Ferill 503. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1991–92. – 1061 ár frá stofnun Alþingis.
115. löggjafarþing. – 503 . mál.
804. Frumvarp til laga
um áfengisvarnir og aðrar vímuefnavarnir.
(Lagt fyrir Alþingi á 115. löggjafarþingi 1991–92.)
I. KAFLI
Markmið, gildissvið og stjórn.
1. gr.
Markmið laga þessara er að draga úr neyslu áfengis og að koma í veg fyrir neyslu annarra vímuefna og þar með það tjón sem neyslan veldur á heilsu manna, fjölskyldulífi, samskiptum, eignum og atvinnu. Einnig að hafa áhrif á viðhorf almennings til neyslu áfengis og annarra vímuefna, ekki síst barna og unglinga.
2. gr.
Með áfengi er í lögum þessum átt við drykki og aðrar neysluvörur sem innihalda magn vínanda (etanóls) yfir 2,25% af rúmmáli.
Lög þessi gilda ekki um vínanda sem notaður er sem lyf eða við lyfjagerð samkvæmt lyfjalögum eða sem eiturefni samkvæmt lögum um eiturefni og hættuleg efni. Sama gildir um vínanda, sem notaður er sem eldsneyti, við iðnaðarframleiðslu eða á rannsóknastofum, enda sé ekki um framleiðslu á áfengi að ræða.
Lög þessi ná yfir áhöld, útbúnað og umbúðir sem tengjast áfengisframleiðslu og áfengisneyslu.
3. gr.
Með öðrum vímuefnum er í lögum þessum átt við ólögleg ávana- og fíkniefni samkvæmt lögum um ávana- og fíkniefni, lífræn leysiefni, plöntuhluta og lyf sem notuð eru sem vímuefni.
4. gr.
Yfirstjórn mála samkvæmt lögum þessum er í höndum heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra. Áfengis- og vímuvarnaráð fer með yfirumsjón áfengis- og vímuefnavarna í landinu undir stjórn ráðherra.
Landlæknir er ráðgjafi ráðherra og ríkisstjórnar um þau atriði sem falla undir lög þessi.
5. gr.
Ráðherra skipar áfengis- og vímuvarnaráð til fjögurra ára í senn. Í ráðinu eiga sæti sjö fulltrúar og skulu þeir hafa þekkingu á skaðsemi áfengis og annarra vímuefna og vörnum við henni. Ráðherra skipar einn fulltrúa án tilnefningar sem er formaður. Menntamálaráðherra tilnefnir einn fulltrúa og félagsmálaráðherra einn. Alþingi kýs fjóra fulltrúa. Varamenn skulu skipaðir með sama hætti.
Ráðherra skipar framkvæmdastjóra áfengis- og vímuvarnaráðs til sex ára í senn að fengnum tillögum ráðsins.
Hlutverk ráðsins er að vinna að því að draga úr neyslu áfengis og að koma í veg fyrir neyslu annarra vímuefna og þar með skaða af völdum neyslunnar. Það skal m.a.:
Áfengis- og vímuvarnaráð gerir tillögur að námsskrá, sbr. 13. og 14. gr., og fylgist með því að lögboðin fræðsla fari fram, enda sé hún í höndum kennara. Telji ráðið að þessum málum sé ábótavant skal það gera menntamálaráðuneyti og hlutaðeigandi fræðslustjóra grein fyrir því og leggja til úrbætur.
6. gr.
Ávallt skal leita álits áfengis- og vímuvarnaráðs þegar teknar eru ákvarðanir um:
7. gr.
Áfengis- og vímuvarnaráð annast söfnun og miðlun upplýsinga um áfengis- og vímuefnamál. Það skal m.a.:
Ríkissjóður stendur straum af kostnaði vegna starfsemi áfengis- og vímuvarnaráðs.
Ráðherra setur nánari ákvæði um hlutverk og störf ráðsins í reglugerð að fengnum tillögum þess.
8. gr.
Áfengis- og vímuvarnanefnd skal starfa í hverju læknishéraði, skipuð eftir sveitarstjórnarkosningar. Hlutverk nefndarinnar er að fylgjast með framkvæmd laganna og að skipuleggja áfengis- og vímuefnavarnir í héraðinu í samráði við áfengis- og vímuvarnaráð. Í nefndinni eiga sæti fimm fulltrúar, skipaðir af heilbrigðisráðherra. Héraðslæknir og fræðslustjóri eiga sæti í nefndinni, enn fremur einn fulltrúi tilnefndur af áfengis- og vímuvarnaráði og tveir fulltrúar tilnefndir af landshlutasamtökum sveitarfélaga og skal annar þeirra vera félagsmálastjóri á svæðinu. Nefndin kýs sér formann og skiptir með sér störfum. Varamenn skulu skipaðir með sama hætti.
Áfengis- og vímuvarnanefnd skal m.a.:
Áfengis- og vímuvarnanefnd sendir áfengis- og vímuvarnaráði og landlækni árlega skýrslu á þar til gerðum eyðublöðum um ástand og breytingar á áfengis- og vímuefnamálum í héraðinu.
Áfengis- og vímuvarnanefnd ræður sér starfsmann.
Ríkissjóður ber kostnað af störfum áfengis- og vímuvarnanefnda.
Ráðherra setur, að fengnum tillögum áfengis- og vímuvarnaráðs og að höfðu samráði við áfengis- og vímuvarnanefndir, reglugerð um störf nefndanna.
9. gr.
Félagsmálanefndir sveitarfélaganna skulu sinna áfengis- og vímuvörnum með skipulögðum hætti, jafnframt því að sinna aðstoð við áfengis- og vímuefnasjúka og fjölskyldur þeirra, sbr. lög um félagsþjónustu sveitarfélaga.
II. KAFLI
Sala og meðferð áfengis.
10. gr.
Til þess að stýra áfengissölu, svo að neysla verði í lágmarki, er ríkisstjórninni einni heimilt að flytja inn, framleiða og dreifa áfengi.
Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins annast sölu og dreifingu áfengis í landinu. Henni skal skipuð sérstök stjórn eftir hverjar alþingiskosningar sem sér um að markmiði 1. gr. verði fylgt.
Stjórn Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins skal skipuð fimm mönnum sem fjármálaráðherra skipar. Einn skal tilnefndur af áfengis- og vímuvarnaráði, einn af heilbrigðisráðherra, einn af félagsmálaráðherra, einn af dómsmálaráðherra og einn skal skipaður án tilnefningar sem er formaður.
Að öðru leyti fer um sölu og veitingar áfengis eftir áfengislögum.
III. KAFLI
Áfengisauglýsingar og merkingar.
11. gr.
Hvers konar auglýsingar á áfengi og áfengisvörum eru bannaðar hér á landi. Enn fremur er bannað að sýna neyslu eða hvers konar aðra meðferð áfengis í auglýsingum eða upplýsingum um annars konar vöru og þjónustu.
Með auglýsingu er í lögum þessum átt við hvers konar tilkynningar til almennings þar sem sýndar eru í máli eða myndum áfengistegundir eða atriði tengd áfengisneyslu, áfengisvöruheiti eða auðkenni, eftirlíkingar á áfengisvarningi, spjöld eða annar svipaður búnaður, útstillingar, dreifing prentaðs máls og vörusýnishorna og þess háttar. Ákvæðið tekur með sama hætti til auglýsinga sem eingöngu fela í sér firmanafn eða firmamerki áfengisframleiðenda. Ekki má selja áfenga drykki undir sama vörumerki og óáfenga drykki.
Undanþegin banni við áfengisauglýsingum eru:
Ráðherra setur að fengnum tillögum áfengis- og vímuvarnaráðs í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd þessarar greinar.
12. gr.
Áfengi má því aðeins hafa til sölu og dreifingar að skráð sé viðvörun á umbúðir vörunnar um skaðsemi áfengis og upplýsingar um áhrif af neyslu áfengis.
Sett skulu upp viðvörunarskilti í verslunum Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins og á vínveitingahúsum þar sem vakin skal athygli á lögum um ölvunarakstur, hve lengi vínandi er að fara úr blóði og hver séu viðurlög við því að útvega fólki yngra en 20 ára áfengi.
Ráðherra setur, að fengnum tillögum áfengis- og vímuvarnaráðs, í reglugerð nánari ákvæði um merkingar þessar, þar á meðal um viðvörunartexta, stærð hans, letur, hvar skiltunum skal komið fyrir og um annað er máli kann að skipta.
Áfengisframleiðendur eða áfengisveitingahúsaeigendur standa straum af kostnaði við merkingar samkvæmt þessari grein.
IV. KAFLI
Fræðslustarfsemi.
13. gr.
Í grunnskólum skal veita fræðslu um áfengi og önnur vímuefni og skal hún hefjast í 2. bekk samkvæmt námsskrá grunnskóla um vímuefnavarnir sem menntamálaráðherra setur að höfðu samráði við áfengis- og vímuvarnaráð. Fræðslan skal einkum beinast að því að upplýsa nemendur um eðli áfengra drykkja og annarra vímuefna og áhrif þeirra á manninn, fjölskyldu hans og samfélagið í heild. Búa skal nemendur undir að geta tekið sjálfstæða og ábyrga ákvörðun gagnvart neyslu áfengis og annarra vímuefna. Námsgagnastofnun skal sjá grunnskólum fyrir nauðsynlegum námsgögnum um áfengis- og vímuefnamál og séu þau miðuð við tiltekinn áfanga á hverju námsári nemenda.
14. gr.
Tvö fyrstu ár að loknum grunnskóla skal áfram veita fræðslu í öllum framhaldsskólum um skaðsemi áfengis og annarra vímuefna. Skal fræðslan m.a. taka mið af því að fólk geti verið án áfengis og annarra vímuefna og að ekki sé litið á áfengi sem nauðsynjavöru. Þessi kennsla fer fram samkvæmt námsskrá sem menntamálaráðherra setur að höfðu samráði við áfengis- og vímuvarnaráð.
15. gr.
Nemendur skóla, sem veita kennaramenntun, Fósturskóla Íslands, Lögregluskóla ríkisins og Fangavarðaskóla Íslands, skulu fá ítarlega og skipulagða undirstöðumenntun í áfengis- og vímuefnafræðum til þess að geta sinnt forvarnastarfi. Við fræðslu kennaraefna skal lögð sérstök áhersla á hlutverk kennarans í því starfi, leiðbeiningu um fræðslu í áfengis- og vímuefnamálum, kynningu námsgagna og á færni kennarans til að verða að liði þeim nemendum sem ætla má að séu í sérstakri hættu gagnvart neyslu áfengis og annarra vímuefna.
Vegna starfsundirbúnings skal veita fræðslu um áfengis- og vímuefnamál í þeim deildum háskóla þar sem það á við eða í tengslum við þær (félagsvísindadeild, lagadeild, guðfræðideild, læknadeild, námsbraut í hjúkrunarfræðum og lyfjafræði lyfsala).
16. gr.
Í menntamálaráðuneytinu skal starfrækt námsstjórn í áfengis- og vímuefnavörnum sem hefur umsjón með og er til ráðgjafar um skipulagða fræðslu í grunnskólum, svo og öðrum skólum.
17. gr.
Áfengis- og vímuvarnaráð, sbr. 7. gr., í samvinnu við landlækni, stendur fyrir almennu forvarna- og upplýsingastarfi. Skal fræðslan sérstaklega taka mið af þörfum ýmissa hópa í samfélaginu, svo sem ungmenna sem horfið hafa frá skyldunámi, foreldra og forráðamanna barna og unglinga, barnshafandi kvenna, stjórnenda farartækja, stjórnenda fyrirtækja og fjölskyldna ofneytenda. Það er og sameiginlegt hlutverk ráðsins og landlæknis að samræma störf félagasamtaka á þessu sviði.
Áfengis- og vímuvarnaráð og landlæknir skulu beita sér fyrir reglubundinni fræðslu á heilsugæslustöðvum um skaðsemi neyslu áfengis og annarra vímuefna í samvinnu við félagasamtök, stofnanir og fyrirtæki og í ríkisfjölmiðlum sem ber að birta slíkt efni án endurgjalds.
V. KAFLI
Meðferð ölvaðra manna og íhlutun félagsmálanefnda.
18. gr.
Þegar lögregla tekur mann undir 18 ára aldri höndum sakir ölvunar eða annarrar vímu skal hún tilkynna nánustu vandamönnum hans aðgerðir sínar. Sé um ítrekaðar handtökur að ræða skal lögreglan tilkynna hlutaðeigandi barnaverndarnefnd um málið.
Ölvaða menn og menn undir áhrifum annarra vímuefna, sem sæta meðferð samkvæmt ákvæðum þessarar greinar, skal hafa í gæslu uns af þeim er runnið og allt að tveimur sólarhringum til læknisrannsóknar, eftir því sem ástæða þykir til.
Þegar maður, sem er lögráða, er ítrekað handtekinn sakir ölvunar eða annarrar vímu og grunur leikur á að hann sé haldinn áfengis- eða vímuefnasýki getur lögreglan, þegar bráir af honum, fært hann til hlutaðeigandi heilsugæslustöðvar, heimilislæknis eða göngudeildar áfengis- og vímuefnasjúklinga þar sem fer fram mat á heilsufari og meðferðarþörf og úrræði skulu skipulögð.
Heilsugæslustöðvum er heimilt að kveðja sérfræðing til aðstoðar eða vísa viðkomandi til rannsóknar, mats og meðferðar á göngudeild fyrir áfengis- og vímuefnasjúklinga þar sem þess er kostur. Skal lögð á það megináhersla að telja hlutaðeigandi á að þiggja þá meðferð sem honum stendur til boða.
Því aðeins skal gripið til frelsisskerðingar samkvæmt lögræðislögum að heilsu og hagsmunum hins ölvaða eða aðstandenda hans sé stefnt í voða eða umhverfinu stafi hætta af og önnur ráð dugi ekki.
19. gr.
Lögreglu ber að tilkynna til félagsmálanefndar/félagsmálastofnunar sveitarfélags um öll útköll tengd ofnotkun áfengis og annarra vímuefna á heimilum þar sem búa börn og aldraðir.
Að fenginni tilkynningu um útkall lögreglu á heimili vegna ofnotkunar áfengis eða annarra vímuefna gerir félagsmálanefnd/félagsmálastofnun ráðstafanir til að rannsakað sé hvort hlutaðeigandi sé haldinn áfengissýki eða annarri vímuefnasýki og að honum sé komið í meðferð við henni. Samtímis veitir félagsmálastofnun fjölskyldu hins sjúka nauðsynlega aðstoð.
VI. KAFLI
Meðferð áfengis- og vímuefnasjúklinga.
20. gr.
Meðferð áfengis- og vímuefnasjúkra skal fara fram á sjúkrahúsum, göngudeildum og heilsugæslustöðvum samkvæmt lögum um heilbrigðisþjónustu eða á hliðstæðum stofnunum sem til þess hafa hlotið sérstakt leyfi skv. VII. kafla laganna.
21. gr.
Ráðherra skal sjá um að þjónusta við áfengis- og vímuefnasjúklinga sé fyrir hendi á sjúkrahúsum ríkisins eða annars staðar í samræmi við þennan kafla.
22. gr.
Bráðaþjónusta vegna alvarlegrar áfengis- og vímuefnaeitrunar og fráhvarfseinkenna eftir neyslu fer fram á heilsugæslustöðvum, bráðamóttöku og slysadeildum sjúkrahúsa, svo og á geðdeildum, lyflækningadeildum og sérstökum deildum eða meðferðarstofnunum áfengis- og vímuefnasjúklinga, þegar ástand sjúklings gefur tilefni til þess. Það skal tryggt að ætíð sé fyrir hendi nægjanleg læknisfræðileg þekking þannig að fyllsta öryggis sé gætt við greiningu og meðferð.
23. gr.
Meðferð, endurhæfing og aðhlynning, sem fer fram á stofnunum fyrir áfengis- og vímuefnasjúklinga, greinist sem hér segir:
Heimilt er að semja við meðferðarstofnun fyrir áfengis- og vímuefnasjúklinga um að refsivist eða hluti hennar sé afplánaður þar. Áður en slíkt er heimilað skal liggja fyrir mat hlutaðeigandi yfirlæknis og fangelsislæknis um líkur á árangri meðferðar.
24. gr.
Í hverju læknishéraði skal í tengslum við sjúkrahús eða heilsugæslustöð rekin sérstök göngudeild fyrir áfengis- og vímuefnasjúklinga. Meðferðar- og fræðslustarf deildanna skal m.a. beinast að því að draga úr þörf fyrir innlagnir.
Á göngudeildum fyrir áfengis- og vímuefnasjúklinga og á heilsugæslustöðvum skal gefinn kostur á stuðningsmeðferð að lokinni vist á sjúkrastofnun.
25. gr.
Félagsmálanefndir og heilsugæslustöðvar skulu leitast við að finna þau börn og ungmenni sem eiga við vandamál að stríða vegna neyslu áfengis og annarra vímuefna og koma þeim til aðstoðar í samvinnu við aðra þá aðila sem starfa á þessum vettvangi.
Teljist nauðsynlegt að vista börn og ungmenni, 15 ára og yngri, til áfengis- eða vímuefnameðferðar á stofnun skal það gert í samráði við foreldra/forráðamenn, barnaverndarnefnd og Unglingaheimili ríkisins.
Þeim börnum og ungmennum, 15 ára og yngri, sem auk áfengis- og vímuefnavanda eiga við að stríða mikil og flókin geðræn vandamál, skal vísað til greiningar og meðferðar á barna- og unglingageðdeildum sjúkrahúsa.
Félagsmálastofnanir sveitarfélaga og heilsugæslustöðvar skulu eftir meðferðarvist annast áframhaldandi stuðning við þau börn og ungmenni sem þess þurfa með.
26. gr.
Meðan sjúklingur vistast til áfengis- eða vímuefnameðferðar á sjúkrastofnun skal fjölskyldu hans boðin stuðningsmeðferð.
Við hverja stofnun fyrir áfengis- og vímuefnasjúklinga skal aðstandendum gefinn kostur á stuðningi, sálgæslu og fræðslu. Skal þar m.a. lögð áhersla á að fræða þá um eðli sjúkdómsins, áhrif hans á sjúklinginn og aðstandendur hans.
27. gr.
Fjármálaleg ráðgjöf og aðstoð við áfengis- og vímuefnasjúka og aðstandendur þeirra er í höndum félagsmálastofnana sveitarfélaganna.
Þeim áfengis- og vímuefnasjúklingum, sem hlotið hafa varanlegt heilsutjón vegna neyslu sinnar og ekki geta lengur bjargað sér sjálfir eða nýtt sér meðferð, endurhæfingu eða aðhlynningu á stofnunum, skal veitt varanleg þjónusta og fjárhagsleg fyrirgreiðsla á vegum félagsmálastofnana sveitarfélaga, svo sem við útvegun á fæði, fatnaði og húsaskjóli.
VII. KAFLI
Meðferðarstofnanir fyrir áfengis- og vímuefnasjúklinga.
28. gr.
Óheimilt er að setja á stofn eða reka meðferðarstofnun samkvæmt lögum þessum, nema með leyfi ráðherra. Sama máli gildir um allar meiri háttar breytingar á starfsemi slíkra stofnana. Fer um framkvæmdina samkvæmt lögum um heilbrigðisþjónustu.
Ráðherra veitir aðeins leyfi ef ætla má að stofnunin geti leyst verkefni sitt á viðhlítandi hátt og skal í slíkum tilvikum ætíð leita álits landlæknis, héraðslæknis og áfengis- og vímuvarnaráðs á nauðsyn og gagnsemi stofnunar.
VIII. KAFLI
Ýmis ákvæði.
29. gr.
Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins er óheimilt að afgreiða og selja áfengi, nema samkvæmt opinberri verðskrá.
Útsölustaðir ÁTVR skulu aðeins opnir frá kl. 10:00 til 18:00 virka daga. Útsölustaðir skulu lokaðir alla laugardaga, helga daga og auk þess á aðfangadag jóla. Sama gildir um almenna frídaga, aðra stórhátíðardaga og kosningadaga.
Óheimilt er að veita stöðum, sem eru áningarstaðir ferðafólks eða þjóna ökumönnum, leyfi til áfengissölu.
30. gr.
Áfengis- og vímuvarnanefndir og heilbrigðiseftirlit skulu fylgjast sérstaklega með því að settum skilyrðum leyfis til áfengisveitinga, sbr. áfengislög, sé framfylgt og gera lögreglu viðvart ef út af bregður.
Heilbrigðiseftirlit undir yfirumsjón Hollustuverndar ríkisins hefur eftirlit með framkvæmd 11. og 12. gr. og skal fylgjast með því í umdæmi sínu að virt séu ákvæði þessara greina um merkingar og auglýsingar.
31. gr.
Sala efna, sem einungis eru ætluð til áfengisgerðar, er bönnuð.
32. gr.
Skylt er að verja tveimur hundraðshlutum af brúttósölu áfengis til Áfengis- og vímuvarnasjóðs.
Áfengis- og vímuvarnaráð gerir tillögur til ráðherra um ráðstöfun sjóðsins og skal fénu varið til þess að kosta áfengis- og vímuvarnastarf samkvæmt lögum þessum. Verja má allt að helmingi fjárins til uppbyggingar og endurbóta stofnana, svo og endurmenntunar starfsmanna þeirra sem stunda áfengis- og vímuefnavarnir eða meðferð áfengis- og vímuefnasjúkra.
Heilbrigðisráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um starfsemi sjóðsins þar sem m.a. skal kveðið á um þátt hans í forvörnum og þjálfun starfsmanna á þessu sviði.
IX. KAFLI
Viðurlög.
33. gr.
Sé brotið gegn ákvæðum 11. og 12. gr. og ekki farið að fyrirmælum heilbrigðiseftirlitsins getur það beitt sömu úrræðum og talin eru upp í 27. gr. laga nr. 81/1988.
34. gr.
Brot gegn ákvæðum 11. gr. varða sektum en varðhaldi séu sakir miklar eða brot ítrekað.
Brot gegn ákvæðum 1. mgr. 12. gr. varðar sektum.
Brot gegn 1. mgr. 31. gr. varðar sektum en varðhaldi séu sakir miklar eða brot ítrekað.
Um tilraun til brots eða hlutdeild gilda ákvæði almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, með síðari breytingum.
35. gr.
Ökumanni, sem dæmdur hefur verið til að missa ökuleyfið ævilangt sakir neyslu áfengis eða annarra vímuefna, skal gert að taka þátt í fræðslunámskeiði sem áfengis- og vímuvarnanefnd viðurkennir. Það er skilyrði fyrir endurveitingu ökuleyfis að ökumaður hafi hlotið fræðslu samkvæmt þessari grein.
36. gr.
Með mál, sem kunna að rísa vegna brota á lögum þessum og reglugerðum settum samkvæmt þeim fer að hætti opinberra mála og þar sem það á við samkvæmt lögum nr. 65/1974, um ávana- og fíkniefni, með síðari breytingum.
X. KAFLI
Gildistaka.
37. gr.
Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1993. Jafnframt falla úr gildi lög nr. 39/1964, um meðferð ölvaðra manna og drykkjusjúkra, með síðari breytingum, og 4. og 5. mgr. 16. gr. og VII. kafli áfengislaga, nr. 82/1969.
Ákvæði til bráðabirgða.
Áfengis- og vímuvarnaráð, skv. 4. gr., skal skipað frá og með 1. júlí 1992 og skal frá þeim tíma annast störf áfengisvarnaráðs, samkvæmt gildandi lögum, og jafnframt vinna að undirbúningi að gildistöku laga þessara.
Reglugerðir skv. 4. mgr. 11. gr. og 3. mgr. 12. gr. skulu öðlast gildi um leið og lögin.
Þær stofnanir fyrir áfengis- og vímuefnasjúklinga, sem starfa við gildistöku laga þessara, skulu halda starfsleyfum sínum til 31. desember 1995. Skulu þær fyrir 1. janúar 1995 senda heilbrigðisráðuneyti umsóknir um starfsleyfi í samræmi við lög þessi þar sem m.a. skal tekið fram hvers konar þjónustu þær óska eftir að veita.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Lagafrumvarp þetta, sem samið var af stjórnskipaðri nefnd, er lagt fyrir Alþingi til kynningar. Þingflokkar stjórnarflokkanna hafa ekki fjallað um frumvarpið. Í athugasemdum við frumvarpið birtist óbreytt skýrsla nefndarinnar til ráðherra.
1. Inngangur.
a. Skipun og störf nefndarinnar.
Með bréfi dags. 19. des. 1989 skipaði þáverandi heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, Guðmundur Bjarnason, nefnd sem falið var að gera tilllögur um sérstök áfengisvarnalög með svipuðum hætti og gert hefur verið um tóbaksvarnir. Nefndinni var fengið það hlutverk að endurskoða þau ákvæði í áfengislögum, nr. 82/1969, með síðari breytingum, sem fjalla um áfengisvarnir, svo og lög nr. 39/1964, um meðferð ölvaðra manna og drykkjusjúkra, með síðari breytingum. Nefndinni var ætlað að taka sérstakt tillit til samþykkta Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar í þessum málum og vinna úr áliti áfengismálanefndar ríkisstjórnarinnar frá janúar 1987 hvað snertir áfengisvarnir, en sú nefnd starfaði á árunum 1983 til 1986 og gerði tillögu um mótun heildarstefnu í áfengismálum. Til glöggvunar fylgir álit nefndarinnar með frumvarpinu á sérstöku fylgiskjali.
Í nefndina voru upphaflega skipaðir: Ingimar Sigurðsson lögfræðingur, formaður, Hrafn Pálsson félagsfræðingur, ritari, Níels Árni Lund kennari, Jón Oddsson hæstaréttarlögmaður samkvæmt tilnefningu dómsmálaráðherra, Sigmundur Sigfússon yfirlæknir samkvæmt tilnefningu landlæknis og Ólafur Haukur Árnason áfengisvarnaráðunautur samkvæmt tilnefningu áfengisvarnaráðs.
Eftir að nefndin hafði fengið umsagnir við fyrri drög, sbr. það sem segir hér á eftir, var auðsýnt að bæta þurfti í nefndina aðila sem þekkti til félagsmálastarfsemi á vegum sveitarfélaganna. Var Bragi Guðbrandsson, félagsmálastjóri í Kópavogi, nú aðstoðarmaður félagsmálaráðherra, skipaður í nefndina í upphafi árs 1991 í þessu skyni.
Nefndin hóf störf vorið 1990 og vann að málinu sleitulaust í hálft annað ár. Nefndin gekk frá sínum fyrstu drögum í nóvembermánuði 1990 og sendi eftirtöldum aðilum til umsagnar að höfðu samráði við heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra: Læknafélag Íslands, Hollustuvernd ríkisins, Sálfræðingafélag Íslands, Hjúkrunarfélag Íslands, Stéttarfélag íslenskra félagsráðgjafa, Tómas Helgason prófessor, dr. med., f.h. geðdeildar Landspítalans, Samband íslenskra sveitarfélaga, áfengisvarnaráð, dómsmálaráðherra, menntamálaráðherra, heilbrigðisráðherra, forsætisráðherra, félagsmálaráðherra, fjármálaráðherra, Umferðarráð, landlæknir, Stórstúka Íslands, Landsambandið gegn áfengisbölinu, Samband veitinga- og gistihúsaeigenda, Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, Þórarinn Tyrfingsson yfirl., f.h. Samt. áhugafólks um áfengisvandamálið (SÁÁ), Jóhannes Bergsveinsson yfirlæknir, f.h. geðdeildar Landspítalans, Heilbrigðisfulltrúafélag Íslands, Hið íslenska kennarafélag, Kennarasamband Íslands, Kvenfélagasamband Íslands, Íþróttasamband Íslands, Ungmennafélag Íslands, Foreldrasamtökin Vímulaus æska, barnaverndarráð Íslands, þjóðkirkjan, samtök heilbrigðisstétta, Fóstrufélag Íslands, samvinnunefnd bindindismanna, Áhugahópur um bætta umferðarmenningu, Unglingaheimili ríkisins.
Auk þess fengu eftirtaldir einstaklingar drögin til umsagnar: Friðrik J. Friðriksson, héraðslæknir Norðurlands vestra, Halldór Jónsson, héraðslæknir Vesturlands, Ísleifur Halldórsson, héraðslæknir Suðurlands, Jóhann Ágúst Sigurðsson, héraðslæknir Reykjaness, Ólafur H. Oddsson, héraðslæknir Norðurlands eystra, Skúli Johnsen, héraðslæknir Reykjavíkur, Stefán Þórarinsson, héraðslæknir Austurlands, Áslaug Brynjólfsdóttir, fræðslustjóri Reykjavíkur, Helgi Jónasson, fræðslustjóri Reykjaness, Snorri Þorsteinsson, fræðslustjóri Vesturlands, Pétur Bjarnason, fræðslustjóri Vestfjarða, Guðmundur Ingi Leifsson, fræðslustjóri Norðurlands vestra, Trausti Þorsteinsson, fræðslustjóri Norðurlands eystra, Guðmundur Magnússon, fræðslustjóri Austurlands, Jón Hjartarson, fræðslustjóri Suðurlands, Jón Björnsson, félagsmálastjóri á Akureyri, Bragi Guðbrandsson, félagsmálastjóri í Kópavogi, Páll Sigurðsson ráðuneytisstjóri, Böðvar Bragason, lögreglustjóri í Reykjavík, Ásgeir Pétursson, lögreglustjóri í Kópavogi, Már Pétursson, lögreglustjóri í Hafnarfirði, og Elías I. Elíasson, lögreglustjóri á Akureyri.
Alls var um 58 umsagnaraðila að ræða og skiluðu 39 skriflegri umsögn og 6 munnlegri eða samtals 45, tæp 78%, og verða það að teljast góðar heimtur og sýna mikinn áhuga á viðfangsefninu.
Enn fremur leituðu nefndarmenn álits valinkunnra aðila eftir því sem þeim þótti ástæða til.
Umsagnir voru misjafnlega ítarlegar en flestir lögðu í þær töluverða vinnu. Nefndin varpaði þeirri spurningu fram til umsagnaraðila hvort þeir teldu að setja ætti ÁTVR sérstaka stjórn þar sem fulltrúi heilbrigðisyfirvalda ætti sæti eins og þekkist í hliðstæðu kerfi í Finnlandi. Í skriflegum umsögnum kom fram að 21 umsagnaraðili taldi eðlilegt að yfir ÁTVR starfaði sérstök stjórn sem í ætti sæti fulltrúi heilbrigðisyfirvalda. Enginn umsagnaraðila lagðist gegn því fyrirkomulagi.
Að fengnum umsögnum, sem voru að berast fram á síðasta vor, tók nefndin saman önnur drög þar sem reynt var að samræma sjónarmið þeirra er umsagnir gáfu. Nefndin hugaði sérstaklega að þremur spurningum, en þær eru:
Í öðrum drögum nefndarinnar, sem lágu fyrir í byrjun júní sl., var sérstaklega tekið á þessum þáttum, en eftirtaldir aðilar fengu drögin til umsagnar: Læknafélag Íslands, Sálfræðingafélag Íslands, Hjúkrunarfélag Íslands, Stéttarfélag íslenskra félagsráðgjafa, geðdeild Landspítalans, Tómas Helgason prófessor, dr. med., f.h. geðdeildar Landspítalans,
áfengisvarnaráð, dómsmálaráðherra, Þórarinn Tyrfingsson yfirlæknir, f.h. SÁÁ, Jóhannes Bergsveinsson yfirlæknir, f.h. geðdeildar Landspítalans, Foreldrasamtökin Vímulaus æska, barnaverndarráð Íslands, þjóðkirkjan, Jón Björnsson félagsmálastjóri, Böðvar Bragason, lögreglustjóri í Reykjavík, Sveinn Ragnarsson, félagsmálastjóri í Reykjavík, menntamálaráðherra, félagsmálaráðherra, Samband íslenskra sveitarfélaga, Unglingaheimili ríkisins, Samband veitinga- og gistihúsaeigenda, Ólafur H. Oddsson, héraðslæknir Norðurlandshéraðs eystra, Skúli G. Johnsen, héraðslæknir Reykjavíkurhéraðs, Stefán Þórarinsson, héraðslæknir Austurlands, Áslaug Brynjólfsdóttir, fræðslustjóri í Reykjavík, Helgi Jónasson, fræðslustjóri Reykjaness, Guðmundur Magnússon, fræðslustjóri Austurlands, og Jón Hjartarson, fræðslustjóri Suðurlands.
Þessir aðilar höfðu sýnt málinu sérstakan áhuga og veitt ítarlegar umsagnir við fyrri drög.
Umsagnir um drög II voru að berast fram í september sl. en af 27 aðilum svöruðu 13.
Í bréfi nefndarinnar með seinni drögum var þess farið á leit að þeir sem óskuðu eftir viðræðum við nefndina um frumvarpið létu þess sérstaklega getið. Í byrjun október hélt nefndin fund með Sambandi veitinga- og gistihúsaeigenda, SÁÁ, fulltrúum lögreglustjórans í Reykjavík, áfengisvarnaráði, fulltrúa Læknafélags Íslands og dr. med. Tómasi Helgasyni prófessor, þar sem farið var rækilega yfir drögin, en þessir aðilar höfðu einkum gagnrýnt drög II og óskuðu eftir formlegum viðræðum.
Í framhaldi af umsögnum og viðræðum við áðurnefnda aðila tók nefndin saman ný drög.
Helsta gagnrýnin, sem eftir stendur á frumvarpið miðað við fyrirliggjandi umsagnir, er að hér sé ekki um heildstæða áfengisvarnalöggjöf að ræða, heldur eingöngu lög um þá þætti sem falla undir verksvið heilbrigðisyfirvalda. Enn fremur að meðferðarkaflinn sé allt of ítarlegur og að ástæðulausu sé greint frá hlutverki og starfsemi meðferðarstofnana. Er hér átt við VI. og VII. kafla lagafrumvarpsins. Sem svar við þessari gagnrýni bendir nefndin á að hlutverk hennar var eingöngu að gera tillögur um áfengisvarnaþátt áfengislaga, nr. 82/1969, með síðari breytingu, en það er sá þáttur sem fellur undir heilbrigðisráðuneytið, svo og lög nr. 39/1964, um meðferð ölvaðra manna og drykkjusjúkra, með síðari breytingum, sem falla undir sama ráðuneyti. Deila má um að hve miklu leyti sé nauðsynlegt að kveða á um meðferð og meðferðarstofnanir fyrir áfengis- og vímuefnasjúklinga í lögum. Það er hins vegar skoðun nefndarinnar að eigi að móta stefnu í þessum málum þurfi að njörva niður með skipulegum hætti, þó ekki í smáatriðum, hvar meðferð fari fram og um hvers konar meðferð sé að ræða og ekki sé nóg að styðjast við ákvæði laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, þar sem eingöngu er fjallað um flokkun sjúkrahúsa og leyfi til að reka sjúkrahús.
Nefndin lítur svo á að tekist hafi að koma til móts við flest þau sjónarmið sem fram komu í umsögnum. Þannig er gert ráð fyrir því að lögin gildi ekki eingöngu um áfengi heldur og um önnur vímuefni og verði þannig vímuvarnalög. Gerður er greinarmunur samkvæmt lögum á áfengi annars vegar og öðrum vímuefnum hins vegar þar sem áfengi er eina „löglega“ vímuefnið og verður því að taka sérstaklega á því, t.d. í sambandi við sölu, auglýsingar og merkingar, auk þess sem sala og dreifing sætir sérstökum lagaákvæðum sem ekki falla undir þetta frumvarp og verða áfram í áfengislögum, nr. 82/1969, með síðari breytingum. Í umsögnum kom sú skoðun almennt fram að nú skyldi gripið tækifærið og sett fram samræmd löggjöf um vímuefnavarnir þar sem jafnt yrði tekið á áfengi og ólöglegum vímuefnum, en þar er um að ræða ávana- og fíkniefni samkvæmt lögum um ávana- og fíkniefni, nr. 65/1974, með síðari breytingum, svo og lífræn leysiefni, plöntuhluta og lyf, sem notuð eru sem vímuefni.
Það er skoðun nefndarinnar að tilgangur lagasetningar á þessu sviði hljóti að vera að draga úr neyslu áfengis og koma í veg fyrir neyslu annarra vímuefna og þar með það tjón sem neyslan veldur á heilsu manna, fjölskyldulífi, samskiptum, eignum og atvinnu og til þess að hafa áhrif á viðhorf almennings til neyslu áfengis og annarra vímuefna, ekki síst viðhorf barna og unglinga. Til þess að ná þessu markmiði leggur nefndin til að kveðið verði á um eftirfarandi í lögunum:
Það er álit Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar, sbr. ályktun frá 1979 og síðar, að áfengisvandamálið sé eitt mesta heilbrigðisvandamálið sem heimurinn stendur frammi fyrir. Stofnunin hefur lagt til við aðildarþjóðirnar að dregið verði úr heildarneyslu áfengis sem nemur fjórðungi fyrir næstu aldamót. Ísland hefur gengist undir þessi ákvæði og er það m.a. ein af ástæðunum fyrir því að frumvarp þetta er samið. Hér er ekki eingöngu átt við sjúkdóma, slys og dauðsföll af völdum áfengisdrykkju og annarra vímuefna, heldur og mikil félagsleg og fjölskylduleg vandamál sem ætíð tengjast ofdrykkju og aukast í réttu hlutfalli við aukningu neyslunnar og hafa veruleg áhrif á samskipti manna, eignir þeirra og atvinnu. Á undanförnum árum hafa einstakar þjóðir reynt að taka á þessu vandamáli og má sem dæmi nefna að í Bandaríkjunum hafa mörg ríki takmarkað verulega aðgengi að áfengi og fært aldursmörk aftur upp í 21 ár úr 18 árum. Í mörgum ríkjanna hefur verið komið í veg fyrir sölu áfengis við þjóðvegi og fleira mætti telja. Í Frakklandi, en þar hafa áfengisvarnir ekki verið í hávegum hafðar, er verið að vinna að mótun stefnu í málaflokknum. Frá áramótum 1990–1991 hefur verið bannað að selja áfengi við þjóðvegi í Frakklandi og skýtur þar skökku við þegar hér á landi hefur á sama tíma verið leyfð slík sala. Ekki skal hér fjölyrt um þessa hluti, en nánar er fjallað um þá í greinargerð hér á eftir og í fylgiskjölum, þar á meðal um þann fjárhagsbagga sem neysla áfengis og annarra vímuefna er heilbrigðisþjónustunni, almannatryggingakerfinu og þjóðfélaginu í heild.
Þótt lög um áfengisvarnir og aðrar vímuefnavarnir séu fyrst og fremst heilbrigðislög, sett með það fyrir augum að vernda það sem dýrmætast er í eigu hvers manns, góða heilsu, er lögunum einnig ætlað að stemma stigu við öðrum áhrifum af völdum neyslu áfengis og annarra vímuefna, svo sem á fjölskyldulíf og samskipti manna, eigur og atvinnu. Það er skoðun nefndarinnar að markmið laganna hljóti að vera að skapa lífsstíl eins og átt hefur sér stað með tóbaksvarnalögum, nr. 74/1984, gagnvart tóbaksnotkun og að menn hætti að líta á áfengi sem nauðsynjavöru. Enn fremur að þeir sem eldri eru sýni þeim yngri gott fordæmi. Að þessu verkefni verður ekki nema að litlu leyti unnið með löggjöf og opinberum reglum því það sem skiptir meginmáli er viðhorf almennings þegar til kastanna kemur. Því hlýtur það að vera meginstarf þeirra aðila, sem vinna að vímuefnavörnum, að reyna að hafa mótandi áhrif á viðhorf almennings til neyslu áfengis og annarra vímuefna með það fyrir augum að draga úr áfengisneyslu og koma í veg fyrir neyslu annarra vímuefna eftir því sem nokkur kostur er.
Það er skoðun nefndarinnar að þær tillögur, sem hér liggja þó frammi, séu í fyllsta máta raunhæfar, enda eru þær byggðar á ítarlegri umfjöllun og settar fram að fenginni umsögn sérfróðra og valinkunnra aðila sem hafa látið sig þessi mál miklu skipta. Hafa ber líka í huga að það er álit Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar (WHO) að eitt áhrifaríkasta ráðið til þess að draga úr neyslu áfengis og annarra vímuefna sé að takmarka aðgengi eftir því sem kostur er, t.d. með því að takmarka opnunartíma áfengisverslana. Sú stefna, sem mótuð hefur verið hér á landi á undanförnum missirum, gengur þvert á þessi sjónarmið þótt Ísland hafi sem aðili að Alþjóðaheilbrigðismálastofnuninni samþykkt þau. Það er skoðun nefndarinnar að með þessu frumvarpi eigi að vera hægt að hafa áhrif á stefnu á þessum vettvangi sem ekki hefur verið mótaður af heilbrigðisyfirvöldum heldur af fjármálayfirvöldum og þá aðallega af Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, og gildir það um sölu á áfengi í vínbúðum ÁTVR, svo og af dómsmálaráðherrum sem setið hafa undanfarinn áratug, um áfengisveitingahús, en fjölgun þeirra hefur keyrt um þverbak.
Nefndin telur ekki ástæðu til þess að fjalla frekar um störf sín hér en vísar til annarra athugasemda, svo og athugasemda við einstakar greinar hvað varðar frekari skýringar og útlistanir.
b. Ráðstefna um vímuefnavarnir 29. og 30. nóvember 1991.
Dagana 29. og 30. nóvember 1991 var á vegum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins í samvinnu við félagsmála-, dómsmála-, menntamála- og utanríkisráðuneytið og landlækni haldin ráðstefna í Reykjavík um mótun stefnu í vímuefnavörnum. Til ráðstefnunnar var boðið um 200 einstaklingum sem vinna að vímuefnavörnum með einum eða öðrum hætti og sóttu nánast allir ráðstefnuna. Er þetta stærsta ráðstefna sinnar tegundar sem haldin hefur verið hér á landi og markaði tímamót með þeim hætti að drög að frumvarpi því, sem hér er til umfjöllunar, voru rædd og ráðstefnugestum þannig gefinn kostur á að hafa áhrif á stefnumörkun í málaflokknum.
Á ráðstefnunni var ítarlega fjallað um alla þætti frumvarpsdraganna og gerðar tillögur til breytinga sem nefndin hefur margar hverjar fellt inn í frumvarpið. Má þar m.a. nefna tillögur um stjórn yfir Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins og að mjög takmarkaðar undanþágur verði veittar frá auglýsingabanni laganna. Ríkti um þessa tvo stefnumarkandi þætti í áfengisvörnum algjör eining. Auk þess komu fram margar gagnlegar ábendingar varðandi framkvæmd og skipan mála sem einstakir starfshópar og ráðstefnugestir komu á framfæri.
Ráðstefnugestir létu í ljós ánægju með ráðstefnuna, markmið hennar og hvernig til tókst og er ætlun að halda aðra ráðstefnu þegar reynsla er fengin af nýjum áfengisvarnalögum, svo sem um hlutverk meðferðarstofnana, löggæslu og fræðslustarfsemi. Á öndverðu ári 1992 er ætlun að gefa út skýrslu um ráðstefnuna þar sem gerð verður grein fyrir umræðum og niðurstöðum.
Það er álit nefndarinnar að sú umfjöllun, sem fram fór á ráðstefnunni, hafi verið ótvíræður stuðningur við meginmarkmið lagafrumvarpsins.
2. Sögulegt yfirlit um löggjöf á sviði áfengisvarna- og annarra vímuefnavarna.
1. Áfengi.
Saga skipulegra varna gegn vímuefnum á vegum hins opinbera, í upphafi eingöngu áfengi, hófst fyrir rúmum 100 árum í tengslum við stofnun Stórstúku Íslands. Árið 1888 kom fram tillaga á þingi hinnar nýstofnuðu Stórstúku Íslands, að koma ætti á aðflutningsbanni á áfengi hér á landi. Árið 1899 voru sett lög um verslun og veitingar áfengra drykkja og árið 1900 lög um bann gegn tilbúningi áfengra drykkja. Fljótlega eftir aldamótin fór að bera meira á skoðunum svokallaðra bannsinna og á Alþingi árið 1905 kom fram frumvarp um aðflutningsbann á áfengi sem breytt var í meðferð nefndar þannig að það var afgreitt sem þingsályktun um þjóðaratkvæði um málið sem fram fór við alþingiskosningar 1908. Útkoman er flestum kunn, en af þeim sem greiddu atkvæði voru rúmlega 60% meðmæltir banni, en hafa ber í huga að konur höfðu þá ekki kosningarrétt til Alþingis. Á Alþingi 1909 var málið borið fram í formi frumvarps og var það samþykkt, þannig að aðflutningsbann tók gildi frá og með 1. janúar 1912 og vínsölubann að auki frá 1. janúar 1915.
Í umræðunni um málið á Alþingi 1909 var sú mótbára m.a. færð fram gegn bannlögunum að Spánverjar mundu ekki una því að innflutningur á vínum yrði bannaður hér. Þó virðist þessi hugsun hafa verið fremur fjarri mönnum og flestir búist við því að ekki kæmi til þess að Spánverjar létu sig nokkru skipta bannið hér sakir þess að víninnflutningur frá Spáni til Íslands var hverfandi lítill. Þegar bannstefnunni jókst hins vegar fylgi og fleiri þjóðir og stærri tóku upp þessa aðferð opnuðust augu Spánverja fyrir því að hér væri á ferðum alvarleg hætta fyrir vínframleiðslu þeirra og dróst Ísland þá inn í þessa deilu eins og aðrir.
Veruleg hreyfing komst á málið árið 1919 þegar Spánverjar ákváðu að endurskoða tollalöggjöf sína og að koma á nýju skipulagi tollamála og sögðu Spánverjar þá upp verslunarsamningum sínum við aðrar þjóðir, þar á meðal við Danmörku og Ísland, en sá samningur var frá 1893. Sumarið 1921 sagði spánska stjórnin upp verslunarsamningi milli Spánar og Danmerkur/Íslands og tilkynnti að hann yrði ekki endurnýjaður nema aðflutningsbannlögin yrðu upphafin að því er snerti spænsk vín sem ekki hefðu hærri áfengisstyrkleika en 21%. Var allt kapp lagt á að semja um málið, en spánska stjórnin reyndist ófáanleg til þess að falla frá þessari kröfu þótt til bráðabirgða fengist samningurinn endurnýjaður með því skilyrði að ríkisstjórn Íslands skuldbyndi sig til að leggja fyrir Alþingi frumvarp til breytinga á aðflutningsbannlögunum. Samkomulag náðist við Spánverja um að íslenskur saltfiskur sætti ekki óhagstæðari kjörum á Spáni en saltfiskur nokkurs annars ríkis og áskilinn var réttur til að gera ráðstafanir innan lands gegn misnotkun víns. Í þessu tilviki er fróðlegt að kanna viðhorf ríkisstjórnar Íslands, en í yfirlýsingu hennar, sem birtist í frumvarpi til laga um breytingu á aðflutningsbannslögunum og lagt var fram á Alþingi 1922, kemur fram að stjórnin sé að vísu enn sannfærð um það að æskilegast og heppilegast sé fyrir þjóðfélagið, bæði af haglegum ástæðum og heilbrigðis, að bannlögin héldust óbreytt, en með því að spánska stjórnin hefði ekki fengist til að hvika frá skilyrðum sínum hefði ráðuneytið eigi getað séð sér annað fært en að láta undan nauðsyninni vegna sjávarútvegsins íslenska og fjárhags landsins. Breytingar á bannlögunum náðu fram að ganga á Alþingi 25. apríl 1922 og var þá ákveðið að í eitt ár skyldu vín undir 21% styrkleika að rúmmáli undanþegin lögunum um aðflutningsbann og var sú ástæða tiltekin að heimildin miðast eingöngu við eitt ár þar sem Spánverjar settu sig ekki á móti því að fullnaðarákvörðun yrði frestað um eitt ár þannig að hún lægi fyrir á Alþingi 1923. Enn var borið við erfiðum fjárhag sem ekki þyldi aðra örðugleika og yrði að taka fram fyrir þær hugsjónir sem lægju í banninu. Spánarmarkaðurinn var talinn dýrmætastur markaða.
Á Alþingi 1923 lagði stjórnin fram fullnaðarfrumvarp þar sem fallið var frá tímabindingu og frá því fjaraði undan bannlögunum. Í millitíðinni hafði verið reynt að afla markaða í Ameríku en ekki tekist. Í lögunum voru m.a. skilyrði um að undanþága næði til framleiðslulanda sem veittu bestu kjör á íslenskum saltfiski. Á sama þingi var samþykkt þingsályktunartillaga um bannlögin þess efnis að þótt Alþingi hefði afgreitt undanþágu frá lögunum vegna samninga við Spánverja hafi það verið gert af knýjandi nauðsyn, en ekki af því að Alþingi vildi hverfa frá lögunum sem í fyrstu voru sett á grundvelli þjóðaratkvæðagreiðslu eins og áður kemur fram.
Á árunum 1922 og 1923 var því mörkuð ný áfengisstefna mjög gegn vilja löggjafarþingsins. Árið 1932 kom fram þingmannafrumvarp þar sem lagt var til að bannið yrði algjörlega afnumið, þar sem þýðingarlaust væri að halda því til streitu vegna gífurlegs heimabruggs, ríkissjóður væri skuldum vafinn og aðrar þjóðir, t.d. Bandaríkjamenn, væru að afnema bannið. Þetta frumvarp náði ekki fram að ganga en með áfengislögum, nr. 33 9. janúar 1935, var stigið það skref í áfengismálum sem við búum við í dag að mestu leyti, en þá var bannlögunum aflétt að fullu nema hvað snerti áfengt öl yfir 2,25% að styrkleika og tóku lögin gildi 1. febrúar 1935. Í lögunum er m.a. að finna ákvæði um áfengisvarnir og þar er fyrst að finna ákvæði þess efnis að skipa skuli sérstakan áfengisvarnaráðunaut ríkisstjórnarinnar og að áfengisvarnanefndir skuli starfa í öllum hreppum og kaupstöðum. Enn fremur að verksvið nefndanna skuli ákveðið með reglugerð, sbr. reglugerð nr. 116/1935, um áfengisvarnanefndir.
Áfengislögum og áfengisvarnareglugerð hefur verið margbreytt frá 1935. Eins hafa komið til ný lög um meðferð ölvaðra manna og drykkjusjúkra, upphaflega frá 1949, en nú frá 1964. Enn fremur var með lögum nr. 38/1988, um breytingu á áfengislögum, nr. 12/1969, heimilað að flytja inn, framleiða og dreifa áfengu öli yfir 2,25% að styrkleika með sama hætti og öðru áfengi og tók breytingin gildi 1. mars 1989.
2. Önnur vímuefni.
Hér að framan hefur verið fjallað um sögu áfengisvarna hér á landi en ekki annarra vímuefnavarna. Saga þeirra er miklu styttri enda vandamál tengt neyslu annarra vímuefna en áfengis tilkomin síðar. Þar er hins vegar um að ræða efni sem talin eru skaðlegri og erfiðari viðfangs og það svo að á síðari árum hefur verið gripið til þess að banna neyslu þeirra.
Hér á landi voru fyrst sett lög á þessu sviði árið 1923 um tilbúning og verslun með ópíum o.fl., en þau lög voru að verulegu leyti reist á svokallaðri Haag-samþykkt frá 1912 sem Ísland gerðist fullur aðili að árið 1921. Á þessum lögum var síðan gerð veruleg breyting með lögum nr. 43/1968 og aftur með lögum nr. 25/1970 þegar lögin frá 1923 voru endurútgefin með áorðnum breytingum, sbr. lög nr. 77/1970, sem voru í gildi allt fram til þess að lög nr. 65/1974, um ávana- og fíkniefni, tóku gildi vorið 1974. Helsti ágalli laganna frá 1923 þótti sá að þau gæfu stjórnvöldum ekki nægjanlegt svigrúm til að mæla fyrir um það hvaða efni skyldu lúta lögunum. Enn fremur var sú háttsemi, sem lýst var refsiverð, ekki nægjanlega víðtæk. Lagabreytingarnar 1968 og 1970 stefndu að því að rýmka svigrúm dómsmálaráðuneytisins til þess að mæla fyrir um hvaða efni skyldu lúta lögunum og enn fremur var sú háttsemi, sem lýst var refsiverð, gerð miklu víðtækari en eftir lögunum 1923 og var stefnt til höfuðs hvers konar meðferð á efnum þessum og einnig voru viðurlög þyngd og eignaupptökuákvæði lögfest. Á grundvelli laganna frá 1968 mælti dómsmálaráðuneytið með reglugerð nr. 257/1969 svo fyrir að ákvæði laganna skyldu taka til kannabis (maríjúana), lysergids (LSD), meskalíns og psílócybins, svo og yfir hvers konar blöndur og samsetningar sem þessi efni höfðu að geyma. Var ákvörðun ráðuneytisins reist á því að sannað þótti við vísindalega rannsókn að efni þessi mætti misnota eða þau hefðu slík skaðvænleg áhrif sem önnur efni sem lögin tóku til.
Með lögum nr. 52/1973, um sérstakan dómara og rannsóknadeild í ávana- og fíkniefnamálum, er mælt fyrir um stofnun sérstaks dómstóls sem fjalla skal um brot á lögum nr. 77/1970 og reglugerðum settum samkvæmt þeim og skyldu mál vegna brota þessara rekin og dæmd fyrir dómstóli þessum. Var dómari í ávana- og fíkniefnamálum skipaður sumarið 1973 og hefur hann með höndum víðtæka rannsókn þessara mála.
Hin samfelldu lög, þ.e. lög nr. 77/1970, þóttu nokkuð brotakennd. Þau voru fólgin í stofnlögunum frá 1923, ásamt breytingum frá 1968 og 1970, og féllu breytingalögin ekki alls kostar vel að stofnlögunum sjálfum. Til fróðleiks skal vísa til ritgerðar eftir Jónatan Þórmundsson prófessor, „Eiturlyf og afbrot“ (45). Þótti tímabært að endurskoða lögin og semja ný heildarlög um þetta efni að stofni til. Í grannlöndunum hafði verið farin sú leið að lögfesta refsiákvæði í almennum hegningarlögum um vörslu og ýmiss konar meðferð á fíkni- og ávanaefnum, m.a. í því skyni að árétta hvaða augum menn litu á brot sem þessi. Frumvarp til nýrra laga var samið á vegum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins sem tók til starfa sem sérstakt ráðuneyti á árinu 1970 í samræmi við ný stjórnarráðslög nr. 73/1969 og voru þau unnin í samráði við dómsmálaráðuneytið og hegningarlaganefnd dómsmálaráðuneytis og var tekið tillit til væntanlegrar aðildar að sáttmálanum um ávana- og fíkniefni frá 1961 og sáttmálanum um fíknilyf frá 1971 (Single Convention on Narcotic Drugs 1961 og Convention on Psychotropic substance 1971). Höfð voru og til hliðsjónar norræn lög við samningu þessa frumvarps, ekki síst dönsk lög.
Á 8. áratugnum jókst neysla svokallaðra ávana- og fíkniefna verulega og fól í sér mikinn vanda fyrir þjóðfélagið og einstaklinga. Vísindalegar rannsóknir höfðu þá fært mönnum heim sanninn um skaðvæni þessara efna, ekki síst meðal ungmenna sem í auknum mæli urðu fíkniefnaneyslu að bráð. Þá þegar hafði varsla fíkni- og ávanaefna, afhending og hvers konar meðferð verið lýst refsiverð vegna þeirrar hættu sem var samfara neyslu efnanna og vegna þess að margvísleg afbrot tengdust neyslu þeirra.
Magnús Kjartansson, þáverandi heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, mælti fyrir frumvarpi til laga um ávana- og fíkniefni á 94. löggjafarþingi 1974 og var frumvarpið samþykkt sem lög 21. maí 1974, sbr. lög nr. 65/1974. Felldu þau úr gildi lög nr. 77/1970, um tilbúning og verslun á ópíum o.fl. Með lögunum var í fyrsta sinn hér á landi sett heilleg löggjöf um ávana- og fíkniefni. Þess ber þó að geta að í ýmsum lögum, svo sem umferðarlögum, loftferðalögum og lögum um ölvaða menn og drykkjusjúka er getið um æsandi og deyfandi lyf og misnotkun á öðrum slævandi og örvandi efnum en áfengi og í IV. kafla almennra hegningarlaga nr. 19/1940, með síðari breytingum, er rætt um notkun áfengis og deyfilyfja (57. gr., sbr. og 17. gr.). Sama er að segja um lög um lyfjadreifingu, nr. 76/1982, og lyfjalög, nr. 108/1984.
Mikið hefur verið um alþjóðlegt samstarf um ávana- og fíkniefni og lyf. Áður hefur verið drepið á ópíumsamþykktina sem gerð var í Haag 1912. Önnur ópíumsamþykkt var gerð í Genf 1925 og hin þriðja 1931. Sameinuðu þjóðirnar hafa látið sig þessi mál miklu skipta, sbr. áðurnefnda alþjóðasáttmála frá 1961 og 1971. Samkvæmt sáttmálanum 1961 er hverju aðildarríki skylt að hafa eftirlit með og takmarka framleiðslu og viðskipti með þau efni sem samningurinn tekur til, en þau eru miklu fleiri en í eldri ópíumsamþykktum. Enn fremur er aðildarríkjunum gert skylt að setja lög er mæla svo fyrir að þessi efni verði aðeins afhent einstaklingum gegn lyfseðli og enn fremur er þátttökuríkjum gert skylt að leggja refsingu við vörslu, kaupum og sölu efna þessara. Eiga alvarleg brot að sæta fangelsi eða annars konar refsivist. Hömlur á meðferð efna þeirra, sem samningurinn tekur til, eru mismiklar og er efnum skipt þar í fjóra flokka í því sambandi. Ísland gerðist aðili að þessum samningi og skuldbatt sig þar með til þess að setja löggjöf um þessi mál.
Árið 1971 var gerður nýr samningur, svokallaður Vínarsáttmáli, og nær hann til annarra efna og lyfja sem samningurinn frá 1961 tekur ekki til, svo sem ýmissa samtengdra efna sem hætta stafar af, ofskynjunarefni, amfetamín, svefnlyf (barbítúröt) og róandi lyf. Í honum eru ákvæði um fjóra flokka efna og lyfja sem háð eru mismunandi ströngu eftirliti. Í fyrsta flokki er t.d. LSD og er þar nánast lagt algjört bann við því að það fyrirfinnist innan forráðasvæða aðildarríkja. Í öðrum flokki eru amfetamínsefni og eru þau háð ströngu eftirliti. Í þriðja flokki eru svefnlyf og í fjórða flokki ýmis róandi lyf og er aðildarríkjunum einkum lögð sú skylda á herðar að hafa virkt eftirlit með dreifingu þeirra og sumpart útflutningi. Þetta eftirlit hefur verið sett á með lögum um lyfjadreifingu, nr. 76/1982, og læknalögum, nr. 53/1988, og eru eftirlitsaðilar hér á landi Lyfjaeftirlit ríkisins og landlæknir.
Auk þess hafa Evrópuráðið og Norðurlandaráð gert margar samþykktir um þessi mál.
3. Gildandi lög og reglugerðir um áfengisvarnir og aðrar vímuefnavarnir.
Gildandi lagaákvæði um áfengisvarnir er að finna í áfengislögum, nr. 12/1969, með síðari breytingum. Segja má að áfengislögin séu sett að meginstofni til sem áfengisvarnalög. Þannig þjónar einkasala ríkisins fyrst og fremst því takmarki að sporna við misnotkun áfengis, en tilgangur laganna er að vinna gegn misnotkun áfengis í landinu og útrýma því böli sem henni er samfara. Til að stuðla að þessu eru sett í lögin ákvæði sem kveða á um einkasölu ríkisins á áfengi, enda lenda flest fjárhagsleg skakkaföll af völdum áfengis á ríkissjóði í ýmiss konar formi, m.a. sjúkrahúsakostnaði. Hefur því verið talið óeðlilegt að aðrir gætu hagnast á sölu áfengis. Í lögunum er einnig að finna ákvæði er takmarka tilbúning, sölu og veitingar áfengis, kveðið á um meðferð áfengis, ölvun og refsingar auk áfengisvarna, en um áfengisvarnir er sérstaklega fjallað í VII. kafla laganna.
Ekki hafa verið gerðar verulegar breytingar á lögunum frá 1969 nema hvað snertir leyfi til innflutnings, framleiðslu og sölu á áfengu öli, sbr. breytingu nr. 38/1988. Eftir tilkomu sérstaks heilbrigðisráðuneytis, sem tók til starfa 1. janúar 1970, hefur áfengisvarnaþátturinn hins vegar verið færður frá dómsmálaráðuneytinu yfir til þess.
Samkvæmt lögunum skipar ríkisstjórnin sérstakan áfengisvarnaráðunaut sér til aðstoðar að fengnum tillögum stjórna þeirra bindindisfélaga sem styrkja njóta af opinberu fé til bindindisstarfsemi.
Áfengisvarnaráð starfar samkvæmt lögunum skipað fimm mönnum. Áfengisvarnaráðunautur er sjálfkjörinn formaður, en hinir fjórir eru kosnir hlutfallskostningu á Alþingi eftir hverjar alþingiskosningar. Kostnaður ráðsins greiðist úr ríkissjóði. Kveðið er á um að áfengisvarnaráð skuli hafa skrifstofu í Reykjavík og áfengisvarnaráðunautur veiti henni forstöðu. Áfengisvarnaráð fer með yfirstjórn áfengisvarna í landinu. Hlutverk áfengisvarnaráðs er að stuðla að bindindissemi, vinna gegn neyslu áfengra drykkja og reyna í samráði við ríkisstjórn, áfengisvarnanefndir og bindindissamtök að afstýra skaðlegum áhrifum áfengisneyslu. Gætir hér tvískinnungs sem svo oft í áfengismálum hér á landi þar sem annars vegar er heimiluð áfengisverslun en síðan er ákveðnum aðilum falið að vinna gegn sölunni.
Eitt aðalhlutverk áfengisvarnaráðs er að hafa yfirumsjón með áfengisvarnanefndum sveitarfélaganna, samræma störf þeirra og leiðbeina. Mörg önnur atriði mætti nefna, t.d. skal leita til ráðsins varðandi verðlagningu, en misbrestur hefur orðið á því.
Áfengisvarnir eru ekki einkamál ríkisins heldur og á verkefnaskrá sveitarfélaganna. Á þennan hátt ríkir blandað kerfi, en skyldur sveitarfélaganna felast í kosningu áfengisvarnanefnda sem eru ráðgefandi nefndir um bindindis- og áfengismál fyrir sveitarstjórnir, lögreglustjóra, áfengisvarnaráð, ríkisstjórn og aðra hlutaðeigandi aðila. Nefndirnar skulu skipaðar frá þremur til sjö mönnum en í Reykjavík níu. Ráðherra skipar formann að fengnum tillögum áfengisvarnaráðs, en aðrir nefndarmenn eru kosnir af sveitarstjórnum. Skipunartími er fjögur ár.
Heilbrigðismálaráðherra getur falið félagsmálaráðum sveitarstjórna að nokkru eða öllu leyti störf áfengisvarnanefnda og ákveðið starfssvið nefndanna með reglugerð. Þessi heimild hefur verið nýtt víða. Heilbrigðisráðuneytið tók þá ákvörðun, þegar sett hafði verið á stofn nefnd til að vinna að áfengisvarnalögum, að veita ekki slíkar heimildir meðan á því verki stæði þar sem ætlunin væri að leggja til aðra stefnu en gilt hefur.
Núgildandi reglugerð um áfengisvarnanefndir er reglugerð nr. 595/1982. Þótt nefndirnar séu fyrst og fremst ráðgefandi eru lagðar á þær ákveðnar skyldur í reglugerðinni, m.a. um þau ráð sem skulu efla bindindi.
Til þess að vinna störf sín njóta nefndirnar verndar lögreglu og annarra yfirvalda sé þess þörf. Þannig er beinlínis gert ráð fyrir beinum afskiptum nefndanna og snertir þetta ekki síst afskipti af heimilum drykkjumanna til þess að vernda fjölskyldur þeirra, sbr. 5. gr. Nefndunum er sérstaklega falið að fylgjast með vínveitingaleyfum og ber að leita álits nefndanna áður en ákvörðun er tekin um slíkt. Ein er sú skylda sem hvílir á nefndunum, en hún er sú að útvega ofdrykkjumönnum og drykkjusjúklingum hæli og hjúkrun til þess að venja þá af áfengisneyslu sé um að ræða vandræðamenn eða ósjálfbjarga sökum drykkjuskapar. Ekki geta þó nefndirnar þvingað menn í meðferð því til þess þarf atbeina annarra og sviptingu persónuréttinda í samræmi við lögræðislög, nr. 68/1984.
Þótt ákvæði um störf áfengisvarnanefnda séu tiltölulega skýr hefur þeim ekki verið fylgt sem skyldi þannig að störf nefndanna hafa meira færst yfir á starfsfólk heilbrigðis- og félagsþjónustu svo og lögreglu. Um er að ræða nefndir í hverju sveitarfélagi eða um 200 nefndir í landinu.
Með tilkomu áfengs öls, sem leyft var að selja hér á landi frá 1. mars 1989, reyndist nauðsynlegt að setja sérstaka reglugerð um bann við áfengisauglýsingum, sbr. reglugerð nr. 62/1989, með breytingu nr. 317/1991. Þar er ítrekað bannákvæði í 16. gr. áfengislaga, nr. 82/1969, og reynt að skilgreina hvað átt sé við með auglýsingu. Er reglugerðin eins og henni var breytt með reglugerð nr. 317/1991 svipuð ákvæðum lagafrumvarpsins um bann við áfengisauglýsingum. Ástæðan fyrir því að grípa þurfti til sérstakrar reglugerðarsetningar með tilkomu bjórsins var sú að margir bjórframleiðendur framleiða enn fremur drykki sem ekki falla undir hugtakið áfengi samkvæmt áfengislögum. Var því nauðsynlegt að skýrt kæmi fram í hvaða tilvikum væri hægt að nota firmamerki eða firmanafn í tengslum við auglýsingar óáfengra drykkja þannig að augljóst væri að um óáfenga drykki væri að ræða í skilningi áfengislaga. Hefur tekist nokkuð vel til um framkvæmdina en að mati fróðra manna, svo sem lögreglustjórans í Reykjavík, er æskilegt að lögfesta ákvæði reglugerðarinnar og er það lagt til í lagafrumvarpinu.
Gildandi lög um önnur vímuefni en áfengi eru fyrst og fremst lög nr. 65/1974, um ávana- og fíkniefni, ásamt síðari breytingum nr. 60/1980, nr. 75/1982 og nr. 13/1985. Í lögunum er ríkisstjórn Íslands fyrir Íslands hönd heimilað að gerast aðili að alþjóðasamningum um ávana- og fíkniefni og ákveðið að hugtakið ávana- og fíkniefni taki einnig til ávana- og fíknilyfja. Í lögunum er kveðið á um það að varsla og meðferð ávana- og fíkniefna, eins og þau eru skilgreind í 6. gr. laganna, séu óheimil á íslensku yfirráðasvæði og að heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra sé heimilt að mæla svo fyrir í reglugerð að varsla og meðferð annarra ávana- og fíkniefna, sem sérstaklega mikil hætta stafar af samkvæmt alþjóðasamningum, sé með sama hætti óheimil. Innflutningur, útflutningur, sala, kaup, skipti, afhending, móttaka, framleiðsla, tilbúningur og varsla þessara efna er bönnuð, en þó getur ráðherra veitt undanþágur í sérstökum tilvikum.
Enn fremur er ráðherra heimilt að ákveða í reglugerð að efni, sem ekki falla undir 2. gr. laganna, en geta haft hættu í för með sér vegna eiginleika þeirra sem ávana- og fíkniefni og eru skráð sem slík í alþjóðasamningum, megi aðeins nota hér á landi í læknisfræðilegum og vísindalegum tilgangi. Sama gildir um efni sem vísindalegar rannsóknir benda til að haft geti slíka hættu í för með sér.
Brot gegn lögunum og reglugerðum svo og öðrum fyrirmælum settum samkvæmt þeim varða sektum, varðhaldi eða fangelsi í allt að sex ár, sbr. breytingu nr. 13/1985. Í lögunum er að finna ákvæði um upptöku efna.
Samkvæmt 6. gr. laganna falla eftirtalin efni undir lögin:
Asetorfín, Desómorfín, DET, DMHP, DMT, Etorfín, Heróín, Kannabis (maríjúana), Kannabisharpeis, Ketóbemídón, Lýsergíd (LSD, LSD-25), Meskalín (Peyote), Parahexýl, Psílosíne, Psílotsín, Psílocybin, STD, DOM, Tetrahýdrókannabínólar og allir ísómerar.
Eins og áður segir er heilbrigðisráðherra heimilt með reglugerð að kveða nánar á um þessi efni, sbr. reglugerð nr. 16/1986, um sölu og meðferð ávana- og fíkniefna. Þar eru m.a. talin upp þau efni, sem bönnuð eru á íslensku yfirráðasvæði merkt sérstaklega í reglugerðinni undir stafnum B, svo og efni sem talin eru upp á fylgiskjölum í alþjóðasamningum um ávana- og fíkniefni 1961 (Haag-samningnum) og Vínarsamningnum frá 1971. Breyting var gerð á reglugerðinni með reglugerð nr. 177/1986, en þá var bætt inn nokkrum efnum og aftur með reglugerðum nr. 455/1986, nr. 110/1987, 445/1987, 488/1987, 483/1988, 221/1989 og 335/1990. Enn fremur má benda á auglýsingu nr. 293/1978 um takmarkanir á ávísun lækna á amfetamín og nokkur fleiri lyf sem þar eru talin upp, en landlækni er heimilt að veita undanþágu fyrir sjúklinga til notkunar á tilteknum lyfjum, enda liggi fyrir rökstuðningur læknis. Landlæknir gefur út leyfi til tiltekins tíma, allt að fimm árum, í formi lyfjakorts. Með auglýsingu nr. 314/1981 er kveðið á um bann við vörslu og meðferð ávana- og fíkniefnanna kókaíns og salta kókaíns og hvers konar samsetninga með ákveðnum undantekningum í læknisfræðilegum tilgangi eftir lyfjaávísun læknis.
Með auglýsingu nr. 84/1986 er kveðið á um takmarkanir á ávísun lækna á amfetamín og fleiri lyf í stað reglugerðar nr. 293/1978 með það fyrir augum að auðvelda framkvæmd undanþágu um leið og þær eru takmarkaðar. Sem áður veitir landlæknir leyfi til tiltekins tíma.
Með lögum nr. 52/1973 er kveðið á um sérstakan dómara og rannsóknadeild í ávana- og fíkniefnamálum, þ.e. stofnað til sérstaks dóms sem fjallar um öll brot á lögum um ávana- og fíkniefni eða notkun ávana- og fíkniefna annarra en áfengi.
4. Breytingar á neyslu áfengis og annarra vímuefna á síðustu árum.
Helstu vísbendingar um heildaráfengisneyslu Íslendinga eru innflutningsskýrslur og söluskýrslur Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins. Þær eru samanburðarhæfar milli ára. Slíkar upplýsingar gefa þó takmarkaða mynd af neyslunni, t.d. ná skýrslurnar ekki yfir óskráða áfengisneyslu í landinu. Á rannsóknastofu geðdeildar Landspítala hafa verið gerðar kannanir á áfengisneyslu og neysluvenjum fullorðins fólks á Íslandi á þriðja áratug. Niðurstöðurnar byggja m.a. á slembiúrtaki íbúa í þjóðskrá sem svara skriflegum spurningum um neyslu sína og venjur. Fjöldi ofneytenda, sem koma til meðferðar vegna áfengissýki eða áfengistengdra slysa og sjúkdóma, er ótryggur mælikvarði á áfengisneyslu. Ýmsir aðilar hafa framkvæmt nokkrar kannanir á notkun annarra vímuefna en áfengis meðal unglinga.
Eins og áður segir er opinber áfengissala á hvert mannsbarn einn algengasti og traustasti mælikvarði á áfengisneyslu þjóðar. Með því að bera saman milli ára verður ljóst hvort um aukningu eða minnkun neyslu er að ræða. Gjarnan er þá borið saman við þróun á öðrum Norðurlöndum.
Eftirfarandi tafla gefur hugmynd um neysluþróun á Íslandi og annars staðar á Norðurlöndum síðustu 25 árin (13).
Tafla 1.
Sala áfengra drykkja í lítrum hreins vínanda á hvern einstakling 1966–1989.
tafla repró
Heimild: Norræna tölfræðiárbókin.
Áfengissala virðist töluvert fylgja breytingum á kaupmætti launafólks. Skyndilegt framboð nýrra áfengistegunda, t.d. áfengs öls, og fjölgun áfengissölustaða og vínveitingahúsa hafa þó einnig áhrif til aukningar á áfengisneyslu.
Samkvæmt upplýsingum frá ÁTVR fór árin 1981 og 1982 87,2% áfengissölunnar um útsölustaði einkasölunnar, 12,5% um vínveitingahúsin, 0,3% til veitinga stjórnvalda og erlendra sendiráða. Hlutföll höfðu lítið breyst frá árinu 1973. Til frádráttar reiknuðum sölutölum ÁTVR á hvern Íslending koma áfengiskaup og neysla erlendra gesta á Íslandi, en áfengiskaup og neysla Íslendinga á ferðum erlendis vega trúlega þar á móti. Eftir mikla fjölgun vínveitingahúsa á síðasta áratug hefur hlutdeild þeirra í áfengissölunni aukist í 20%. Í eftirfarandi töflu er yfirlit yfir fjölgun vínveitingastaða á landinu síðustu fjóra áratugi:
Mynd I.
Repró
Tafla 2.
Fjöldi veitingahúsa með vínveitingaleyfi á Íslandi 1950–1990
og fjöldi íbúa 15 ára og eldri á hvert leyfi.
tafla repró
Heimild: Tómas Helgason.
Eins og sjá má hefur vínveitingaleyfum fjölgað 200-falt síðustu 40 árin. Mest fjölgun varð á síðasta áratug. Til viðbótar koma vínveitingaleyfi til einkasamkvæma ýmissa félagasamtaka sem ekkert yfirlit finnst yfir. Útsölustöðum ÁTVR hefur einnig fjölgað á síðustu áratugum en í miklu minna mæli en vínveitingaleyfum. Útsölustaðirnir eru nú 20 talsins á landinu, þar af fimm innan marka Reykjavíkur.
Lítið er vitað um óskráða neyslu á Íslandi, en árið 1975 áætlaði Bjarni Þjóðleifsson læknir heimabrugg landsmanna svara til 0,8 lítra af hreinum vínanda á hvern íbúa árlega (12). Þetta er svipað og Norðmenn áætla og gæti enn þá verið nærri lagi hérlendis þar sem engar meiri háttar breytingar hafa orðið á verðlagi áfengis miðað við kaupmátt síðan 1975. Innflutt tollfrjálst áfengi mun á árinu 1984 hafa numið um 0,6 lítra hreins vínanda á hvern landsbúa 15 ára og eldri en smyglað áfengi 0,2 vínandalítra samkvæmt niðurstöðum Ásu Guðmundsdóttur sálfræðings á geðdeild Landspítala (64).
Sýnt hefur verið fram á víða um lönd að hækkun áfengisverðs umfram kaupmátt launafólks dregur úr áfengisneyslu fólks. Þetta á einnig við um stórneytendur áfengis. Sömu lögmál virðast því að mestu gilda um áfengi og um aðrar neysluvörur.
Ætla má af könnunum á Norðurlöndum að sá tíundi hluti fullorðinna áfengisneytenda, sem að jafnaði innbyrðir mest áfengi, taki til sín um það bil helming af áfengissölunni. Í þessum hópi eru að sjálfsögðu þeir sem mest er hætt við heilsutjóni af völdum áfengis. Vert er að benda á það í þessu samhengi sem fáum mun kunnugt að áfengistjón er nokkru meira meðal þeirra 90 af hundraði sem teljast „hófdrykkjumenn“ vegna þess hve margir þeir eru, þrátt fyrir að líkur hvers einstaks „hófdrykkjumanns“ til að hljóta áfengistjón séu margfalt minni en ofdrykkjumannsins (30).
Rannsóknir benda til að tvöföldun á heildarneyslu áfengis í þjóðfélaginu leiði til fjórföldunar á fjölda ofdrykkjumanna og fjórföldunar heilsutjóns af völdum neyslunnar.
Kannanir sýna að síðustu tvo áratugi hefur áfengisneysla íslenskra barna og unglinga aukist jafnt og þétt. Upphafsaldur áfengisneyslu hefur færst niður um mörg ár. Aukningin hefur mest orðið hjá stúlkubörnum (12, 15).
Veruleg aukning hefur orðið á fjölda innlagna á meðferðarstofnanir á Íslandi vegna misnotkunar áfengis og annarra vímuefna (54). Þetta tengist stórauknu framboði á meðferðarúrræðum og meðferðarplássum. Á 11 ára tímabilinu 1975–1985 fjórfaldaðist fjöldi innlagna af þessum sökum og fjöldi þeirra sem komu í fyrsta sinn til meðferðar þrefaldaðist. Í árslok árið 1985 höfðu 3,6 af hundraði fullorðinna Íslendinga verið lagðir inn á stofnun a.m.k. einu sinni á ævinni vegna misnotkunar áfengis eða annarra vímuefna. Konum, yngra fólki og þeim sem voru búsettir utan höfuðborgarsvæðisins fjölgaði hlutfallslega í hópi þeirra sem leituðu sér meðferðar vegna misnotkunar áfengis eða annarra vímuefna á þessu tímabili. Við athugun á aldurshópnum 40–49 ára árið 1985 fannst að 9,8% íslenskra karla á þessum aldri höfðu hlotið meðferð við áfengis- og vímuefnasýki, en aðeins 3,1% kvenna.
Eftirfarandi tafla sýnir samanburð á fjölda þeirra einstaklinga sem fengu áfengisgreiningu og aðra fíkniefnagreiningu á öllum geðdeildum Landspítala árin 1980, 1985 og 1990 (2):
Tafla 3.
Áfengisgreiningar og aðrar fíkniefnagreiningar innlagðra sjúklinga
á geðdeild Landspítala eftir kynjum.
tafla repró
Á þessu árabili lögðust sífellt yngri einstaklingar inn á geðdeild Landspítala til meðferðar vegna fíkniefnaneyslu. Athygli vakti að konur voru mun fleiri en karlar í aldurshópnum 20 ára og yngri árið 1985.
Mynd II
repró
Mynd III
repró
Fyrstu athuganir á áhrifum þess að leyfð var sala áfengs öls á Íslandi í mars 1989 benda til verulegrar aukningar á heildaráfengisneyslu unglinga og einnig á aukna tíðni ölvunar meðal unglinga (17). Lögleiðing bjórsins virðist einnig hafa aukið mikið áfengisneyslu fullorðinna karlmanna (18, 22).
Á 36. allsherjarþingi Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar 1983 var Ísland meðal þeirra þjóða sem samþykktu að vinna að því að draga úr framboði á áfengi og eftirspurn eftir áfengi vegna þess gífurlega heilsutjóns sem af neyslunni leiðir. Þjóðir Evrópusvæðisins samþykktu síðan árið 1985 áætlun um heilbrigði fyrir alla árið 2000. Studdi Ísland og gekkst undir tilmæli um að stefna að fjórðungsminnkun áfengisneyslu fram að árinu 2000. Samkvæmt upplýsingum frá Alþjóðaheilbrigðismálastofnuninni árið 1991 tókst 14 af 23 Evrópuþjóðum að minnka áfengisneysluna jafnt og þétt á árabilinu 1980–88. Á sama árabili varð samfelld aukning á áfengisneyslu með sex þjóðum og voru Íslendingar þar á meðal. Með fjórum þjóðum dró mjög úr áfengisneyslu í byrjun en hún byrjaði síðan að aukast aftur. Með þremur þjóðum varð nokkur aukning áfengisneyslu árin 1980–86 en stóð í stað eða minnkaði árin 1986–88.
Kannanir á neyslu ólöglegra vímuefna leiða í ljós að neytendur efnanna viðurkenna neyslu sína ekki síður en neytendur áfengis. Staðfest var með könnunum að á áttunda áratugnum varð veruleg aukning á notkun kannabisefna meðal skólanemenda 15 ára og eldri. Niðurstöður bentu þó til þess að kannabisneysla flestra væri tímabundin og að flestir sem höfðu prófað neyttu efnisins aðeins einu sinni eða tvisvar. (12, 15, 16).
Landlæknisembættið kannaði vímuefnaneyslu framhaldsskólanema um allt land árin 1984, 1986 og 1989 (46). Í síðustu könnuninni reyndist áfengisneysla enn vera ríkjandi og aukin frá síðustu könnun. Færri unglingar 15–19 ára höfðu neytt kannabisefna 1989 en 1986, en samt virtist um 1% skólaunglinga á þessum aldri neyta kannabis vikulega eða oftar.
Að frumkvæði landlæknis var nýlega safnað í einn stað tölulegum upplýsingum frá ýmsum aðilum um ungt fólk í vímuefnavanda (46). Þessar upplýsingar voru m.a. lagðar fram:
— Árið 1989 nutu 112 unglingar göngudeildarþjónustu Unglingaheimilis ríkisins í Reykjavík. Um 43% þeirra neyttu annarra vímuefna en áfengis í töluverðum mæli. 17% notuðu hass.
— Til Rauða kross hússins í Reykjavík leituðu 63 unglingar í 96 skipti árið 1989. Meðalaldur 16–17 ár. Af þeim áttu 35% við mikla vímuefnaneyslu að stríða og flestir þeirra neyttu kannabisefna daglega.
— Til útideildar Félagsmálastofnunar Reykjavíkur leituðu árið 1989 72 unglingar á aldrinum 13–23 ára vegna umtalsverðrar fíkniefnaneyslu.
— Meðal unglinga sem leita aðstoðar félagasamtaka og félagsmálastofnana ber mest á þeim sem 1) búa við erfiðar heimilisástæður 2) hafa horfið frá grunnskólanámi 3) eru atvinnulausir. Ofnotkun áfengis og notkun annarra vímuefna er til muna algengari á heimilum þeirra unglinga sem síðar eiga við vímuefnavanda að stríða en þeirra sem ekki lenda í slíkum vandræðum.
— Fíkniefnadeild lögreglunnar í Reykjavík hafði árið 1989 afskipti af 206 ungmennum á aldrinum 15–25 ára vegna fíkniefnaneyslu. Árið áður voru höfð afskipti af 261 ungmenni. Vímuefni tengdust mestum hluta afbrota þessara ungmenna.
— Fangelsismálastofnun ríkisins upplýsir að fjöldi 15–21 árs gamalla pilta í fangavist vegna fíkniefnabrota hafi verið 9 árið 1979, 40 árið 1984 og 25 árið 1989.
— Árið 1989 voru 233 unglingar á aldrinum 15–21 árs með ákærufrestun. Flestir þeirra neyttu áfengis og um 10% þeirra neyttu ólöglegra vímuefna. Um 85% hópsins voru piltar.
— Árið 1987 vistuðust á Vogi (SÁÁ) vegna ofneyslu áfengis og annarra vímuefna 331 einstaklingur 25 ára og yngri, 30% stúlkur. Af þeim 500 sem voru yngri en 30 ára notuðu 40% kannabis, 20% amfetamín og 16% höfðu sprautað vímuefnum í æð.
Þótt gert sé ráð fyrir að sömu einstaklingar komi fyrir í fleiri en einum framangreindra hópa ungmenna er ljóst að þau skipta ekki aðeins tugum heldur hundruðum.
Aðeins nokkur hluti þeirra sem nota ólögleg fíkniefni koma til meðferðar. Á síðustu árum virðist hafa dregið úr fjölda þeirra sem leggjast þurfa inn vegna misnotkunar á kannabisefnum og amfetamíni, og gæti það bent til að heildarneyslan hafi farið minnkandi eða staðið í stað. Samkvæmt upplýsingum yfirlæknis hjá SÁÁ á Vogi lögðust 255 stórneytendur kannabisefna inn á stofnunina 1984 eða 18,8 af hundraði innlagðra sjúklinga, en árið 1990 lögðust inn 217 vegna kannabisneyslu, eða 14,3% innlagðra sjúklinga. Innlagðir stórneytendur amfetamíns voru 217 eða 14,5 af hundraði innlagðra sjúklinga árið 1985, en árið 1990 var fjöldi innlagðra amfetamínneytenda kominn niður í 122 einstaklinga eða 8,1 af hundraði innlagðra sjúklinga.
Þegar leitað er áhættuhópa meðal neytenda vímuefna er gagnlegt að hafa til hliðsjónar niðurstöður rannsókna á neyslu og breytingum á neysluvenjum aldurshópa, búsetuhópa og ýmissa þjóðfélagshópa, svo sem starfstétta (21, 22, 23).
5. Skaðsemi af áfengisdrykkju og neyslu annarra vímuefna.
Vímuefni eru efni sem verka þannig á miðtaugakerfi manns að hann finnur til vellíðunar og ánægjukenndar skömmu eftir inntöku án raunverulegs ytra tilefnis. Einstaklingsbundið er hve stóra skammta þarf til að komast í vímu. Við áframhaldandi inntöku vímuefna geta menn vanist á að nota þau óhæfilega svo oft og lengi að heilsu þeirra er stefnt í voða. Sjúkleg fíkn myndast og gagnvart mörgum efnanna myndar líkaminn þol. Fráhvarfseinkenni eða vanlíðan eftir að vímuáhrifin þverra verða sífellt óbærilegri. Nikótín er dæmi um fíkniefni sem ekki flokkast undir vímuefni.
Vímuefnum má skipta gróft í fjóra flokka:
Vínandi er langmest notaða vímuefnið í öllum aldurshópum hér á landi, enda er hann eina efnið sem er löglegt að kaupa og nota ü1i þessu skyni, þó með þeim takmörkunum sem áfengislög kveða á um.
Um heilsutjón og félagslegt tjón af völdum vímuefnaneyslu liggur fyrir umfangsmikil vitneskja. Það sem hér birtist er aðeins stutt ágrip.
Eftirfarandi flokkun á tjóni af völdum vímuefna er aðallega miðuð við áfengi þar sem það er helsti tjónvaldurinn meðal vímuefna í vestrænum samfélögum.
Tjón vegna ölvunar:
Afleiðingar minni verkhæfni: meiðsli og slys, drukknanir, kal, bruni, minnkuð andleg geta og kyngeta og bráðar áfengiseitranir.
Afleiðingar breyttrar hegðunar ölvaðs manns: Deilur, ofbeldi, misþyrmingar, manndráp, sjálfsvígstilraunir og sjálfsvíg, skemmdarverk, kynsjúkdómar, ótímabærar þunganir og íkveikjur.
Tjón af völdum langvarandi neyslu:
— Í nokkrar vikur og mánuði: fósturskemmdir.
— Árum saman: lifrarskemmdir, meltingartruflanir, briskirtilsbólga, úttaugabólgur, bráð geðveiki, t.d. delirium tremens, og almennt aukin hætta á sjúkdómum. Félagsleg áhrif langvarandi neyslu eru m.a. rofin tengsl og fjölskyldubönd neytandans, innganga hans í samfélag misnotenda og árekstrar við samfélagið í heild.
Vínandi (etyl-alkóhól) er frumueitur og í nægjanlega háum skömmtum truflar hann eða spillir allri líkamsstarfssemi. Hættumörk gagnvart líffæraskaða hafa verið talin við meðalneyslu 30–40 g hreins vínanda á dag fyrir karlmenn, en 15–20 g á dag fyrir konur (31). Þessi mörk hafa þó lítið hagnýtt gildi fyrir einstaklinga, þar sem einstaklingsbundinn breytileiki er mikill hvað þetta varðar. Nýlegar rannsóknir hafa sýnt að áfengi veldur tjóni á nánast öllum líffærum, ekki aðeins á lifur, briskirtli og miðtaugakerfi. Það á hlutdeild í meltingarfærasjúkdómum, bæði bólgusjúkdómum og krabbameini, einnig í blóðþrýstingssjúkdómum og öðrum hjarta- og æðasjúkdómum. Það er samhengi milli mikillar áfengisneyslu og sjúkdóma í öndunarfærum, bæði bráðum og langvarandi. Truflun á hormónastarfsemi er ekki óalgeng og veruleg áfengisneysla dregur úr kynhvöt og frjósemi karlmanna. Svefntruflanir eru mjög algengt einkenni þeirra sem neyta áfengis um of, enn fremur höfuðverkur og einbeitingarerfiðleikar. Sérlega mikilvæg eru þau líkindi sem eru þekkt á því að áfengi, sem þunguð kona drekkur, geti valdið fóstrinu tjóni. Allmörg nýfædd börn eru vansköpuð af völdum áfengisneyslu móðurinnar. Í Bandaríkjunum er áfengissköddun fósturs talin þriðja algengasta skýring á andlegri þroskaskerðingu barna, næst á eftir „mongólisma“ og klofnum hrygg (44).
Líkamstjón af völdum langvarandi áfengisneyslu er algengast meðal stórneytenda. Sem dæmi má nefna að hætti sá eini hundraðshluti íbúa, sem mest drekkur, áfengisneyslu mundu áfengistengdir líkamssjúkdómar verða fátíðari sem næmi 80–90 af hundraði (31). Það er mikilvægt að gera sér grein fyrir að heilsutjón hlýst oft af skammvinnu ölvunarástandi fólks sem annars notar frekar lítið áfengi (á ársgrundvelli). Heilsutjón í þessu samhengi er oftast af völdum slysa, en skammvinn neysla áfengis getur einnig valdið tjóni á líffærum. Slysadauði ölvaðs fólks, sem annars telst ekki vera stórneytendur áfengis, reynist vera umtalsverður hluti af ótímabærum áfengistengdum dauðsföllum. Slysahætta í umferð margfaldast í hlutfalli við aukið vínandamagn í blóði ökumanna. Við athugun á dánartíðni í umferð og seldu áfengismagni meðal 19 vestrænna þjóða 1983 kom í ljós að því minni sem heildaráfengissalan er þeim mun lægri er dánartíðni í umferðinni. Athugun á dauðaslysum í umferð vegna ölvunar og fjölda handtaka ökumanna vegna ölvunar á Norðurlöndum 1984 leiddi í ljós að eftir því sem tiltölulega fleiri eru handteknir vegna ölvunaraksturs virðast dauðaslys vera færri. Athugun á fjölda handtekinna vegna ölvunaraksturs miðað við 100 milljón ekna kílómetra meðal 12 vestrænna þjóða 1985 leiddi í ljós að fjöldinn var mestur á Íslandi, trúlega að hluta vegna öflugs lögreglueftirlits. Dánartíðni í umferðinni miðað við fjölda ekinna kílómetra meðal 18 vestrænna þjóða reyndist einna lægst á Íslandi (38). Árabilið 1974–1989 voru að meðaltali tæplega 2500 ökumenn kærðir árlega hér á landi fyrir meinta ölvun við akstur (35).
Eftirfarandi tafla, sem byggir á upplýsingum frá Umferðarráði, sýnir hlutfall áfengistengdra dauðaslysa í umferðinni á Íslandi:
Tafla 4.
Áfengistengd dauðaslys í umferð á landi 1985–1990.
repró
Á Íslandi, eins og annars staðar á Norðurlöndum, eru öll áfengistengd slys meiri tjónvaldur en áfengissjúkdómar. Þessu er öfugt farið í vínræktarlöndum Suður-Evrópu.
Í ráði er að bæta skráningu allra áfengistengdra slysa á slysadeild Borgarspítala í Reykjavík, en þangað koma flestir alvarlega slasaðir frá öllu landinu.
Upplýsingar liggja fyrir frá árunum 1976 og 1980 um áfengistengd umferðarslys á Íslandi. Á fyrra árinu voru 14 af hundraði slysa með meiðslum tengd áfengi en 18 af hundraði árið 1980. Áfengistengd dauðaslys í umferðinni voru 11 af hundraði 1976 en 25 af hundraði 1980 (34). Þáttur annarra vímuefna en áfengis í umferðarslysum er lítill.
Samkvæmt opinberum íslenskum yfirlitsskýrslum um dánarmein eru að jafnaði á hverju ári aðeins um sex dauðsföll rakin beint til áfengisneyslu. Eftirfarandi tafla sýnir fjölda skráðra dauðsfalla á Íslandi af völdum áfengissjúkdóma og áfengiseitrunar síðustu fimm árin.
Tafla 5.
Látnir af völdum áfengis sem meginástæðu sjúkdóma og eitrunar
á Íslandi 1986–1990.
repró
Til viðbótar koma banvænir sjúkdómar þar sem áfengi er meðal annarra orsakavalda, enn fremur áfengistengd slysadauðsföll, sjálfsvíg og manndráp. Þessi dauðsföll eru ekki skráð vera af völdum áfengis í yfirlitsskýrslum um dánarmein á Íslandi. Hagstofa Íslands hefur upplýst að árið 1988 hafi samkvæmt sérstakri könnun dánarvottorða 39 einstaklingar látist á Íslandi af völdum eigin áfengisneyslu eða annarra, 33 karlar og 6 konur (48).
Alma Þórarinsson læknir bar tíðni dauðsfalla meðal áfengissjúkra karla saman við heildartíðni dauðsfalla á Íslandi árin 1951–74. Helstu niðurstöður voru að dánartíðni meðal áfengissjúkra væri 2,24 sinnum hærri en almennt gerðist í landinu þrátt fyrir fá dauðsföll af völdum skorpulifrar og tiltölulega litla heildarneyslu áfengis í landinu. Helstu dánarorsakir meðal áfengissjúkra reyndust vera slys (35%), hjarta- og æðasjúkdómar (19%), sjálfsvíg (11%) og lungnakrabbamein (6%). Dauðsföll af völdum skorpulifrar og fitulifrar námu aðeins 4% (39).
Í nýlegri bandarískri skýrslu eru áfengistengd dauðsföll þar í landi á árinu 1987 talin vera rúmlega 105 þúsund, eða tæplega 5% af dauðsföllum í Bandaríkjunum. Hlutfall karla og kvenna tveir á móti einum (40, 41). Að baki slíkum útreikningum er ákveðin aðferðafræði þar sem metin er hlutdeild áfengis í dauðsföllum af ýmsum sjúkdómum og slysum auk beinna dauðsfalla af völdum áfengis. Þessi dánartala í Bandaríkjunum svarar til um 100 dauðsfalla á Íslandi á ári. Skráð dauðsföll af völdum áfengis á Íslandi árlega eru þó mun færri, sbr. hér að framan.
Tafla 6.
Dauðsföll af völdum áfengis í Bandaríkjunum 1987.
Hlutfallsskipting helstu flokka dánarmeina eftir kynjum.
repró
Töpuð æviár þeirra sem létust af völdum áfengis í Bandaríkjunum árið 1987, miðað við almennar lífslíkur í Bandaríkjunum, eru reiknuð að meðaltali um 26 ár og er lítill munur milli karla og kvenna (40, 41).
Í eftirfarandi töflu eru teknar saman niðurstöður úr nokkrum norrænum könnunum á tengslum áfengisáhrifa og ýmiss konar slysa (33):
Tafla 7.
Hlutfall slysa á Norðurlöndum þar sem meiddir voru undir áhrifum áfengis.
repró
Í Svíþjóð er talið að um það bil einn af hverjum fimm sjúklingum á bráðamóttöku sjúkrahúsa komi þangað af ástæðum tengdum áfengisofnotkun. Þar er einnig talið að um fjórðungur karlmanna sem innlagðir eru á sjúkrahúsdeildir fyrir líkamssjúkdóma séu þar af völdum áfengisofneyslu, en aðeins ein af hverjum tuttugu innlagðra kvenna (30). Við könnun á orsökum innlagna á lyflækningadeild í Ósló 1986 fannst enn hærra hlutfall áfengistengdra sjúkdóma (31).
Heilsutjón af völdum áfengis er ekki ný uppgötvun. Íslensk heilbrigðisyfirvöld hafa í meir en 140 ár varað við skaðsemi áfengra drykkja. Í heimildaskrá hér á eftir er vísað til rita tveggja landlækna, hið fyrra er útgefið 1847 (11). Í hinu síðara frá 1910 er sagt frá athyglisverðri athugun á drykkjuskap embættismanna á Íslandi og afleiðingum hans. Af þeim 300 stúdentum sem útskrifuðust frá Lærða skólanum í Reykjavík árin 1851–1885 urðu 110 ofdrykkjumenn. Af þessum 110 tepptust 27 frá því að komast í fyrirhugaða stöðu, 10 misstu embætti og 2 urðu vitskertir, að sögn allt af völdum drykkjuskapar. Þriðjungur ofdrykkjumannanna var látinn árið 1892, allir á unga aldri (10).
Ekki er vitað með vissu hve mikinn hluta afbrota má rekja til áfengisáhrifa. Tölfræðilegar athuganir í iðnríkjum á norðurhveli benda til að helmingur afbrota séu framin undir áhrifum áfengis. Eftirfarandi tafla er byggð á norskum upplýsingum (33):
Tafla 8.
Hlutdeild áfengis og annarra vímuefna í ofbeldisverkum í Noregi 1976–77.
repró
„Önnur vímuefni“ merkja lyf samkvæmt læknisráði og ólögleg vímuefni. Þáttur þeirra hefur líklega eitthvað aukist síðan þetta var. Enn er þó staðreynd að áfengi á miklu meiri þátt í glæpum en öll ólögleg vímuefni. Fylgni er milli vaxandi heildaráfengisneyslu þjóðar og fjölgunar ofbeldisbrota drukkinna manna.
Verulegur hluti vistana í fangageymslu lögreglunnar í Reykjavík er vegna ölvunar. Eftirfarandi tafla sýnir þróunina síðustu sex árin.
Tafla 9.
repró
Tæplega þriðjungur hinna ölvuðu höfðu sjálfir beðið um gistingu hjá lögreglunni (47).
Yfirlit yfir skaðsemi annarra vímuefna en vínanda.
Lífræn leysiefni (lím, kveikjaragas, þynnir o.fl.) hafa sérstöðu meðal vímuefna. Þetta eru rokgjarnir vökvar og lofttegundir sem neytt er með innöndun. Efnin eru útbreidd og seld löglega til nota í iðnaði og á heimilum. Neysla þeirra í vímuskyni er nær eingöngu bundin við börn og unglinga. Vímuáhrifin eru skammvinn. Þeim fylgir gjarnan svimi, höfuðverkur, þreyta og ógleði. Ofskammtur í eitt eða fáein skipti getur valdið hættulegri eitrun, alvarlegum skemmdum á lifur, nýrum, beinmerg, heila og mænu, jafnvel dauða. Við langvarandi endurtekna notkun skaddast taugakerfi manna.
Lyf eru efni sem fólki er ávísað af læknum í því skyni að bæta heilsu þess. Sum þeirra eru einnig misnotuð í vímuskyni. Algengust er misnotkun kvíðaleysandi lyfja og svefnlyfja og áhrifin líkjast áfengisvímu. Löglega fengin sterk verkjalyf og lyf sem verka örvandi á miðtaugakerfið eru nú misnotuð af tiltölulega fáum einstaklingum hér á landi. Ætla má að kvíðaleysandi lyf eða svefnlyf séu til á tíunda hverju íslensku heimili. Önnur lyf sem misnotuð eru, t.d. ferðaveikilyf og lyf við Parkinsonsveiki, hafa blendin áhrif. Vímuástandi af þeirra völdum fylgja oft mikil óþægindi.
Ólögleg fíkniefni eru vímuefni sem bannað er að flytja inn í landið, selja eða hafa í fórum sínum.
Skynvilluefni:
Sameiginlegt kannabisefnum, LSD og nokkrum sveppategundum er að þau valda truflun á skynjun og hugsun.
Kannabisefni úr indverskum hampi hafa verið notuð til vímu í Austurlöndum um árþúsundir á svipaðan hátt og áfengi á menningarsvæði okkar. Rannsóknir hafa sýnt að misnotendur kannabisefna þar geta endað í hrörnun og uppgjöf líkt og áfengissjúklingar meðal okkar. Hass er algengasta form kannabis hér á landi, hassolía og maríjúana hafa verið notuð í minna mæli. Flestir finna eingöngu þægileg áhrif í kannabisvímu en henni geta fylgt áhrif sem misnotandanum líkar miður:
Hræðsluköst tengd brenglaðri skynjun á eigin líkama og veruleikanum.
Afturkast (flash-back), vímuupplifun og/eða ofsahræðsla án hassneyslu, skömmu eftir mikla neyslu efnisins.
Eitrunarsturlun af bráðri hasseitrun, tap á áttum, rugl, ofskynjanir og hræðsla.
Hassgeðveiki af langvarandi hassnotkun hjá viðkvæmu fólki. Í Indlandi og Egyptalandi er hún vel þekkt, bæði í bráðu og krónisku formi, líkist um margt geðklofa. Einnig fundist á Vesturlöndum á síðustu áratugum. Á Íslandi hefur hassneysla átt verulegan þátt í geðveikiköstum hjá allmörgum ungum sjúklingum.
Hassið er almennt álitið „létt“ fíkniefni en það er eiginlega meðal hinna varasömustu og lúmskustu vegna hægfara og langvarandi verkunar. Misnotendur finna sjaldnast á sjálfum sér breytingar til hins verra og langur tími líður þar til aðrir sjá hvað er á seiði. Einn skammtur af efninu er allt að því einn mánuð að brotna niður og skiljast út úr líkamanum.
Sannað er að samfelldri kannabisneyslu fylgja:
Truflun á nærminni og þess vegna truflun á námsgetu. Afdrifaríkt er þetta fyrir þá sem byrja verulega hassneyslu á aldrinum 15–20 ára, þeir ná skemmra en ella í skóla og atvinnulífi.
Truflun á þroskun líkama og sálar á unglingsárum.
Persónuleikabreytingar og félagsleg fátækt. — Langvinn vímuáhrif af hassi gerir manninn innhverfan. Áhugi dofnar á starfi og samskiptum við vini og fjölskyldu.
Líkamleg skaðsemi: Veikluð ónæmisvörn sem eykur hættu á smitsjúkdómum. Minnkuð kyngeta og frjósemi. Reykurinn er meir krabbameinsvaldandi en tóbaksreykur.
LSD er samtengt efni, öflugur geðveikivaldur. Víman er eiginlega eitursturlun með skyntruflunum, ofskynjunum, ranghugmyndum og tapi á áttum.
Efni sem verka slævandi á miðtaugakerfi:
Ópíumefni eru notuð sem kröftug verkjastillandi lyf. Misnotkun ópíums hefur verið þekkt í árþúsundir. Þessi efni eru enn framleidd ólöglega í miklum mæli til ólöglegrar sölu til misnotenda efnanna. Misnotkun ólöglegs morfíns og heróíns hefur farið vaxandi á Vesturlöndum síðustu áratugi. Misnotendur sprauta efnunum oftast í æðar sínar og leiðir regluleg notkun á stuttum tíma til gífurlegrar fíknar og þolmyndunar og á fáum missirum til andlegrar og líkamlegrar hnignunar. Áhugi, kraftar og fjármunir beinast að útvegun á eitrinu. Ávaninn er líkamlegur og sálrænn og fráhvarfseinkenni þjáningafull: órói, ógleði, niðurgangur, uppköst. Horfur eru slæmar án meðferðar. Afleidd skaðsemi af þess konar misnotkun eru æðabólgur, lifrarbólgur, vannæring, kynsjúkdómar, afbrot, slys, sjálfsmorð. Veruleg hætta er á ofskömmtun sem valdið getur dauða.
Örvandi efni (amfetamín, kókaín):
Algengast er amfetamín sem er samtengt efni, áður notað í lækningaskyni, en nú aðeins í litlum mæli. Efnið er ávanabindandi en ekki þolmyndandi. Leiði og vanlíðurnarkennd eftir vímuna eru ekki eiginleg fráhvarfseinkenni. Misnotkun róandi lyfja og áfengis fylgir oft í kjölfarið. Amfetamínmisnotkun berst oft í faröldrum. Sakðsemi af amfetamínnotkun er ofreynsla á líkamann, lifrarbólgur, blóðeitranir. Við langvarandi misnotkun koma ósjálfráðir vöðvakippir, tortryggni, geðveiki sem líkst getur geðklofa með ofsóknarhugmyndum.
Þáttur ólöglegra vímuefna í lyfjaeitrunum.
Nýlega voru birtar niðurstöður rannsóknar á 155 af 185 einstaklingum sem fluttir voru á sjúkrahús í Reykjavík vegna lyfjaeitrana á 12 mánaða tímabili 1987–88 (65). Aldurshópurinn 20–29 ára var langstærstur. Konur voru nokkru fleiri en karlar í aldurshópnum 14–19 ára. Leitað var vínanda, benzódíazepín-lyfja, amfetamíns, kannabisefna, ópíumefna og kókaíns. Alls voru 123 sjúklinganna með eitthvert þessara efna í blóði sínu, 49 með fleiri en eitt efni. Niðurstöður mælinga eru sýndar í eftirfarandi töflu:
Tafla 10.
Vímuefni í blóði 155 sjúklinga sem fluttir voru vegna lyfjaeitrunar
á Borgarspítala 1987–88.
repró
Ólögleg vímuefni, amfetamín og kannabínoíðar fundust í blóði aðeins sex sjúklinga, fjögurra kvenna og tveggja karla. Athyglisvert er að hvorki fundust sterk verkjadeyfandi efni né kókaín. Í þessari rannsókn kom fram minni tíðni eitrana af völdum ólöglegra ávana- og fíkniefna en í svipuðum rannsóknum frá ýmsum nágrannalöndum.
6. Fjárhagslegt tjón samfélagsins vegna áfengisneyslu.
Víða í ríkjum hins iðnvædda heims hefur þess verið freistað að gera kostnaðarnytjagreiningu (cost-benefit analysis) á hagnaði þjóðfélagsins af sölu áfengis annars vegar og kostnaði samfélagsins vegna tjóns af völdum neyslunnar hins vegar.
Kostnaðarmegin koma:
1. Framleiðslutap.
— þeirra sem eru á vistheimilum fyrir drykkjusjúka,
— þeirra sem dvelja á sjúkrahúsum vegna áfengisneyslu eða sjúkdóma og slysa af völdum áfengis,
— þeirra sem eru öryrkjar vegna áfengisneyslu,
— þeirra sem afplána dóma tengda áfengi og áfengisneyslu,
— þeirra annarra sem mæta ekki í vinnu vegna neyslu áfengis,
— þeirra sem látast af völdum áfengisneyslu sinnar eða annarra á hverju ári, að viðbættu framleiðslutapi þeirra sem áður hafa látist af sömu ástæðu, en hefðu ekki náð 67 ára aldri viðmiðunarárið.
2. Kostnaður heilbrigðiskerfis.
Rekstrarkostnaður stofnana og vistheimila fyrir drykkjusjúka.
Hluti rekstrarkostnaðar annarra sjúkrahúsa vegna sjúklinga sem hlotið hafa heilsutjón af áfengi (10–20%).
Annar kostnaður heilbrigðisþjónustukerfis sem tengist beint neyslu áfengis.
3. Tjónabætur.
Örorkubætur, slysabætur og aðrar bætur sem greiddar eru vegna líkamstjóns af völdum áfengisneyslu.
Bætur á ökutækjum, fasteignum og mannvirkjum sem tengja má beint neyslu áfengis.
Aðrar tjónabætur er tengjast neyslu áfengis.
4. Félagslegur kostnaður.
Kostnaður við löggæslu og fangavörslu sem tengist áfengi og neyslu þess.
Kostnaður við dómstóla sem tengist áfengi og neyslu þess.
Kostnaður við félagslega aðstoð sem tengist áfengisneyslu.
Kostnaður við áfengisvarnir.
Annar félagslegur kostnaður.
5. Kostnaður við rekstur Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins.
Tekjumegin koma eftirtaldir þættir:
Hagfræðistofnun Háskóla Íslands framkvæmdi slíka kostnaðar- og nytjagreiningu á áfengissölu á Íslandi fyrir Landsambandið gegn áfengisbölinu veturinn 1990–91 (48). Við vinnslu skýrslunnar var þess gætt að ofáætla hvergi kostnað, en vinnan galt þess að minni og ónákvæmari upplýsingar lágu fyrir um ýmis atriði, svo sem um áfengistengda sjúkdóma og slys en við gerð sambærilegra greininga í nágrannalöndum. Því gæti kostnaðarhliðin verið vanáætluð. Á árinu 1985 reiknast kostnaður samfélagsins af áfengissölu hærri en tekjur, en fram til ársins 1989 er þróunin sú að reiknaðar tekjur aukast verulega meira en reiknaður kostnaður, þannig að á árinu 1989 eru tekjur af áfengissölu á Íslandi reiknaðar 5,65 milljarðar króna, en kostnaður samfélagins af áfengissölu og neyslu reiknaður tæpir 4,9 milljarðar króna. Í lok skýrslunnar benda höfundar hennar á að í útreikningana vanti marga veigamikla kostnaðar- og tekjuliði. Enga huglæga þætti var reynt að meta. Sambærilegar kostnaðar- og nytjagreiningar á áfengissölu í Svíþjóð hafa allar sýnt meiri kostnað en hagnað fyrir samfélagið af áfengissölu.
Frá því í desember 1989 liggur fyrir greinargerð til áfengisvarnaráðs frá svokallaðri endurkröfunefnd sem starfar skv. 96. gr. umferðarlaga, nr. 50/1987. Á þeim ellefu mánuðum ársins, sem nefndin hafði þá starfað, hafði hún tekið til afgreiðslu 149 bótamál og voru ástæður endurkröfu langoftast ölvun tjónvalds, þ.e. í 120 tilvikum eða í 90% þeirra mála þar sem nefndin samþykkti endurkröfur að öllu leyti eða að hluta. Í fjárhæðum talið námu þessar endurkröfur samtals yfir 23 milljónum króna. Fjórir af hverjum fimm tjónvaldanna voru karlar (52).
Í nýlegu mati á hlutdeild áfengistjóns í kostnaði af sænskri heilbrigðisþjónustu telur höfundur veruleg líkindi á því að áfengisneysla í Svíþjóð muni aukast við aðlögun landsins að reglum Evrópubandalagsins um skattlagningu og sölu áfengis og þar með muni hlutdeild áfengistengdra sjúkdóma og slysa í kostnaði við sænsku heilbrigðisþjónustuna aukast að mun (53). Þetta er einnig rökstutt álit forstöðumanns norsku Áfengis- og fíkniefnarannsóknastofnunarinnar í Ósló (30).
7. Nauðsyn setningar laga og framkvæmd laga um áfengisvarnir og aðrar vímu efnavarnir.
Löggjöf um áfengisvarnir og aðrar vímuefnavarnir er einn þáttur þess sem nefnt er einu nafni heilbrigðislöggjöf. Heilbrigðislöggjöf er gjarnan skipt í fjóra þætti sem hér segir:
Lög um áfengisvarnir og aðrar vímuefnavarnir flokkast undir alla töluliðina en ekki síst lið 4. Um er að ræða löggjöf sem takmarkar sjálfsákvörðunarrétt þegnanna. Sjálfsákvörðunarréttur þegnanna er talinn til grundvallarréttar og bundinn stjórnarskrárákvæðum, að vísu ekki án takmarkana. Þessar takmarkanir hafa áhrif á sjálfsákvörðunarrétt fólks og eiga að skapa lífsstíl. Þótt skoðanir manna séu skiptar á því hversu langt sé hægt að ganga í að takmarka sjálfsákvörðunarréttinn er tilhneiging löggjafans augljós. Um fáa þætti hafa alþjóðasamtök eins og Alþjóðaheilbrigðismálastofnunin, Norðurlandaráð og Evrópuráðið fjallað og ályktað meira og má þar benda á samþykkt Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar í tengslum við „heilbrigði allra árið 2000“ um að draga skuli úr áfengisneyslu um fjórðung fyrir næstu aldamót og að vinna skuli gegn neyslu annarra vímuefna með það fyrir augum að útrýma neyslunni. Það er skoðun Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar að nauðsynlegt sé að setja lög til að draga úr neyslunni sem m.a. takmarki aðgengi að þessum efnum þar sem þau eru leyfð eða sporna algjörlega við aðgengi að þeim og er þetta talin ein áhrifaríkasta leiðin til þess að stemma stigu við sjúkdómum og öðrum skakkaföllum af völdum neyslunnar. Töluverður munur er á hvernig tekið er á áfengi og öðrum vímuefnum í einstökum löndum en alls staðar gilda þó reglur. Áfengi er víða „löglegt“ vímuefni en ákvæði um verslun eru með ólíkum hætti þótt reynt sé að sporna með einum eða öðrum hætti við ofneyslu. Í flestum löndum gildir bann við neyslu annarra vímuefna í samræmi við alþjóðasamþykktir sem Ísland er aðili að.
Því verður ekki neitað að litið er á löggjöf, sem ætlað er að hafa áhrif á lífsstíl, þess eðlis að hún gangi gegn þeim grundvallarsjónarmiðum að maðurinn eigi sjálfur að velja og hafna, þ.e. gegn sjálfsákvörðunarréttinum. Vissulega má deila um það hvort það sé sjálfsákvörðunarréttur að drekka frá sér vit og rænu eða neyta annarra vímuefna með sömu afleiðingum þar sem slíkt háttalag bitnar ekki eingöngu á þeim sem það fremur heldur og öðrum. Hvaða skoðanir sem menn kunna að hafa á þessum málum er talið að fara beri mjög varlega í lagasetningu sem ætlað er að hafa áhrif á lífsstíl manna og er almennt viðurkennt að tvær meginforsendur verði að vera fyrir hendi, annars vegar brýn nauðsyn og hins vegar að vænta megi árangurs, þ.e. að almenningur virði lögin og þau hafi þannig tilætluð áhrif. Löggjöfin ein og sér bætir ekkert og læknar ef ekki kemur til ótvíræður vilji almennings til þess að fara eftir þeim.
Hvað snertir áðurnefndar tvær meginforsendur skal á það bent í tengslum við áfengisvarnir og aðrar vímuefnavarnir að árlega látast fjölmargir eða verða örkumla af völdum ofnotkunar áfengis og annarra vímuefna. Því liggur ljóst fyrir að brýna nauðsyn ber til þess að setja löggjöf á þessu sviði þótt ekki sé nema vegna heilbrigðisþáttarins. Auk þess má nefna það tjón sem neyslan veldur á fjölskyldulífi og samskiptum manna, eignum þeirra og atvinnu. Öllum eru þessar staðreyndir svo ljósar að ekki þarf að rökstyðja þær frekar. Þannig liggur fyrir að nauðsynin er brýn og vart þarf að efast um að allur þorri almennings muni virða lög sem þessi, séu þau skynsamleg. Rétt er að benda á að þegar unnið var að löggjöf um tóbaksvarnir á árunum 1982 til 1984 fóru fram kannanir á viðhorfum manna til takmörkunar á tóbaksreykingum og reyndust yfir 80% aðspurðra fylgjandi takmörkunum í einni eða annarri mynd. Í Íslenskri heilbrigðisáætlun, sem samþykkt var á síðasta þingi, er að finna ákvæði um neyslu áfengis, sbr. 9. gr., en þar kemur fram að stefnt skuli að því að almenn neysla áfengis minnki og að ofneyslu verði útrýmt. (3). Enn fremur er að finna markmið sem snerta neyslu ólöglegra vímuefna og lyfja, sbr. 10. gr.
Í 9. gr. segir: „Draga þarf úr almennri neyslu áfengis og útrýma ofneyslu. Leggja skal sérstaka áherslu á upplýsingastarfsemi og hefja áróður gegn slæmum drykkjusiðum. Upplýsa þarf um heilsufarslegar afleiðingar áfengisnotkunar og auka ráðgjöf, m.a. til að greina áfengisvanda á byrjunarstigi.
Stofna þarf til samvinnu milli heilbrigðisyfirvalda og félagasamtaka með það að markmiði að draga úr áfengisneyslu.
Verð áfengra drykkja ætti að hækka stig af stigi næstu fimm ár umfram almennar verðhækkanir, sterkt áfengi meira en létt vín og bjór hlutfallslega minnst“.
Í 10. gr. segir: „Skipulagðar verði varnir gegn notkun ólöglegra vímugjafa og neyslu lyfja sem vímugjafa. Upplýsa þarf um heilsufarslegar afleiðingar notkunar þessara efna. Lögð verði áhersla á samstarf við skóla, æskulýðs- og íþróttafélög og önnur þau félagasamtök sem leggja vilja lið baráttunni gegn ólöglegum vímuefnum. Samráð verði haft milli hlutaðeigandi stjórnvalda til að draga úr framboði á ólöglegum vímugjöfum“.
Nefnd sú, sem vann frumvarp það sem hér er til umfjöllunar, er þeirrar skoðunar að með frumvarpinu sé m.a. stefnt að því að ná fram markmiðum heilbrigðisáætlunar, jafnt í sambandi við áfengisvarnir sem og aðrar vímuefnavarnir.
8. Mikilvægar skýrslur um neyslu áfengis og annarra vímuefna.
A. Varðandi stefnumótun:
B. Varðandi neyslu:
C. Varðandi skaðsemi af völdum áfengis og annarra vímuefna:
D. Varðandi kostnað af neyslu:
E. Varðandi meðferð áfengis- og vímuefnasjúklinga:
F. Viðauki:
9. Erlend löggjöf.
Lög um áfengisvarnir eiga sér langa sögu bæði um norðanverða Ameríku og í Norður-Evrópu. Þegar á 18. öld er vitað um tilraunir til áfengisvarna í ýmsum löndum Evrópu sem áttu rætur að rekja til stjórnmálalegra og þjóðfélagslegra aðstæðna. Þá þegar voru það heilbrigðismálin, félags- og fjölskyldumálin, að ógleymdum framleiðslu- og framreiðslumálunum, sem mótuðu viðhorfin til áfengismála. Neðri deild breska þingsins lét fara fram könnun á almennri ölvun 1834 sem leiddi til setningar reglugerðar um opnunartíma kráa. Síðar á öldinni varð faðir Mathew frægur boðberi reglusemi á Írlandi og hafði þar mikil áhrif á löggjafarvaldið. Sama er að segja um Hjálpræðisherinn í löndum Evrópu. Í Frakklandi var Landsnefnd gegn drykkjusýki stofnuð 1872, sama árið og danska stjórnin setti skatt á áfengisinnflutning Íslendinga, með þeim afleiðingum að neyslan féll um 75%. Önnur vímuefni en áfengi skipuðu ekki mikinn sess í hugum fólks og vitneskjan um þau leiddi ekki til neinna afskipta hins opinbera fyrr en löngu síðar þótt vitað væri um töluverða neyslu þeirra á stundum. Verulegar áhyggjur manna vegna ofneyslu áfengis urðu svo að lokum til þess að bindindishreyfingar fóru að skjóta upp kollinum sem leiddu til þess að áfengisbann var lögleitt í Bandaríkjunum á þriðja áratug aldarinnar og víðar.
Norðurlönd.
Templarar stofnuðu samtök víða fyrir síðustu aldamót og náðu verulegri fótfestu, t.d. í Noregi og hér á landi. Hafði áfengisneysla aukist verulega í flestum Evrópulöndum á ofanverðri 19. öld allt fram til ársins 1914 þegar fyrri heimsstyrjöldin braust út. Trúar- og bindindisfélög fengu vind í seglin frá stjórnvöldum og byrjað var á því að takmarka aðgengi og hækka verð áfengis með lögum og stjórnvaldsaðgerðum. Æ síðan hefur verið um nokkuð stranga og aðhaldssama löggjöf að ræða á Norðurlöndum, ef undanskilin er Danmörk, en þar höfðu viðskipti með öl veruleg áhrif á viðhorf til áfengismála. Löggjöf um önnur vímuefni er mun yngri á Norðurlöndum.
Evrópubandalagslöndin.
Í flestum Evrópubandalagslöndunum hefur framleiðsla öls, léttra vína og sterkra, verið drjúgur þáttur framleiðsluatvinnuveganna. Hefur almenn neysla verið mun meiri í þessum löndum en þeim sem framleiða lítið áfengi. Víðast hvar í Evrópubandalagslöndunum hefur verið litið á áfengi sem hluta fæðukeðjunnar. Þó dró verulega úr áfengisneyslu í byrjun fyrri heimsstyrjaldar þar sem hráefnið þurfti að nota til manneldis. Á milli heimsstyrjaldanna var mun minni neysla á áfengi í álfunni. Sjúkdómar af völdum áfengisneyslu urðu aftur tíðari á seinni hluta þessarar aldar með vaxandi áfengisnotkun. Stjórnvöld áfengisframleiðslulanda sýna áfengislögum lítinn áhuga. Oft hefur þrýstingur og áhrif frá fjölskyldu og þjóðfélaginu í þessum löndum haft veruleg varnaðaráhrif. Hörð löggjöf er varðandi önnur vímuefni um öll þessi lönd.
Verulegra breytinga er að vænta á næstunni með hertum reglum sem taka mið af áfengisneyslu sem sjúkdómavaldi og ölvunarakstri.
Bandaríkin.
Mikil áfengisneysla allt frá landnámi fram að heimsstyrjöldinni fyrri orsakaði það að áfengisbann var lögleitt í Bandaríkjunum og varði sú skipan mála um líkt skeið og áfengisbann á Íslandi. Skálmöld og glæpastarfsemi þróaðist í kjölfar bannsins sem ekki er séð fyrir enn. Að vísu hafa gilt nokkuð mismunandi reglur um meðferð áfengis í ýmsum fylkjum Bandaríkjanna, en neyslan hefur verið að því leyti svipuð og í Evrópu að hún jókst mikið á árunum 1950 til 1980, en hefur minnkað víða aftur og má þakka það áróðri um að stunda heilbrigt líferni. Eiturlyfjaneysla hefur verið mikill baggi á bandarísku samfélagi um langt skeið þrátt fyrir ströng viðurlög við innflutningi og dreifingu ólöglegra vímuefna.
Bandarísk lög eru afar hörð gagnvart þeim sem aka undir áhrifum vímuefna, sérstaklega valdi þeir óhappi í slíku ástandi. Aftur á móti er lögð mun meiri áhersla á endurhæfingu en refsingu. Aðrar þjóðir hafa sótt í vaxandi mæli til Bandaríkjanna til að læra af reynslu þeirra hvað meðferð áfengis- og annarra vímuefnasjúklinga snertir. Gildir það ekki síður um Íslendinga en aðra.
10. Helstu nýmæli frumvarpsins.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í 1. gr. er kveðið á um markmið laganna sem er að draga úr neyslu áfengis og koma í veg fyrir neyslu annarra vímuefna og þar með það tjón sem neyslan veldur á heilsu manna, fjölskyldulífi, samskiptum, eignum og atvinnu. Einnig að hafa áhrif á viðhorf almennings til neyslu áfengis og annarra vímuefna, ekki síst barna og unglinga.
Það vefst ekki fyrir neinum lengur að neysla áfengis og annarra vímuefna er gríðarlegur sjúkdómavaldur og getur auk þess valdið margvíslegu öðru tjóni. Nauðsyn ber til að stemma stigu við heilsutjóni og öðru tjóni af völdum neyslunnar og að ekki verði litið á neyslu áfengis sem sjálfsagðan hlut og neyslu annarra vímuefna verði útrýmt.
Í athugasemdum hér að framan er gerð grein fyrir breytingum á neyslu áfengis og annarra vímuefna á síðustu árum og er stuðst við niðurstöður kannana á því sviði.
Enn fremur er fjallað um neyslu áfengis og annarra vímuefna vegna skaðsemi neyslunnar á heilsu manna og fjárhagslegt tjón samfélagsins vegna hennar og vísast til þess sem þar segir.
Greinin er hliðstæð 1. gr. áfengislaga, nr. 82/1969, með síðari breytingum, en þó fyllri. Í 1. gr. áfengislaga kemur fram að tilgangur þeirra sé að vinna gegn misnotkun áfengis í landinu og útrýma því böli sem henni er samfara.
Um 2. gr.
Í 2. gr. er fjallað um skilgreiningu á áfengi og er hún í samræmi við 2. gr. áfengislaga, nr. 82/1969, með síðari breytingum. Rétt þykir að láta lögin ná yfir öll áhöld, útbúnað og umbúðir sem tengjast áfengi og áfengisneyslu. Er það mjög brýnt vegna ákvæðanna um auglýsingar í 11. gr.
Hér er einnig fjallað um þann vínanda sem ekki fellur undir lögin, en þar er um að ræða vínanda sem notaður er sem lyf eða við lyfjagerð samkvæmt lyfjalögum, nr. 108/1984, eða sem eiturefni samkvæmt lögum um eiturefni og hættuleg efni, nr. 52/1988. Rétt þykir enn fremur að undanskilja vínanda sem notaður er sem eldsneyti við iðnaðarframleiðslu eða á rannsóknastofum, enda sé ekki um að ræða framleiðslu á áfengi.
Um 3. gr.
Hér er skilgreint hvað átt er við með „öðrum vímuefnum“, en um er að ræða ólögleg ávana- og fíknefni samkvæmt lögum nr. 65/1974, um ávana- og fíkniefni, með síðari breytingum, þ.e. ávana- og fíkniefni sem bönnuð eru á íslensku yfirráðasvæði eða sæta takmörkunum, að svo miklu leyti sem þau eru ekki notuð sem lyf eða við lækningar. Enn fremur er átt við lífræn leysiefni, plöntuhluta og lyf sem notuð eru sem vímuefni.
Ekki er ástæða til þess að lögin skilgreini með sama hætti áhöld, búnað og umbúðir sem tengjast neyslu ólöglegra vímuefna eingöngu vegna þess að hún fellur undir áðurnefnd lög um ávana- og fíkniefni, svo og lög um framleiðslu lyfja og um lyfjadreifingu.
Um 4. gr.
Í 4. gr. er kveðið á um að heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra fari með yfirstjórn mála samkvæmt lögunum. Samkvæmt gildandi lögum, sbr. 28. gr. áfengislaga, fer áfengisvarnaráð með yfirstjórn allra áfengisvarna í landinu. Nefndin telur rétt að skýrt verði tekið fram að yfirstjórnin sé í höndum heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, enda vandamálið fyrst og fremst heilsufarslegs eðlis. Áfengis- og vímuvarnaráð starfar því á vegum ráðherra og fer með yfirumsjón áfengis- og vímuefnavarna í landinu undir hans stjórn.
Gert er ráð fyrir því að landlæknir verði ráðgjafi ráðherra og ríkisstjórnarinnar um atriði sem falla undir lögin með sama hætti og á sér stað í öðrum heilbrigðislögum, en landlæknir hefur látið sig þessi mál miklu skipta, enda er áfengi einn mesti heilbrigðisógnvaldur þjóðarinnar.
Um 5. gr.
Hér er að finna ákvæði um áfengis- og vímuvarnaráð og að það skuli skipað til fjögurra ára í senn. Í því eiga sæti sjö aðilar sérfróðir um skaðsemi áfengis og annarra vímuefna og í vörnum við henni. Samkvæmt gildandi lögum er áfengisvarnaráð skipað fimm mönnum og er áfengisvarnaráðunautur, sem ríkisstjórnin skipar, formaður ráðsins en hinir fjórir, ásamt jafnmörgum varamönnum, skulu kosnir hlutfallskosningu í Alþingi að afstöðnum hverjum almennum þingkosningum, sbr. 26. og 27. gr. áfengislaga. Gert er ráð fyrir því að heilbrigðisráðherra skipi áfengis- og vímuvarnaráð, enda honum falin yfirstjórn málaflokksins samkvæmt lögunum og skal hann skipa formann án tilnefningar, en aðra samkvæmt tilnefningu, þar af einn af menntamálaráðherra, einn af félagsmálaráðherra, og fjórir skulu kosnir af Alþingi. Með hliðsjón af uppbyggingu laganna er nauðsynlegt að menntamálaráðherra eigi fulltrúa í ráðinu þar sem fræðsluþátturinn fellur undir lögin, svo og félagsmálaráðherra, vegna þjónustu félagsmálanefnda sveitarfélaganna. Alþingi kýs áfram fjóra fulltrúa og verður litið á þá sem fulltrúa almennings.
Í greininni er fjallað um framkvæmdastjóra ráðsins og að ráðherra skuli skipa hann til sex ára í senn að fengnum tillögum ráðsins. Með þessu er lögð til sú breyting að staða áfengisvarnaráðunautar verði lögð niður, en í staðinn verði starfandi sérstakur framkvæmdastjóri með skipun til ákveðins tíma og er það í samræmi við skipanir í hliðstæðar stöður hjá hinu opinbera á síðustu árum, má þar nefna framkvæmdastjóra Hollustuverndar ríkisins, forstjóra Vinnueftirlits ríkisins o.fl. Ekkert er í vegi fyrir endurskipun samkvæmt lögunum.
Í 5. gr. eru ákvæði um störf ráðsins, en þau eru fyrst og fremst ráðgefandi fyrir opinbera aðila, tillögugerð og ráðstafanir til að vinna gegn neyslu og að hvetja til samstarfs þeirra sem vinna á þessum vettvangi og að beita sér fyrir slíku samstarfi. Enn fremur að veita aðstoð og leiðbeiningar um áfengis- og vímuefnavarnir, m.a. með því að gefa út og útvega fræðslurit. Ráðinu er enn fremur falið að fylgjast með neyslu áfengis og annarra vímuefna, m.a. með því að styðja og stuðla að könnunum og rannsóknum og að finna og leggja til hvar fyrirbyggjandi aðgerða er þörf. Enn fremur er ráðinu ætlað að gera tillögur að námsskrá og fylgjast með því, að lögboðin fræðsla fari fram. Eitt af meginverkefnum ráðsins verður að fylgjast með framkvæmd laganna og reglugerða sem settar verða samkvæmt þeim og er í því fólgið að gera hlutaðeigandi yfirvöldum grein fyrir því ef út af er brugðið, svo og að leiðbeina hlutaðeigandi aðilum um rétta framkvæmd.
Um 6. gr.
Lagt er til að ávallt beri að leita álits áfengis- og vímuvarnaráðs á verðlagningu, stefnumörkun vegna innflutnings, tilbúnings og dreifingar áfengis, og um aðgerðir sem hafa áhrif á aðgengi að áfengi og öðrum vímuefnum. Enn fremur ber hlutaðeigandi yfirvöldum að leita álits ráðsins á úthlutun fjár til áfengis- og vímuvarnamála svo og um öll lagafrumvörp og reglugerðir sem snerta áfengis- og vímuefnamál. Með þessu er reynt að tryggja samræmingarstörf ráðsins, en afar mikilvægt er að ráðið fjalli um alla þætti sem tengjast þessum málum á einn eða annan hátt og skiptir engu hvaða yfirvöld eiga í hlut.
Um 7. gr.
Í 7. gr. er lagt til að það sé hlutverk áfengis- og vímuvarnaráðs að annast söfnun og miðlun upplýsinga um áfengis- og vímuefnamál. Í áliti áfengismálanefndar ríkisstjórnarinnar frá janúar 1987 er lögð áhersla á þennan þátt þannig að á einum stað sé að finna, með aðgengilegum hætti, nauðsynleg gögn og að hægt verði að fá upplýsingar, ráðgjöf og leiðbeiningar um þessi mál á einum stað. Eðlilegt væri að reka þessa starfsemi sem sérstaka deild á vegum ráðsins þegar fram líða stundir.
Lagt er til að ríkissjóður standi straum af kostnaði vegna starfsemi áfengis- og vímuvarnaráðs og í því tilviki er rétt að benda á ákvæði 32. gr. þar sem fjallað er um Áfengis- og vímuvarnasjóð og tekjur hans, en reiknað er með að sjóðurinn standi undir þessari starfsemi.
Um 8. gr.
Lagt er til að áfengis- og vímuvarnanefndir starfi í hverju læknishéraði og skuli skipaðar eftir sveitarstjórnakosningar. Læknishéruð landsins eru átta og taka að langmestu leyti mið af kjördæmunum. Skipulag þessara mála í dag er með þeim hætti, að skipaðar eru áfengisvarnanefndir í hverju sveitarfélagi, sbr. nánar 30. gr. áfengislaga, allt frá þriggja manna upp í níu manna nefndir. Núverandi skipan hefur þótt þung í vöfum og lítt raunhæf, en sveitarfélögin eru um 200 talsins. Framkvæmdin verður þar að auki ákaflega misjöfn. Er því lögð til stórfelld fækkun nefnda, auk þess sem þeim eru einnig falin öll vímuvarnamál. Verða nefndirnar hér eftir átta talsins. Með þessu yrði enn fremur loku fyrir það skotið að félagsmálanefndum sveitarfélaganna yrðu falin þessi störf, enda er hér fyrst og fremst um heilbrigðismál að ræða og fyllsta ástæða til að þeim sé sinnt utan félagsmálanefnda þótt þarna verði að vera samstarf. Sem kunnugt er hafa sveitarfélögin í auknum mæli falið félagsmálanefndum störf áfengisvarnanefnda, en þær hafa ekki þau tengsl við heilbrigðisþjónustuna sem nauðsynleg eru. Í hverri nefnd skulu sitja fimm fullrúar, skipaðir af heilbrigðisráðherra. Lagt er til að héraðslæknir og fræðslustjóri eigi sæti í nefndinni, þ.e. verði lögskipaðir, en í hverju læknishéraði, sem eru nánast þau sömu og fræðsluumdæmin, starfar einn héraðslæknir og einn fræðslustjóri. Í Reykjavíkurlæknishéraði og Norðurlandshéraði eystra eru héraðslæknar í fullu starfi, en annars staðar gegna heilsugæslulæknar störfum héraðslækna í hlutastarfi. Samkvæmt stefnu stjórnvalda er ætlunin að færa frekari framkvæmd heilbrigðisþjónustunnar út í læknishéruðin og hefur fyrsta skrefið þegar verið stigið í tengslum við breytta verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Að því hlýtur að koma að allir héraðslæknar starfi í fullu starfi. Fræðslustjórar gegna fullu starfi. Enn fremur er gert ráð fyrir því að áfengis- og vímuvarnaráð tilnefni einn fulltrúa til þess að treysta tengslin við ráðið og tveir skuli tilnefndir af landshlutasamtökum sveitarfélaga í héraðinu og skal annar þeirra vera félagsmálastjóri á svæðinu. Mjög brýnt er að félagsmálayfirvöld taki þátt í þessu starfi, enda lagðar á þau skyldur í lögunum. Auk þess er í nýsamþykktum lögum um félagsmálaþjónustu sveitarfélaga gert ráð fyrir þjónustu við áfengis- og vímuefnasjúklinga í ríkari mæli en áður.
Í greininni er fjallað um starfsemi áfengis- og vímuvarnanefnda læknishéraðanna sem er m.a. að veita yfirvöldum ráðgjöf, starfa með félagsmálanefndum sveitarfélaga, eiga frumkvæði að og styðja starfsemi sem miðar að því að draga úr eða koma í veg fyrir neyslu áfengis og annarra vímuefna. Leita skal álits nefndanna um þau atriði tengd þessum málum sem sérstaklega snerta héruðin, svo sem vegna leyfa til að veita áfengi og til opnunar áfengisútsölu og vegna endurveitinga ökuleyfa til þeirra sem hafa verið sviptir þeim ævilangt sakir neyslu áfengis og annarra vímuefna.
Enn fremur er fjallað um skýrslugjöf nefndanna, starfsmenn og að ríkissjóður beri kostnað af störfum þeirra, þ.e. Áfengis- og vímuvarnasjóður. Gert er ráð fyrir, að nefndirnar verði launaðar. Ráðherra skal setja reglugerð um starfsemi nefndanna að fengnum tillögum áfengis- og vímuvarnaráðs og nefndanna.
Með þessu er reynt að koma því til leiðar að áfengis- og vímuvarnanefndir verði starfhæfar og taki að sér forystu í þessum málum í héraði, en verulega hefur skort á slíkt samkvæmt gildandi kerfi.
Um 9. gr.
Í greininni er fjallað um afskipti félagsmálanefnda sveitarfélaganna af áfengis- og vímuvörnum og að þeim beri að sinna aðstoð við áfengis- og vímuefnasjúklinga og fjölskyldur þeirra. Er þetta í samræmi við nýsett lög um félagsmálaþjónustu sveitarfélaganna, sbr. lög nr. 40/1991.
Um 10. gr.
Vegna þeirrar umræðu, sem átt hefur sér stað að undanförnu um að fella niður einkasölu ríkisins á áfengi, telur nefndin rétt að það komi skýrt fram í lögunum að einkasölu verði viðhaldið þar sem áfengisvarnastefnan tekur og hefur tekið mið af slíku fyrirkomulagi. Einkasalan hefur frá upphafi þjónað þeim tilgangi einum að koma í veg fyrir misnotkun og að útrýma því böli sem henni fylgir, sbr. 1. gr. áfengislaga. Frumvarp þetta tekur í einu og öllu mið af áframhaldandi einkasölu ríkisins á áfengi og er því eðlilegt að lagt sé til að henni verði viðhaldið.
Íslendingar, ásamt Finnum, Svíum og Norðmönnum, hafa gert þann fyrirvara í viðræðum um Evrópska efnahagssvæðið að þeir áskilji sér rétt til að halda einkasölu á áfengi þar sem heilbrigðissjónarmið og velferð þjóðanna ráði áfengismálastefnunni, en ekki viðskiptahagsmunir.
Rétt er að ítreka að samkvæmt niðurstöðum Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar dregur ríkiseinkasala úr neyslu áfengis. Stofnunin hefur fylgst með þessu í aldarfjórðung í 48 aðildarríkjum.
Til þess að ríkiseinkasala þjóni því hlutverki að vinna gegn heilsutjóni af völdum áfengis er lagt til að Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins verði skipuð sérstök stjórn sem í eigi sæti m.a. fulltrúar heilbrigðisyfirvalda.
Á ráðstefnu um vímuefnavarnir, sem haldin var 29. og 30. nóvember 1991, kom fram eindreginn stuðningur við ákvæði þessarar greinar og vísast um það til athugasemda með lagafrumvarpinu hér að framan.
Um 11. gr.
Allt frá því að lög um sölu á áfengi voru sett hefur tilgangur áfengislaga verið sá að vinna gegn misnotkun áfengis. Frá því að bannlögin voru afnumin hafa auglýsingar á áfengi verið bannaðar fortakslaust, jafnt óbeinar sem beinar, sbr. nú 4. mgr. 16. gr. áfengislaga, en þar segir að áfengisauglýsingar séu bannaðar og að nánari ákvæði skuli sett í reglugerð. Hugtakið auglýsing er hins vegar ekki skilgreint og ekki kveðið á um undanþágur.
Þegar heimilað var að selja áfengt öl hér á landi 1. mars 1989 stóðu stjórnvöld frammi fyrir því að margir þeir aðilar, sem framleiða bjór, framleiða jafnframt óáfenga drykki undir sama firma- og vörumerki og var því sett sérstök reglugerð þar sem skilgreint var hvað átt væri við með auglýsingu á áfengi og áfengisvörum og hvað væri undanþegið banni gegn auglýsingum. Þessi reglugerð var sett 20. febrúar 1989, sbr. reglugerð nr. 62/1989 um bann við auglýsingum og að fenginni reynslu var henni breytt með reglugerð nr. 317/1991.
Því hefur verið haldið fram að skýring á hugtakinu auglýsing í reglugerðinni eigi sér ekki nægjanlega stoð í áfengislögum og er því lagt til að ákvæði reglugerðarinnar verði sett inn í 11. gr. laganna með nokkrum breytingum. Er einkum stuðst við reynslu af framkvæmd auglýsingaákvæða tóbaksvarnalaga nr. 74/1984, en þar er að finna fyllri ákvæði um auglýsingar heldur en í áfengislögum, og hefur tekist að framfylgja auglýsingabanni á tóbaki eftir tilkomu þeirra, m.a. vegna þess að ákvæðin eru tiltölulega skýr.
Í greininni er að finna fortakslaust bann við auglýsingum, jafnt beinum sem óbeinum, svo sem að sýna neyslu eða hvers konar aðra meðferð áfengis í auglýsingum eða upplýsingum um annars konar vöru og þjónustu. Skilgreint er hvað átt er við með auglýsingu í lögunum, t.d. að hún taki til tilkynninga til almennings, þar sem sýndar eru í máli eða myndum áfengistegundir eða atriði tengd áfengisneyslu, áfengisvöruheiti eða auðkenni, eftirlíkingarspjöld o.s.frv. Enn fremur tekur ákvæðið til auglýsinga sem eingöngu fela í sér firmanafn eða firmamerki. Lögð er til sú breyting frá reglugerðinni að óheimilt sé að auglýsa óáfenga drykki undir sama vörumerki og áfenga drykki. Á ráðstefnu um vímuefnavarnir, sem áður er getið, kom fram eindreginn stuðningur við þessa skipan, en samkvæmt reglugerðinni er framleiðanda, sem auk áfengis framleiðir aðrar drykkjarvörur, heimilt að nota firmanafn eða merki í tengslum við auglýsingu þeirra drykkja, en tekið skal fram með áberandi hætti að um óáfenga drykki sé að ræða í skilningi áfengislaga og ekki má vísa til hinnar áfengu framleiðslu. Þessu verður ekki unað enda gerir það alla framkvæmd erfiða.
Undanþegin auglýsingabanninu eru hins vegar auglýsingar á erlendum tungumálum í erlendum prentritum sem flutt eru til landsins nema megintilangur ritsins sé að auglýsa áfengi, auðkenni með firmanafni eða firmamerki á venjulegum búnaði til áfengisveitinga á veitingastað þar sem áfengisveitingar eru heimilar og auðkenni með firmanafni eða firmamerki á vöruumbúðum áfengisframleiðanda og á bréfsefni. Með þessu er lagt til að ákvæði gildandi reglugerðar um að undanþágan nái til firmanafns og/eða firmamerkis á flutningatækjum áfengisframleiðanda eða umboðsmanns verði afnumin, enda um að ræða beina auglýsingu þegar hlutaðeigandi er þekktur fyrir það eitt hér á landi að selja áfengi.
Ráðherra skal að fengnum tillögum áfengis- og vímuvarnaráðs setja nánari ákvæði um framkvæmd þessarar greinar í reglugerð.
Rétt er að vekja athygli á að Alþjóðaheilbrigðismálastofnunin, Evrópuráðið og fleiri alþjóðasamtök hafa á undanförnum árum unnið ötullega að því að koma á framfæri þeim sjónarmiðum til þátttökuríkja að bann við auglýsingum á áfengi sé áhrifaríkur þáttur í því að draga úr heildarneyslu áfengis.
Ákvæði 11. gr. ná aðeins til auglýsinga á áfengi, en auglýsingar á öðrum vímuefnum eru hvort eð er ólöglegar samkvæmt öðrum lögum.
Um 12. gr.
Samkvæmt þessari grein má því aðeins selja og dreifa áfengi, að skráð sé viðvörun á umbúðir vörunnar um skaðsemi hennar, þ.e. á neytendaumbúðir. Hér er um svo sjálfsagðan hlut að ræða að vart þarf að rökstyðja hann með öðrum hætti en að benda á að allar neyslu- og nauðsynjavörur eru samkvæmt íslenskum reglum merktar, ekki síst þær sem innihalda efni eða efnasambönd sem geta haft áhrif á heilbrigði fólks. Er sjálfsagt að hið sama gildi um áfengi og er lagt til að sömu reglur gildi um áfengi og um tóbak samkvæmt tóbaksvarnalögum nr. 74/1984, en þær merkingar hafa tekist vel og reyndar vakið heimsathygli og athygli á Íslandi sem brautryðjanda í tóbaksvörnum.
Enn fremur er lagt til að sett skuli upp viðvörunarskilti í verslunum Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins og í vínveitingahúsum, þar sem vakin skal athygli á lögum um ölvunarakstur, hve lengi vínandi er að fara úr blóði og hver séu viðurlög við því að útvega fólki yngra en 20 ára áfengi. Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins hefur þegar að hluta til komið til móts við þau sjónarmið sem hér eru nefnd, en gert var ráð fyrir því í tillögum áfengismálanefndar ríkisstjórnarinnar frá janúar 1987 að það yrði gert. Rétt þykir að lögfesta þessi atriði.
Gert er ráð fyrir því að ráðherra setji í reglugerð nánari ákvæði um merkingar þessar, þar á meðal um viðvörunartexta, stærð hans, letur og hvar skiltum skuli komið fyrir og að áfengisframleiðendur eða áfengisveitingahúsaeigendur standi straum af kostnaði við merkingarnar. Er þetta allt í samræmi við það sem gildir um tóbak.
Um 13. gr.
Í 13. gr. er kveðið á um fræðslu í grunnskólum um áfengi og önnur vímuefni og að hún skuli hefjast í 2. bekk samkvæmt námsskrá sem menntamálaráðherra setur að höfðu samráði við áfengis- og vímuvarnaráð. Lagt er til að fræðslan beinist einkum að því að upplýsa nemendur um eðli áfengra drykkja, áhrif þeirra á manninn, fjölskylduna og samfélagið og búi þannig nemendur undir það að geta tekið sjálfstæða og ábyrga ákvörðun um neyslu þessara efna. Talið er nauðsynlegt að þessi fræðsla hefjist sem fyrst þótt vissulega megi deila um hversu snemma hún skuli hefjast með hliðsjón af þroska barna. Í þessu tilviki ber að hafa í huga að einhverjir áhrifaríkustu áróðursmenn gegn tóbaksneyslu eru grunnskólanemendur og er fyllsta ástæða til þess að ætla að sama gildi um áfengis- og vímuefnamál almennt sé fræðslu beint til þeirra. Þessi grein er í samræmi við tillögur menntamálaráðuneytis og fræðslustjóra.
Um 14. gr.
Hér er fjallað um fræðslu að loknu grunnskólanámi þegar nemendum er hvað hættast við að ánetjast áfengi og öðrum vímuefnum. Lagt er til að fyrstu tvö árin að loknum grunnskóla fari fram fræðsla í öllum framhaldsskólum um skaðsemi áfengis og annarra vímuefna og að fræðslan taki mið af því að fólk geti verið án áfengis og annarra vímuefna og að ekki sé litið á áfengi sem nauðsynjavöru. Þessi kennsla skal fara fram samkvæmt námsskrá.
Um 15. gr.
Nauðsynlegt er að þeir sem mennta sig til þess að verða kennarar, fóstrur, lögreglumenn og fangaverðir fái ítarlega og skipulega undirstöðumenntun í áfengis- og vímuefnavörnum til þess að geta sinnt forvarnastarfi. Við fræðslu kennaraefna skal lögð sérstök áhersla á hlutverk kennarans í þessu starfi, leiðbeiningar, fræðslu í áfengis- og vímuvarnamálum, kynningu námsgagna og færni kennarans til þess að verða að liði þeim nemendum sem ætla má að séu í sérstakri hættu gagnvart neyslu áfengis og annarra vímuefna. Gert er ráð fyrir að fræðslan sé í höndum kennara, en ekki eins og tíðkast hefur að fengnir séu við og við sérfróðir jafnt sem ósérfróðir aðilar til þess að fjalla um þessi mál í skólum.
Í þeim deildum háskóla, þar sem það á við, þ.e. í félagsvísindadeild, lagadeild, guðfræðideild, læknadeild, námsbraut í hjúkrunarfræðum og lyfjafræði lyfsala, skal veita fræðslu um áfengis- og vímuefnamál í tengslum við starfsundirbúning, en flestir þeirra, sem stunda nám í þessum deildum, þurfa með einum eða öðrum hætti að fjalla um mál á þessu sviði vegna starfa sinna síðar.
Greinin tekur mið af athugasemdum menntamálaráðuneytis, fræðslustjóra og hlutaðeigandi sérskóla.
Um 16. gr.
Hér er lagt til að í menntamálaráðuneytinu verði starfrækt námsstjórn í áfengis- og vímuefnavörnum, en það er skilyrði þess að hægt sé að fylgjast með þeirri fræðslu sem kveðið er á um í IV. kafla laganna og er reiknað með að námsstjórnin annist ráðgjöf og skipulagningu fræðslu í grunnskólum sem og öðrum skólum, þó með sérstakri áherslu á grunnskólana.
Rétt er að benda á að á vegum menntamálaráðuneytisins hefur verið starfrækt námsstjórn í samræmi við ofanritað, en þó engan veginn með fullnægjandi hætti. Best væri að sérstakur námsstjóri annaðist þennan þátt, í fullu starfi, og að hann hefði aðgang að nauðsynlegu aðstoðarfólki.
Um 17. gr.
Í 17. gr. er fjallað um almennt forvarna- og upplýsingastarf og sú skylda lögð á áfengis- og vímuvarnaráð, í samvinnu við landlækni, að standa fyrir slíku. Hér er um að ræða fræðslu utan skólakerfisins. Þessi fræðsla skal sérstaklega taka mið af þörfum ýmissa hópa í samfélaginu, svo sem ungmenna sem horfið hafa frá skyldunámi, foreldra og forráðamanna barna og unglinga, barnshafandi kvenna, stjórnenda farartækja o.s.frv. Sérstaklega er mikilvægt að samræmd verði störf félagasamtaka og áhugamanna á þessu sviði og er sú skylda lögð á ráðið og landlækni að annast það.
Sú verður skylda áfengis- og vímuvarnaráðs og landlæknis að beita sér fyrir reglubundinni fræðslu á heilsugæslustöðvum um skaðsemi neyslu áfengis og annarra vímuefna í samvinnu við félagasamtök, stofnanir og fyrirtæki og er það í samræmi við lög um heilbrigðisþjónustu, sbr. nú lög nr. 97/1990, þar sem áfengisvarnir eru einn af grunnþáttum heilsuverndar og hlutverk heilsugæslustöðva. Styrkja verður heilsugæslustöðvarnar til þess að annast þennan þátt með sama hætti og aðra þætti heilsuverndar.
Áfengis- og vímuvarnaráði og landlækni ber að beita sér fyrir fræðslu í ríkisfjölmiðlum og er lögð sú skylda á ríkisfjölmiðlana að birta slíkt efni án endurgjalds með hliðstæðum hætti og á sér stað í tóbaksvarnalögum um tóbaksvarnaáróður og umferðarlögum um umferðaráróður.
Um 18. gr.
Greinin fjallar um hvernig við skuli bregðast þegar vímuefnaneysla leiðir til ítrekaðra afskipta opinberra aðila, t.d. lögreglu. Um er að ræða íhlutun sem hefur það að markmiði að stöðva vítahring hins vímuefnasjúka með kerfisbundnum aðgerðum opinberra aðila. Sérstök áhersla er lögð á þessa íhlutun þegar hinn áfengissjúki hefur börn á framfæri sínu eða býr á heimili þar sem börn og aldraðir eru.
Íhlutun af þessu tagi hefur víða verið reynd erlendis með góðum árangri. Sá sem er orðinn háður neyslu vímuefna er ófær um að stjórna eigin lífi. Því má leiða rök að því að samfélagið hafi þær skyldur að grípa í taumana.
Í 1. mgr. 18. gr. er kveðið á um tilkynningarskyldu lögreglu til foreldra þegar um handtöku barna og unglinga undir 18 ára aldri er að ræða vegna vímu. Mikilvægt er að forráðamenn barns séu þannig upplýstir í því skyni að þeir geti brugðist við á ábyrgan hátt. Fjölskyldan er sá vettvangur sem felur í sér áhrifaríkustu forvörnina bregðist hún við með skynsamlegum hætti. Þá er í grein þessari kveðið á um að lögregla tilkynni til barnaverndarnefndar þegar um ítrekaðar handtökur barna og unglinga sökum vímu er að ræða. Ítrekuð afskipti lögreglu vegna vímu barns eða unglings benda til að vandinn sé kominn á það stig að hann sé fjölskyldunni um megn. Í því tilviki er mikilvægt að barnaverndarnefnd láti málið sig varða og veiti stuðning til að glíma við vandann.
Í gildandi lögum um meðferð ölvaðra manna og drykkjusjúkra er skylt ákvæði þar sem lögreglu er gert að tilkynna handtöku vegna ölvunar til nánustu vandamanna ef um mann undir 21 árs aldri er að ræða, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 39/1964. Þetta ákvæði hefur ekki verið virt í framkvæmd.
Í 2. mgr. 18. gr. er kveðið á um, að lögregla skuli halda manni, sem handtekinn hefur verið vegna vímu, þar til víman er af honum runnin. Jafnframt er veitt heimild til að sú gæsla vari allt að tveimur sólarhringum ef það er talið nauðsynlegt vegna læknisrannsóknar.
Í 3. mgr. 18. gr. er fjallað um hvernig við skuli brugðist þegar um ítrekaðar handtökur lögráða manna vegna vímu er að ræða. Í þeim tilvikum er heimild veitt til að færa mann til heilsugæslustöðvar eða göngudeildar áfengis- eða vímuefnasjúklinga í því skyni að láta fara fram mat á heilsufari, meðferðarþörf og hvernig koma megi til hjálpar. Að sjálfsögðu skal leita eftir samþykki viðkomandi einstaklings við framkvæmd þessa ákvæðis.
Í 4. mgr. 18. gr. er mælt fyrir um leiðir sem eiga að standa heilsugæslustöðvum til boða við framkvæmd á markmiðum 3. mgr. 18. gr. Lögð er áhersla á að einungis skuli gripið til frelsisskerðingar ef ákvæði lögræðislaga eiga við.
Um 19. gr.
Í þessari grein er kveðið á um samstarf lögreglu og félagsmálanefnda/félagsmála- stofnana sveitarfélaga vegna misnotkunar vímuefna. Slíkt samstarf getur haft mjög mikla þýðingu í forvörnum. Félagsmálayfirvöld geta fylgt eftir íhlutun lögreglu með því að bjóða þeim sem misnota vímuefni ráðgjöf eða annan stuðning sem verði til þess að misnotandinn leiti sér meðferðar. Sama gildir um aðstandendur vímuefnasjúkra, börn og maka, en þeir þarfnast oft ráðgjafar og aðstoðar til að gera rofið þann vítahring sem þeir eru í. Grein þessi er í samræmi við ákvæði 51. og 52. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga.
Í 1. mgr. 19. gr. er kveðið á um tilkynningarskyldu lögreglu til félagsmálanefndar/ félagsmálastofnunar um öll útköll á heimili vegna vímuefnaneyslu þar sem búa börn eða aldraðir eða ef aðrar ástæður mæla með því. Um þau tilvik, þar sem börn eru beinlínis í hættu eða foreldrar eru ekki færir um að annast þau sökum ofnotkunar vímuefna, fer eftir lögum um vernd barna og ungmenna og skal tilkynna það til barnaverndarnefndar. Oft gegna félagsmálanefndir jafnframt hlutverki barnaverndarnefnda. Það fer eftir mati lögreglu hversu fljótt tilkynnt er, en reikna verður með að í alvarlegum tilvikum sé það gert strax.
Grein þessi kemur m.a. í stað 1. gr. laga nr. 39/1964, um meðferð ölvaðra manna og drykkjusjúkra. Þar er kveðið á um tilkynningarskyldu lögreglu, ef maður er handtekinn tvisvar sinnum eða oftar með stuttu millibili sökum ölvunar, til áfengisvarnaráðunautar eða áfengisvarnanefnda. Þetta lagaákvæði hefur ekki verið virt í framkvæmd. Hins vegar hefur lögreglan í Reykjavík haldið skrá yfir handtökur og gistingar í fangageymslum lögreglunnar, sem er mikilvægur þáttur í forvarnastarfi hennar í áfengismálum.
Reynslan hefur sýnt, bæði hérlendis og erlendis, að íhlutun af þessu tagi getur verið mjög árangursrík. Alkunna er að notkun áfengis er oft leyndardómur fjölskyldunnar sem hún reynir í þaula að komast hjá að aðrir öðlist vitneskju um. Þegar lögregla hefur verið kvödd á heimili reynist oft unnt að afhjúpa þennan leyndardóm sem er forsenda þess að fjölskyldan leiti eftir hjálp.
Í 2. mgr. 19. gr. er kveðið á um skyldur félagsmálanefnda til að fylgja málum eftir. Um er að ræða aðgerðir sem beinast að hinum áfengissjúka annars vegar og hins vegar fjölskyldu hans, börnum og maka.
Um 20. gr.
Hér er fjallað um hvar meðferð áfengis- og vímuefnasjúklingar skal fara fram og er þar átt við meðferð til þess að koma einstaklingum á réttan kjöl. Um er að ræða sjúkrahús, göngudeildir og heilsugæslustöðvar samkvæmt lögum um heilbrigðisþjónustu, enda sé um sjúklinga að ræða sem þarfnist aðstoðar heilbrigðisþjónustunnar. Er ætlast til að þessar stofnanir hafi sérstakt leyfi til reksturs í samræmi við VII. kafla laganna.
Um 21. gr.
Það verður hlutverk heilbrigðisráðherra að sjá til þess að heilbrigðisþjónusta við áfengis- og vímuefnasjúklinga sé fyrir hendi á sjúkrahúsum ríkisins eða annars staðar í samræmi við þennan kafla og er með því lögð áhersla á að um heilbrigðismál sé að ræða. Samkvæmt lögum nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, fer heilbrigðisráðherra með yfirstjórn heilbrigðismála, en í lögunum er annars vegar kveðið á um starfsemi og hlutverk heilsugæslustöðva og hins vegar sjúkrahúsa, en það eru þær stofnanir sem annast heilbrigðisþjónustu í landinu.
Um 22. gr.
Hér er fjallað um bráðaþjónustu vegna alvarlegra áfengis- og vímuefnaeitrana og fráhvarfseinkenna eftir neyslu og að hún skuli fara fram á heilsugæslustöðvum, bráðamóttöku og slysadeildum sjúkrahúsa svo og geðdeildum, lyflæknisdeildum og meðferðarstofnunum fyrir áfengis- og vímuefnasjúklinga þegar ástand sjúklings er þannig háttað. Með þessu er verið að koma því til leiðar að ekki sé sjálfgefið að leggja þurfi sjúkling inn á sjúkrahús, heldur að hægt verði að veita aðstoð innan heilsugæslunnar, á bráðamóttöku og á slysadeildum.
Um 23. gr.
Í 23. gr. er fjallað um meðferð, endurhæfingu og aðhlynningu á sjúkrahúsum. Greinist hún í afeitrun, rannsókn og upphaflega meðferð, meðferð sem miðar að varanlegu bindindi og þroska og að byggja upp félagslega hæfni, skapgerð og persónuleika sjúklings. Enn fremur í endurhæfingu og aðhlynningu sjúklinga sem illa eru farnir heilsufarslega og félagslega og er í því skyni kveðið á um vernduð heimili þar sem vistmenn greiða dvalarkostnað að hluta til eða öllu leyti og þeim er gert kleift að stunda vinnu, skólagöngu o.s.frv. Engin tímamörk eru sett á lengd meðferðar innan hvers þáttar, en gerð er tillaga um ferli, þannig að fyrst komi afeitrun, því næst rannsókn og upphaf meðferðar og eftir það full meðferð sé talin ástæða til og endurhæfing eftir það. Að lokum vernduð heimili sé annað að fullu reynt. Með þessu er verið að festa í meginatriðum þá stefnu sem ríkt hefur á ríkisspítölum og stofnunum SÁÁ og fleiri aðila þegar í hlut eiga áfengis- og vímuefnasjúklingar. Ekki er sjálfgefið að sama stofnunin annist alla þessa þætti, heldur getur verið eðlilegt að skipta þeim á milli stofnana, m.a. með það fyrir augum að nýta sem best þau úrræði sem fyrir hendi eru og þau sjúkrahús sem eru til ráðstöfunar á þessu sviði, en lítillar samræmingar hefur gætt varðandi þennan þátt í heilbrigðiskerfinu.
Enn fremur er lagt til að heimilt verði að semja við meðferðarstofnun fyrir áfengis- og vímuefnasjúklinga um refsivist, þ.e. að hluti hennar sé afplánaður þar sé það mat hlutaðeigandi yfirlæknis og fangelsislæknis að líkur séu á árangri í meðferð. Er þetta í samræmi við ríkjandi stefnu sem m.a. kemur fram í nýframlögðu frumvarpi dómsmálaráðherra um breytta afplánun refsivistar hér á landi sé ekki um að ræða alvarlegustu brot.
Um 24. gr.
Lagt er til að í hverju hinna átta læknishéraða skuli í tengslum við sjúkrahús eða heilsugæslustöð rekin sérstök göngudeild fyrir áfengis- og vímuefnasjúklinga og að meðferðar- og fræðslustarf á þessum stöðum beinist að því að draga úr þörf fyrir innlagnir. Með þessu er verið að marka stefnu um meðferðar- og fræðslustarf, og að sú skylda hvíli á hverju læknishéraði að veita þessum sjúklingum göngudeildarþjónustu. Hér er bæði átt við þá sem hafa farið í meðferð á sjúkrahús og þá sem ekki hafa þurft hennar með en þurfa stuðning. Brýnt er fyrir þjóðfélagið að forðast óþarfa innlagnir á þessi sjúkrahús sem og önnur, bæði vegna þess kostnaðar sem af slíku leiðir fyrir samfélagið og hlutaðeigandi einstakling, svo sem vegna frátafa frá vinnu.
Um 25. gr.
Ákvæði þessarar greinar eru í samræmi við ákvæði 36. og 37. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga og laga um vernd barna og ungmenna. Í 1. mgr. 25. gr. er kveðið á um svonefnt leitarstarf sem fólgið er í því að hafa upp á þeim börnum og ungmennum sem gefa til kynna að þau eigi við vanda að stríða sökum áfengis- og vímuefnaneyslu. Í stærstu sveitarfélögum landsins eru starfræktar svonefndar útideildir, en slíkt leitarstarf er einmitt höfuðverkefni þeirra. Ástæða er til að leggja áherslu á að aðrir aðilar, t.d. kennarar og aðrir uppalendur, láti mál til sín taka þegar það á við. Í 2. mgr. 25. gr. er kveðið á um hvernig með skuli fara reynist nauðsynlegt að vista barn eða ungmenni á meðferðarstofnun vegna ofneyslu vímuefna. Rétt er að vekja athygli á að á vegum Unglingaheimilis ríkisins er rekin meðferðarstofnun að Tindum á Kjalarnesi sem ætluð er börnum og ungmennum. Nauðsynlegt er, að barnaverndarnefnd annist milligöngu um vistun á þeirri stofnun. Í 3. mgr. 25. gr. er kveðið á um að vísa skuli þeim börnum og unglingum til greiningar og meðferðar á barna- og unglingageðdeildum, sem líkur benda til að eigi við geðræn vandamál að stríða til viðbótar áfengis- eða vímuefnavanda. Loks er í 2. mgr. 25. gr. kveðið á um skyldur félagsmálanefnda sveitarfélaga og heilsugæslustöðva að veita börnum og ungmennum áframhaldandi stuðning að lokinni meðferð.
Um 26. gr.
Hér er lagt til að aðstandendum sjúklings skuli boðið upp á stuðningsmeðferð meðan sjúklingur vistast til áfengis- eða vímuefnameðferðar, en talið er mjög mikilvægt að fjölskyldum standi slík þjónusta til boða meðan á meðferð stendur, en ekki aðeins eftir á eins og nú tíðkast.
Gert er ráð fyrir því að við hverja stofnun fyrir áfengis- og vímuefnasjúklinga skuli aðstandendum gefinn kostur á þessum stuðningi, jafnframt sálgæslu og fræðslu, og að sérstök áhersla skuli lögð á að fræða þá um eðli sjúkdómsins og um áhrif hans á sjúklinginn og aðstandendur hans þannig að þeir hafi meiri þekkingu á því þegar sjúklingurinn er kominn í sitt venjulega umhverfi hvernig taka beri á málum.
Um 27. gr.
Greinin er í samræmi við V. og VI. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, um félagslega ráðgjöf og fjárhagsaðstoð. Í 1. mgr. 27. gr. er átt við fjárhagsaðstoð sem veitt er t.d. meðan á áfengismeðferð stendur og getur reynst mikilvæg til sjálfshjálpar. 2. mgr. 27. gr. fjallar um þann hóp áfengissjúkra og misnotenda annarra vímuefna sem hafa beðið varanlegt tjón á heilsu sinni og þarfnast aðstoðar af þeim sökum. Í flestum tilvikum eiga slíkir einstaklingar rétt á bótum samkvæmt almannatryggingalögum. Hins vegar er reynslan sú að oft er nauðsynlegt að veita þeim annan stuðning, t.d. vegna húsnæðisöflunar.
Um 28. gr.
Hér er fjallað um meðferðarstofnanir fyrir áfengis- og vímuefnasjúklinga og skírskotað til þess að um þær fari samkvæmt lögum um heilbrigðisþjónustu og þær séu þar með bundnar leyfi heilbrigðisráðherra. Lagt er til að auk héraðslæknis og landlæknis leggi áfengis- og vímuvarnaráð mat á nauðsyn og gagnsemi stofnunar en samkvæmt gildandi heilbrigðisþjónustulögum leggja landlæknir og héraðslæknir einir mat á nauðsyn og gagnsemi stofnunar.
Um 29. gr.
Á undanförnum árum hafa orðið miklar umræður um afgreiðslu og sölu áfengis utan opinberrar verðskrár, svo sem til ráðuneyta og stofnana. Lagt er til að slíkt verði óheimilt hér eftir og að þessir aðilar verði að sæta sömu kjörum og aðrir.
Lagt er til að útsölustaðir ÁTVR verði opnir eingöngu á virkum dögum frá kl. 10–18 og að þeir verði lokaðir alla laugardaga, helga daga og auk þess aðfangadag jóla og sama gildi um almenna frídaga, stórhátíðardaga og kosningadaga. Hér er um að ræða hliðstæð ákvæði og er að finna í áfengislögum, sbr. 14. gr., en þó er kveðið á um opnunartíma sem ekki er þar gert. Nauðsynlegt er að kveða á um þessa þætti þannig að ekki sé hægt að valsa með opnunartíma eins og gert hefur verið á undanförnum árum, t.d. með lengri opnunartíma á tilteknum dögum eins og á Þorláksmessu, en það virðist gert í þeim eina tilgangi að auka söluna og þar með neysluna þvert á tilgang áfengislaga eins og honum er lýst í 1. gr. laganna.
Enn fremur er lagt til að óheimilt sé að veita stöðum, sem eru áningarstaðir ferðafólks eða þjóna ökumönnum, leyfi til áfengissölu. Sú ósvinna hefur viðgengist hér á landi, eftir að farið var rýmka um áfengissölu, að veita stöðum við þjóðvegi landsins leyfi til áfengissölu og hið sama gildir um flugafgreiðslur. Gengur þetta þvert á þau sjónarmið að koma þurfi í veg fyrir ölvunarakstur og á stefnu annarra þjóða, sem margar hverjar, svo sem Frakkland, hafa bannað sölu áfengis við þjóðvegi.
Þessi ákvæði ættu ekki síður heima í áfengislögum, en mjög brýnt er að taka á þessum málum, og er því lagt til að ákvæðið verði hér.
Um 30. gr.
Hér er fjallað um eftirlitsskyldu áfengis- og vímuvarnanefnda og heilbrigðiseftirlits sveitarfélaganna með því að settum skilyrðum í leyfum til áfengisveitinga samkvæmt áfengislögum sé framfylgt og að þessir aðilar geri lögreglu viðvart ef út af bregður, en leyfisveitingar eru í höndum dómsmála- og lögregluyfirvalda.
Um 31. gr.
Allt frá því að sala efna til áfengisgerðar var hafin hér fyrir 15–20 árum hefur verið um það rætt hvort ástæða væri til þess að banna hana séu efnin eingöngu ætluð til áfengisgerðar. Í tillögum áfengismálanefndar ríkisstjórnarinnar frá janúar 1987 er lagt til að sala slíkra efna verði bönnuð, enda vandséð að sala þeirra dragi úr neyslu áfengis. Skýtur skökku við, annars vegar að banna brugg en leyfa síðan sölu á bruggefnum. Hér þarf að gæta samræmis og er því lagt til að salan verði bönnuð.
Um 32. gr.
Lagt er til að 2% af brúttósölu áfengis renni í Áfengis- og vímuvarnasjóð sem verja skal til áfengis- og vímuvarnastarfs samkvæmt lögunum. Þessi sjóður gæti, miðað við tekjur af áfengissölu á síðasta ári, gefið um 150 milljón kr. á ári, en heildarsala áfengis nam þá tæpum 7,5 milljörðum króna. Hér er um verulega upphæð að ræða, en rétt er að benda á, að sjóðnum er ætlað að standa undir öllu áfengisvarnastarfi, uppbyggingu og viðhaldi stofnana og endurmenntun starfsmanna. Mundi flest falla undir hann annað en rekstur stofnana. Kæmi sjóðurinn í stað gæsluvistarsjóðs samkvæmt lögum nr. 39/1964, um meðferð ölvaðra manna og drykkjusjúkra, en hann hefur verið lítið annað en nafnið síðustu árin. Mundi sjóðurinn gjörbreyta möguleikum yfirvalda til þess að takast á við vandann. Það er kunnara en frá þurfi að segja að framlög til áfengisvarna hafa lækkað á undanförnum árum ef frá er talinn kostnaður við meðferðarstofnanir. Með vísun til þess að ætlun er að taka upp stóraukið varnastarf, og ekki eingöngu á áfengissviðinu, heldur á öllu vímuefnasviðinu, er nauðsynlegt að tryggja tekjustofn og væri ekki óeðlilegt að bæta þessu ofan á áfengisverðið, enda er það skoðun heilbrigðisyfirvalda að kostnaður samfélagsins, heilbrigðisþjónustunnar og félagsmálaþjónustunnar sé meiri en þær tekjur sem hið opinbera hefur af sölunni. Í þessu tilviki er rétt að benda á að við setningu laga nr. 74/1984, um tóbaksvarnir, var ákveðið að verja 2 prómillum af brúttósölu tóbaks til tóbaksvarnastarfs og er það mál manna að það hafi skilað miklum og góðum árangri, enda kostar verulegt fé að halda úti slíkri starfsemi. Þykir það reyndar sjálfsagt í dag að þeir sem neyta tóbaks standi undir tóbaksvarnastarfinu eins og á sér stað í sambandi við ýmis önnur mál, t.d. um eftirlit með ýmis konar starfsemi, svo sem mengandi starfsemi. Er þess að vænta að með þessu verði skotið traustum fótum undir áfengis- og vímuvarnastarf og að ekki verði hægt að kenna um peningaleysi skili það ekki árangri.
Lagt er til að verja megi allt að helmingi fjárins til uppbyggingar og endurbóta stofnana og endurmenntunar starfsfólks sem stundar áfengis- og vímuefnavarnir eða meðferð áfengis- og vímuefnasjúklinga og yrði með þessu hægt að létta þessum kostnaði af ríkissjóði.
Um 33. gr.
Lagt er til að heilbrigðiseftirlit sveitarfélaganna hafi eftirlit með framkvæmd ákvæða um auglýsingabann og merkingar samkvæmt 11. og 12. gr. og fylgist með því hvert í sínu umdæmi að fylgt sé ákvæðum þessara greina. Heilbrigðiseftirlit sveitarfélaganna á auðveldara með að fylgjast með þessum þáttum en lögreglan og vísast til lögbundins eftirlit þeirra með tóbaksauglýsingum. Lagt er til að nefndirnar geti beitt sömu úrræðum til að knýja á um úrbætur og mælt er fyrir um í lögum nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, sem er að áminna hlutaðeigandi, gefa tilhlýðilegan frest til úrbóta eða loka hlutaðeigandi starfsemi.
Um 34. gr.
Hér er fjallað um brot gegn ákvæðum 11. og 12. gr. sé auglýsingabann ekki virt og merkingum ekki framfylgt. Enn fremur um brot á ákvæðum 31. gr. um sölu efna til áfengisgerðar og er hér um að ræða hefðbundin refsiákvæði auk þess sem vísað er til almennra hegninarlaga, nr. 19/1940, með síðari breytingum, varðandi tilraun og hlutdeild í broti.
Um 35. gr.
Eitt alvarlegasta vandamálið í tengslum við áfengisneyslu og neyslu annarra vímuefna er ölvunarakstur. Lengi hefur verið rætt um að herða þurfi ákvæði um ölvunarakstur og akstur undir áhrifum vímuefna, en þeim fjölgar stöðugt sem stunda slíka iðju. Áfengismálanefnd ríkisstjórnarinnar, sem skilaði áliti í janúar 1987, leggur til að sérstaklega verið tekið á þessum atriðum til þess að reyna að stemma stigu við vandamálinu. Ákvæði þetta ætti eins heima í umferðarlögum, en þar sem nefnd þeirri, sem gerði tillögu að þessu frumvarpi, var ekki falið að endurskoða þau lög, leggur hún til að tekið verði á málinu hér. Lagt er til að þeir ökumenn, sem dæmdir hafa verið til að missa ökuleyfið ævilangt, þ.e. þeir sem ekki eiga kost á að endurnýja ökuleyfið fyrr en eftir þriggja ára sviptingu sakir neyslu áfengis og annarra vímuefna, skuli gert að taka þátt í fræðslunámskeiði um áhrif áfengis og annarra vímuefna sem áfengis- og vímuvarnanefnd viðurkennir. Til þess að knýja á um að þeir afli sér slíkrar fræðslu er sett sem skilyrði fyrir endurveitingu ökuleyfis að þeir hafi sótt hana. Ekki ber að líta á þetta sem refsingu heldur viðleitni til þess að koma hlutaðeigandi aðilum til aðstoðar með þeim úrræðum sem heilbrigðiskerfið hefur upp á að bjóða og sannarlega hljóta að eiga hér við miðað við það stjórn- og ístöðuleysi sem hér liggur að baki.
Um 36. gr.
Með mál, sem kunna að rísa vegna brota á lögunum og reglugerðum sem settar eru samkvæmt þeim, skal farið að hætti opinberra mála. Eins og eðlilegt er í málum sem þessum er ekki eingöngu um að ræða hefðbundin viðurlög, heldur eru ákveðnar skyldur lagðar á framkvæmdarvaldshafa, svo sem að sjá svo um að lögunum verði framfylgt, m.a. með leiðbeiningum, fortölum og fræðslu. Verði hins vegar höfðað mál vegna brota á lögunum eða reglugerðum settum samkvæmt þeim skulu vitanlega gilda um málsmeðferðina ákvæða laga um opinbera málsmeðferð.
Um 37. gr.
Lagt er til að lögin öðlist gildi 1. janúar 1993, þar sem töluverðan tíma tekur að undirbúa gildistöku þeirra. Með lögunum verði felld úr gildi, að öllu leyti, lög nr. 39/1964, um meðferð ölvaðra manna og drykkjusjúkra, svo og tilteknar greinar áfengislaga, nr. 82/1969, með síðari breytingum, en þær eru 4. og 5. mgr. 16. gr. og allur VII. kafli laganna. Eftir standa þau ákvæði áfengislaga sem fjalla um tilgang laganna, sbr. I. kafla, innflutning áfengis, sbr. II. kafla, tilbúning áfengis, sbr. III. kafla, og um sölu og veitingar áfengis, sbr. IV. kafla. Enn fremur standa eftir ákvæði í 1., 2. og 3. mgr. 16. gr. laganna þar sem segir að ekki megi veita neinum, sem er bersýnilega ölvaður, áfengi og að óheimilt sé að selja þeim áfengi sem gerst hafa sekir um ólöglega sölu og bruggun áfengis og að ekki megi selja yngri mönnum en 20 ára áfengi eða veita þeim og afhenda með nokkrum hætti áfengi. Þannig er V. kafli laganna óbreyttur nema hvað snertir 4. og 5. mgr. 16. gr., en í V. kafla er fjallað um meðferð áfengis í landinu, ssvo sem um starfsemi Áfengis- og tóbaksverslunarinnar, afhendingu, tilbúning, ólöglega sölu og dvöl ungmenna á vínveitingahúsum. Sjötti kafli áfengislaga er líka óbreyttur, en þar er fjallað um ölvun, svo sem ölvun á almannafæri og opinberum samkomum, í bifreiðum og öðrum farartækjum. Enn fremur er þar fjallað um ölvun við embættisfærslur og þar er að finna sérstök ákvæði um lækna, lyfsala, flugmenn, bifreiðastjóra, skipstjóra, stýrimenn og aðra sem annast vélknúin farartæki o.s.frv. Sjöundi kafli áfengislaga, þar sem fjallað er um áfengisvarnir, fellur hins vegar allur úr gildi. Refsiákvæði í VIII. kafla áfengislaga haldast óbreytt og hið sama er að segja um ákvæði IX. kafla.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Lagt er til að áfengis- og vímuvarnaráð skv. 4. gr. taki til starfa 1. júlí 1992 og taki við störfum áfengisvarnaráðs og vinni fyrst og fremst að undirbúningi og gildistöku laganna til að byrja með. Brýnt er að fela undirbúning að gildistöku laganna ákveðnum aðilum, enda um viðamikið starf að ræða. Þetta hefði í för með sér að skipa þyrfti ráðið næsta vor.
Lagt er til að reglugerðir samkvæmt 4. mgr. 11. gr. um áfengisauglýsingar og um merkingar skv. 3. mgr. 12. gr. taki gildi um leið og lögin. Nýtt áfengis- og vímuvarnaráð skal gera drög að slíkum reglum og leggja fyrir ráðherra.
Lagt er til að þær stofnanir fyrir áfengis- og vímuefnasjúklinga, sem starfa við gildistöku laganna, fái að starfa óbreyttar til loka ársins 1995 eða í fjögur ár, en að þær skuli fyrir 1. janúar 1995 senda heilbrigðisráðuneytinu umsókn um starfsleyfi í samræmi við lögin þar sem m.a. skuli tekið fram hvers konar þjónustu þær óska eftir að veita. Með þessum hætti er ætlunin að marka stefnu um starfsemi þeirra sem annast meðferð og umönnun áfengis- og vímuefnasjúklinga, enda hlýtur það að vera lykilatriðið um framkvæmd heilbrigðisþjónustu á þessu sviði. Engin áætlun hefur verið gerð um starfsemi þessara stofnana eins og t.d. á sér stað varðandi uppbyggingu heilsugæslustöðva og sjúkrahúsa hins opinbera.
