Sveitarstjórnarlög

     Flm. (Kristinn H. Gunnarsson) :
    Virðulegi forseti. Ég vil leyfa mér að mæla fyrir frv. til laga á þskj. 469 um breytingu á sveitarstjórnarlögum. Breytingin er á 1. mgr. 109. gr. laganna, sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Lagt er til að málsgreinin orðist svo, með leyfi forseta:
    ,,Sveitarfélag verður eigi sameinað öðrum sveitarfélögum nema fleiri kjósendur í atkvæðagreiðslu samkvæmt 108. gr. séu fylgjandi sameiningu en andvígir, enda hafi meiri hluti atkvæðisbærra íbúa tekið þátt í atkvæðagreiðslunni.``
    Síðari grein frv. er gildistökugrein og lagt er til að lög þessi öðlist þegar gildi. Þessu frv. fylgir svohljóðandi greinargerð:
    ,,Lögð er til sú grundvallarbreyting á núgildandi ákvæðum 1. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga að meiri hluti þeirra sem afstöðu taka ráði niðurstöðu í almennri atkvæðagreiðslu um sameiningu sveitarfélags við annað eða önnur sveitarfélög. Samkvæmt tillögugreininni hafa þeir kjósendur ekki áhrif á úrslit í atkvæðagreiðslu sem koma ekki á kjörstað. Þeir sem skila auðu eða ógilda atkvæði sitt hafa ekki heldur áhrif á úrslitin að öðru leyti en því að þeir gætu tryggt nægilega þátttöku í atkvæðagreiðslunni með atkvæði sínu.
    Ákvæði núgildandi laga eru þannig að meiri hluti kjósenda á kjörskrá þarf að greiða atkvæði gegn tillögu um sameiningu til þess að hún teljist felld. Þar með er í raun fyrir fram ákveðið að þeir kjósendur styðji sameiningu sem ekki koma á kjörstað og enn fremur að kjósendur, sem koma og greiða atkvæði en gera ógilt atkvæði sitt eða skila auðu, séu stuðningsmenn fyrirliggjandi tillögu.
    Kjósendur, sem taka þátt í atkvæðagreiðslu en skila auðu atkvæði eða ógilda það, láta með því aðra ráða úrslitum, en núgildandi ákvæði 109. gr. virða þá afstöðu að vettugi.
    Þessi ákvæði laganna brjóta gegn viðurkenndum sjónarmiðum um lýðræðislega afgreiðslu máls. Nægir að nefna ákvæði kosningalaga og laga um þingsköp því til stuðnings og enn fremur 51. gr. sveitarstjórnarlaganna sjálfra, en þar er kveðið á um að afl atkvæða ráði úrslitum. Í skýringum með 51. gr. kemur fram að hjáseta í atkvæðagreiðslu telst þátttaka þar sem afstaða er tekin, þ.e. sú afstaða að láta aðra ráða niðurstöðunni.
    Almenna reglan er sú að þeir kjósendur einir, sem koma til atkvæðagreiðslu, hafa tekið afstöðu. Hinir, sem ekki taka þátt í atkvæðagreiðslunni, hafa ekki áhrif á niðurstöðuna þar sem þeir hafa ekki tekið afstöðu. Ákvæði 1. mgr. 109. gr. brjóta þessa meginreglu og í raun gera þeim upp ákveðna afstöðu sem engan þátt tók í atkvæðagreiðslunni. Slík lagasetning er fullkomlega út í hött og engan veginn samboðin lýðræðisríki.

    Þessir annmarkar á 1. mgr. 109 gr. eru svo alvarlegir að óhjákvæmilegt er að breyta greininni.
    Ákvæði tillögugreinarinnar um lágmarksþátttöku í atkvæðagreiðslunni er hins vegar í fullu samræmi við skilyrði þingskapalaga og 51. gr. sveitarstjórnarlaga fyrir afgreiðslu máls og þarfnast ekki frekari skýringar.``
    Þessu til viðbótar vil ég láta koma fram, virðulegi forseti, að þessi núgildandi málsgrein í 109. gr. sveitarstjórnarlaga á sér sínar sögulegu skýringar og hafði þann tilgang að stuðla að sameiningu sveitarfélaga. Það er rétt að líta aðeins yfir þessa forsögu og hver árangurinn hefur orðið. Þetta ákvæði núgildandi laga frá 1986 er orðrétt upp úr eldri lögum, sérlögum um sameiningu sveitarfélaga sem sett voru vorið 1970. Sú lagasetning var afrakstur af nefndarstarfi sem hafði farið fram fáum árum áður, en þáv. félmrh. Eggert Þorsteinsson hafði skipað sérstaka nefnd til að gera tillögur um sameiningu sveitarfélaga mjög hliðstæða þeirri nefnd sem nú starfar og sú nefnd hafði lagt til ákveðið frv. til þess að koma skriði á sameiningu sveitarfélaga. Frv. sem síðar varð að lögum nr. 70/1970 er unnið af þeirri nefnd. Í því frv. kemur þetta ákvæði fyrst fram að ef meiri hluti atkvæðisbærra íbúa sveitarfélags hefur synjað sameiningu við slíka atkvæðagreiðslu verður það sveitarfélag ekki sameinað öðrum sveitarfélögum að svo stöddu. Þetta ákvæði er í raun og veru vilhallt þeim sjónarmiðum sem lágu að baki skýrslunni og frv. að það ætti að stuðla að því með löggjöf að sveitarfélögum fækkaði. Út af fyrir sig er eðlilegt eða a.m.k. skiljanlegt ef menn eru þeirrar skoðunar að rétt sé að breyta skipaninni að setja lög sem hvetja til þess. En ég tel þetta ákvæði vera með þeim annmörkum að það verði ekki við það unað óbreytt, og vilji menn setja vilhallt skilyrði eða vilhallt lagaákvæði til að stuðla að sameiningu, þá verði það að vera með öðrum hætti og skýrum, t.d. að aukinn meiri hluta þurfi til að fella, en ekki ákvæði af þessum toga.
    Skýringin sem kemur fram fyrir þessu ákvæði er heldur snubbótt í frv. frá 1969, en þar kemur fram í athugasemdum að ákvæðið sé sett til þess að beita því í framhaldi af því að sveitarstjórn hafi fellt tillögu um sameiningu við annað sveitarfélag, þá geti ráðherra ákveðið að fram fari atkvæðagreiðsla meðal íbúanna engu að síður og með þessu fylgiákvæði. Rökin sem lögð eru fram eru að þeir sem í sveitarstjórninni sitja og fella tillögu um sameiningu við annað sveitarfélag, verði að sýna fram á að meiri hluti almennra kjósenda sé þeim sammála. Ég tel að þessi rök séu fremur veik og þau hafa sætt mikilli gagnrýni alla tíð, bæði í umræðu um það frv. sem fór fram þingveturinn 1969--1970 og eins síðar þegar þetta mál bar á góma 1984, 1985 og 1986. Enn fremur hefur þetta ákvæði verið nokkuð gagnrýnt í þeirri umræðu sem staðið hefur á annað ár um sameiningu sveitarfélaga. Segja má að niðurstaðan af umræðunum á þessum rúmlega aldarfjórðungi sé sú að það hefur verið geysileg andstaða við það sem menn kalla lögþvingun sveitarfélaga. Þar er bæði átt við þetta ákvæði sem ég geri hér að umtalsefni og eins aðrar hugmyndir sem fram hafa komið bæði núna og árið 1967 um að reka sveitarfélög saman í færri einingar með hætti sem byggðist á öðru en vilja íbúanna í hverju sveitarfélagi fyrir sig. Þessi mgr. 109. gr. er í raun og veru arfleifð frá þeim tíma, 1967, þegar menn töldu að það yrði að koma til forsjárhyggja ríkisvaldsins og setja löggjöf sem þrengdi sveitarstjórnarmönnum og íbúum sveitarfélaga rétt sinn til að ákvarða um framtíð sína sjálfir.
    Ég legg til að þessi arfleifð verði nú lögð til hliðar og er þeirrar skoðunar að öll lagaákvæði og hugmyndir í þessa veru torveldi alla umræðu um sameiningu sveitarfélaga sem er markmiðið, a.m.k. í hugum þeirra sem á það trúa og hafa gert á undanförnum tæpum þremur áratugum mikil ógagn þeim aðilum sem eru sannfærðir um að það sé nauðsynlegt að fækka sveitarfélögum. Það eru því tildrögin að ég legg fram þetta frv. sem útbýtt var 14. des. sl. Mér var það nokkurt gleðiefni að sjá það að um síðustu helgi kom fram í ályktun fulltrúaráðsfundar Sambands ísl. sveitarfélaga þar sem lagst er gegn lögþvingun eins og rætt er um í svonefndri sveitarfélagaskýrslu, og enn fremur er lagt til að lögum um sveitarfélög verði breytt þannig að einfaldur meiri hluti greiddra atkvæða ráði úrslitum kosninga. Með öðrum orðum, fulltrúaráð Sambands ísl. sveitarfélaga hefur tekið sömu afstöðu og birtist í því frv. sem ég lagði hér fram fyrir tæpum þremur mánuðum. Fulltrúaráðið hefur í raun hafnað allri viðleitni með lögum til að reka sveitarfélög saman, allri svonefndri lögþvingun. Henni er hafnað og ég er sammála fulltrúaráðinu í því að ég tel að meðan einhver ákvæði eru í þessa veru, þá verki þau öfugt, þá verki þau málum til ógagns sem eru um sameiningu sveitarfélaganna. Það eru fleiri aðilar en fulltrúaráð Sambands ísl. sveitarfélaga sem hafa ályktað um þetta ákvæði, bæði um lögþvingunina og um ákvæði 109. gr. og þar vil ég nefna Eyþing sem er Samband sveitarfélaga í Þingeyjarsýslu sem gerði um það sérstaka ályktun 8. febr., ef ég man rétt, þ.e. stjórn þess sambands, en þar segir í ályktun þeirra, með leyfi forseta:
    ,,Stjórn Eyþings leggur til þá breytingu á fyrirkomulagi kosninga að meiri hluta atkvæðisbærra manna þurfi til þess að samþykkja eða fella tillögu um sameiningu.``
    Enn fremur Samband sveitarfélaga á Austurlandi sem 19. febr. ályktaði um þetta mál og þar segir, með leyfi forseta:
    ,,Varðandi kosningar um málið í einstökum sveitarfélögum varð ekki samstaða um hvaða reglur skuli gilda. En m.a. komu fram þau sjónarmið að ákvæði núgildandi sveitarstjórnarlaga væru ólýðræðisleg, en þar kveður á um að meiri hluti atkvæðisbærra kjósenda verði að greiða atkvæði gegn sameiningartilögu til að hún teljist felld, en reglan er af öðrum talin eðlileg.``
    Það er ljóst að meðal þeirra manna sem starfa við sveitarstjórnarmál hefur þessi umræða komið mjög sterkt upp á síðustu vikum og samband þeirra hefur ályktað einmitt í þá veru með skýrum hætti að

breyta þurfi sveitarstjórnarlögum hvað þetta varðar. Og allir taka það skýrt fram að ætli menn að vinna af einhverri alvöru að því að sameina sveitarfélög, þá verði það að vera á þeim grundvelli að kosning um slíkt mál fari fram í hverju sveitarfélagi fyrir sig, að réttur íbúa í sveitarfélaginu sé virtur, réttur til þess að ráða sinni framtíð. Eins og ég gat um fyrr, þá hefur Samband ísl. sveitarfélaga auk þess ályktað um að sú kosning þurfi að fara fram eftir venjulegum reglum en ekki sérstökum eins og nú er.
    Þá liggur fyrir að það mun verða rætt innan svonefndrar sveitarfélaganefndar að gera breytingar á tillögum nefndarinnar og mér bárust í gær þær tillögur sem ætlað er að leggja fyrir nefndina á fundi hennar á morgun. Þær eru nokkuð ítarlegar en ég tek eftir því að í því uppkasti að lokaskýrslu sem útbýtt hefur verið til nefndarmanna er það sett fram sem grundvallaratriði að kosning um sameiningu sveitarfélaga fari fram þannig að hún verði í hverju sveitarfélagi fyrir sig og enn fremur að kosningarfyrirkomulagið verði með þeim hætti sem ég legg til í frv. á þskj. 469. Vil ég fagna því að þetta sjónarmið eigi nú orðið svo víðtækan stuðning sem raun ber vitni. Ég tel að verði þessi breyting gerð, þá muni það stuðla að því að umræðan um sameiningu sveitarfélaga komist á annað og skynsamlegra spor en hún hefur verið á fram til þessa.
    Ég vil svo, virðulegi forseti, leggja til, að að lokinni þessari umræðu verði frv. vísað til 2. umr. og hv. félmn.