Ferill 213. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1988–89. – 1058 ár frá stofnun Alþingis.
111. löggjafarþing. – 213 . mál.
Nd.
537. Nefndarálit
um frv. til l. um launavísitölu.
Frá minni hl. fjárhags- og viðskiptanefndar.
Í athugasemdum með frumvarpinu kemur glöggt fram að því er einasta ætlað að skapa lagalegan grundvöll fyrir útreikningi á mánaðarlegum breytingum á greiddum launum í landinu svo að unnt sé að nota þá vísitölu, sem þannig fæst, sem þriðjungsþátt í nýrri lánskjaravísitölu skv. reglugerð nr. 18 frá 23. janúar 1989.
Frá því að umrædd reglugerð leit dagsins ljós hafa verið uppi efasemdir um lögmæti breytingarinnar. Samtök lífeyrissjóða hafa látið tvo hæstaréttarlögmenn kanna lagalegar hliðar málsins og hafa þeir nú skilað sameiginlegu áliti þar sem fram kemur að þeir telja breytinguna ekki hafa stoð í lögum um stjórn efnahagsmála, nr. 13 frá 1979 (sjá fylgiskjal). Reglugerð viðskiptaráðherra frá 23. janúar sl. hafi því ekki lagastoð og breytingin á vísitölunni sé því brot á áðurnefndum lögum.
Þótt margt megi ugglaust finna að fyrirkomulagi verðtryggingar á sparifé landsmanna og nýjar viðmiðanir geti vel komið til álita hlýtur að verða að gera þær kröfur að á því leiki ekki minnsti vafi að breytingar séu í samræmi við lög. Aðgerðir ríkisstjórnarinnar í málinu hafa skapað óvissu og ógerlegt er fyrir Alþingi að ljá atbeina sinn að stjórnvaldsákvörðunum sem vafi leikur á að samræmist lögum.
Af þessum ástæðum telur minni hl. nefndarinnar óhjákvæmilegt að Alþingi afli þegar lögfræðilegrar álitsgerðar, t.d. hjá Lagastofnun Háskóla Íslands, á því hvort margnefndar breytingar á grundvelli lánskjaravísitölu séu í samræmi við gildandi lög. Fyrr en það álit liggur fyrir eru tæpast efni til viðamikillar umfjöllunar um einstök efnisákvæði frumvarpsins. Þó verður ekki hjá því komist að benda á að varhugavert kann að vera að ganga til mánaðarlegra mælinga á launakjörum því að árstíðabundnar sveiflur í atvinnulífinu leiða til misvísandi upplýsinga um launaþróun frá einum mánuði
til annars. Nær væri í þessu sambandi að miða við ársfjórðungslegar upplýsingar svo sem gert er í Fréttabréfi kjararannsóknarnefndar. Það er auk þess skoðun minni hl. nefndarinnar að tímasetning þessarar breytingar, sem felur í sér stórlega aukið vægi launa í lánskjaravísitölunni, sé alröng eins og nú er ástatt. Einnig gæti birting opinberrar, lögformlegrar launavísitölu haft ýmis hliðaráhrif, t.d. svokölluð spíraláhrif, sem og að vísitalan gæti kynt undir óraunhæfum væntingum og kröfugerð utan kjarasamninga.
Með vísan til alls þessa er lagt til að frumvarpinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar.
Alþingi, 22. febr. 1989.
Matthías Bjarnason,
Kristín Halldórsdóttir.
Hreggviður Jónsson.
frsm.
Fylgiskjal.
Jón Steinar Gunnlaugsson hrl.
Ragnar Aðalsteinsson hrl.
Lögfræðileg álitsgerð um lánskjaravísitölu
(Reykjavík, 20. febrúar 1989.)
I. Inngangur.
Með bréfi 1. febrúar 1989 hafa Samband almennra lífeyrissjóða og Landssamband lífeyrissjóða óskað eftir áliti okkar, Jóns Steinars Gunnlaugssonar hrl. og Ragnars Aðalsteinssonar hrl., á lögfræðilegum álitaefnum sem upp hafa komið við setningu reglugerðar nr. 18/1989 frá 23. janúar sl., um lánskjaravísitölu til verðtryggingar sparifjár og lánsfjár, sbr. auglýsingu Seðlabanka Íslands um grundvöll lánskjaravísitölu til verðtryggingar sparifjár og lánsfjár þann sama dag (birt í Stjórnartíðindum B-deild 23. janúar 1989 sem auglýsing nr. 19/1989 og Lögbirtingablaði, 11. tbl. 31. janúar 1989).
Í bréfinu segir m.a. svo:
„Samband almennra lífeyrissjóða og Landssamband lífeyrissjóða hafa efasemdir um lagalegar heimildir stjórnvalda til að hlutast til um breytingar á verðtryggingarákvæðum gildandi lánssamninga. Vegna þessa hafa samtök lífeyrissjóðanna ákveðið að leita til ykkar með beiðni um það að þið í sameiningu látið samtökunum í té lögfræðilegt álit á því hvort eldri skuldbindingar breytist í samræmi við áðurnefnda reglugerð eða hvort samningsgildi verðtryggingarákvæðis haldi gildi sínu að fullu.“
Fer álitsgerðin hér á eftir.
II. Almennt um verðtryggingu peningakrafna og vísitölur.
Á undanförnum árum hefur hér á landi sem annars staðar verið mikið rætt um það á hvern hátt megi með lögum vernda kaupmátt peninga gegn skerðingaráhrifum verðbólgu. Hugtakið verðbólga er almennt notað um rýrnun verðmætis peninga.
Verðbólga og rýrnun peningaverðmætis eru því tvö heiti á sama fyrirbrigði. Unnt er að mæla verðbólgu og rýrnun peningaverðmætis með einhvers konar verðvísitölu og er talið eðlilegast að miða við vísitölu neysluvöruverðlags.
Lengst af hefur verið reynt að vernda raungildi peningaverðmætis með því að taka tillit til líklegrar verðbólgu á lánstíma fjárskuldbindingar og hækka vextina til jafns við þá verðmætisrýrnun sem af verðbólgunni leiðir. Hluti vaxtanna er þá bætur fyrir þá verðbólgu sem líkleg er talin og jafnframt bætur fyrir óvissuna um það hver verðbólgan verði. Ókostir þessarar aðferðar við að vernda verðmæti peninga eru einkum þeir að ómögulegt hefur reynst að sjá fyrir með nokkurri vissu hver verðbólga verður á lánstímanum.
Vegna ókosta þeirra, sem fylgja þeirri aðferð að reyna að vernda verðmæti peninganna með getspám um verðbólgu framtíðarinnar við ákvörðun vaxta, hefur verið gripið til annarra aðferða og þá einkum þeirra að semja um verðtryggingu fjárskuldbindinga sem ákvarðast eftir á. Miðast þá bætur fyrir verðrýrnun við þekktar staðreyndir en ekki forspá.
Verðtryggingarákvæði hafa einkum verið þrenns konar: gulltryggingarákvæði, gengistryggingarákvæði og vísitölutryggingarákvæði. Hér verður einungis fjallað um vísitölutryggingarákvæði og þau nefnd vísitöluákvæði.
Vísitöluákvæði hafa lengi verið notuð hér á landi og þá annaðhvort samkvæmt heimildum í samningum eða samkvæmt lagaboði. Hafa þau verið notuð í lánssamningum, verksamningum, leigusamningum og jafnvel kaupsamningum þegar kaupverð hefur átt að greiða á löngum tíma. Þá hafa fjárhæðir bóta í vátryggingarsamningum verið látnar teka breytingum samkvæmt vísitölu. Dæmi um lögbundna notkun vísitölu eru ákvæði í lögum um almannatryggingar um að bætur samkvæmt lögunum skuli breytast samkvæmt tilgreindri vísitölu (sjá t.d. ákvæði til bráðabirgða um vísitölu kauplagsnefndar í l. nr. 50/1946, um almannatryggingar). Þær vísitölur, sem helst hafa verið notaðar hér á landi, eru vísitala framfærslukostnaðar, vísitala byggingarkostnaðar og kaupgjaldsvísitala. Hafa oftlega verið sett lög um vísitölur þessar, bæði grunn þeirra og útreikning.
Sérstök ástæða er til að greina á milli tveggja aðalflokka verðtryggingarákvæða. Annar flokkurinn miðast við almennan kaupmátt peninga en hinum er ætlað að hafa áhrif á fjárskuldbindingar eftir verð- og kostnaðarbreytingum sem sérstaklega eru tengdar viðkomandi samningi. Dæmi um síðarnefnda flokkinn eru verðbótaákvæði í verksamningum sem miðast við breytingar á vinnulaunum eða breytingar á verði hráefna sem notuð eru við efndir samnings.
Lögfræðingar hafa velt því fyrir sér hvort reglunni um brostnar forsendur sem ógildingarástæðu verði beitt um vísitöluákvæði í samningum. Nafnverðshækkun á fjárhæð kröfunnar samsvarar lækkun peningaverðmætisins og verður verðmæti hennar hið sama sem við stofnun samningsins. Þess vegna hefur niðurstaðan orðið sú að reglunni um brostnar forsendur verði ekki beitt um slík tilvik jafnvel þótt um verulega verðbólgu sé að ræða með mikilli nafnverðshækkun kröfu. Þessi niðurstaða er þó ekki talin eiga við ef ætlunin er að veita kröfu almenna verðtryggingu og það er gert með tilvísun til verðbreytinga á tilteknum vöruflokki sem síðan sætir stórfelldum verðhækkunum, t.d. vegna skorts á vörum. Fyrrgreind niðurstaða á heldur ekki við ef einhver slík vísitala reynist stöðug og óbreytanleg vegna verðlagsákvæða í lögum, þvert ofan í það sem ætlað var er samningur var gerður.
III. Verðtryggingarákvæði VII. kafla laga nr. 13/1979.
Með ákvæðum í VII. kafla (34.–47. gr.) laga nr. 13/1979 eru veittar rýmri heimildir til að verðtryggja sparifé og lánsfé en áður voru í gildi (sjá lög nr. 71/1966, um verðtryggingu fjárskuldbindinga). Í 34. gr. er gefin yfirlýsing um að stefna skuli að því að verðtryggja sparifé landsmanna og almannasjóða. Í því skyni skal heimilt, eins og nánar greinir í kaflanum, að stofna til lánsviðskipta í íslenskum krónum með ákvæðum þess efnis að greiðslur, þar með taldir vextir, skuli breytast í hlutfalli við verðvísitölu eða gengi erlends gjaldeyris.
Í þessu samhengi skal það og nefnt að í bráðabirgðaákvæði í lok VI. kafla laganna var ákveðið að vaxtaákvarðanir á árunum 1979 og 1980 skyldu við það miðaðar að fyrir árslok 1980 yrði í áföngum komið á verðtryggingu sparifjár og inn- og útlána, sbr. VII. kafla laganna. Sagði að meginreglan skuli verða sú að höfuðstóll skuldar breytist með verðlagsþróun en jafnframt verði nafnvextir lækkaðir. Afborganir og vextir skuli reiknast af verðbættum höfuðstól. Verðtrygging verði reiknuð í hlutfalli við verðbreytingar.
Sagt er í 35. gr. að ákvæði kaflans (þ.e. VII. kafla) skuli gilda um skriflegar skuldbindingar þar sem skuldari lofi að greiða peninga, hvort sem um sé að ræða lánað fé, endurgjald eða eftirstöðvar endurgjalds fyrir verðmæti sem hafi verið seld eða afhent.
Þá er í 1. mgr. 36. gr. kveðið á um að Seðlabanki Íslands skuli hafa umsjón með framkvæmd ákvæða kaflans. Hann veiti heimildir til verðtryggingar, nema hún sé heimiluð sérstaklega í lögum. Í 2. mgr. og 36. gr. er síðan að
finna þýðingarmikið ákvæði þar sem sagt er að reglur um verðtryggingu skuli einkum við það miðaðar að tryggja allt sparifé, sem bundið sé til þriggja mánaða eða lengur, gegn verðrýrnun af völdum verðhækkana. Er þetta eina ákvæði kaflans þar sem að því er vikið berum orðum við hvað verðtrygging eigi að miðast. Að þessu er svo einnig vikið í bráðabirgðaákvæðinu í lok VI. kafla svo sem að ofan greindi.
Í 39. gr. er sagt að grundvöllur verðtryggingar sé m.a. sá að miðað sé við opinbera skráða vísitölu eða vísitölur eins og þær séu reiknaðar á hverjum tíma. Þá er og tekið frma að Seðlabankinn skuli birta vísitölur sem heimilt sé að miða verðtryggingu sparifjár og lánsfjár við.
Í 44. gr. er kveðið á um nefnd sem fjalla skuli um ágreining sem rísa kann um grundvöll og/eða útreikning verðtryggingar. Skal nefnd þessi fella fullnaðarúrskurð um slíkan ágreining. Einnig er ákveðið að nefndin skuli fella úrskurð um hvernig umreikna skuli milli tveggja vísitölugrundvalla ef breyting verði gerð á grundvelli einhverrar vísitölu sem leyfð hafi verið í verðtryggðum samningum.
Hér skal loks getið ákvæðis úr 47. gr. þar sem ákveðið er að þegar áunnin réttindi og skyldur samkvæmt fyrri lögum skuli við gildistöku laganna halda gildi sínu.
IV. Tilgangur verðtryggingarákvæða VII. kafla laga nr. 13/1979.
Með þessum ákvæðum VII. kafla laga nr. 13/1979 er það markmiðið að heimila mönnum að vernda peningaskuldbindingar gegn verðrýrnun af völdum verðbólgu. Vísast til almennra hugleiðinga um þetta efni í II. kafla hér að framan. Tilætlun laganna er að finna nothæfan mælikvarða til að mæla rýrnun á verðgildi krónunnar frá einum tíma til annars og heimila mönnum síðan að láta nafnvirði fjárskuldbindinga taka breytingum í því skyni að þessi rýrnun á verðgildi gjaldmiðilsins valdi ekki rýrnun á verðgildi skuldbindingarinnar. Segir það sig sjálft að þessi hafi verið tilgangur laganna og kemur raunar fram í beinum texta þeirra, m.a. 2. mgr. 36. gr. Meðferð málsins og umræður á Alþingi benda til hins sama.
Þó markmið laganna sé skýrt að þessu leyti er það engan veginn einfalt mál að mæla þessa verðrýrnun af fyllstu nákvæmni. Svo sem fram kemur að ofan ákveða lögin að verðvísitala skuli notuð í þessu skyni. Með hugtakinu vísitala er átt við mælistiku sem mæla skal breytingar frá einum tíma til annars á verði tiltekinnar vöru, vöruhóps, þjónustu eða annars. Er talað um grundvöll
vísitölu þegar skilgreint er hvaða verðmæti hún á að mæla breytingar á. Í landinu eru í notkun, svo sem áður sagði, mismunandi vísitölur. Meðal þeirra eru vísitala framfærslukostnaðar, sem ákveðin er með lögum nr. 6/1984, og vísitala byggingarkostnaðar en um hana gilda lög nr. 42/1987. Báðum þessum vísitölum er ætlað það hlutverk að mæla breytingar á verði, vöru og þjónustu á ákveðnum sviðum. Eins og nafnið framfærsluvísitala bendir til er ætlunin að mæla breytingar á kostnaði við framfærslu þar sem skilgreind neysla samkvæmt könnun er lögð til grundvallar í upphafi og síðan mældar breytingar á verði þeirra hluta sem til hennar heyra. Með byggingarvísitölu er ætlunin að mæla breytingar á byggingarkostnaði og eru þá á sama hátt lagðir til grundvallar tilteknir skilgreindir kostnaðarliðir í upphafi og síðan mældar verðbreytingar á þeim. Í báðum þessum tilvikum er það sýnilega tilgangur vísitalnanna að mæla einhvers konar meðaltalskostnað sem fólk verður fyrir á þessum sviðum. Í lögum um þessar vísitölur er raunar gert ráð fyrir að grundvöllur þeirra beggja kunni að breytast vegna þess að neysluvenjur (samsetning heildarneyslu) eða byggingarhættir breytist. Sams konar ráðagerð hafði verið uppi í eldri lögum um vísitölu byggingarkostnaðar (sjá lög nr. 18/1983 og nr. 93/1975).
Við meðferð frumvarps til laga nr. 13/1979 á Alþingi kemur fram að menn höfðu í huga að ofangreindar tvær vísitölur yrðu notaðar til að mynda vísitölu þá sem heimilt yrði að miða verðtryggingu fjárskuldbindinga við (sjá hér ræðu framsögumanns fyrir nefndaráliti meiri hl. fjárhags- og viðskiptanefndar efri deildar í umræðuhluta Alþingistíðinda, 1978, B, d. 3737). Voru þær ráðagerðir eðlilegar þegar haft er í huga að vísitölurnar tvær mæla verðlagsbreytingar á almennum neysluvörum af margvíslegum toga. Var því líklegt að vísitölur þessar, einkum þó báðar saman, myndu mæla verðlagsbreytingar á svo víðu sviði að sveiflur á verði einstakra vörutegunda, sem kunna að stafa af sérstökum ástæðum sem varða þær vörur einar, voru ekki líklegar til að hafa veruleg áhrif á mælinguna.
V. Auglýsingar um lánskjaravísitölu.
Frá því lánskjaravísitala var tekin upp árið 1979 hefur hún verið samkvæmt ákvörðunum Seðlabanka Íslands samsett af vísitölu framfærslukostnaðar að 2 / 3 hlutum og vísitölu byggingarkostnaðar að 1 / 3 hluta. Hefur þetta fyrirkomulag haldið sér allan tímann. Þann 26. ágúst 1983 gaf Seðlabankinn út auglýsingu (birt í Lögbirtingablaði, 88. tbl. 31. ágúst 1983) um grundvöll lánskjaravísitölu o.fl. Ekki var þá gerð nein breyting á samsetningu lánskjaravísitölunnar. Efni auglýsingarinnar var aðeins að ákveða að
lánskjaravísitalan skyldi fylgja mánaðarlegum útreikningi, sem þá hafði verið tekinn upp á vísitölum framfærslukostnaðar og byggingarkostnaðar. Fram til þessa tíma höfðu vísitölurnar tvær aðeins verið reiknaðar á þriggja mánaða fresti en síðan verið byggt á spá Þjóðhagsstofnunar um gildi þeirra þá mánuði sem þær voru ekki reiknaðar út.
VI. Ákvæði reglugerðar nr. 18/1989 og auglýsingar nr. 19/1989.
Með reglugerð nr. 18 frá 23. janúar 1989, um lánskjaravísitölu til verðtryggingar sparifjár og lánsfjár, var ákveðið að grundvelli lánskjaravísitölunnar skyldi breytt þannig að hann verði samsettur að 1 / 3 af vísitölu framfærslukostnaðar samkvæmt lögum nr. 5/1984, að 1 / 3 af vísitölu byggingarkostnaðar samkvæmt lögum nr. 42/1987 og að 1 / 3 af launavísitölu sem Hagstofa Íslands reikni og birti mánaðarlega, sbr. lög nr. 63/1985, „þar til sett hafa verið lög um launavísitölu en þá taki sú vísitala við“. Í reglugerðinni var ákveðið að lánskjaravísitalan samkvæmt reglugerðinni komi að öllu leyti í stað lánskjaravísitölu samkvæmt fyrri grundvelli.
Seðlabanki Íslands gaf sama dag, 23. janúar 1989, út nýja auglýsingu (nr. 19/1989) „um grundvöll lánskjaravísitölu til verðtryggingar sparifjár og lánsfjár“. Var í auglýsingunni vísað til reglugerðarinnar og auglýstur sá grundvöllur lánskjaravísitölu sem þar er ákveðinn. Tók hin nýja lánskjaravísitala gildi 1. febrúar 1989.
Með þessum hætti hefur verið tekin upp ný lánskjaravísitala sem ætlað er að gilda sem beint framhald hinnar eldri og hafa gildi um allar fjárskuldbindingar sem eru verðtryggðar miðað við lánskjaravísitölu, þó til þeirra hafi verið stofnað í gildistíð hinnar eldri lánskjaravísitölu. Er hin nýja lánskjaravísitala frábrugðin hinni eldri að því leyti að nú er tekin í grundvöll hennar með þriðjungsvægi bein viðmiðun við launabreytingar svo sem þær mælast með þeirri launavísitölu sem til er vísað. Kemur þessi viðmiðun í stað annars þriðjungs framfærsluvísitölunnar.
Það skal að gefnu tilefni tekið fram að hér er talað um nýja lánskjaravísitölu og er með því einfaldlega verið að vísa til þeirrar vísitölu sem tekin hefur verið upp með þeim hætti sem lýst var. Eins mætti tala um breytta lánskjaravísitölu. Ljóst er að engar ályktanir varðandi heimildir til þessara breytinga eða réttaráhrif þeirra verða dregnar af því hvort menn tala um nýja vísitölu eða breytta.
VII. Er bein viðmiðun við launabreytingar heimil samkvæmt lögum nr. 13/1979?
Það er viðfangsefni þessarar álitsgerðar að veita svör við því, „hvort eldri skuldbindingar breytist í samræmi við áðurnefnda reglugerð eða hvort samningsgildi verðtryggingarákvæðis haldi gildi sínu að fullu“.
Til þess að svara spurningunni er nauðsynlegt að athuga fyrst hvort telja megi gildandi lög heimila að tekin sé upp bein viðmiðun við launabreytingar í þeirri vísitölu sem miða megi verðtryggingu fjárskuldbindinga við.
Bent skal á að launabreytingar hafa oftast áhrif á verðlag í landinu. Þannig er líklegt að við almennar launahækkanir muni vörur og þjónusta hækka almennt í verði. Þessi áhrif launabreytinga birtast í vísitölum framfæslukostnaðar og byggingarkostnaðar og þar með lánskjaravísitölunni. Veldur engum vafa að þessi áhrif launabreytinga eru nauðsynleg til þess að lánskjaravísitala nái að mæla það sem henni er ætlað að mæla, þ.e. almennar verðlagshækkanir. Hér er hins vegar til athugunar hvort heimilt sé að miða beint við launabreytingar við útreikning lánskjaravísitölu, þ.e. án þess að athugað sé að hvaða marki launabreytingar hafi áhrif á almennt verðlag í landinu.
Þess skal getið hér að við samningu álitsgerðar þessarar var aflað upplýsinga frá hagstofustjóra um heildarvægi launa í lánskjaravísitölu fyrir og eftir þær breytingar sem hér er fjallað um. Kom fram að heildarvægi launanna breytist frá því að vera rúmlega þriðjungur í það að verða nær 60%.
Ekki leikur vafi á að ákvæði VII. kafla laga nr. 13/1979 setja því takmörk hvaða viðmiðanir sé heimilt að nota, þegar ákveðinn er grundvöllur verðtryggingar. Ákvæðin varða sparifé, þar með taldar fjárskuldbindingar almennt, en ekki t.d. skuldbindingar á ákveðnum viðskiptasviðum, sbr. II. kafla að framan. Þess vegna þurfa viðmiðanir að vera almennar í eðli sínu, þ.e. að vera til þess fallnar að mæla almennar verðlagsbreytingar í landinu. Ekki myndi t.d. vera heimilt skv. VII. kafla að ákveða að verðtrygging fjárskuldbindinga skuli miðast við verðbreytingar á einni tiltekinni vörutegund, t.d. kaffi.
Ákvæði VII. kafla varða það heldur ekki hvort heimilt sé að verðtryggja lánssamninga á sérsviðum viðskipta miðað við breytingar á tilkostnaði á þeim sérstöku sviðum. Fellur það utan verksviðs þessarar álitsgerðar að kanna að hvaða marki slíkt sé heimilt. Hér skiptir það máli að VII. kafli varðar verðtryggingu fjárskuldbindinga almennt og ákvæði kaflans verða að skoðast í því ljósi.
Svo sem áður segir er ákvæðum VII. kafla laga nr. 13/1979 ætlað að veita heimildir til að vernda fjárskuldbindingar gegn verðrýrnun krónunnar af völdum
verðbólgu. Til þess að ná þessu markmiði er nauðsynlegt að sú viðmiðun, sem notuð er, mæli almennar breytingar á verðlagi í landinu. Launabreytingar geta ekki talist gera það nema að því marki sem þær hafa áhrif á verðlagið. Með öðrum orðum er vel hugsanlegt að laun taki breytingum til hækkunar eða lækkunar án þess að launabreytingarnar rýri gjaldmiðilinn í verði (þ.e. leiði til almennra verðlagshækkana). Er það t.d. eitt af yfirlýstum markmiðum í þjóðmálum að „auka kaupmátt launa“ svo notað sé þekkt orðalag. Í því felst hækkun launa umfram almennar verðhækkanir (verðrýrnun krónunnar).
Þegar tekin er upp í lánskjaravísitölu bein viðmiðun við launabreytingar hefur það í för með sér að vísitölubundin lán hækka eða lækka að „raungildi“ eftir því hvort kaupmáttur þeirra launa sem við er miðað hækkar eða lækkar og það alveg án tillits til þess að hve miklu leyti launabreytingarnar hafa áhrif á verðlag í landinu. Í breytingunni felst t.d. óhjákvæmilega að vísitölubundnar skuldbindingar hækka ef kaupmáttur launa eykst. Ekki verður talið að þessi háttur fái samrýmst þeirri tilætlan með lögunum sem áður hefur verið gerð grein fyrir og m.a. kemur fram í beinum texta 2. mgr. 36. gr. laganna, þ.e. að verðtryggingunni sé ætlað að láta verðgildi fjárskuldbindinga halda sér þó gjaldmiðillinn rýrni í verði.
Það er því álit okkar að bein viðmiðun við launabreytingar sé óheimil við ákvörðun þeirrar vísitölu sem miða megi verðtryggingu fjárskuldbindinga við skv. VII. kafla laga nr. 13/1979. Hin nýja vísitala er því ólögmæt hvort heldur um er að ræða skuldbindingar sem til er stofnað fyrir eða eftir gildistöku reglugerðar nr. 18/1989.
VIII. Um áhrif nýrrar lánskjaravísitölu á eldri skuldbindingar.
Ef gengið væri út frá því að þessi niðurstaða væri röng og lögin heimiluðu í sjálfu sér hina beinu launaviðmiðun kemur til athugunar hvort stjórnvöld hafi mátt ákveða að eldri skuldbindingar skuli frá og með gildistöku hinnar nýju vísitölu taka breytingum samkvæmt henni.
Vera má að ákvæði í lánssamningi kveði ótvírætt á um að skuldbinding eigi að taka breytingum ef grundvelli lánskjaravísitölu verði breytt. Sé svo er málið einfalt. Ef hins vegar er ekki unnt að leysa úr þessu með túlkun á samningnum sjálfum og aðila samnings greinir á hvernig með skuli fara er málið vandasamara.
Ljóst er að heimildir stjórnvalda til að grípa inn í samninga manna með þessum hætti ber að túlka þröngt. Er það talin meginregla í íslenskri lögfræði að allar stjórnvaldsaðgerðir sem miða að því að skerða m.a. eignir manna,
þarfnist ótvíræðrar lagaheimildar. Er raunar hugsanlegt að ótvíræð lagaheimild dugi ekki nema fullar bætur komi fyrir þá eign sem skert er, sbr. eignarnámsákvæði 67. gr. stjórnarskrárinnar.
Í því tilviki, sem hér um ræðir, er aðstaðan sú að aðilar lánssamnings hafa gert hann á grundvelli auglýstrar vísitölu sem er samsett með þeim hætti að eina markmið hennar er sýnilega að mæla almennar verðlagsbreytingar í landinu (verðrýrnun gjaldmiðilsins). Jafnframt liggur fyrir að við auglýsingar á vísitölunni og grundvelli hennar hafa ekki verið auglýstir fyrirvarar um að grundvelli hennar kynni að verða breytt. Verður að ætla við svo búið að aðilar lánssamnings þurfi ekki að una því að stjórnvöld geri ofangreindar breytingar á samningi þeirra, einkum þar sem það eitt leiðir af ákvörðun stjórnvalda að horfið er að hluta frá því að mæla eingöngu verðrýrnun gjaldmiðilsins með lánskjaravísitölunni og tekið að mæla annað. Væri raunar miklum vafa bundið hversu langt væri unnt að ganga í þessa átt að því er varðar eldri samninga þó gert væri með settum lögum.
Við athugun á því hvort breyting á grundvelli lánskjaravísitölu sé heimil að því er snertir eldri samninga dugir skammt að vísa til þess að slík breyting sé heimil ef hin nýja vísitala mælir nokkurn veginn hið sama og hin gamla þegar til langs tíma er litið. Þetta er vegna þess að vísitalan hefur gildi í einstökum samningum hvort sem gildistími þeirra er langur eða skammur. Ef t.d. hefur átt að gera upp skuld í tilteknum lánsviðskiptum miðað við lánskjaravísitölu í febrúar og lánveitandi fær minna greitt heldur en hann hefði fengið ef grundvöllur vísitölu hefði verið óbreyttur er ekki unnt að réttlæta þetta með því að benda honum á að einhver annar lánveitandi muni síðar fá hærri greiðslu heldur en gamla vísitalan hefði sagt til um. Hugleiðingar í þessa átt breyta því ekki niðurstöðunni að ofan.
Þá verða heimildir til þessara breytinga heldur ekki sóttar til 44. gr. laganna þar sem fjallað er um hlutverk svonefndrar úrskurðarnefndar. Þar er sagt að nefndin felli úrskurð um hvernig umreikna skuli milli hinna tveggja vísitölugrundvalla ef breyting verði gerð á grundvelli einhverrar vísitölu sem leyfð hafi verið í verðtryggðum samningum. Þetta ákvæði verður ekki talið fela í sér sjálfstæða heimild til breytinga á vísitölugrundvelli heldur fjallar það einungis um framkvæmd breytinga sem telja má heimilar samkvæmt réttri skýringu á öðrum ákvæðum kaflans.
Tekið skal fram að þær breytingar á grundvelli lánskjaravísitölu sem hér um ræðir, eru í eðli sínu allt aðrar og ólíkar þeim breytingum sem gerðar voru
í ágúst 1983. Þær breytingar miðuðu að því að ná upp meiri nákvæmni við beitingu þeirrar viðmiðunar sem þá gilti. Er víst að aðilar lánssamninga hafa þurft að una slíkum lagfæringum á grundvellinum svo og lagfæringum sem miða að því að leiðrétta þann neyslugrundvöll sem framfærslu- og byggingarvísitölur hafa byggst á, sbr. fyrrnefnd ákvæði laga sem ráðgera slíkar breytingar.
IX. „Launavísitala til greiðslujöfnunar.“
Þess skal getið að ekki er með öllu ljóst, hvað sem öðru líður, hvort launavísitala sú, sem vikið er að í 6. gr. laga nr. 63/1985 og reglugerð nr. 18/1989 vísar til, uppfylli ákvæði 39. gr. laga nr. 13/1979 um „opinbera skráða vísitölu eða vísitölur“. A.m.k. eru um þessa vísitölu höfð eftirfarandi ummæli í athugasemdum með stjórnarfrumvarpi til laga um launavísitölu sem liggur nú fyrir Alþingi:
„Í málefnasamningi stjórnarflokkanna frá september 1988 er gert ráð fyrir að upp verði tekin ný lánskjaravísitala sem reist verði á launavísitölu auk vísitölu framfærslukostnaðar og vísitölu byggingarkostnaðar. Ákvæði um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár eru í lögum um stjórn efnahagsmála o.fl., nr. 13 10. apríl 1979. Samkvæmt 39. gr. þeirra laga er það eitt skilyrða verðtryggingar að miðað sé við opinbera skráða vísitölu. Einu fyrirmælin, sem nú eru í lögum um mat launavísitölu, eru í lögum nr. 63/1985, um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga. Í 6. gr. þeirra laga er kveðið á um „launavísitölu til greiðslujöfnunar“. Þessi vísitala skal að jöfnu samsett úr vísitölu atvinnutekna á mann og vísitölu meðalkauptaxta allra launþega. Launavísitala til greiðslujöfnunar er metin mánaðarlega og nýtt til greiðslujöfnunar opinberra húsnæðislána en ekki í öðru skyni. Undanfarin tvö ár hefur ekki verið hægt að reikna þessa vísitölu í samræmi við fyrirmæli laganna þar sem mánaðarlegar áætlanir um vísitölu atvinnutekna og meðalkauptaxta hafa ekki verið tiltækar. Hagstofan hefur því reist vísitölu þessa á áætlunum um breytingar greiddra launa, einkum dagvinnulauna að teknu tilliti til samningsbundinna breytinga annarra launaþátta.
Ákvæði 6. gr. laga nr. 63/1985 eru því ófullnægjandi hvað snertir útreikning opinberrar launavísitölu sem fullnægi þeim skilyrðum, sem sett eru í 39. gr. laga nr. 13/1979, um vísitölu sem heimilt sé að miða verðtryggingu við. Því er hér flutt sérstakt frumvarp um launavísitölu sem fullnægi þessum skilyrðum.“
Það heyrir ekki til viðfangsefni þessarar álitsgerðar að leggja dóm á réttmæti þessara ummæla. Það er hins vegar ljóst út frá almennum sjónarmiðum
að varhugavert hlýtur að teljast að miða lánskjaravísitöluna við vísitölu sem byggð er á svo veikum grunni sem að ofan var lýst um „launavísitölu til greiðslujöfnunar“ skv. 6. gr. laga nr. 63/1985.
X. Er lagaheimild fyrir reglugerð nr. 18/1989?
Rétt er að víkja stuttlega að því hvort viðskiptaráðherra hafi haft lagaheimild til að setja reglugerð með því efni sem reglugerðin nr. 18/1989 hefur að geyma. Í 6. gr. reglugerðarinnar er sagt að hún sé sett samkvæmt heimild í 3. mgr. 65. gr. laga nr. 13/1979. Þar er sagt að viðskiptaráðherra sé heimilt að setja með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd m.a. VII. kafla.
Í VII. kafla er á hinn bóginn á nokkrum stöðum gert ráð fyrir aðild Seðlabanka Íslands að ákvörðunum um verðtryggingu samkvæmt kaflanum. Þannig er sagt í 1. mgr. 36. gr. að Seðlabanki Íslands skuli hafa umsjón með framkvæmd ákvæða kaflans og að hann veiti heimildir til verðtryggingar nema hún sé heimiluð sérstaklega í lögum. Þá er í 2. mgr. 39. gr. ákveðið að Seðlabankinn skuli birta vísitölur sem heimilt sé að miða verðtryggingu sparifjár og lánsfjár við. Einnig vísast hér til ákvæða í 41. gr. um hlutverk bankans.
Til greina kemur að túlka þessi lagaákvæði þannig að það eigi aðeins undir Seðlabanka Íslands að taka ákvarðanir um þau efnisatriði sem ráða eigi verðtryggingu. Styðst sá skilningur við þau rök að á þessu sviði eigi fagleg og tæknileg sjónarmið að ráða ákvörðunum. Sérfræðikunnáttan um þau efni, sem þar koma við sögu, sé í Seðlabanka Íslands. Benda lögskýringargögn til þessa skilnings. Reglugerðarheimild ráðherra skv. 3. mgr. 65. gr. mundi, ef þetta væri rétt, einungis taka til framkvæmdaratriða en ekki til þess að ákveða efnislega þann grundvöll sem vísitalan á að miðast við. Það er og ljóst að ákvarðanir af þessu tagi voru á hendi Seðlabanka Íslands án reglugerðarfyrirmæla ráðherra allt fram að setningu reglugerðar nr. 18/1989.
Það eitt skal sagt um þetta efni hér að ekki er með öllu víst að lögin hafi heimilað ráðherra setningu þessarar reglugerðar. Hitt liggur svo fyrir að Seðlabanki Íslands auglýsti, svo sem áður hefur komið fram, vísitölu samkvæmt hinum nýja hætti. Og þó í auglýsingu bankans komi fram að auglýst sé með tilvísun til reglugerðarinnar verður sjálfsagt að telja ákvæði 2. mgr. 39. gr. laganna fullnægt um að bankinn skuli birta vísitölur sem heimilt sé að miða verðtryggingu við.
XI. Samkomulag um vaxtakjör 21. des ember 1988.
Að lokum skal sérstaklega vikið að samkomulagi sem samtök lífeyrissjóða
gerðu við viðeigandi stjórnvöld hinn 21. desember 1988 um vaxtakjör vegna skuldabréfakaupa lífeyrissjóða á árinu 1989. Í samkomulagi þessu er m.a. fjallað um vexti og verðtryggingu skuldabréfa sem lífeyrissjóðir kaupa af Húsnæðisstofnun ríkisins á árinu 1989.
Í 2. tölul. samkomulagsins er sérstaklega fjallað um verðtryggingu með eftirfarandi hætti:
„Á þessu sama tímabili skulu útgefin skuldabréf vera verðtryggð miðað við þá lánskjaravísitölu sem Seðlabanki Íslands reiknar nú út.“
Tilvísun í ákvæðinu í sama tímabil á við 1. tölul. samkomulagsins sem fjallar um mánuðina janúar, febrúar og mars 1989.
Orðalag greinds verðtryggingarákvæðis er ótvírætt og skýrt að því leyti að vitnað er til lánskjaravísitölu sem Seðlabanki Íslands reikni út þegar samkomulagið var gert hinn 21. desember 1988. Viðteknar túlkunaraðferðir á sviði samningaréttar leiða til þeirrar niðurstöðu einnar að með ákvæði þessu sé það fastmælum bundið með aðilum samningsins að hvað sem öðru líði þá gildi sú lánskjaravísitala, sem í gildi var í desember 1988, um verðtryggingu þeirra skuldabréfa sem lífeyrissjóðirnir hugðust kaupa á fyrsta ársfjórðungi 1989 af Húsnæðisstofnun ríkisins.
Óhjákvæmilegt er að velta því fyrir sér hvort rangt sé að beita viðteknum túlkunaraðferðum á sviði samningaréttar við túlkun þessa samkomulags þar sem annars vegar séu stjórnvöld, þ.e. fjármálaráðherra, félagsmálaráðherra og Húsnæðisstofnun ríkisins.
Óumdeilt er að stjórnvöld geta átt aðild að samningum sem eru annars vegar einungis einkaréttarlegs eðlis og hins vegar einungis eða því sem næst einungis stjórnarfarsréttarlegs eðlis. Að auki eru mörg stig þarna á milli. Þegar um stjórnarfarslega samninga er að ræða kemur til álita að beita um þá einungis túlkunarreglum þeim sem viðurkennt er að beita beri við túlkun á stjórnvaldsákvörðunum. Enn fremur kemur til álita hvort stjórnvöldum sé heimilt að endurskoða slíka stjórnarfarsréttarlega samninga einhliða þar sem samningur sé ekki lengur í samræmi við breytta löggjöf eða breyttar stjórnvaldsreglur á tilteknu sviði.
Samkvæmt framansögðu þarf fyrst að huga að því hvort framangreint samkomulag er samningur á einkaréttarlegu sviði eða samningur á stjórnarfarsréttarsviði. Efni þeirra samninga, sem eru í baksviði samkomulags um vaxtakjör, eru lánveitingar lífeyrissjóðanna til Húsnæðisstofnunar ríkisins. Ekki er unnt að sjá rök fyrir því að telja þess háttar lánssamninga til samninga á sviði stjórnarfarsréttar heldur virðast öll rök hníga að því að
telja slíka samninga til samninga á einkaréttarsviði. Að minnsta kosti má segja með fullri vissu að slíkir samningar hafi verulega fleiri þætti einkaréttarlegs eðlis en stjórnarfarsréttarlegs eðlis.
Af framangreindri niðurstöðu leiðir að telja verður réttara að beita túlkunarreglum á sviði samningaréttar um samkomulagið og hafna því sjónarmiði að stjórnvöld geti einhliða endurskoðað efni samkomulagsins.
Jafnvel þótt talið yrði að um samkomulag á sviði stjórnarfarsréttar væri að ræða þá yrði niðurstaðan sú sama. Þetta stafar af því að við túlkun samninga á sviði stjórnarfarsréttar er talið að leggja beri meiri áherslu á hið hlutlæga orðalag samkomulags en huglæga afstöðu samningsaðila. Í þessu tilviki leikur ekki vafi á merkingu orða 2. tölul. í samkomulagi aðila. Því aðeins kemur til álita að hugleiða rétt stjórnvalds til að endurskoða einhliða efni samnings á sviði stjórnarfarsréttar að efni samningsins sé ekki lengur í samræmi við lög og reglur. Skilyrði slíkrar endurskoðunarheimildar eru ekki fyrir hendi í því tilviki sem hér er um fjallað. Rétt er og að leggja áherslu á að réttur stjórnvalds til einhliða endurskoðunar á samningi á sviði stjórnarfarsréttar hefur ekki hlotið ótvíræða viðurkenningu í íslenskum rétti, hvorki í dómafordæmum eða fræðikenningu.
XII. Meginniðurstöður.
Meginniðurstöður þessarar álitsgerðar eru:
1. Ákvæði VII. kafla laga nr. 13/1979 leyfa ekki að tekin sé upp bein viðmiðun við launabreytingar í grundvelli lánskjaravísitölu svo sem gert er í reglugerð nr. 18/1989 og auglýsingu nr. 19/1989 (sjá einkum VII. kafla álitsgerðarinnar).
2. Jafnvel þó gengið væri út frá því að ofangreind niðurstaða sé röng og lögin heimili í sjálfu sér hina beinu viðmiðun við launabreytingarnar verður ekki talið að aðili lánssamnings, sem gerður er í gildistíð eldri lánskjaravísitölu, þurfi gegn vilja sínum að sæta breytingum á samningi sínum til samræmis við reglugerð nr. 18/1989, nema slíkt leiði ótvírætt af texta lánssamningsins (sjá einkum VIII. kafla álitsgerðarinnar).
