í mars 2018 sem var falið að vinna að aðgerðaáætlun í loftslagsmálum. Í verkefnisstjórninni áttu sæti fulltrúar forsætisráðherra, fjármála- og efnahagsráðherra, ráðherra ferðaþjónustu, iðnaðar og nýsköpunar, sjávarútvegs- og landbúnaðar, mennta- og menningarmála og samgönguráðherra auk umhverfis- og auðlindaráðherra sem tilnefndi formann í verkefnisstjórn og lagði til starfsmann. Í verkefnisstjórn mun einnig eiga sæti fulltrúi Sambands íslenskra sveitarfélaga. Það er einboðið að verkefnisstjórnin haldi áfram vinnu við aðgerðaáætlun og fylgi aðgerðunum eftir. Ljóst er að verkefnisstjórn þarf að hafa samráð við aðila utan stjórnkerfisins við gerð, endurskoðun og framkvæmd aðgerðaáætlunar.
Í b-lið (5. gr. a) er lagt til að sett verði nýtt ákvæði þar sem kveðið verður á um að ráðherra skuli láta vinna áætlun um aðlögun íslensks samfélags að loftslagsbreytingum. Þótt megináhersla í loftslagsmálum á heimsvísu og á Íslandi hafi verið að draga úr losun og þar með á líklegum neikvæðum áhrifum loftslagsbreytinga er ljóst að umtalsverðar breytingar munu verða á náttúrufari vegna þeirra. Breytingarnar kalla á að samfélagið lagi sig að breyttum aðstæðum, svo sem hækkandi sjávarborði, hopun jökla, breytingum á veðurfari, súrnun sjávar og breyttu gróðurfari og ræktunarskilyrðum. Ekki eru sett nákvæm fyrirmæli í frumvarpinu um innihald eða framkvæmd áætlunar um aðlögun, en reiknað með að hún taki mið af ákvæðum í Parísarsamningnum og áætlunum annarra ríkja um aðlögun að loftslagsbreytingum. Gera má ráð fyrir víðtæku samráði við sveitarfélögin við vinnslu aðlögunaráætlunar þar sem vinna við aðlögun að loftslagsbreytingum lendir í mörgum tilfellum á borði þeirra.
Um 3. gr.
5. gr. b fjallar um nýskipað loftslagsráð. Ráðið sem var skipað samkvæmt fyrrnefndri þingsályktunartillögu Alþingis skal hafa það meginhlutverk að veita stjórnvöldum aðhald og ráðgjöf um stefnumarkandi ákvarðanir sem tengjast loftslagsmálum. Upptalning á verkefnum ráðsins í ákvæðinu útilokar ekki að ráðinu verði falin önnur verkefni, sbr. 6. tölulið. Í frumvarpinu er kveðið á um að ráðið sé sjálfstætt og óhlutdrægt í störfum sínum. Í 5. mgr. kemur fram að ráðherra muni setja reglugerð þar sem nánar verður kveðið á um hlutverk og starfsemi ráðsins.
Í 5. gr. c er kveðið á um loftslagsstefnu stjórnvalda. Í ákvæðinu er fjallað um loftslagsstefnu Stjórnarráðsins, ríkisstofnana og fyrirtækja í meirihlutaeigu ríkisins. Tekið er fram að loftslagsstefnan nái til starfsemi viðkomandi aðila og losunar sem tengist henni, en henni er ekki ætlað að ná til t.d. stefnumótun þeirra eða stjórnvaldsákvarðana. Gerð loftslagsstefnu er hluti af aðgerðaáætlun ríkisstjórnar í loftslagsmálum. Í kjölfar vinnu við aðgerðaáætlun og loftslagsstefnu Stjórnarráðsins var ákveðið að leggja til að kveða á um skyldu í lögum. Í frumvarpinu er lagt til að Umhverfisstofnun leiðbeini ríkisstofnunum um gerð og framkvæmd loftslagsstefnu.
Í 5. gr. d er lagt til að sett verði ákvæði um gerð skýrslu um áhrif loftslagsbreytinga á Íslandi. Þrjár vísindalegar skýrslur hafa verið unnar til þessa um áhrif loftslagsbreytinga á náttúrufar og samfélag á Íslandi. Rétt þykir að setja ákvæði um slíka skýrslugerð í lög enda afar mikilvægt að fyrir liggi hverju sinni gott mat vísindamanna og sérfræðinga á sjáanlegum og líklegum afleiðingum loftslagsbreytinga. Veðurstofa Íslands hefur leitt vinnu við tvær síðustu skýrslur og er tengiliður við milliríkjanefnd Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (IPCC). Talið er eðlilegt í ljósi þessa að fela Veðurstofu Íslands að leiða þetta verkefni með aðstoð sérfræðinga frá öðrum stofnunum, háskólasamfélaginu og víðar.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Lagt er til að felldur verði út síðasti málsliður 1. mgr. í b-lið 7. gr. í ljósi þess að sá málsliður verður óþarfur þar sem stjórn sjóðsins verður skipuð fimm fulltrúum í stað fjögurra áður.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
