Kristinn H. Gunnarsson
:
Virðulegi forseti. Margt bitastætt er í þeirri skýrslu sem liggur fyrir frá umboðsmanni Alþingis og býsna mörg úrlausn á málum sem hann fær til meðferðar og eru þau forvitnileg og kalla á spurningar bæði til Alþingis og ráðherra um viðbrögð í framhaldi af ábendingum umboðsmanns. T.d. kom fram í máli frsm. að sú ábending hefur komið frá umboðsmanni að lögfesta beri ákvæði Mannréttindasáttmála Evrópu. Okkur er kunnugt um að boðað hefur verið frv. þess efnis á þessu þingi, en nokkuð er um liðið síðan þau boð voru látin út ganga. Fróðlegt væri að fá um það svör frá hæstv. dómsmrh. hvenær þess væri að vænta að frv. þess efnis sæist í þingsölum.
Í öðru lagi kemur fram í skýrslu umboðsmanns, sem einnig var minnst á af hálfu frsm., að umboðsmaður hefur áréttað ábendingu sína frá ársskýrslu 1989 sem sjá má í þessari skýrslu 1991 á bls. 166. Þar greinir umboðsmaður frá því að hann hafi ritað forsrh. bréf 20. des. 1991 og vakið athygli ráðherrans á því að gert var ráð fyrir því í upphafi þegar lagt var fram frv. um umboðsmann Alþingis á 109. þingi að jafnhliða yrði afgreitt annað frv. til stjórnsýslulaga. Þessi tvö frumvörp voru mjög samtengd og hefur verið skaði að því að þau voru ekki bæði afgreidd. Umboðsmaður vekur athygli á þessu og leggur áherslu á nauðsyn þess að lögfesta í stjórnsýslulögum helstu grundvallarreglur um málsmeðferð í stjórnsýslu og óskar eftir upplýsingum um hvort einhverjar ákvarðanir hafi verið teknar í því efni.
Hæstv. forsrh. svarar með bréfi 27. febr. 1992 og upplýsir að í starfsáætlun ríkisstjórnarinnar sé verið að vinna að undirbúningi löggjafar á sviði stjórnsýslu. Enn fremur kemur fram í svari forsrh. í febrúar að á næstunni verði skipun nefnd sérfræðinga til að sinna framangreindum viðfangsefnum og er við það miðað að frv. verði lagt fram á þessu þingi, þ.e. því þingi sem síðast lauk, 115. þingi. Enn hefur ekki sést neitt til þessa frv. og ég vildi gjarnan fá upplýsingar um það frá hæstv. forsrh. hvenær þess væri að vænta að fram kæmi það frv. sem hann boðar og upplýsingar um þá nefnd sem hann greinir frá að ætlunin sé að skipa, hvort hún hafi verið skipuð, og hvernig starfi hennar miðar og hvenær vænta megi þess að efndir verði á fyrirheitum sem gefin eru í starfsáætlun ríkisstjórnarinnar.
Ég vil taka undir það álit að hér er um afar þýðingarmikla löggjöf að ræða sem hefði þurft að vera búið að setja í lög fyrir löngu og oftlega verið reynt hér á Alþingi í frumvarpsformi en því miður hafa efndir ætíð verið á sama veg að málið hefur ekki hlotið afgreiðslu.
Þriðja málið sem ég vildi víkja að og geri að meginmáli í erindi mínu er eitt afmarkað mál sem umboðsmaður Alþingis nefnir í skýrslu sinni fyrir árið 1991 og er á bls. 10, en þar segir umboðsmaður, með leyfi forseta:
,,Að lokum er hér að nefna sem þriðja dæmi þá ákvörðun félmrn. að sinna ekki tilmælum umboðsmanns um að úrskurða lögmæti tiltekinna ákvarðana sveitarstjórna, sem til ráðuneytisins hafði verið skotið. Nánari grein fyrir þessu máli er gerð á bls. 117--119 í skýrslu fyrir árið 1989 og á bls. 7 í sömu ársskýrslu fyrir nauðsyn þess að greitt sé úr þeim vanda, sem þessi afstaða félmrn. veldur.``
Ég tel nauðsynlegt, virðulegi forseti, að þingheimur bregðist við ítrekaðri ábendingu umboðsmanns Alþingis í þessu máli og vildi gjarnan fara um það nokkrum orðum og knýja á um afstöðu hæstv. félmrh. og röksemdir fyrir afstöðu ráðuneytisins og leitast við að fá fram stuðning við það á Alþingi að nauðsyn beri til þess að ráðuneytið breyti afstöðu sinni í þessu máli. Fyrst er að gera grein fyrir efnisatriðum málsins þannig að mönnum sé ljóst um hvað það snýst nákvæmlega. Þá verðum við að líta á það sem umboðsmaður vitnar til í skýrslu sinni árið 1989. Ágreiningsefnið er fólgið í því í meginatriðum að samkvæmt bréfi félmrn. 25. jan. 1990 leggur ráðuneytið þann skilning í hlutverk sitt samkvæmt 119. gr. sveitarstjórnarlaga að ráðuneytið telji sér hvorki rétt né skylt að skera úr ágreiningi á milli gjaldenda og sveitarstjórnar um lögmæti álagningar nema skýlaus kæruheimild til ráðuneytisins sé í þeim lögum sem álagningarheimildin hefur stoð í. Enn fremur kemur fram í bréfi ráðuneytisins að ráðuneytið leggur þann skilning í 119. gr. að með orðunum ,,framkvæmd sveitarstjórnarmálefna`` sé átt við innri málefni sveitarfélags eða með öðrum orðum túlkar félmrn. þessi fyrirmæli í lögunum afar þröng. Þau áhrif sem verða af þessari túlkun ráðuneytisins er að umboðsmaður Alþingis hefur ekki rétt til að hafa afskipti af þeim málum sem falla utan túlkunar ráðuneytisins. Hér snýst málið því um rétt manna í sveitarfélögum hvort heldur það er í sveitarstjórnum eða íbúa þeirra til þess að áfrýja málum frá sveitarstjórn eða ákvörðun hennar til félmrn. Í þeim málum sem sá réttur er fyrir hendi hefur umboðsmaður Alþingis rétt til að hafa afskipti af þeim. Telji ráðuneytið hins vegar að það falli utan verksviðs þess að fjalla um ágreiningsefni er þar með búið að víkja til hliðar embætti umboðsmanns Alþingis í meðferð þessa máls. Það skiptir því afar miklu máli upp á réttarstöðu íbúa hver skilningur er eða túlkun á þessu efnisatriði.
Eins og ég gat um áðan og vil leggja áherslu á er í lögum um umboðsmann Alþingis er tekið fram afmarkað verksvið hans. Samkvæmt 3. gr. fjallar umboðsmaður því aðeins um stjórnsýslu sveitarfélaga að
um sé að ræða ákvarðanir sem skjóta má til ráðherra eða annars stjórnvalds ríkisins. Í greinargerð sem fylgdi með 3. gr. frv. um umboðsmann Alþingis fáum við dálítinn skilning á því hvað menn áttu við og hvernig ætti að túlka þetta ákvæði, en þar segir í greinargerð, með leyfi forseta:
,,Ljóst er skv. 76. gr. stjórnarskrárinnar sbr. og 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 að sveitarfélög ráða sjálf málefnum sínum að vissu marki. Þau sæta hins vegar eftirliti landsstjórnarinnar samkvæmt því sem ákveðið er í lögum.
Þess má þó geta hér að venjulega er unnt að bera undir landsstjórnina (félagsmálaráðherra) álitaefni um hvort sveitarstjórnirnar hafi fari að lögum í sýslu sinni.`` Vísað er um það efni til rits dr. Ólafs Jóhannessonar, Stjórnarfarsréttur, sem gefið var út 1974. Að lokum segir að valdsvið umboðsmannsins gagnvart sveitarstjórnum verði auðvitað það sama og landsstjórnarinnar. Eins og fram hefur komið vill ráðuneytið túlka þetta lagaákvæði afar þröngt og að það gefur út þann skilning á 119. gr. sveitarstjórnarlaga, 1. mgr., sem er svohljóðandi:
,,Ráðuneytið skal úrskurða um ýmis vafaatkvæði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna . . . `` Þessa túlkun hefur ráðuneytið þrengt verulega og þar af leiðandi þrengt jafnhliða verksvið umboðsmanns Alþingis. Með öðrum orðum hefur það af íbúum eða öðrum aðilum þann rétt sem ætlast er til í lögum að þeir hafi, geta skotið máli sínu til umboðsmanns Alþingis.
Ég vil einnig benda 118. gr. í sveitarstjórnarlögum en 1. mgr. þeirrar greinar er svohljóðandi, með leyfi forseta: ,,Ráðuneytið skal hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum samkvæmt lögum þessum og öðrum löglegum fyrirmælum.`` Með öðrum orðum er í sveitarstjórnarlögum ákveðið í fyrsta lagi að félmrn. eigi að hafa eftirlit með sveitarstjórnum og að þær framfylgi lögum. Hins vegar er ráðuneytinu skylt að úrskurða um vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna.
Það væri fróðlegt að vita hvernig hæstv. ráðherra túlkar eftirlitshlutverk ráðuneytisins gagnvart þessu lægra setta stjórnvaldi. Rökrétt væri að álykta sem svo að ráðuneytið túlkaði eftirlitshlutverk sitt jafnþröngt og áfrýjunar- eða úrskurðarhlutverk sitt því það hlýtur að fara saman að ráðuneytinu beri að úrskurða í álitamálum sem eru mál sem ráðuneytið á jafnframt að hafa eftirlit með. Fyrra atriðið leggur þá skyldu á herðar ráðuneytisins að hafa eftirlit eða fylgjast með að eigin frumkvæði. Síðara atriðið veitir íbúum rétt til að snúa sér til ráðuneytisins. Rétturinn hlýtur báðum megin að vera sá sami, annað væri ekki rökrétt niðurstaða.
Ég vil draga fram fleiri atriði til rökstuðnings því að túlkun ráðuneytisins er of þröng miðað við það sem ætlast er til í sveitarstjórnarlögum. Fyrir það fyrsta er það álit umboðsmanns Alþingis sjálfs en umboðsmaður Alþingis hefur sett fram í sinni ársskýrslu, sem hann vitnaði til og er fyrir árið 1989, þá túlkun að ráðuneytinu sé falið vald til að úrskurða um lögmæti ákvarðana sveitarstjórna í málefnum sem teljast til sveitarstjórnarmálefna samkvæmt sveitarstjórnarlögum. Með öðrum orðum að það sem upp er talið í sveitarstjórnarlögum að heyri undir sveitarstjórnir séu allt málefni sem ráðuneytið hafi vald til að úrskurða um ef ágreiningur rís um lögmæti ákvarðana. Umboðsmaður er greinilega og ítrekað þeirrar skoðunar að ráðuneytið fari nokkuð villt vegar í túlkun sinni.
Enn fremur segir umboðsmaður í þessari skýrslu sinni frá árinu 1989, með leyfi forseta:
,,Ég tel orðalag 119. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 benda til rýmri málsskotsréttar en haldið er fram af félmrn. Í grg. með frv. til laga um umboðsmann Alþingis var gengið út frá víðtækum málskotsrétti.``
Ég vil einnig minna á að það kemur fram í frv. því sem síðar varð sveitarstjórnarlög að ætlast er til að félmrh. taki í raun og veru stöðu stjórnsýsludómstóls. Menn höfðu velt því fyrir sér við samningu frv. að setja upp sérstakan stjórnsýsludómstól á þessu sviði en hurfu frá því ráði sökum kostnaðar. Þeir ákváðu þess í stað að félmrh. yrði þessi stjórnsýsludómstóll. Þetta bendir tvímælalaust til að ætlunin og hugsunin hafi verið að úrskurðarvaldið yrði mun víðtækara en fram kemur í túlkun ráðuneytisins. Það segir t.d. í greinargerð með frv. sem ég vitnaði til með þeirri grein sem síðar varð 119. gr. sveitarstjórnarlaga, með leyfi forseta: ,,Komið hefði til álita að ráðherra væri fengið endanlegt úrskurðarvald um sveitarstjórnarmálefni án heimildar til þess að leita endurskoðunar dómstóla en vegna réttaröryggis hefur ekki verið talin ástæða til að skerða svo rétt manna til að leita úrlausnar dómstóla.``
Menn hverfa því frá því að láta ráðherrann vera endanlegan úrskurðaraðila og hafa opið að það sé hægt að fara með mál fyrir dómstóla. Þarna kemur skýrlega fram að ekki er verið að tala um einhver afmörkuð mál eins og ráðuneytið vill vera láta heldur um sveitarstjórnarmálefni eins og segir hér. Ef maður les þetta saman við skýringar við 117. gr. þar sem ráðuneytinu er veitt heimild til að fela umboðsmönnum ríkisins þetta úrskurðarvald sitt, framselja það, að þá segir í athugasemd um þá grein:
,,Með þessu skapast jafnframt möguleiki á áfrýjun stjórnsýsluúrskurða til æðra setts stjórnvalds sem er mikilvægt meðan hér á landi eru eigi sérstakir stjórnsýsludómstólar eins og stundum hefur verið rætt um og tíðkast víða.``
Það kemur fram þarna og reyndar víðar í þessu frv. að menn eru að ræða um víðtækan málskotsrétt frá lægra settu stjórnsýslustigi, þ.e. sveitarstjórnum, til æðra stjórnsýslustigs, þ.e. ráðuneytis.
Í ljósi þess sem fram hefur komið hjá félmrn. er rétt að fara yfir þau tvö atriði sem þar skipta mestu máli. Fyrra atriðið er það álit ráðuneytisins að það telji sér hvorki rétt né skylt að skera úr ágreiningi nema skýlaus kæruheimild sé í lögunum, með öðrum orðum er það álit ráðuneytisins að kæruheimild frá lægra stjórnsýslustigi til hins æðra sé ekki fyrir hendi nema það sé sérstaklega tekið fram í lögunum. Ég vil aðeins fjalla um þetta atriði því að það skiptir máli. Ég vil vitna þar til Stjórnarfarsréttar Ólafs Jóhannessonar þar sem segir á bls. 156 í almennum hluta II, eins og það heitir. Þar veltir prófessorinn þessu fyrir sér og segir, með leyfi forseta:
,,Því mætti hreyfa hvort almennri heimild til stjórnlegrar kæru sé ekki í raun og veru ofaukið hér á landi þar sem menn alla jafna hafa heimild til að bera gerðir stjórnvalda undir almenna dómstóla, þ.e. hvort málskotsheimild til æðra stjórnvalds sé ekki óþörf samhliða þeim rétti. Þeirri spurningu er í rauninni svarað hér áður. Eins og þar er vikið að er dómstólaleiðin oft seinfarin og kostnaðarsöm og almenna dómstóla brestur heimild til að dæma um sum þeirra atriða sem æðri stjórnvöld geta metið. Venjuleg dómstólaleið kemur því vart að fullum notum í þessum efnum. Þess vegna verður að svara áðurgreindri spurningu neitandi.``
Enn fremur segir á bls. 158 í sama riti, með leyfi forseta: ,,Þá er það og almenn regla að íslenskum rétti, eins og gerð var grein fyrir í næsta kafla hér á undan, að ákvörðun stjórnvalds megi skjóta til æðra stjórnarstigs nema slíkt málskot sé beint eða óbeint bannað í lögum eða óheimilt eftir eðli máls.`` Prófessorinn kemst að þveröfugri niðurstöðu miðað við niðurstöðu ráðuneytisins. Ráðuneytið vill halda fram að heimildin til að áfrýja til ráðuneytis sé ekki fyrir hendi nema hún sé sérstaklega tekin fram í lögum en álit Ólafs Jóhannessonar er hið gagnstæða, að sú heimild sé almennt fyrir hendi að áfrýja frá lægra settu stjórnsýslustigi til æðra setts stjórnsýslustigs.
Ég hef því álit Ólafs Jóhannessonar til samanburðar við álit ráðuneytisins og er í engum vafa um það að þetta álit sem ráðuneytið hefur í bréfi dags. 25. jan. 1990 stenst ekki. Ég tel því og er sammála áliti umboðsmanns Alþingis að hér sé beitt túlkun sem er hæpin svo ekki sé meira sagt. Niðurstaðan af vangaveltum um þetta atriði er að almennt er kæruheimild frá lægra settu stjórnsýslustigi til æðra setts stjórnsýslustigs fyrir hendi jafnvel þótt sú heimild sé ekki sérstaklega tilgreind í lögum. Í sveitarstjórnarlögunum er heimildin tilgreind en ráðuneytið túlkar hana þröngt. Ég vil segja um þetta mál sem tilvitnunin almennt á við, ég er reyndar að tala almennt um málið en af því að ég er með ákveðna tilvitnun og hún á við um tiltekið mál vegna gatnagerðargjalda, að niðurstaðan þar er sú, þótt það standi ekki í lögum um gatnagerðargjöld að heimild sé til málskots, þá er hún fyrir hendi samkvæmt niðurstöðu Ólafs Jóhannessonar. Það ætti ekki að vera ágreiningur um það að ráðuneytið eigi að úrskurða um málefni sem nefnd eru í sveitarstjórnarlögum samkvæmt ákvæðum 119. gr. Álit umboðsmanns Alþingis er að svo beri ráðuneytinu að gera að úrskurða í álitaefnum um öll þau mál sem falla undir sveitarstjórnarmálefni eða eru talin upp í sveitarstjórnarlögum. Þar er sérstaklega talið upp í 6. gr. sveitarstjórnarlaga hver verkefni sveitarstjórna eru. Í málum sem eru reist á þeim grunni hafa íbúarnir eða aðrir sem málið varðar í sveitarfélaginu rétt til málskots frá sveitarstjórnarstiginu til ráðuneytisins.
Ég hygg að ég þurfi ekki að fara frekar yfir röksemdir gegn niðurstöðu ráðuneytisins hvað þetta varðar og þann skilning ráðuneytisins í síðara atriðinu að túlka þröngt orðin framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Ég vísa til greinargerðar sem fylgdi með frv. því sem síðar varð að sveitarstjórnarlögum sem ég hef að nokkru leyti vitnað til nú þegar en þar kemur berlega í ljós að þessi túlkun ráðuneytisins á orðunum ,,framkvæmd sveitarstjórnarmálefna`` getur ekki staðist miðað við efni og innihald í lögunum og þeirri greinargerð og skýringum sem frv. fylgdi. Það er mikið réttlætismál að hnekkja þessari túlkun ráðuneytisins og fá það til að viðurkenna skoðun umboðsmanns Alþingis í þessu máli og umboðsmaðurinn sjálfur leggur á það þunga áherslu í skýrslu sinni að Alþingi taki þetta til umfjöllunar og væntanlega þá í því skyni að knýja fram breytingu og afstöðu ráðherra eða ráðuneytis í þessu atriði. Ég tel ekki boðlegt í lýðræðisríki, eins og við viljum vera, að hafa engar aðrar úrlausnir í nánast öllum málefnum sem lúta að íbúum sveitarfélaga gagnvart ákvörðunum sveitarfélagsins en almenna dómstóla. Það er of seinfarin leið og kostnaðarsöm til að við getum boðið fólki upp á hana sem almenna málskotsleið. Auðvitað ættu menn fyrir löngu að vera búnir að setja sérstök lög um stjórnsýsludómstól og stjórnsýslulög en því miður hefur ekki orðið af því að því undanteknu, eins og fram hefur komið, að í sveitarstjórnarmálefnum er ráðherra hugsaður sem stjórnsýsludómstóll. Það má því segja að á því sviði hafi löggjafinn komið þessu á. Afstaða ráðuneytisins hefur í raun og veru tekið til baka þær réttarbætur sem fólust í þessari breytingu.
Þegar menn horfa fram í tímann, eins og ég veit að hæstv. ráðherra gerir varðandi sveitarstjórnarmálefni og sér fyrir sér 27 sveitarfélög á landinu öll þokkalega fjölmenn skulum við segja, er enn meira áríðandi að réttur íbúanna gagnvart stjórnsýsluvaldinu sé tryggður hvort sem það stjórnsýsluvald heitir ríki eða sveitarfélag. Í ljósi þess að hin nýju sveitarfélög sem menn hafa teiknað upp á himinhvolfin eiga að taka yfir meira af verkefnum ríkisvaldsins er enn nauðsynlegra að íbúarnir hafi greiðan aðgang að einhverjum áfrýjunaraðila eða úrskurðaraðila í vafaatriðum eða ágreiningsatriðum sem upp kunna að rísa á milli þeirra annars vegar og sveitarstjórnarinnar hins vegar eða vegna ákvörðunar sveitarstjórnarinnar. Ég vil því fara þess á leit við hæstv félmrh. að hann færi rök fyrir afstöðu ráðuneytisins ef einhver eru önnur en þau fátæklegu rök sem fram hafa komið og eru birt í skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 1989. Sérstaklega mundi ég vilja skora á hæstv. ráðherra að láta af þessari þröngsýni og taka upp þá túlkun á lögunum nr. 8/1986, sem frv. gerði ráð fyrir og ég tel óyggjandi að sé fyrir hendi eins og umboðsmaður Alþingis sjálfur kemst að. Við hljótum að taka verulegt mark á áliti þess aðila sem Alþingi hefur sett á stofn til þess að gæta hagsmuna þegnanna gagnvart framkvæmdarvaldinu.
