Ferill 103. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1988–89. – 1058 ár frá stofnun Alþingis.
111. löggjafarþing. – 103 . mál.
Nd.
631. Nefndarálit
um frv. til lánsfjárlaga fyrir árið 1989.
Frá 1. minni hl. fjárhags- og viðskiptanefndar.
Núverandi ríkisstjórn hóf feril sinn með miklum yfirlýsingum sem sumar hverjar fólu í sér göfug markmið. Í málefnasamningi hennar segir m.a.: „Fjárlög fyrir næsta ár verða samþykkt með tekjuafgangi“ og einnig: „Lánsfjárlög munu mótast af ströngu aðhaldi að erlendum lántökum.“ Þetta fyrsta frumvarp þessarar yfirlýsingaglöðu ríkisstjórnar til lánsfjárlaga er því miður í algjörri mótsögn við þetta fróma fyrirheit. Meginatriði í stefnu frumvarpsins og breytingartillagna stjórnarliða við það eru þessi:
1. Áformaðar eru hóflausar erlendar lántökur. Meðal annars er ætlunin að taka erlend lán til þess að jafna greiðsluhalla ríkissjóðs sem alls nema 8300 millj. kr., þ.e. 5000 millj. kr. samkvæmt þessu frumvarpi auk 3300 millj. kr. sem teknar voru samkvæmt lögum sem samþykkt voru 22. desember síðastliðinn.
2. Í forsendum frumvarpsins er gert ráð fyrir svipuðum viðskiptahalla við útlönd og verið hefur þrátt fyrir samdrátt og minnkandi kaupmátt, en þann viðskiptahalla þarf auðvitað að fjármagna með erlendum lánum.
3. Stefnt er að innlendum lántökum til ríkissjóðs og opinberra sjóða sem eru áætlaðar langt umfram það sem líklegt er að aflist miðað við stefnu ríkisstjórnarinnar gagnvart sparifjáreigendum. Bregðist sú fjáröflun aukast erlendar lántökur að sama skapi.
4. Mikið skortir á að gert sé ráð fyrir fjáröflun til allra þátta ríkisbúskaparins samkvæmt yfirlýsingum ríkisstjórnarinnar og útgjaldaáformum í fjárlögum. Þetta er staðreynd þrátt fyrir gífurlegar skattahækkanir og niðurskurð á arðbærum framkvæmdum, svo sem vegaframkvæmdum. Má þar nefna fjáröflun til svonefnds hlutabréfasjóðs, til niðurgreiðslna á raforku og búvöru, endurgreiðslu á söluskatti til útflutningsframleiðslu, til Verðjöfnunarsjóðs fiskiðnaðarins o.s.frv. Samtals nemur þessi fjárskortur milljörðum króna að óbreyttri stefnu sem brúa þarf með erlendum lántökum eins og halla ríkissjóðs á síðastliðnu ári, ef svo fer fram sem horfir.
I. Innlend lánsfjáröflun í algjörri óvissu.
Framan af árinu 1988 gekk innlend lánsfjáröflun samkvæmt lánsfjárlögum nokkuð vel. Sala spariskírteina varð meira að segja umfram áform samkvæmt lánsfjárlögum. Í athugasemdum frumvarpsins til lánsfjárlaga fyrir árið 1989 segir um þetta: „Skýring á sölu spariskírteina umfram áform er samningur sem gerður var við banka, sparisjóði og verðbréfasjóði í ágústmánuði síðastliðnum um að þessir aðilar ábyrgðust sölu spariskírteina fyrir 2970 millj. kr. Samningurinn markar tímamót varðandi fyrirkomulag þeirra mála.“
Þetta var í ágúst í fyrra. Nú eru önnur tímamót í þessu efni. Bankar og peningastofnanir hafa neitað að endurnýja slíka samninga við fjármálaráðuneytið vegna áforma ríkisstjórnarinnar um að lækka raunvexti skírteinanna í 5%. Samt er gert ráð fyrir verulega aukinni sölu spariskírteina í ár eða 5300 millj. kr. miðað við 4860 millj. kr. á síðastliðnu ári, en þar af seldu peningastofnanir 2970 millj. kr. eins og áður segir. Þetta er raunsætt eða hitt þó heldur.
Kaup lífeyrissjóða á skuldabréfum byggingarsjóðanna gengu einnig tiltölulega vel, einkum framan af ári 1988. Þeir keyptu fyrir 6100 millj. kr. Í janúar og febrúar á þessu ári var áætlað að þeir keyptu fyrir 1470 millj. kr., þar af var gert ráð fyrir að þeir keyptu fyrir 735 millj. kr. í febrúar. Reyndin hefur orðið sú að þeir keyptu fyrir 500 millj. kr. í janúar og 170 millj. kr. í febrúar. Ástæðan er auðvitað sú að forráðamenn lífeyrissjóðanna eru í stórstyrjöld við ríkisstjórnina vegna nýju lánskjaravísitölunnar og hafa boðað málaferli til þess að fá dómsúrskurð um lögmæti hennar. Samt sem áður er í þessu frumvarpi gert ráð fyrir að þeir kaupi af þessum sjóðum bréf fyrir 8825 millj. kr., sem er tæplega 45% hækkun frá því í fyrra. Þetta er raunsætt eða hitt þó heldur.
Því miður bendir allt til þess að innlend fjáröflun til ríkisins og opinberra aðila sé algjörlega vonlaus. Hún er áformuð 15.600 millj. kr. á þessu ári. Í fyrra tókst vel til með áðurgreindum aðferðum en þá öfluðust um 9000 millj. kr. Ríkisstjórninni hefur sjálfri tekist að valda stórskaða með áðurgreindum vígorðum sem hitt hafa í mark hjá sparifjáreigendum. Fjármálaráðherra hefur að vísu reynt aðeins að draga í land með yfirlýsingum um að vextir af spariskírteinum verði að sjálfsögðu áfram skattfrjálsir og lagt út í fokdýra nýmóðins fjölmiðlaherferð til þess að reyna að selja spariskírteini. Þetta er því miður of seint. Svo magnaður draugur, sem ríkisstjórnin sjálf hefur vakið upp á íslenskum fjármagnsmarkaði, verður ekki kveðinn niður með svo aumlegum yfirsöng.
Hætt er því við að í lánsfjárlögunum myndist gat vegna þess að innlend lánsfjáröflun bresti og það gat þurfi að brúa með erlendum lánum á næsta ári eins og gert er nú með fjárlagahalla ríkissjóðs.
II. Áhrif viðskiptahalla og fjárvöntunar í ríkisbúskapinn.
Forsendur þessa frumvarps eru m.a. að spáð er örlítið minni viðskiptahalla á yfirstandandi ári en á árinu 1988. Ástæðurnar eru taldar gífurlega aukin skattheimta á sama tíma og kaupmáttur atvinnutekna rýrnar verulega. Engu að síður verður viðskiptahallinn í ár 9600 millj. kr. samkvæmt þessari nýjustu spá Þjóðhagsstofnunar og Seðlabanka (sjá fskj. I) sem er í raun mjög hliðstætt því sem búist er við að hann hafi orðið 1988, þ.e. 10.200 millj. kr. Þetta skýrist þó einnig með stórauknum vaxtagreiðslum til útlendinga. Þannig eru vaxtagreiðslur áætlaðar 3000 millj. kr. meiri til sparifjáreigenda í Japan, Bandaríkjunum, Evrópu og víðar núna í ár en þær voru í fyrra (sjá sama fylgiskjal).
Viðskiptahallinn í ár er auðvitað ávísun á nýjar erlendar lántökur og þar með hækkaða vexti á árinu 1990. Þar með er þjóðarbúskapurinn áfram í þeim vítahring sem hann hefur verið að þessu leyti þrátt fyrir skattana. Þegar þetta dæmi er skoðað vakna margar spurningar. Hér skulu tvær nefndar: Væri ekki æskilegra að greiða íslenskum sparifjáreigendum eitthvað af þessum vöxtum sem greiddir eru útlendingum? Raunvextir af spariskírteinum, 7–8%, hafa áreiðanlega ekki verið hærri um skeið en háir vextir í erlendum myntum, ef tekið er tillit til gengisbreytinga. Hin spurningin, sem hér skal varpað fram, er þessi: Er ríkisbúskapurinn í jafnvægi nema greiðsluafgangur sé til þess að greiða þá vexti sem stafa af viðskiptahalla sem verða kann á viðkomandi ári?
Hvað sem þessu líður er ljóst að í þessu frumvarpi er ekki tekið á fjölmörgum þáttum ríkisbúskaparins samkvæmt yfirlýsingum ríkisstjórnarinnar og útgjaldaáformum í fjárlögum. Hér skulu tekin nokkur dæmi:
1. Áformað er að stofna svonefndan hlutabréfasjóð. Upplýst er að Atvinnutryggingarsjóður treystir sér ekki til að lána 15 fyrirtækjum (þar af fjórum á Vestfjörðum og fjórum á Austfjörðum) sem eru jafnframt einu undirstöðufyrirtæki viðkomandi byggðarlaga. Hugmyndin er sú að fyrirhugaður hlutabréfasjóður kaupi hlutafé af þessum fyrirtækjum, bæti þannig eiginfjárstöðu þeirra, og Atvinnutryggingarsjóður láni þeim síðan í kjölfarið og skuldbreyti fyrir þau samkvæmt sínum reglum. Engar upplýsingar er um það að finna í þessu frumvarpi hversu mikið fé þarf til þessa eða hvar á að afla þess. Hér yrði þó væntanlega ekki um minna en 500–600 millj. kr. að ræða.
2. Verðjöfnunarsjóði fiskiðnaðarins var með ákvörðun ríkisstjórnarinnar ætlað að taka 800 millj. kr. lán til freðfiskdeildar og hörpudisksdeildar sem áttu nánast engar innstæður í sjóðnum (sjá fskj. II). Þetta fé hefur verið greitt í bætur úr sjóðnum til frystingarinnar eftir því sem best er vitað. Hún er eftir sem áður rekin með tapi við núverandi aðstæður. Upplýst er að þetta fé verður upp urið í maílok. Að mati formanns sjóðsstjórnar mundi þurfa 400 millj. kr. til þess að greiða áfram 5% verðbætur á frystan botnfisk út árið. Ekkert er í þessu frumvarpi um það hvernig þessi vandi verði leystur.
. Þess má geta að rækjumenn eiga miklar innstæður í Verðjöfnunarsjóði eða um 435 millj. kr. um áramótin. Þeir hafa ekki síður en frystingin verið í miklum erfiðleikum og tapað stórfé árin 1987 og 1988. Þeir hafa þurft að sæta mikilli tregðu með útgreiðslur af þessum innstæðum og allt öðrum framkvæmdareglum um greiðslurnar en þeir sem fengu fé að láni en litið er á sem beinan styrk. Staða saltfiskverkenda hefur versnað mjög síðustu mánuði.
3. Fé skortir til margvíslegra niðurgreiðslna af ýmsu tagi. Nægir að nefna eftirfarandi:
. Ríkisstjórnin hefur lofað að greiða niður 25% af raforkukostnaði fiskvinnslufyrirtækja. Fjárhæðin er áætluð 100 millj. kr. á árinu. Hana er hvergi að finna í þessu frumvarpi og engin ákvörðun virðist liggja fyrir um hvernig þess fjár verður aflað.
. Sama er að segja um sérstaka upphæð, 100 millj. kr., sem ákveðið var að auka endurgreiðslu uppsafnaðs söluskatts um á árinu.
. Mikið fé vantar til niðurgreiðslna á búvöruverði ef halda á núverandi niðurgreiðslustigi. Sú fjárhæð, 3353 millj. kr., sem gert er ráð fyrir í fjárlögum, nægir einungis til loka verðstöðvunar til þess að halda óbreyttu búvöruverði. Ef halda ætti óbreyttum niðurgreiðslum á einingu kindakjöts, mjólkurafurða og nautakjöts þyrfti 670 millj. kr. í viðbótarniðurgreiðslur út árið. Að öðrum kosti hækka búvörur næstu daga um 9–10% að meðaltali.
4. Til Byggðastofnunar vantar mikið fé miðað við óskir ríkisstjórnarinnar sem þangað hafa borist. Ríkisframlag til stofnunarinnar er 125 millj. kr. Erindi hefur borist um að stofnunin sinni sérstaklega smábátaútgerð í vanda, en talið er að þar skorti 500 millj. kr. Auk þess er daglega verið að fara þess á leit við stofnunina að hún leysi vanda fyrirtækja úti um land sem eru illa stödd og stöðvun mundi leiða til algjörs atvinnubrests í viðkomandi byggðarlögum. Þessi dæmi sýna að þegar við afgreiðslu þessa frumvarps til lánsfjárlaga er mikill fjárskortur sem að óbreyttri stefnu þarf fyrr eða síðar að brúa með auknum erlendum lánum.
III. Skattar á umferðina hafa verið stórauknir, en þetta frumvarp
felur í sér mikla skerðingu framlaga til vegamála.
Eins og kunnugt er hafa skattar verið stórhækkaðir á umferðina að undanförnu. Þessi skattahækkun er sumpart falin í tekjuáætlun fjárlaga þar sem gert er ráð fyrir að bílainnflutningur dragist saman frá því að vera 15.000 bílar á árinu 1988 í 11.000 bíla á yfirstandandi ári. Samt nema skattar á bifreiðar alls 12.550 millj. kr. samkvæmt fjárlögum.
Samkvæmt þessu frumvarpi er síðan ætlunin að skera niður um 680 millj. kr. af tekjum sem renna áttu til vegagerðar. Ef sá niðurskurður bitnar á framkvæmdum dregst framkvæmdafé saman úr því að vera 3213 millj. kr. samkvæmt fjárlögum í 2533 millj. kr. Til vegamála yrði þá ráðstafað einungis um 20% af sköttum á bifreiðaeigendur. Þetta er langlægsta hlutfall sem sést hefur af þessu tagi eins og lesa má út úr eftirfarandi tölum:
1984 1985 1986 1987 1988 1989
Skattar af bifreiðum ............. 4.412 5.407 6.736 9.836 10.689 12.550
Útgjöld til vegamála ............. 1.291 1.704 1.971 2.207 2.900 2.533
Útgjöld til vega í % ............. 31,6 31,5 29,2 22,4 27,1 20,2
Rétt er að hafa í huga þegar litið er yfir þessar tölur að betri vegir eru einhver arðbærasta ráðstöfun á skattpeningum sem völ er á.
IV. Skerðing framlaga til Atvinnuleysistryggingasjóðs.
Hér skal ekki fjölyrt frekar en fyrr er gert í þessu nefndaráliti um ákvæði þessa frumvarps sem fela í sér skerðingu lögboðinna framlaga til sjóða og annarra verkefna. Þó verður að benda sérstaklega á skerðingu framlaga til Atvinnuleysistryggingasjóðs. Í raun eru með ákvæði frumvarpsins kyrrsett í ríkisstjórninni iðgjöld atvinnurekenda sem ríkissjóður innheimtir. Þar er um að ræða 277 millj. kr. sem atvinnurekendur greiða móti framlögum sveitarfélaganna sem er sama upphæð. Vaxtatekjur sjóðsins á síðasta ári voru 100 millj. kr. Hann hefur því til ráðstöfunar 377 millj. kr. á tímum vaxandi atvinnuleysis. Í janúar voru atvinnuleysisbætur 100 millj. kr. og í febrúar
einnig um 100 millj. kr. Eitthvað er búist við að þær lækki í mars. Sjóðurinn stendur auk þess undir eftirlaunagreiðslum sem eru um 30 millj. kr. á mánuði, eða 360 millj. kr. á ári.
Vandséð er hver tilgangurinn er með þessari ráðstöfun á tímum vaxandi hættu á atvinnuleysi.
V. „Lánsfjárlög munu mótast af ströngu aðhaldi að erlendum lántökum.“
Eins og hér hefur verið rakið fer því víðs fjarri að þessi lánsfjárlög muni mótast af ströngu aðhaldi að erlendum lántökum. Innlend lánsfjáröflun er þegar að bregðast, fyrst og fremst vegna yfirlýsinga talsmanna ríkisstjórnarinnar sjálfrar. Fé skortir í stórum stíl til verkefna sem ríkisstjórnin hefur ákveðið. Hvort tveggja þrýstir á enn auknar lántökur fram yfir það sem ráðgert er í frumvarpinu og eru þær þó ærnar.
Erlendar lántökur eru sem hér segir samkvæmt nýjum upplýsingum frá Seðlabanka og Þjóðhagsstofnun (dags. 22. febr.):
1988 1989
Löng erlend lán, nettó 9.734 11.900 (skv. frv.)
Því má ekki gleyma að hvorki meira né minna en 8300 millj. kr. af þessum nettó erlendu lántökum eru vegna hallareksturs á ríkissjóði á einu ári — árinu sem leið.
Um þetta segir svo í nefndaráliti stjórnarliða um þetta frumvarp í efri deild: „Bráðabirgðauppgjör (ríkissjóðs) sýndi að yfirdráttarskuld við Seðlabankann stefni í að verða um 8300 millj. kr. í árslok 1988. Með lögum nr. 94 frá 23. des. 1988 var aflað heimildar til 6500 millj. kr. lántöku í þessu skyni. Með því að fullnýta heimildir ríkissjóðs til ádráttar á veltilánum erlendis reyndist unnt að greiða niður skuld ríkissjóðs við Seðlabankann um 3300 millj. kr. Eftir stendur skammtímaskuld við Seðlabankann að fjárhæð 5000 millj. kr. sem þarf að gera upp fyrir lok marsmánaðar 1989.“ (Ath.: Þetta verður að gera samkvæmt ákvæðum laga.)
Það er dálagleg einkunn sem sú ríkisstjórn fær sem ætlaði að afgreiða lánsfjárlög „með ströngu aðhaldi að erlendum lántökum“ frá eigin liðsmönnum.
VI. Staða ríkissjóðs í Seðlabankanum.
Athyglisvert er hvernig staða ríkissjóðs verður eftir sem áður við Seðlabankann þótt inn greiðist 5000 millj. kr. um næstu mánaðamót.
Samkvæmt upplýsingum Seðlabankans var staðan þannig á viðskiptareikningum bankans (í milljörðum kr.):
Meðalstaða Staða Staða í
í mánuði 9. dag lok mánaðar
Desember 1988 ....... 10,1 10,3 5,2
Janúar 1989 ......... 7,5 7,0 8,9
Febrúar 1989 ........ 9,3 9,4 10,1
Mars 1989 ........... 9,6
VII. Vinnubrögðin vitnisburður sem mun lengi í minnum hafður.
Að síðustu skal svo bent á að þetta frumvarp til lánsfjárlaga mun lengi í minnum haft vegna þess hvað það og breytingartillögur stjórnarliðsins afhjúpa gjörsamlega stefnuleysi og þekkingarskort ríkisstjórnarinnar á viðfangsefni sínu. Frumvarpið var svo algjörlega út í hött þegar það var lagt fram fyrir jól að stjórnarliðið hefur flutt breytingartillögur sem nánast tvöfölduðu áformaðar lántökur frá frumvarpinu. Þó eru þar ekki meðtaldar áformaðar lántökur til fjárfestingarlánasjóða „sem ástæða þótti að taka inn í lögin“ eftir að frumvarpið var lagt fram. Þessi vinnubrögð minna á yfirlýsingar fjármálaráðherra þegar hann taldi hallann á ríkissjóði aukast um einn milljarð í hverri ræðu sem hann flutti, en hann flutti þá að venju margar ræður bæði innan þings og utan. Ætli hann hafi vitað gjörla um hvað hann var að tala hverju sinni?
Alþingi, 14. mars 1989.
Ingi Björn Albertsson,
Matthías Bjarnason,
fundaskr.
frsm.
Fylgiskjal I.
Seðlabanki Íslands,
greiðslujafnaðardeild.
(22. febr. 1989.)
Greiðslujöfnuður við útlönd.
(Upphæðir í millj. kr.)
Tafla í Gutenberg.
Fylgiskjal II.
Verðjöfnunarsjóður fiskiðnaðarins.
Yfirlit um reikningsstöðu 31. des. 1988.
Tafla í Gutenberg.
Fylgiskjal III.
Fjárlaga- og hagsýslustofnun.
(11. mars 1989.)
Yfirlit yfir lántökuheimildir í I. kafla
frumvarps til lánsfjárlaga 1989.
(Upphæðir í millj. kr.)
Tafla í Gutenberg.
Fylgiskjal IV.
Fjárlaga- og hagsýslustofnun.
(11. mars 1989.)
Heildaryfirlit um innlendar og erlendar lántökur 1989.
(Upphæðir í millj. kr.).
Tafla í Gutenberg.
- Neðanmálsgrein: 1
- Samkvæmt frumvarpi.
