Ferill 290. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.


1994. – 1064 ár frá stofnun Alþingis.
118. löggjafarþing. – 290 . mál.

541. Nefndarálit



um frv. til l. um breyt. á l. nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breyting um.

Frá minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.



    Frumvarp það til laga um breytingu á lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, sem verið hefur til umfjöllunar í efnahags- og viðskiptanefnd var lagt fram á Alþingi fjór um dögum áður en áætlað var að Alþingi lyki störfum fyrir jólahlé. Þessi vinnubrögð ríkis stjórnarinnar eru óþolandi. Þau eru vanvirða við störf Alþingis. Frumvarpið var illa undir búið og sumt í því vanhugsað og hefði því þurft mun ítarlegri umfjöllun í nefndinni en það hefur fengið. Undirritaðir nefndarmenn lýsa því allri ábyrgð á hendur ríkisstjórnarflokkun um um framkvæmd þeirra ákvæða sem eru í þessu frumvarpi.
    Þær breytingar sem lagðar eru til í skattafrumvarpi ríkisstjórnarinnar byggjast á yfirlýs ingu hennar frá 10. desember sl. um aðgerðir til að stuðla að aukinni atvinnu, stöðugleika og kjarajöfnun, yfirlýsingu sem felur í sér endurtekningu á áður gefnum loforðum sem svikin hafa verið, fyrirheit um að lögfesta hluti sem ríkisstjórnin ætlar ekki að bera ábyrgð á og aðgerðir sem hafa kjarajöfnun sem yfirskrift en fela í raun í sér mismunun. Hvað eftir annað hefur ríkisstjórnin í tengslum við kjarasamninga og við endurskoðun þeirra gefið út yfirlýsingar og fyrirheit um að auka verklegar framkvæmdir til að draga úr atvinnuleysi.
    Minni hlutinn telur rétt að gera stuttlega grein fyrir hve innihaldslausar yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar hafa verið og þau fyrirheit sem í þeim hafa verið gefin hafa reynst mark laus. Einnig er gerð grein fyrir efnisákvæðum yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar frá 10. des ember sl. sem ekki snerta beint skattafrumvarpið sjálft.
    Í tengslum við kjarasamninga í maí 1993 voru gefin fyrirheit af hálfu ríkisstjórnarinnar um að verja 2.000 millj. kr. til verklegra framkvæmda. Samkvæmt þeim upplýsingum sem fram hafa komið frá Alþýðusambandi Íslands vantar enn um 700 millj. kr. til þess að staðið hafi verið við þau fyrirheit er þá voru gefin. Yfirlýsing ríkisstjórnarinnar frá 10. desember sl. er sennilega sú fjórða þar sem kynnt eru sérstök áform í vegamálum. Í tengslum við endurskoðun kjarasamninga fyrr á þessu ári gaf ríkisstjórnin yfirlýsingu þar sem sérstök áhersla var lögð á samgöngumál á höfuðborgarsvæðinu. Þær yfirlýsingar sem síðan komu í kjölfarið hafa byggst á vandræðagangi og úrræðaleysi hvað snertir fjármögnun fram kvæmdanna. Forsætisráðherra lagði til að skattheimtan yrði aukin með hækkun bensín gjalds. Því mótmæltu aðilar vinnumarkaðarins, forsætisráðherra dró því í land, en þvert ofan í yfirlýsingar hans var bensíngjaldið hækkað 1. desember sl.
    Vorið 1993 lýsti ríkisstjórnin því yfir í tengslum við kjarasamninga að skattur yrði lagð ur á fjármagnstekjur frá 1. janúar 1994 og miðað yrði við 10% skatt á nafnvexti sem inn heimtur yrði í staðgreiðslu. Ekkert af þessum áformum hefur komið til framkvæmda. Nú kemur enn ein yfirlýsingin frá ríkisstjórninni um að setja eigi málið í nefnd aðila vinnu markaðarins og stjórnmálaflokkanna. Slík yfirlýsing er gefin án þess að ræða a.m.k. við stjórnarandstöðuflokkana um skipun slíkrar nefndar. Það sem er alvarlegast er að málinu er frestað fram til ársins 1996, eftir að ríkisstjórnin hefur farið frá völdum og ætlar ekki að bera neina ábyrgð á framkvæmd málsins.
    Í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 10. desember sl. er sérstaklega fjallað um hækkun persónuafsláttar um áramót og aftur um mitt ár 1995. Í yfirlýsingunni er sagt að hækkunin jafngildi 2.150 kr. hækkun skattleysismarka einstaklings eða úr 57.228 kr. í rúmlega 59.300 kr. Hér er um hreinar blekkingar að ræða. Þær koma best fram í því að væri um 2.150 kr. raunhækkun skattleysismarka að ræða þýddi það útgjöld fyrir ríkissjóð á bilinu 1.500–1.700 millj. kr. Samkvæmt upplýsingum fjármálaráðuneytisins breytir þessi hækkun hins vegar litlu um forsendur fjárlaga. Útgjöldin gætu aukist um 200–300 millj. kr. Af því má ráða hvaða blekkingarleikur er hér á ferðinni. Langstærsti hluti þessarar 2.150 kr. hækkunar skattleysismarka er tilkominn með verðuppfærslu persónuafsláttarins um áramót sem var í upphafi gert ráð fyrir í fjárlagafrumvarpinu fyrir árið 1995. Samkvæmt gildandi lögum um tekjuskatt og eignarskatt hækkar persónuafslátturinn á miðju ári samkvæmt þeim breytingum sem verða á lánskjaravísitölunni á fyrri hluta ársins. Það er því ekki hægt að reikna með kaupmáttaraukningu vegna þessarar hækkunar á persónuafslættinum.
    Varðandi þau atriði í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 10. desember sl. er snúa að greiðsluvanda heimilanna vegna húsnæðislána og lækkun húshitunarkostnaðar er þar fyrst og fremst um fögur orð á blaði að ræða. Þar eru engar tillögur um framkvæmd og ekkert fjármagn til að standa undir kostnaðinum. Það er því áhyggjuefni allra þeirra sem vilja eða þurfa að treysta á yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar og ekki síst aðila vinnumarkaðarins hversu lítið er á þeim yfirlýsingum byggjandi.
    Þær aðgerðir, sem ríkisstjórnin hélt að væru til kjarajöfnunar og fram komu í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 10. desember sl. og þau efnisatriði sem eru í frumvarpinu, fela ekki í sér kjarajöfnun heldur gríðarlega mismunun. Samkvæmt upplýsingum frá hagdeild Al þýðusambands Íslands felast í þessum skattkerfisbreytingum hækkun persónuafsláttar um 500 kr. um áramótin, hækkun viðmiðunarteknamarka í hátekjuskatti, og hann framlengdur um eitt ár, og afnám hærra skattþreps í eignarskatti. Það er vandséð að mati hagdeildar Alþýðusambands Íslands með hvaða hætti þessi skattkerfisbreyting á að uppfylla þau markmið sem ríkisstjórnin setti sér með þessum aðgerðum. Þannig hafa þessar tillögur eng in áhrif á afkomu þeirra sem eru allra tekjulægstir og eignaminnstir. Hækkun persónuaf sláttar um 500 kr. bætir ekki afkomu þeirra sem eru undir skattleysismörkum. Hins vegar lækkar skattbyrði með hækkandi tekjum og meiri eignum. Þannig fá einstaklingar með 250 þús. kr. tekjur á mánuði um 1.750 kr. lækkun á sköttum á mánuði og ef þeir eiga 15 millj. kr. skuldlausa eign yrði skattalækkunin tæplega 4.900 kr. á mánuði. Gagnvart hjónum með 500 þús. kr. tekjur á mánuði eru þessar fjárhæðir tvöfaldaðar eða úr 3.500 kr. í tæplega 9.800 kr. á mánuði. Mælt sem hlutfall af ráðstöfunartekjum, þ.e. eftir skatt, vegur þessi skattalækkun 3% á mánuði á móti 0% hjá þeim tekjulægstu. Því má segja að skattalækkun in nái sérstaklega til stóreignafólks með venjulegar tekjur og ekki er með nokkru móti hægt að tengja það hugtakinu kjarajöfnun að mati hagdeildar Alþýðusambands Íslands. Til nán ari skýringar á þessu vísast til greinargerðar Alþýðusambands Íslands um yfirlýsingu ríkis stjórnarinnar frá 10. desember 1994 sem fylgir hér með sem fylgiskjal.
    Minni hlutinn gerir hér á eftir grein fyrir afstöðu sinni til nokkurra þeirra mikilvægu at riða er fram koma í frumvarpinu.

1. Afnám tvísköttunar lífeyrisgreiðslna.
    Þegar staðgreiðslukerfi skatta var tekið upp árið 1988 voru allir frádráttarliðir sem giltu í eldra tekjuskattskerfi felldir niður, þar á meðal iðgjaldagreiðslur launafólks í lífeyrissjóð. Reynt var að áætla fyrir þessum breytingum í persónuafslættinum. Persónuafslátturinn hef ur síðan ekki haldið verðgildi sínu. Því hefur verið litið svo á að iðgjaldagreiðslur launa fólks í lífeyrissjóði séu tvískattaðar, þ.e. 4%, þegar greitt er í lífeyrissjóðinn og aftur þegar lífeyririnn kemur til útgreiðslu. Það er því hægt að taka undir með þeim sem fullyrða að í þessu felist óréttlæti og jafnframt sé hætta á að það dragi úr áhuga launafólks á að spara til elliáranna. Í flestum löndum í kringum okkur er heimilaður frádráttur frá skatti vegna iðgjaldagreiðslu í lífeyrissjóð þar sem litið er á það sem hvata fyrir launamenn til að greiða í lífeyrissjóði, jafnframt því sem það eykur sparnað í þjóðfélaginu, lækkar vexti og eykur fjárfestingu. Um leið er nokkuð ljóst að dregið yrði úr útgjöldum ríkissjóðs vegna lægri greiðslna úr lífeyristryggingakerfi almannatrygginga þegar fram liðu stundir.
    Tvær leiðir eru til til að nálgast þetta tvísköttunarvandamál sem nú virðist blasa við, annars vegar iðgjaldaleiðin og hins vegar lífeyrisleiðin. Með iðgjaldaleiðinni er gert ráð fyrir að 4% hluti launamannsins í lífeyrisgreiðslunni í lífeyrissjóð yrði undanþeginn skatti. Ljóst er að ef sú leið yrði farin þýddi það verulegt tekjutap strax í upphafi fyrir ríkissjóð, en hún kæmi réttlátlega niður og mundi ekki mismuna mönnum eftir aldri, þjóðfélagsstöðu og lífeyrissjóðum. Ríkisstjórnin hefur hins vegar valið að fara lífeyrisleiðina, að heimila flatan 15% frádrátt gagnvart greiðslum úr lífeyrissjóðum. Með þessari aðferð er gengið út frá því sem gefnu að framlag atvinnurekenda og vaxtatekjur séu ekki skattlagðar með tekjuskatti og hinu að hlutfallslegt vægi framlags launafólks milli mismunandi tegunda líf eyrissjóða yrði það sama. Ef miðað er við að þessar forsendur standist og jafnframt að líf eyrisþegar hafi öðlast full réttindi í lífeyrissjóðum, sem ekki verður fyrr en árið 2015, yrðu útgjaldaáhrif ríkissjóðs vegna þessara tveggja leiða nokkuð áþekk. Það er hins vegar alveg ljóst að sú leið, sem ríkisstjórnin velur að fara, mun í fyrstu valda mun minni útgjöldum ríkissjóðs. Þessi munur mun hins vegar minnka með hverju árinu sem líður fram til ársins 2015. Ríkisstjórnin er því að hlaupast frá vandanum og ætlar að lögfesta hluti sem hún ætl ar síðan enga ábyrgð að bera á og senda þannig reikninginn sem af þessu hlýst til komandi kynslóða.
    Fram kemur í greinargerð Alþýðusambands Íslands að full ástæða sé til þess að staldra aðeins við þá forsendu að hlutfallslegt vægi framlags launafólks til mismunandi tegunda lífeyrissjóða sé það sama. Í greinargerðinni segir að í grundvallaratriðum sé um þrjár teg undir lífeyrissjóða í landinu að ræða, almenna lífeyrissjóði, lífeyrissjóði með ábyrgð launa greiðenda og frjálsa lífeyrissjóði. Í töflu, sem fylgir greinargerð Alþýðusambandsins, sjá fylgiskjal, hefur verið stillt upp yfirliti yfir tekjustreymi tveggja fyrrgreindu tegundanna miðað við hlutfall tekna af launum viðkomandi og í lokin vægi framlags launamanns og endanlega greidds lífeyris. Vægi framlags launafólks í greiðslum úr lífeyrissjóðum er frá 17,4% á almenna markaðinum til um 4% í Lífeyrissjóði ráðherra og tæplega 7% í Lífeyris sjóði alþingismanna. Því mun þessi útfærsla ríkisstjórnarinnar á afnámi tvísköttunar færa þeim sem þegar búa við mun betri lífeyriskjör en þorri almennings nýtur það til viðbótar að fá þennan skattafslátt.
    Að mati Hrafns Magnússonar, framkvæmdastjóra Sambands almennra lífeyrissjóða, sem kom til fundar við nefndina, er sú leið sem ríkisstjórnin hefur ákveðið að fara röng og í raun stórhættuleg þar sem hún mismunar launamönnum. Hann leggur þess vegna til að iðgjaldaleiðin verði farin í áföngum þannig að eftir því sem árin líða aukist hlutfallslegt vægi iðgjaldahlutans sem heimilt sé að draga frá skatti.
    Í frumvarpi ríkisstjórnarinnar er gert ráð fyrir að þeir sem hafa heimild til að draga 15% af greiddum lífeyri úr lífeyrissjóðunum frá tekjum sínum verði að vera orðnir 70 ára. Þetta leiðir til mikillar mismununar. Allflestir hafa heimild til töku lífeyris 67 ára. Þeir geta ekki nýtt sér þetta fyrstu þrjú árin. Sjómenn hafa heimild til töku lífeyris 65 ára. Þeir geta ekki nýtt sér þetta fyrstu fimm árin. Öryrkjar, sem hafa greitt í lífeyrissjóð áður en þeir urðu ör yrkjar, geta aldrei nýtt sér þessa heimild, fyrir utan það að þeir sem eru betur launaðir í fyr irtækjunum hafa aðstæður til að gera sérsamninga við sína vinnuveitendur og hafa gert og munu í ríkara mæli ganga þannig frá sínum samningum að fyrirtækin greiði lífeyrissjóðs framlag í séreignarsjóð sem sé viðbótarlífeyrir. Þessar lífeyrisgreiðslur eru greiddar í al mennu lífeyrissjóðina. Þegar greiðslur úr séreignarsjóðunum koma síðan til framkvæmda fá þeir sem fá útgreiðslur og gert hafa slíka samninga sérstakan 15% skattafslátt.
    Því er af hálfu ríkisstjórnarinnar á ferðinni vanhugsuð, illa undirbúin tillaga sem mun leiða til mismununar og ófyrirséðrar útgjaldaaukningar fyrir ríkissjóð og vandamálum líð andi stundar verður varpað yfir á komandi kynslóðir.

2. Stóreignaskattar lækkaðir.
    Árið 1989 var lagður sérstakur eignarskattsauki á þá sem voru yfir tilteknum mörkum miðað við eignarskattsstofn sem á þessu ári er um 10 millj. kr. hjá einstaklingum og 20 millj. kr. hjá hjónum. Ári síðar var þessi eignarskattsauki lækkaður um 0,75% og tekin upp sérstök tekjutenging. Þessi breyting á eignarskattinum var hugsuð í tengslum við upptöku fjármagnstekjuskatts sem þá var strax í undirbúningi. Í fyrstu bitnaði þessi eignarskattur á þeim sem áttu fasteignir og skulduðu lítið og höfðu oft og tíðum litlar tekjur og var uppi staðan í þeim hópi eldra fólk og lífeyrisþegar. Með þeirri breytingu sem gerð var á skattin um árið 1989 var farið að taka meira mið af tekjum þeirra sem eignirnar áttu og varð skatt urinn strax réttlátari.
    Ríkisstjórnin hefur haft möguleika allt kjörtímabilið til að fella þennan skatt niður, liggi einhver alvarlegur vilji þar að baki. Það skýtur því skökku við að á sama tíma og boðið er upp á undarlegt nefndarstarf aðila vinnumarkaðarins og stjórnmálaflokkanna um að koma á fjármagnstekjuskatti skuli vera ákveðið að fella eignarskattsaukann niður. Það hefði ver ið eðlilegra að doka við og sjá til hvað út úr nefndarstarfinu kemur ef af verður og sjá hvort ekki yrði þá hægt að samræma þann eignarskattsauka því fyrirkomulagi sem tekið yrði upp við skattlagningu eigna eða fjármagnstekna. Staðreyndin er sú að stig stóreignaskatts hlýt ur ávallt að ráðast af stigi annarrar skattheimtu, m.a. af fjármagnstekjuskatti. Það er kom inn tími til að ná fram heildstæðri löggjöf um skattheimtu eigna og fjármagnstekna þannig að tekjuskattur á einstaklinga verði ekki í framtíðinni sérstakur skattur á launamenn heldur hluti af eðlilegri og samræmdri skattlagningu allra landsmanna.

3. Hátekjuskatturinn.
    Með efnahagsaðgerðum ríkisstjórnarinnar í nóvember 1992 var ákveðið að leggja á sér stakan 5% tekjuskatt sem nefndur hefur verið hátekjuskattur. Skatturinn var tímabundinn og átti aðeins að vera í tvö ár. Á árinu 1994 var þessi skattur lagður á 3.600 einhleypinga eða þá sem höfðu tekjur umfram 200 þús. kr. á mánuði á árinu 1993. Fjöldi hjóna með mánaðartekjur yfir 400 þús. kr. á mánuði var tæplega 3.900. Álagning þessa 5% sérstaka tekjuskatts olli rúmlega 400 millj. kr. tekjuauka fyrir ríkissjóð á árinu 1994. Gert var ráð fyrir að þessi 5% skattheimta á tekjur yfir 200 þús. kr. hjá einhleypingi á mánuði stæði að eins í tvö ár. Skatturinn yrði því lagður af á árinu 1995.
    Þegar fjárlagafrumvarp ríkisstjórnarinnar var lagt fyrir Alþingi var gert ráð fyrir að há tekjuskatturinn yrði lagður af. Í skattafrumvarpi því sem hér er til umfjöllunar er hins vegar ákveðið að viðhalda hátekjuskattinum og jafnframt lagt til að viðmiðunarmark hans verði hækkað frá því sem gildir á árinu 1994 um 25.000 kr. á mánuði hjá einhleypingum og 50.000 kr. hjá hjónum. Samkvæmt upplýsingum fjármálaráðuneytisins sýnir lausleg at hugun þeirra að hækkun viðmiðunarteknamarkanna hafi þá breytingu í för með sér að gjaldendum í hópi einhleypra fækki um nær þriðjung, úr 3.600 í 2.500, og um 60% af þeim sem detta út séu fólk undir fertugu. Þá fækki hjónum sem greiða þennan skatt úr 3.900 í 2.300 eða um rúmlega 40%, þar af sé um þriðjungur undir fertugu. Með þessari breytingu er talið að skattlagningin skili ríkissjóði nálægt 300 millj. kr. á árinu 1995 eða um 100 millj. kr. lægri upphæð en á árinu 1994.
    Það er skoðun minni hlutans að ekki sé ástæða til að gera þessar breytingar á hátekju skattinum og því í alla staði óeðlilegt að draga úr skattheimtu á hátekjumenn á sama tíma og skorið sé niður í lífeyristryggingum almannatrygginga um 850 millj. kr. sem fyrst og fremst mun valda lægri lífeyrisgreiðslum til ellilífeyrisþega og öryrkja. Þessi aðgerð ríkis stjórnarinnar er enn ein staðfestingin á því að yfirlýsingarnar frá 10. desember sl. um kjarajöfnun eru hrein öfugmæli.

4. Flýtifyrningar.
    Í yfirlýsingu forsætisráðherra frá því í maí 1994 í tengslum við endurskoðun kjarasamn inga var gert ráð fyrir að fyrirtæki gætu nýtt sér rýmri heimildir til flýtifyrningar vegna fjárfestingar fyrirtækja í atvinnulífinu á árunum 1994 og 1995. Þetta átti að vera í þeim til gangi að örva fyrirtæki til fjárfestinga til að skapa ný störf og draga þannig úr atvinnuleysi. Samkvæmt upplýsingum frá aðilum vinnumarkaðarins hafa þeir ítrekað hvatt stjórnvöld til að ákveða útfærslu þessara aðgerða til þess að fyrirtækin geti strax áttað sig á hvernig þessar fyrningar koma út fyrir fyrirtækin. Í ljósi þess að þessi flýtifyrning tekur aðeins til tveggja ára, þ.e. áranna 1994 og 1995, var mikilvægt að reglur lægju fyrir. Þrátt fyrir ítrek aðar óskir aðila vinnumarkaðarins um nánari útfærslu þessara aðgerða bólaði ekkert á til lögum ríkisstjórnarinnar í þessum efnum fyrr en yfirlýsingin var endurtekin 10. desember sl. þegar annað árið, sem flýtifyrningarnar eiga að ná til, var að verða liðið. Fyrirtæki hafa ekki þorað að fara út í fjárfestingu þar sem reglur ríkisstjórnarinnar um flýtifyrningu hafa verið óvissar.
    Vinnubrögð ríkisstjórnarinnar við undirbúning og framkvæmd þessa ákvæðis eru með þeim eindæmum að hæpið er að þau komi að notum þar sem fullkomlega óljóst hefur verið allt árið 1994 hver framkvæmdin verður og hvaða reglur munu gilda um þessa flýtifyrn ingu. Það verður því aðeins á árinu 1995 sem reynir á það hvort slík flýtifyrningarákvæði í skattalögum hvetji til aukinna fjárfestinga. Einnig er rétt að fram komi að forsvarsmenn vinnuveitenda komu á fundi efnahags- og viðskiptanefndar fram með hugmyndir um aðra útfærslu þessa ákvæðis sem fólust í því að rýmka fyrningarheimildirnar í báðar áttir. Lítill tími vannst til að huga að þessu máli eins og öðrum.
    Minni hlutinn stendur sameiginlega að þessu nefndaráliti en mun við 2. umr. málsins flytja sjálfstæðar breytingartillögur.

Alþingi, 29. des. 1994.



    Jóhannes Geir Sigurgeirsson,     Finnur Ingólfsson,     Steingrímur J. Sigfússon.
    form.     frsm.     

Kristín Ástgeirsdóttir.



Fylgiskjal I.

Hagdeild ASÍ:

Greinargerð um yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar.


(14. desember 1994.)




(Repró 12 síður.)






Fylgiskjal II.

Vinnuveitendasamband Íslands:

Mat á frumvarpi um tekju- og eignarskatt.


(19. desember 1994.)




(Repró 6 síður.)