Ferill 283. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
123. löggjafarþing 1998–99.
Þskj. 331 — 283. mál.
Frumvarp til laga
um rannsóknir sjóslysa.
(Lagt fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.)
1. gr.
Með sjóslysarannsóknum er átt við þá sérstöku málsmeðferð sem kveðið er á um í lögum þessum og alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að.
Rannsóknir sjóslysa samkvæmt lögum þessum miða að því einu að koma í veg fyrir slys um borð í skipum og að öryggi til sjós megi aukast.
Um rannsókn á meintri refsiverðri háttsemi í tengslum við sjóslys fer samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála, og er slík rannsókn óháð rannsókn samkvæmt lögum þessum.
2. gr.
Sjóslys merkir hvern þann atburð sem leiðir til skaða á mönnum og tjóns á skipi og verðmætum í sambandi við rekstur skips.
Sjóskaði merkir atburð sem leitt hefur til einhvers eftirfarandi:
1. að dauðsfall eða alvarleg meiðsl verði vegna eða í tengslum við útgerð skips,
2. að maður hverfi frá borði vegna eða í tengslum við útgerð skips,
3. að skip farist eða að líklegt sé talið að skip hafi farist eða verið yfirgefið,
4. að skemmdir verði á skipi,
5. að skip strandi eða verði ófært til siglinga eða að skip lendi í árekstri,
6. að skemmdir verði vegna eða í tengslum við útgerð skips eða
7. umhverfisskaða vegna skemmda á skipi eða skipum sem orðið hafa við eða í tengslum við útgerð skips eða skipa.
Mjög alvarlegur skaði merkir skaða á skipi þannig að skipið ferst, mannskaði verður eða meiri háttar mengun.
Alvarlegur skaði merkir skaða sem telst ekki vera mjög alvarlegur en eitthvað eftirtalið hefur átt sér stað: eldur, sprenging, að skip kenni grunns, ásigling, skemmdir vegna óveðurs, skemmdir vegna íss, sprunga í bol eða grunur leikur á um galla í skipsbol sem veldur:
a. bolskemmdum svo að skipið er ekki lengur haffært eins og þegar gat kemur á bolinn undir sjólínu, stöðvun aðalvéla, miklum skemmdum á vistarverum o.s.frv.,
b. mengun (án tillits til magns) og/eða
c. bilun með þeim afleiðingum að taka þarf skipið í drátt eða aðstoðar er þörf frá landi.
Atvik á sjó merkir atburð sem gerist vegna eða í tengslum við útgerð skips, svo að skipið eða fólk er í hættu statt eða gæti valdið alvarlegum skemmdum á skipinu, mannvirkjum eða á umhverfinu.
Ástæður merkir þær aðgerðir, vanrækslu, atburði, aðstæður sem eru eða voru, og voru undanfari skaðans eða atviksins.
Rannsakandi sjóslysa merkir þann mann eða menn sem hæfir eru og skipaðir hafa verið til að rannsaka slys eða atvik samkvæmt reglum sem ákveðnar eru í landslögum og ætlaðar eru til að bæta öryggi á sjó og til að vernda umhverfi hafsins.
Alvarleg meiðsl merkir meiðsl sem maður verður fyrir í slysi og veldur því að hann verður óvinnufær í meira en 72 klst. innan sjö daga frá slysinu.
Skip merkir sérhvert fljótandi far sem notað er til að sigla á sjó, ám og vötnum.
3. gr.
Nefndin er óháð og sjálfstæð í störfum sínum.
4. gr.
Nefndin skal m.a. rannsaka:
a. sjóslys þar sem skráð skip eiga hlut að máli og sem verða á íslensku yfirráðasvæði,
b. sjóslys þar sem skip skráð á Íslandi á hlut að máli, hvar sem það er statt í heiminum,
c. sjóslys og önnur atvik til sjós og á vötnum sem verða á óskráðum skipum, þ.m.t. skipum undir 6 metrum að lengd.
Nefndin skal annast skráningu slysa og atvika sem verða um borð í íslenskum skipum af hvaða stærð sem er, svo og skráningu slysa og atvika sem verða á erlendum skipum sem nefndin tekur til skoðunar.
5. gr.
Samgönguráðherra getur falið nefndinni að rannsaka slys ef hann telur ríkar ástæður til og almannahagsmunir krefjast.
6. gr.
Nú verður slys af völdum rekstrar eða notkunar á skipi, sbr. 1., 2. og 4. gr., og ber þá skipstjóra, útgerðarmanni, Tilkynningarskyldu íslenskra skipa, björgunarsveitum, Landhelgisgæslu og lögregluyfirvöldum að tilkynna eða ganga úr skugga um að rannsóknarnefnd sjóslysa fái vitneskju um slysið.
7. gr.
8. gr.
Rannsóknarnefnd sjóslysa og starfsmenn hennar skulu hafa óhindraðan aðgang að vettvangi sjóslyss, jafnvel þótt um staði í einkaeign sé að ræða. Nú fer jafnframt fram lögreglurannsókn á vettvangi og skulu þá aðilar hafa samráð um vettvangsskoðun.
Nefndin og starfsmenn hennar hafa rétt til skýrslutöku og gagnasöfnunar á vettvangi eftir eigin mati, sbr. 9. gr.
9. gr.
Nefndin getur leitað aðstoðar rannsóknastofnana, innlendra eða erlendra, eftir því sem nauðsynlegt er við rannsókn sjóslyss. Innlendum aðilum er skylt að veita nefndinni þessa aðstoð.
Rannsóknarnefnd sjóslysa er heimilt að kalla til starfa með nefndinni sérfræðinga á tilteknum sviðum telji hún það nauðsynlegt.
10. gr.
Nefndin getur haldið skipi eða hverjum hluta þess sem er svo lengi sem hún telur þörf vegna rannsóknarinnar.
Ágreining um hvort skip sé látið laust má bera undir dómara þar sem skipið er statt.
11. gr.
Skýrslur aðila og vitna skulu taldar réttar nema gerðar séu athugasemdir við þær.
12. gr.
Rannsaki lögregla sjóslys getur hún óskað aðstoðar nefndarinnar við rannsóknina. Ekki skal afhenda gögn er geyma framburð aðila og vitna fyrir nefndinni.
13. gr.
14. gr.
Rannsóknarnefnd sjóslysa skal gera tillögur til Siglingastofnunar Íslands um úrbætur í öryggismálum til sjós, eftir því sem rannsókn á orsökum sjóslysa og atvika sem verða til sjós gefa tilefni til. Siglingastofnun ber að sjá til þess að tillögur til úrbóta sem berast frá nefndinni séu teknar til formlegrar afgreiðslu hverju sinni. Siglingastofnun skal senda nefndinni niðurstöður slíkra afgreiðslna.
Nefndin skal í lok hvers starfsárs semja yfirlit um hvernig tillögum hennar hefur verið framfylgt og senda það samgönguráðherra. Yfirlitið skal birta í heildarskýrslu nefndarinnar.
Nefndin skal gefa út heildarskýrslu um störf sín ár hvert og afhenda ráðherra.
Rannsóknarnefnd sjóslysa sér um að dreifa skýrslum nefndarinnar um einstök mál. Skýrslurnar skulu teljast opinber gögn. Skýrslur nefndarinnar má selja á kostnaðarverði.
15. gr.
16. gr.
Ráðherra er enn fremur heimilt að setja reglugerðir um rannsókn sjóslysa að því leyti sem það er nauðsynlegt vegna skuldbindinga er leiðir af samningi um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, með síðari breytingum.
17. gr.
18. gr.
Með lögum þessum eru numin úr gildi ákvæði 230. og 231. gr. laga nr. 34/1985, sbr. 1. gr. laga nr. 21/1986.
Ákvæði til bráðabirgða.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Upphaf rannsókna á sjóslysum við Ísland má rekja til þess að árið 1963 samþykkti Alþingi þingsályktunartillögu um að fela ríkisstjórninni að láta fara fram opinbera rannsókn á orsökum hinna fjölmörgu skipstapa sem orðið höfðu næstu tvö til þrjú árin á undan. Samkvæmt tillögunni átti að „leggja fram tillögur að nýjum reglum um sjóhæfni íslenskra fiskiskipa, um breytingar á eldri skipum, staðsetningu veiðarfæra og hjálpartækja og búnað skips í sambandi við þau og annað það, er aukið getur öryggi sjófarenda frá því sem nú er“.
Skipaði samgönguráðherra nefnd til að vinna að þessum rannsóknum og var Jón Finnsson hrl. formaður þeirrar nefndar, en auk þess sátu í henni fulltrúar frá Sambandi íslenskra tryggingafélaga, Slysavarnafélagi Íslands, Skipaskoðun ríkisins, Farmanna- og fiskimannasambandi Íslands, Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Sjómannasambandi Íslands og Alþýðusambandi Íslands, svo og skólastjóri Stýrimannaskólans.
Þessi nefnd starfaði frá hausti 1963 til vors 1965 og skilaði mikilli greinargerð sem byggðist á ítarlegum rannsóknum á 106 sjóslysum sem urðu á árunum 1960–63, en að auki fjallaði hún að nokkru leyti um sjóslys á árunum 1949–59.
Þegar nefndin hafði lokið störfum var hún leyst upp og lágu sérstakar rannsóknir á sjóslysum niðri þar til með lögum nr. 52/1970, um eftirlit með skipum, en í 44. gr. laganna var svofellt ákvæði:
„Ráðherra skipar 5 menn í rannsóknarnefnd sjóslysa, til 6 ára í senn, fjóra samkvæmt tilnefningu eftirtalinna aðila: Farmanna- og fiskimannasambands Íslands, Landssambands íslenzkra útvegsmanna, Sjómannasambands Íslands og Slysavarnafélags Íslands, og formann, er ráðherra skipar án tilnefningar.
Hlutverk rannsóknarnefndar sjóslysa er að fylgjast eftir föngum með starfi sjódóma, safna saman upplýsingum, sem skýrt geta eða upplýst orsakir sjóslysa, miðla slíkum upplýsingum til sjómannaskóla, sjómanna og útgerðarmanna og gera tillögur um ráðstafanir til að draga úr slysahættu á sjó.
Rannsóknarnefnd sjóslysa ræður í sína þjónustu siglingafróðan mann, sem hefur það verkefni að upplýsa orsakir sjóslysa og koma á framfæri leiðbeiningum um slysavarnir og varúðarráðstafanir. Skal nefndin og starfsmaður hennar hafa náið samstarf við Siglingamálastofnun ríkisins.
Ber starfsmanni nefndarinnar að mæta við sjópróf, ef um er að ræða manntjón eða veruleg meiðsli manna eða verulegt eignatjón. Skal fulltrúi nefndarinnar fyrir dómi hafa allan sama rétt og eftirlitsmaður samkvæmt ákvæðum 39. gr. laganna. Skal starfsmaður í samráði við nefndina og skólastjóra stýrimannaskóla landsins skipuleggja meðal sjómannaefna kennslu í slysavörnum, er miðist við að skýra helztu orsakir sjóslysa hér við land og hvernig er unnt að forðast þau. Verksvið starfsmanns rannsóknarnefndar sjóslysa ákvarðast nánar með reglugerð, sem ráðherra setur að fengnum tillögum nefnarinnar.
Ráðherra ákveður laun starfsmanns rannsóknarnefndar sjóslysa að fengnum tillögum nefndarinnar. Ferðakostnaður starfsmanns og önnur nauðsynleg útgjöld rannsóknarnefnd sjóslysa greiðist eftir reikningi, er ráðherra úrskurðar.“
Fyrsta skýrsla nefndarinnar kom út fyrir árið 1971 og fjallaði um helstu sjóslys sem áttu sér stað það ár, 32 að tölu.
Fyrsti formaður nefndarinnar var Páll Ragnarsson aðstoðarsiglingamálastjóri, en síðan tók Haraldur Henrysson, þáverandi sakadómari, við starfinu á miðju ári 1972 til ársins 1983 er dr. Páll Sigurðsson prófessor tók við formennsku til 1986. Haraldur Blöndal hrl. var formaður 1986–91, þá Ástráður Haraldsson hdl., frá 1991–92, Ragnhildur Hjaltadóttir skrifstofustjóri frá 1992–97 og þá Haraldur Blöndal hrl. aftur.
Fyrsti starfsmaður nefndarinnar var Páll Guðmundsson skipstjóri, en á árunum 1972–86 var Þórhallur Hálfdánarson skipstjóri framkvæmdastjóri þegar Kristján Guðmundsson skipstjóri tók við starfi framkvæmdastjóra. Hefur hann gegnt því síðan.
Árið 1985 voru samþykkt ný siglingalög, nr. 34/1985, þar sem ekki var gert ráð fyrir sérstakri rannsóknarnefnd, en samgöngumálaráðherra heimilað skv. 230. gr. laganna að skipa sérstakar rannsóknarnefndir til rannsaka einstök sjóslys, ef ríkar ástæður væru til. Vegna megnrar óánægju sjómanna var 230. gr. breytt með lögum nr. 21/1986 og hljóðar hún nú þannig: „Samgönguráðherra skal skipa sérstaka fimm manna nefnd kunnáttumanna til fjögurra ára í senn. Nefndin skal kanna orsakir allra sjóslysa er íslensk skip farast. Nefndin rannsakar einnig öll slys þar sem manntjón verða, svo og önnur þau sjóslys sem hún telur ríkar ástæður til að rannsaka.
Nefndin skal starfa sjálfstætt og óháð.
Samgönguráðherra ræður, að fenginni umsögn nefndarinnar, starfsmann með sérþekkingu á þeim málum sem hún fjallar um.
Nefndin skal í starfi sínu fylgja meginreglum laga þessara um sjópróf eftir því sem við verður komið. Um skyldu manna til skýrslugjafar fyrir nefndinni og um öflun sönnunargagna almennt, svo og um vettvangskönnun, gilda sömu reglur og í opinberum dómsmálum eftir því sem við getur átt. Nefndin ákveður sjálf hvort fundir hennar eru opnir eða lokaðir og hverjar upplýsingar eru veittar um framvindu rannsóknar. Nefndin getur leitað til Siglingamálastofnunar ríkisins við rannsókn máls eftir því sem tilefni er til. Embættisdómurum eða lögreglustjórum á hverjum stað er skylt að aðstoða nefndina við skýrslutöku og aðra þætti málsrannsóknar. Einnig getur nefndin kallað til sérfræðinga eða leitað aðstoðar rannsóknastofnana í þágu rannsóknar máls, svo og allra þeirra aðila sem að öryggis- og björgunarmálum vinna. Er þeim aðilum skylt að aðstoða nefndina við rannsókn í heild eða einstaka þætti hennar.
Nú óskar einhver framangreindra aðila eftir að koma á framfæri upplýsingum í þágu rannsóknar máls og er nefndinni þá skylt að taka slíkar upplýsingar til athugunar. Um starfshætti nefndarinnar skal nánar kveðið á í reglugerð sem samgönguráðherra setur. Þar skal m.a. getið um vinnuskyldu starfsmanns og önnur störf, svo sem fræðslustörf í skólum og á námskeiðum.
Kostnaður vegna starfsemi nefndarinnar og rannsóknar máls samkvæmt þessari grein skal greiðast úr ríkissjóði.“
Með þessari lagabreytingu jókst mjög starfsemi nefndarinnar, enda hafði hún meiri frumkvæðisrétt en áður. Lagaumhverfi, húsnæðismál og fjárveitingar voru hins vegar þannig að ekki var talið skynsamlegt að nefndin rannsakaði einstök mál óháð lögreglu og dómstólum og var rannsóknarferlið því að þessu leytinu til eins og áður. Þó skipti miklu að nú gat nefndin krafist lögreglurannsóknar og sjóprófa.
Reynslan af starfi nefndarinnar sl. tíu ár er góð. Hins vegar hefur þess orðið vart í vaxandi mæli að vitni og aðilar telja að álit nefndarinnar séu um of notuð til þess að kveða á um sök í sjóslysamálum og hefur það óneitanlega leitt til tortryggni og þess að menn er misfúsir að gefa upplýsingar. Sama vandamál blasti við rannsóknarnefnd flugslysa. Þetta á ekki aðeins við hér á land, heldur er svipað uppi á teningnum erlendis.
Hjá Alþjóðasiglingamálastofnuninni hefur undanfarin ár verið unnið að því að setja alþjóðlegar reglur um rannsóknir sjóslysa og var samþykkt ályktun um þær á 20. fundi nefndarinnar í nóvember í fyrra. Er hér lagt til að þær tillögur verði alfarið lagðar til grundvallar um rannsóknir sjóslysa hér á landi. Meginbreytingin verður að sjóslysarannsóknir verða algjörlega sjálfstæðar og að því leyti til gerðar hliðstæðar rannsóknum flugslysa. Mjög brýnt er því að sem bestur lagarammi verði myndaður um rannsóknir sjóslysa hér. Er það ekki síst nauðsynlegt til að tryggja annars vegar réttaröryggi þeirra sem rannsókn beinist að og hins vegar, og ekki síður, til þess að markmiðum rannsóknar verði náð en þau eru einungis að auka öryggi og fækka sjóslysum.
Meginbreytingin er sú að rannsókn sjóslysa mun ekki fara eftir ákvæðum laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála. Hitt er svo annað mál að með ákvæðum þessa kafla frumvarpsins er á engan hátt dregið úr ákvæðum þeirra laga um framkvæmd opinberrar rannsóknar út af sjólysum, ef það á við, en ákvörðun um slíka rannsókn er í höndum ákæruvaldsins. Í frumvarpinu er kveðið á um að sönnun í opinberum málum verði ekki byggð á skýrslum rannsóknarnefndar sjóslysa. Ástæða þessa er ekki síst sú að trúnaður megi haldast milli rannsakanda og þeirra sem rannsóknin beinist að. Þetta er í samræmi við ályktun Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar. Önnur ástæða er tillit til réttaröryggis þeirra sem skýrslur gefa. Framburður þeirra fyrir rannsóknarnefnd sjóslysa verður gefinn við aðrar aðstæður en hjá þeim sem rannsaka mál að hætti opinberra mála. Þannig er lögreglu skylt að greina hlutaðeigandi frá því hvort hann er yfirheyrður sem grunaður eða vitni og grunaðir menn þurfa ekki að svara spurningum við skýrslugjöf hjá lögreglu. Ekki gert ráð fyrir því samkvæmt frumvarpinu að réttarstaða manna sé mismunandi, enda kemur þar enginn fyrir nefndina sem grunaður. Það samræmist þess vegna ekki þeim kröfum sem gerðar eru til réttaröryggis og varða réttarstöðu sakaðra og grunaðra að framburður aðila, gefinn fyrir þeim sem rannsakar sjóslys samkvæmt þeirri sérstöku meðferð sem kveðið er á um í frumvarpi þessu, verði notaður sem sönnunargagn í sakamáli. Vísast nánar um þetta til athugasemda við einstakar greinar frumvarpsins.
Þá er þess einnig að geta að ekki er gert ráð fyrir að sjópróf verði lögð af, en samhliða frumvarpinu er lagt fram frumvarp til breytinga á siglingalögum og vísast til þess um þær breytingar sem lagt er til að verði gerðar.
Í frumvarpinu er að öðru leyti kveðið á um almennt og sérstakt hæfi þeirra sem að rannsókn vinna, um afhendingu rannsóknarskýrslu og rannsóknargagna, um framkvæmd á skýrslutökum af aðilum og vitnum, um birtingu rannsóknarskýrslna, um ársskýrslu nefndarinnar og birtingu hennar og um endurupptöku máls, auk þess sem í því eru fyllri ákvæði en í gildandi lögum um margt. Vísast nánar um það til athugasemda við einstakar greinar frumvarpsins.
Að lokum skal tekið fram að með frumvarpinu er leitast við að velja þá leið sem hefur minnstan kostnað í för með sér án þess þó að rannsóknarhagsmunir og réttaröryggi skerðist.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Þá er tekið sérstaklega fram að tilgangur rannsóknarinnar sé að auka öryggi til sjós og að rannsóknin sé ekki framkvæmd til að komast að meintri refsiverðri háttsemi.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Lagt er til að kostnaður sé greiddur úr ríkissjóði.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Verið getur þó að almannahagsmunir krefjist þess að rannsókn fari fram, sem nefndin telur af öðrum ástæðum ekki nauðsynlega, og er ráðherra því heimilt að óska eftir slíkri rannsókn.
Um 6. gr.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um tilkynningarskyldu á slysum til nefndarinnar. Þar sem rannsóknarnefnd sjóslysa er ætlað að rannsaka öll sjóslys liggur áhersla ákvæðisins á því að tryggja að nefndin fái tafarlaust vitneskju um slysið.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Í 230. gr. siglingalaga er kveðið á um skyldu lögreglu til að aðstoða nefndina. Ekki þykir rétt að lögbinda þannig skyldu lögreglu til að veita aðstoð, en vitanlega er gert ráð fyrir góðu samstarfi þessara aðila, eftir því sem ólík rannsóknarviðhorf leyfa.
Um 9. gr.
Um 10. gr.
Um 11. gr.
Um 12. gr.
Rétt er að leggja áherslu á að eftir sem áður geta legið rök til málsmeðferðar samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála, en frumkvæði um slíkt verður að koma frá þar til bærum yfirvöldum. Fari opinber rannsókn fram er eðlilegt að sá hluti rannsóknar nefndarinnar, sem varðar vettvang og tæknilegar upplýsingar, verði látinn þeim í té sem annast slíka opinbera rannsókn.
Á hinn bóginn verða skýrslur sem teknar eru fyrir nefndinni ekki afhentar, enda ekki gefnar samkvæmt formreglum laga um meðferð opinberra mála. Þá mundi afhending slíkra gagna brjóta í bága við alþjóðlega sáttmála um mannréttindi sem Ísland er aðili að.
Um 13. gr.
Um 14. gr.
Þá er hér sagt fyrir um birtingu á skýrslum, en samkvæmt greininni er ekki gert ráð fyrir að allar skýrslur verði birtar. Þá er það jafnframt lagt í vald nefndarinnar að ákveða hvaða skýrslur hún birtir og hvernig. Hins vegar eru skýrslurnar opinber gögn sem almenningur hefur aðgang að eftir upplýsingalögum. Gert er ráð fyrir að skýrslurnar verði jafnframt aðgengilegar almenningi á netinu.
Um 15.–16. gr.
Um 17. gr.
Um 18. gr.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um rannsóknir sjóslysa.
Í fylgiskjali með frumvarpinu er birt kostnaðaráætlun ásamt skýringum. Fjármálaráðuneytið hefur farið yfir hana og gerir ekki athugasemdir við forsendur og niðurstöður áætlunarinnar. Samkvæmt áætlun samgönguráðuneytis mun frumvarpið hafa í för með sér 4,5 m.kr. einskiptisútgjöld á fyrsta starfsári rannsóknarnefndar sjóslysa samkvæmt nýjum lögum. Talið er að árlegur rekstrarkostnaður muni nema um 21,5 m.kr. en það er 4,6 m.kr. hækkun frá fjárveitingu í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1999.