Ferill 616. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.

123. löggjafarþing 1998–99.
Þskj. 1225  —  616. mál.



Skýrsla



sjávarútvegsráðherra um sjávarútveg Íslendinga. Þróun, staða og horfur.

(Lögð fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.)



    Í tilefni af ári hafsins 1998 fól sjávarútvegsráðherra Birgi Þór Runólfssyni, dósent við Há­skóla Íslands, að taka saman skýrslu um stöðu og horfur í sjávarútvegi Íslendinga í lok þess­arar aldar. Gerð skýrslunnar er nú lokið og var hún afhent ráðuneytinu 15. mars sl. Skýrslan ber heitið Sjávarútvegur Íslendinga — Þróun, staða og horfur og er hún hér með birt Alþingi.


Sjávarútvegur Íslendinga — Þróun, staða og horfur.


(Skýrsla til sjávarútvegsráðherra tekin saman


í tilefni af ári hafsins 1998.)



Formáli.
    Í framhaldi af þeirri ákvörðun Sameinuðu þjóðanna að helga árið 1998 hafinu skipulagði sjávarútvegsráðherra, í samráði við ríkisstjórn Íslands, ýmsa fyrirlestra, ráðstefnur og sýning­ar á árinu. Það fór vel á því, enda erum við Íslendingar flestum öðrum fremur háðir sjávar­fangi. Um allan heim hafa menn áhyggjur af ofveiði og umhverfisspjöllum á hafinu. Við Ís­lendingar höfum reynt að girða fyrir þennan vanda með því að koma á stjórnkerfi við fisk­veiðar sem stuðlar að sjálfbærri nýtingu fiskstofna og með því að móta stefnu í umgengni okkar við auðlindina sem hafið og sjávardýr eru okkur. Skipulag fiskveiðanna, svokallað kvótakerfi, hefur gefið góða raun. Afkoma sjávarútvegs er hér miklu betri en gerist annars staðar og fiskstofnar, sem áður virtust að hruni komnir, eru nú að ná sér.
    Skýrslan er þáttur í því starfi sem sjávarútvegsráðherra skipulagði í tilefni af ári hafsins. Hér er gefin yfirsýn yfir sjávarútveg Íslendinga; þróun, stöðu og horfur. Að mestu byggist hún á tölum og gögnum frá hinu opinbera. Framsetning á þessum tölum, túlkun og ályktanir sem dregnar eru í skýrslunni eru þó á ábyrgð skýrsluhöfundar.
    Skýrsla þessi er nokkuð seint á ferð, en í því efni er um að kenna önnum skýrsluhöfundar við önnur störf. Vonandi verður þó gagn af efni skýrslunnar og að þeir er lesa finni einhvern fróðleik í henni.

Reykjavík, 15. mars 1999,



dr. Birgir Þór Runólfsson, dósent í hagfræði,


viðskipta- og hagfræðideild Háskóla Íslands.




1. Helstu niðurstöður.
     —      Sjávarútvegurinn heldur enn mikilvægi sínu í verðmætasköpun þjóðarinnar. Hlutfallslegt framlag sjávarútvegs til landsframleiðslu hefur verið nær óbreytt síðastliðinn aldar­fjórðung. Sjávarafurðir skapa enn um helming allra útflutningstekna og um3/ 4tekna af vöruútflutningi.
     —      Sóknarmarkskerfi, sem var ríkjandi í botnfiskveiðunum 1978–83, virðist ekki hafa skapað hagkvæmni í fiskveiðunum. Þvert á móti virðist það hafa ýtt undir efnahagslega hnignun veiðanna. Fiskiskipaflotinn stækkaði og sókn í botnfiskstofnana jókst hratt, aflagæði voru slök og afkoma fiskiskipaflotans var léleg.
     —      Aflakvótakerfið í síld- og loðnuveiðum hefur skilað ávinningi bæði hvað snertir minnkun flota og sóknar. Þá virðist einnig árangur af aflakvótakerfi í botnfiskveiðunum, sér­staklega eftir 1990. Hafa þarf í huga að stjórnkerfi botnfiskveiða fyrir þann tíma, þ.e. 1984–90, var í raun blanda sóknarmarks og aflakvótakerfis, og var sóknarmarkið ríkj­andi mikinn hluta tímabilsins.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

     —      Með heildstæðu kvótakerfi í botnfiskveiðum hefur tekist að draga verulega úr sókn. Miðað við hámark sóknar árið 1990 hafði botnfisksóknin árið 1997 minnkað um 38%, sé miðað við línu, net og botnvörpu. Minnkunin miðað við 1983, síðasta árið áður en fyrst var farið að nota kvótakerfi í botnfiskveiðum, er næstum því jafnmikil.
     —      Niðurstöður tölfræðiathugana sýna að um framvindubrot hafi verið að ræða í þróun botnfisksóknar á tímabilinu frá 1979. Einnig sýna þær að framvindubrot hafi átt sér stað á árunum 1983–85 og síðan aftur 1991–93. Þessi sóknarminnkun er tölfræðilega mark­tæk.
     —      Þá sýna allar athuganir sem gerðar hafa verið á framleiðni fiskveiðanna að mikil aukning hefur orðið í fiskveiðunum hérlendis. Tölfræðiathuganir á staðvirtum gögnum sýna marktæka 2,5–3,0% framleiðniaukningu á ári frá 1974. Nokkur niðursveifla var reyndar á síðustu árum sóknardagakerfisins, 1982–84, en frá þeim tíma hefur orðið mjög mikil aukning.
     —      Þótt ýmsir aðrir þættir, svo sem ný tækni og markaðsvæðing, skýri hluta framleiðniaukningarinnar er einnig ljóst að hagkvæmari nýting skipa og kvóta skýrir verulegan hluta hennar. Framleiðniaukningin á síðustu árum er í raun enn þá meiri þegar verð­mætaaukning vegna betri gæða afla er skoðuð.
     —      Tekist hefur að vinda ofan af offjárfestingu í fiskiskipum. Flotinn hefur minnkað á flestum sviðum, svo sem miðað við fjölda skipa, verðmæti og brúttótonnafjölda.
     —      Reynslan af sóknartakmörkunum og aflakvótum í íslenskri fiskveiðistjórnun kemur heim og saman við spádóma fiskihagfræðinnar um að aflakvótar séu betur til þess fallnir en sóknartakmarkanir að skapa arð af fiskveiðum. Sérfræðingar OECD hafa einnig komist að sömu niðurstöðu og í nýlegri skýrslu þeirra segir að kerfi sem er byggt á kvótum á hvert skip sé virk aðgerð til þess að hafa stjórn á nýtingu stofna, það komi í veg fyrir kapphlaup við veiðar og hliðaráhrif kapphlaups, auki hagræðingu og hagnað, og dragi úr stærð fiskveiðiflotans.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

     —      Þorskaflinn á árinu 1998 var 242 þús. tonn samanborið við 203 þús. tonn árið 1997. Aflamark fyrir fiskveiðiárið 1998/99 er 250 þús. tonn. Þrátt fyrir laka nýliðun mestallan tíunda áratuginn hefur tekist að rétta stofninn smám saman við og er gert ráð fyrir að veiðistofn sé um 1.030 þús. tonn í ársbyrjun 1999. Nýliðun 1997 og 1998 hefur verið ágæt og er því reiknað með góðum vexti í stofninum á næstu árum. Sá árangur sem náðst hefur í endurreisn þorskveiðistofns og sérstaklega kynþroska hluta hans er fyrst og fremst að þakka takmörkun veiða undanfarin ár og upptöku 25% veiðireglu.
     —      Mestallan níunda áratuginn og fram í byrjun þess tíunda var iðulega veitt meira af ýmsum fisktegundum en Hafrannsóknastofnunin lagði til. Með lögum um stjórn fiskveiða frá 1990, ásamt síðari breytingum, hefur allur fiskiskipaflotinn, að krókabátum undan­skildum, verið kvótasettur og er afli nú í meira samræmi við tillögur fiskifræðinga. Krókaleyfisbátar veiða enn umfram aflaviðmiðun sína.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu


     —      Eiginfjárhlutfall fyrirtækja í sjávarútvegi var um 26% árið 1996, en hafði verið 15% árið 1990 og aðeins 5,3% árið 1988. Afkoma í sjávarútvegi var neikvæð allan níunda áratuginn, að undanskildum árunum 1986–87. Mikill umsnúningur hefur verið frá 1990, afkoman hefur verið mjög góð. Afkoma í landvinnslu botnfisks versnaði þó árið 1996.
     —      Miklar breytingar hafa orðið á ráðstöfun afla á undanförnum tveimur áratugum. Sjóvinnsla hefur rutt sér til rúms og lætur nærri að 30% botn- og flatfiskaflans sé unnin á sjó. Útflutningur á ferskum fiski í gámum varð mikill á níunda áratugnum, en hefur minnkað mjög síðan. Á tíunda áratugnum hefur útflutningur á ferskum fiskafurðum með flugi hins vegar aukist mjög. Hlutdeild landvinnslunnar í botnfiskafla hefur þar af leið­andi farið minnkandi.
     —      Fiskmarkaðir hófu göngu sína hérlendis árið 1987. Síðan hafa þeir aukið hlutdeild sína mikið og hefur sala þeirra verið yfir 100 þús. tonn undanfarin ár. Athyglisverðara er þó að skoða hlutdeild þeirra í einstökum tegundum. Þannig selja þeir um 30% af öllum þorski sem fer til vinnslu innan lands, yfir 40% af ufsa og yfir 60% af ýsu. Hlutdeild markaðanna er um og yfir 50% í níu öðrum botn- og flatfisktegundum.
     —      Mikill flutningur hefur orðið á aflahlutdeildum undanfarin ár og þá sérstaklega fiskveiðiárið 1997/98. Frá árinu 1990 hefur meira en öll hlutdeild í helmingi tegunda verið flutt. Hafa verður þó hugfast að um veltutölur er að ræða. Framsal alfahlutdeilda og aflamarks hefur með þessu átt stóran þátt í aukinni hagræðingu hjá fyrirtækjum.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

     —      Mynd 1.4 sýnir skiptingu aflamarks eftir kjördæmum fiskveiðiárin 1996/97, 1997/98 og 1998/99. Sjá má á myndinni að Norðurland eystra hefur langmesta hlutdeild í heildaraflamarki, en Norðurland vestra hefur minnsta hlutdeild. Nokkrar sveiflur eru í hlutdeild flestra kjördæmanna milli ára. Þær sveiflur eru ekki eingöngu tilkomnar vegna flutninga á aflahlutdeild milli landshlutanna. Jafnmikilvægar eru breytingar á leyfilegum heildarafla hinna ýmsu fisktegunda og breytingar á þorskígildisstuðlum einstakra teg­unda. Þá hefur fisktegundum í aflamarki fjölgað á undanförnum árum.
     —      Þegar hlutdeild kjördæma í lönduðum afla er borin saman við kvótahlutdeild þeirra er oft nokkur munur þar á. Enn meiri munur kemur fram þegar skoðuð er hlutdeild í afla lönduðum til vinnslu innan lands, enda hefur sjóvinnsla aukist á undanförnum árum. Þá er hlutdeild kjördæma, bæði kvótahlutdeild og hlutdeild þeirra í vinnslu sérveiðitegunda, mismikil.
     —      Smábátum fjölgaði mjög mikið á árunum 1984–90, en hefur fækkað nokkuð síðan. Hlutdeild smábáta í afla hefur aukist mjög síðan 1983, sérstaklega hlutdeild þeirra í þorsk­afla. Frá 1991 hafa allir bátar stærri en 6 brl. verið undir aflamarki, en langflestir bátar undir 6 brl. eru í svokölluðu krókaleyfiskerfi. Flestir eru krókaleyfisbátar á Vestfjörð­um, um 180, en næstflestir á Reykjanesi, ríflega 150.
     —      Hlutdeild stærstu útgerða í heildaraflamarki hefur aukist frá því að kvótakerfið var innleitt í fiskveiðunum. Þegar hlutdeild tíu stærstu útgerðanna er skoðuð sést að hún hefur aukist um 20% frá 1991. Sú aukning er í raun minni en búast mátti við, enda var megin­vandi fiskveiðanna að of mörgum skipum var haldið til veiða. Þegar kannað er nánar hvernig samþjöppun kvóta hefur orðið sést að sameining fyrirtækja í sjávarútvegi skýrir hana að miklu leyti.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

     —      Mikil aukning hefur orðið á fjölda hluthafa í sjávarútvegsfyrirtækjum. Þannig eru nú ríflega 10.000 hluthafar, eða um 1.000 að meðaltali, í tíu stærstu fyrirtækjunum. Árið 1990 voru þeir innan við 2.800 og mun færri þar á undan. Flestar stóru útgerðanna eru almenningshlutafélög og eru skráð á Verðbréfaþingi Íslands. Almenningshlutafélög, líf­eyrissjóðir, verðbréfasjóðir, samvinnufélög og sveitarfélög eru meirihlutaeigendur í nokkrum fyrirtækjanna.
     —      Þrátt fyrir að rekja mætti óstöðugleika íslensks efnahagslífs að nokkru til sjávarútvegs hafa fiskimiðin umhverfis landið verið undirstaða hagvaxtar og lífskjaraaukningar sem skipað hefur Íslendingum í raðir tekjuhæstu þjóða heimsins. Sveiflur í afla hafa minnkað með tilkomu heildstæðs aflahlutdeildarkerfis í fiskveiðunum. Þá hafa miklar breytingar orðið á reglum um fjármagnsflæði, og gengi krónunnar er nú markaðstengt. Þessar breytingar valda því að þótt afkoma útflutningsgreina hafi áfram óbein áhrif á gengið hefur vægi þess minnkað og fjármagnshreyfingar ráða nú meiru. Af þessum, og reyndar fleiri ástæðum, er ekki hægt að halda því fram lengur að sveiflur í sjávarútvegi útskýri allar sveiflur í íslensku efnahagslífi. Núverandi uppsveifla í efnahagslífinu hefur t.d. lít­ið með uppgang í sjávarútvegi að gera. Samspil sjávarútvegs og annarra atvinnugreina er langt í frá að vera einfalt og auðskilið. Almennt efnahagsástand og sögulegar aðstæð­ur hafa markað brautina fyrir þróunina í sjávarútvegi sem og öðrum atvinnugreinum. Það mikla umbreytingarskeið sem ríkt hefur í íslenskum efnahagsmálum á síðustu árum hefur gjörbreytt öllum fyrri forsendum íslensks atvinnulífs og skapað grundvöll fyrir breyttar áherslur.

2. Sjávarútvegur Íslendinga.
    Íslenska hagkerfið er mjög háð sjávarútvegi. Sjávarafurðir skapa um ¾ af gjaldeyristekjum þjóðarinnar sem aflað er með vöruviðskiptum við aðrar þjóðir og um 50% af öllum gjaldeyristekjum. Á mælikvarða landsframleiðslu skapar sjávarútvegurinn um 15% beint, en í heild (beint og óbeint) skapar sjávarútvegur líklega um 45% landsframleiðslunnar. Með öðrum orðum má segja að án sjávarútvegs væri landsframleiðslan aðeins um 60% af því sem hún nú er. Hin góðu lífskjör þjóðarinnar byggjast því að mestu á sjávarútveginum.
    Íslandsmið eru einhver gjöfulustu fiskimið í heimi. Landgrunnið er mjög víðáttumikið, um 758 þúsund ferkílómetrar, og þar blandast heitir hafstraumar sunnan úr höfum og kaldir straumar að norðan. Jafnframt á sér stað lóðrétt blöndun að sumarlagi vegna hitamunar yfir­borðslaga og djúplaga sjávar. Vegna hinnar sífelldu blöndunar flytjast ýmis næringarefni upp í yfirborðslögin og gagnast þar plöntusvifi sem myndar síðan einn mikilvægasta hlekk fæðu­keðjunnar í hafinu. Á íslenska landgrunninu eru klak- og ætisslóðir fjölmargra nytjafiska. Góð fiskimið er að finna á miðunum allt í kringum landið.
    Mikilvægustu fiskstofnarnir eru botnfisktegundir sem undanfarin ár hafa skapað um 80% af aflaverðmætinu. Mikilvægasti einstaki stofninn er þorskurinn, en ýsa, karfi, og ufsi eru einnig mikilvægar tegundir. Uppsjávarfiskar, eins og loðnan og síldin, eru einnig mikilvægar tegundir og skapa um 10% af aflaverðmætinu. Að auki hafa krabbadýr, eins og rækja og humar, og skelfiskur orðið mikilvægari undanfarna áratugi.
    Um aldamótin síðustu voru fiskveiðar Íslendinga enn ekki vélvæddar. Fiskiskipaflotinn samanstóð af seglskipum og árabátum. Á fyrstu áratugum aldarinnar átti vélvæðing sér stað. Fyrsti togarinn kom til landsins árið 1904. Litlir vélvæddir bátar komu til sögunnar á svipuð­um tíma. Um 1930 voru hér um 40 togarar og vélbátar voru orðnir um 1.000. Skúturnar og árabátarnir voru horfin. Veiðiaðferðir breyttust einnig mikið. Botnvarpan, hringnót og lagnet komust í notkun og urðu fljótlega aðalveiðarfærin, en hlutur línu og handfæra minnkaði að sama skapi.

(Mynd 2.1.)














    Íslendingar hafa lengi sótt þorsk og ýsu til sjávar, en það var fyrr en undir lok síðustu ald­ar sem síldveiðar hófust. Fjöldi þeirra tegunda sem sóttar eru í sjó hefur aukist gífurlega á þessari öld. Ufsinn varð mikilvæg markaðstegund á þriðja áratugnum, karfinn á fimmta ára­tugnum, rækja og humar á sjöunda áratugnum, loðna og hörpudiskur á áttunda áratugnum og grálúða og fleiri tegundir á þeim níunda. Að auki hefur aflamagn Íslendinga aukist margfalt.
    Fram á nítjándu öld var fiskvinnsla á Íslandi nánast eingöngu bundin við skreiðarfram­leiðslu. Snemma á þeirri öld kom hins vegar saltfiskframleiðsla til sögunnar. Þessi fram­leiðsla skilaði mun meiri tekjum og varð fljótt meginframleiðsluaðferðin og stóð svo fram á fjórða áratug þessarar aldar. Mikilvægustu markaðir voru í Suður-Evrópu, sérstaklega á Spáni og Ítalíu. Þegar söltun síldar hófst opnuðust markaðir í Norður-Evrópu.
    Undir lok síðustu aldar hófst lýsisframleiðsla og á þriðja áratug þessarar aldar fiskimjöls­framleiðsla. Þá ber einnig að nefna að England varð mikilvægur markaður fyrir ferskan fisk, en þangað sigldu togarar oft.

(Mynd 2.2.)













    Frysting sjávarafurða hófst á fjórða áratug aldarinnar og jókst mjög mikið á tímum seinni heimsstyrjaldarinnar þegar hefðbundnir markaðir í Evrópu lokuðust. Árið 1930 voru starf­andi tvö frystihús hérlendis, árið 1940 voru þau orðin 22 og árið 1949 voru þau 80. Á sjötta áratugnum var frysting orðin mikilvægasta vinnsluaðferðin og hefur reyndar verið svo síðan.
    Sjávarútvegurinn, bæði veiðar og vinnsla, einkennist af mörgum fremur smáum fyrirtækj­um. Oftast eru mikil tengsl á milli veiða og vinnslu, þ.e. sömu aðilar eða sama fyrirtæki á ekki aðeins fiskvinnslu heldur einnig einn eða fleiri báta sem stunda veiðar.
    Fiskvinnslan samanstendur af um 450 fyrirtækjum og eru flest þeirra lítil. Mikill meiri hluti fyrirtækjanna, eða um . þeirra, veltu minna en 100 millj. kr. árið 1996 og um 40% af fyrirtækjunum veltu minna en 10 millj. kr. Aðeins fjögur fyrirtæki veltu meira en 3 milljörð­um kr. Stærri fiskvinnslufyrirtækin nota margar framleiðsluaðferðir, venjulegast frystingu, söltun og mjöl- og lýsisvinnslu. Minni fyrirtækin sérhæfa sig venjulegast í tiltekinni fram­leiðslu.

(Mynd 2.3.)













    Tæplega helmingur allra fiskvinnslufyrirtækja sérhæfa sig í framleiðslu sem bendir til þess að einhvers konar hagkvæmni sé í að nota fjölbreytni í framleiðslu. Verið getur að hag­kvæmnin byggist að einhverju á takmörkuðum ferskfiskmarkaði fremur en að um fram­leiðsluhagkvæmni sé að ræða. Stærri fyrirtækin eiga flest eigin fiskiskip og þau vinna flest afla skipanna. Veiði þeirra er oft blönduð í tegundum, stærðum, gæðum o.fl., og það gæti ráðið því hvaða framleiðsluaðferðir eru notaðar. Með tilkomu uppboðsmarkaða fyrir fisk og með bættum samgöngum hefur þetta þó breyst að einhverju leyti, og mörg fyrirtækjanna sér­hæfa sig nú meira en áður.

(Mynd 2.4.)














    Útgerð og fiskvinnsla eru staðsett allt í kringum landið og reyndar mun meira á lands­byggðinni en á höfuðborgarsvæðinu. Hið hefðbundna fyrirtæki í sjávarútvegi er staðsett í litlum bæ eða þorpi við sjávarsíðuna. Fyrirtækið á bæði fiskvinnslu, oft nokkur hús sem hvert sérhæfir sig í tiltekinni framleiðslu, og fiskiskip sem sjá að mestu um hráefnisöflunina. Fiski­skip í eigu einstaklinga sjá oft um að öflun viðbótarhráefnis, annaðhvort með beinum samn­ingum eða í gegnum uppboðsmarkaði. Fyrstu uppboðsmarkaðirnir hófu starfsemi árið 1987 og eru nú á þriðja tug markaða starfandi víðs vegar um landið. Framangreind lýsing á vel við botnfisk-, krabbadýra- og skelvinnsluna, sem skapar um 90% sjávarafurðaverðmætisins, en að minna leyti á hún við um vinnslu uppsjávarfisks. Skipulag lýsis- og mjölvinnslunnar er að nokkru leyti öðruvísi en áður greinir.
    Á undanförnum árum hefur sameiningarbylgja gengið yfir í sjávarútvegi Íslendinga. Þar hefur bæði verið um láréttar og lóðréttar sameiningar að ræða. Lóðrétt sameining þýðir að fyrirtæki sem einbeitt hefur sér að fiskvinnslu og annað fyrirtæki sem einbeitir sér að útgerð sameinast. Lárétt sameining byggist hins vegar á að fyrirtæki í vinnslu og/eða útgerð samein­ist. Oft er um að ræða að fyrirtæki sem hafa sérhæft sig að einhverju leyti sameinast einu eða fleiri fyrirtækjum með aðra sérhæfingu. Slíkar sameiningar einskorðast ekki við fyrirtæki sem staðsett eru í sama bæjarfélagi, jafnalgengt er að fyrirtæki í mismunandi landshlutum sameinist. Sameining fyrirtækjanna á að auka hagkvæmni rekstrarins og dreifa áhættu þess að fyrirtæki sé of sérhæft í tiltekinni vinnslu. Sameiningarferlið hefur einnig leitt til þess að fleiri og fleiri sjávarútvegsfyrirtæki hafa óskað eftir aðild fjárfesta, bæði úr hópi almennings og svokallaðra stofnanafjárfesta, að fyrirtækjunum. Eftir sameiningu og hlutafjárvæðingu rísa stærri og oft hagkvæmari fyrirtæki með meiri aflaheimildir. Flest þessara fyrirtækja eru einnig skráð á Verðbréfaþingi Íslands. Nokkur þessara nú sameinuðu fyrirtækja eru tiltölu­lega stór á íslenskan mælikvarða. Sum hafa t.d. yfir að ráða 5–10 togurum og 15–30 þús. tonna aflaheimildum (mælt í þorskígildum). Slík fyrirtæki stunda yfirleitt mjög fjölbreytta vinnslu og veiðar og eiga oftast vinnsluskip að auki.
    Sjávarútvegurinn hefur mikla sérstöðu í íslensku efnahagslífi þar sem hann stendur undir stærstum hluta af gjaldeyristekjum þjóðarbúsins. Sveiflur í sjávarútvegi, sem rekja má til breytilegra aflabragða og óstöðugra viðskiptakjara, sköpuðu áður ákveðinn óstöðugleika í íslenskum efnahagsmálum.

(Mynd 2.5.)















    Í almennri umfjöllun í þjóðfélaginu hefur nánast alfarið verið fjallað um neikvæð áhrif þessa óstöðugleika á vaxtarskilyrði almenns iðnaðar og erfiðrar sambúðar hans við sjávarút­veginn. Það er hins vegar ljóst að þessi óstöðugleiki vegna sveiflukenndrar afkomu einstakra greina sjávarútvegs hafði ekki síður neikvæð áhrif á vaxtarskilyrði annarra greina sjávarút­vegsins sjálfs. Þetta á einkum og sér í lagi við um þær greinar sem framleiða fyrir neytenda­vörumarkað þar sem t.d. hækkandi raungengi hefur ekki síður haft neikvæð áhrif en í almenn­um iðnaði. Reynt var að bregðast við þessum óstöðugleika með ýmsum hætti, en þær að­gerðir höfðu ekki tilætluð áhrif. Undanfarin ár hafa orðið róttækar breytingar á íslenskum sjávarútvegi sem best verður lýst með orðinu markaðsvæðing. Mikilvægustu breytingarnar ná til eftirfarandi þátta: Stjórnunar fiskveiða með úthlutun veiðiheimilda, þróunar fiskmark­aða og breytinga á verðmyndunarkerfi sjávarútvegsins, frjáls framsals veiðiheimilda og heimilda erlendra fiskiskipa til löndunar hérlendis. Með þessum breytingum hefur rekstrar­umhverfi sjávarútvegsins verið fært til nútímalegra horfs.
    Hlutfallsleg stærð sjávarútvegs á Íslandi þýðir að öll stefnumótun í sjávarútvegi hefur gífurleg áhrif á alla aðila hagkerfisins. Sjávarútvegurinn er mjög ráðandi um tekjur og tekju­dreifingu, og í mörgum sveitarfélögum landsins er um litla aðra atvinnustarfsemi að ræða en sjávarútveg. Sjávarútvegsstefna getur því haft mikilvæg byggðaráhrif. Fiskveiðistjórnun er af þessum ástæðum áberandi í allri þjóðmálaumræðu og hefur áhrif á efnahags- og byggða­stefnu stjórnvalda.
    Kvótakerfi hófu innreið sína hér á áttunda og níunda áratugnum og frá 1991 hefur afla­hlutdeildarkerfið verið ráðandi í stjórnun fiskveiða. Í þjóðmálaumræðunni hefur verið tekist á um áhrif þessa stjórnunarkerfis í fiskveiðunum og hefur þar sitt sýnst hverjum.

3. Fiskveiðistjórnun.
    Hvernig stendur á því að taprekstur er fremur regla en undantekning í fiskveiðum um heim allan og víða er miklu meira sótt í fiskstofna en þeir þola? Í stuttu máli má segja að ástæða ofveiði og tapreksturs sé að finna í röngu skipulagi fiskveiða, þ.e. flestar þjóðir hafa stjórnað fiskveiðum sínum með ómarkvissum og jafnvel skaðlegum hætti. Hér á eftir verður reynt að útskýra þetta nánar.
    Vandamál fiskveiðanna eru að meginhluta tvíþætt. Annars vegar er um líffræðilegt vanda­mál að ræða, nefnilega það að fjöldi fiska í sjónum er takmarkaður. Þessa vegna þarf að hafa hemil á því hversu margir, eða hversu mikið af fiski er dregið úr sjó yfir ákveðið tímabil, t.d. á ári hverju. Þetta er hið líffræðilega vandamál, það vandamál sem fiskifræðingar fást við hér á landi. Hins vegar er um hagfræðilegt vandamál að ræða sem einnig markast af því að fjöldi fiska í sjónum er af skornum skammti. Vandamálið hér er þó ekki það að hafa hemil á því hversu mörg tonn í heild eru veidd, heldur frekar að þau tonn af fiski sem dregin eru úr sjó séu tekin á sem hagkvæmastan hátt.

Líffræðileg fiskveiðistjórnun.
    Stærð og afkastageta fiskstofna er takmörkuð. Takmörk þessi setur náttúran, þ.e. eðli við­komandi fiskstofns, fæðuframboð það sem hann býr við og aðrar aðstæður í umhverfi hans í hafinu. Þessi lífrænu takmörk eru rót þeirra augljósu og alþekktu sanninda að ekki er unnt að taka ótakmarkaðan afla úr fiskstofni. Til að mynda blasir við að ekki er unnt að veiða fleiri fiska en til eru í stofninum hverju sinni. Þetta eru hin algjöru efri mörk þess sem unnt er að taka úr stofninum hverju sinni. Slík fiskveiðistefna er hins vegar sjaldnast skynsamleg. Í framhaldinu getur nefnilega ekki verið um frekari veiðar að ræða. Stofninum hefur verið útrýmt.
    Langoftast er skynsamlegt að nýta fiskstofn á það sem nefnt hefur verið sjálfbæran hátt. Sjálfbærar eru þær fiskveiðar kallaðar sem stofninn getur staðið undir til frambúðar. Ein­kenni sjálfbærra fiskveiða er að ekki er tekið meira úr stofninum að jafnaði en nemur nátt­úrulegum vexti hans. Þetta þýðir að ekki er gengið á stofnstærðina. Hún helst óbreytt yfir tíma, a.m.k. að jafnaði. Þar með geta fiskveiðarnar staðið með sama jafnaðarafla til fram­búðar. Á það skal þó bent að sjálfbærar fiskveiðar eru ekki endilega óbreyttar frá ári til árs. Vegna breytileika náttúrunnar er óhjákvæmilegt að stofnstærð og þar með afli sveiflist yfir tíma. Slíkar sveiflur geta verið fyllilega samrýmanlegar hugtakinu um sjálfbærar fiskveiðar. Það sem máli skiptir í því efni er stöðugleiki að jafnaði. Það þýðir að þegar litið er yfir lengri tíma sýna hvorki stofnstærð né afli tilhneigingu til að minnka.
    Ein algengasta aðferðin við fiskveiðistjórnun er að takmarka leyfilegan heildarafla við tiltekin efri mörk, svokallaðan heildarkvóta. Setning heildarkvóta er dæmigerð líffræðileg fiskveiðistjórnun. Markmið hennar er að vernda og jafnvel efla fiskstofninn. Takmarki heildarkvótinn í raun aflann, en því fer fjarri að svo sé ávallt í reynd, getur þessi aðferð dug­að vel til að tryggja viðgang fiskstofns. Heildarkvótar hrófla hins vegar í engu við þeim hag­rænu öflum sem í upphafi framkölluðu fiskveiðivandann og því leiðir heildarkvóti einn og sér ekki til efnahagsbóta í fiskveiðum.
    Það er hlutverk Hafrannsóknastofnunarinnar og fiskifræðinga að rannsaka fiskstofnana og lífríki sjávar. Út frá þeim rannsóknum leggur síðan stofnunin til ákveðna líffræðilega há­marksveiði eða heildarkvóta.

Hagræn fiskveiðistjórnun.
    Í hnotskurn má segja að hagræna vandamálið við óheftar veiðar lýsi sér í því að of margir aðilar með of mörg skip stundi sjóinn og með því leggi þeir ekki aðeins út í of mikinn peningalegan kostnað heldur leggi þeir einnig drjúgan kostnað hver á annan. Þannig veldur þessi ótakmarkaði aðgangur að auðlindum hafsins því að offjárfesting verður í fiskveiðitækj­um, of mörg og of dýr skip, og tekjur manna í atvinnugreininni verða lægri en ella.
    Þetta hagfræðilega vandamál er þó í raun ekki einskorðað við auðlindir hafsins, heldur á það við um allar auðlindir sem mannskepnan nýtir. Munurinn er þó sá að langt er síðan komið var á takmörkunum varðandi nýtingu flestra annara auðlinda. Í öllum vestrænum hag­kerfum hefur eignarréttarskipulagi verið komið á varðandi nýtingu langflestra auðlinda, nema hvað varðar hafsvæðin og auðlindir þeirra. Vandamálið hvað varðar nýtingu fiskstofn­ana er því ekkert frekar líffræðilegt en hvað varðar nýtingu annara náttúruauðlinda. Það er, nýting flestra annara auðlinda er einnig háð einhverjum líffræðilegum eða efnafræðilegum vandamálum, en vandamálin þar hafa leyst að mestu eða öllu leyti með því að skilgreina eignarrétt eða afnotarétt að þeim auðlindum. Því má segja að ástæðan fyrir ofnýtingu fisk­stofnanna, og reyndar fyrir ofnýtingu annarra auðlinda, liggi í því að ríkisvaldið hefur ekki staðið við það hlutverk sitt að skilgreina eignar- eða nýtingarrétt á nægilega skýran eða hag­kvæman hátt. Lausnin á fiskveiðivandanum er því að skilgreina eignar- eða nýtingarrétt í fiskveiðum.
    Það er óumflýjanlegur veruleiki að takmörkuð auðlind getur aldrei leitt til annars en að aðgangur að henni verði takmarkaður. Ekkert fiskveiðistjórnunarkerfi getur breytt því að fiskstofnarnir eru takmörkuð auðlind. Aðgangur manna að fiskveiðunum getur því ekki verið frjáls og öllum opinn. Núgildandi löggjöf um fiskveiðistjórnun byggist á því rótgróna við­horfi að almannavaldið setji leikreglur um nýtingu fiskimiðanna en nýtingarrétturinn sjálfur sé í höndum einstaklinga eða fyrirtækja þeirra. Nýtingarrétturinn nú byggist á sögulegri reynslu sem síðan hefur fengið að þróast á grundvelli markaðslögmála.
    Fiskveiðistjórnunarkerfið er svokallað aflamarkskerfi. Kostir þessa kerfis eru að heildar­aflamark er ákveðið fyrir flotann í heild og, það sem mikilvægara er, að hverjum báti er skammtaður hluti af því aflamarki árlega. Hvert skip fær þannig ákveðið hlutfall af heildar­afla sem útfærist sem ákveðinn tonnafjöldi þegar heildaraflamark er ákveðið. Hvert skip má þannig veiða og veit að það má veiða ákveðið magn af tilteknum fisktegundum. Heimilt er að framselja aflaheimildir milli útgerða, en þær eru þó bundnar við skip, þ.e. aðeins má flytja aflaheimildir milli fiskiskipa.
    Fyrr á öldinni takmarkaðist nýtingarrétturinn af fjármagnsskorti og byggðist þá að meira eða minna leyti á pólitískri úthlutun fjármagnsins. Ekki er lengra síðan en 20 ár að ákvarð­anir um togarakaup voru teknar með lögum frá Alþingi. Réttur til nýtingar fiskimiðanna hef­ur alltaf falið í sér fjárhagsleg verðmæti, meiri eða minni fyrst og fremst eftir afkomu at­vinnugreinarinnar á hverjum tíma. Þessi verðmæti hafa verið andlag í búskiptum og við erfð­ir bæði fyrir og eftir gildistöku núverandi fiskveiðistjórnunarlaga. Hvort tveggja gerist á grundvelli almennra reglna sem gilda um þessi efni, jafnt fyrir alla einstaklinga og öll félög. Það eina sem hefur í raun breyst er að verðmæti skips og veiðiréttar var áður í einu lagi en er nú hægt að greina í sundur.
    Vart þarf að deila um efnahagslegan eða líffræðilegan árangur sjávarútvegsstefnunnar. Í alþjóðlegri úttekt á vegum OECD árið 1997 kemur fram að sú fiskveiðistefna sem við höf­um fylgt hefur leitt til meiri hagkvæmni og markvissari fiskverndar en þær þjóðir hafa náð sem beita öðrum aðferðum í þessum efnum. Alþjóðleg fyrirtæki sem meta lánshæfi þjóða hafa einnig bent á að sjávarútvegsstefnan sé einn af lyklunum að stöðugleika og vaxandi kaupmætti á Íslandi. Trúlega hafa ekki jafnfáir sjómenn, útvegsmenn, fiskverkafólk og fisk­verkendur lagt jafnmikið af mörkum til jafnmargra á jafnskömmum tíma eins og eftir að nú­verandi fiskveiðistjórnunarkerfi var innleitt.

Almennt um stjórn fiskveiða.
    Stjórn fiskveiða með það að markmiði að tryggja hagkvæma nýtingu fiskstofna verður ekki komið við nema einhver einn aðili eða samtök fari klárlega með vald á veiðisvæði fisk­stofnsins. Tilgangslaust var því fyrir Íslendinga að takmarka afla tegunda sem aðrir höfðu ótakmarkaðan rétt til að veiða, en þannig var staðan til ársins 1976.
    Alþingi samþykkti árið 1948 lög um vísindalega verndun fiskimiða landgrunnsins og er það yfirleitt talið marka upphaf sóknar Íslendinga til yfirráða yfir fiskimiðum umhverfis landið. Með samkomulagi við Breta í Ósló og viðurkenningu þeirra á 200 mílunum 1. júní 1976 varð mögulegt að stjórna veiðum úr helstu fiskstofnum sem þá voru nýttir við Ísland. Daginn áður en samkomulag náðist við Breta, 31. maí 1976, samþykkti Alþingi lög um veið­ar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Á þessum lögum var byggt þegar landsmenn leituðu á árunum 1976–85 að bestu aðferð til að stýra fiskveiðum.
    Aðstæður á Íslandsmiðum eftir að útlendingum var þokað út fyrir 200 mílurnar voru með þeim hætti að miðin voru greinilega vannýtt þótt of mikil sókn væri í nokkra fiskstofna og takmarka þyrfti sókn í þorsk, síld, humar og innfjarðarrækju. Árið 1977 var tekið upp á grunni nýju laganna svokallað skrapdagakerfi til að stjórna sókn í vissa stofna. Í stuttu máli grundvallaðist „skrapið“ á að vissan dagafjölda á ári hverju máttu bátar ekki veiða þorsk og hlutfall þorsks í afla togara mátti ekki fara yfir 15% af heildarafla veiðiferðar á ákveðnum tímabilum. Togarasjómenn kölluðu veiðar sem stefndu að öðru en þorski „að vera á skrapi“ og af því dró þetta fyrirkomulag fiskveiðistjórnar nafn. Fljótlega var sóknarþungi veiðiflot­ans það mikill að nýtanlegir botnfiskstofnar innan landhelginnar voru fullnýttir. Skrapdögum var fjölgað til að vernda þorskstofninn og fyrirsjáanlegt að búa þyrfti til skrapdaga vegna ofveiði úr öðrum botnfiskstofnum, t.d. karfa, eða banna veiðar alfarið einhvern tíma ársins. Til að koma í veg fyrir ofveiði hafði verið sett aflamark á humar árið 1973 og árið 1974 var veiðum úr rækjustofninum í Ísafjarðardjúpi og Húnaflóa stjórnað með því að skipta upp fyrir fram ákveðnum afla. Aflaheimildum á síld var skipt á fiskiskip frá árinu 1975 og aflaheimild­um á loðnu frá 1980.
    Íslendingar ákváðu í lok árs 1983 að reyna líka aflamark til að takmarka afla helstu botn­fisktegunda. Veiðiréttur skipa var í meginatriðum miðaður við skip sem lagt höfðu afla á land á tímabilinu 1. nóvember 1982 til 31. október 1983. Hlutdeild skipa í leyfilegum afla var miðuð við hlutdeild þeirra í afla á tímabilinu 1. nóvember 1980 til 31. október 1983. Þar með hófst þróun í átt að þeirri stjórn fiskveiða sem notuð er nú. Það var yfirlýst strax í upp­hafi að með aflamarkinu væri lagt út á braut tilrauna í fiskveiðistjórn og fyrstu tvö árin, 1984 og 1985, voru helsta mótunarskeið kerfisins. Það varð raunar ekki að fullu ljóst hvert stefndi fyrr en með lögum um stjórn fiskveiða 1988–90.
    Á árunum 1984 og 1985 framseldi Alþingi sjávarútvegsráðherra víðtækt vald til að móta kerfið. Ekki voru sett sérstök lög um stjórn fiskveiða heldur var 10. gr. laganna frá 31. maí 1976, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, breytt og ráðherra stýrði svo með reglugerðum. Var vart hjá þessu komist þar sem Íslendingar voru að móta nýja fiskveiðistjórn sem ekki voru fordæmi fyrir annars staðar.
    Reglum um fiskveiðar má skipta í tvo þætti, það er aflamarkskerfið og almenna fiskveiði­stjórn. Aflamarkskerfið er sá hluti stjórnunar fiskveiða sem snýst að því að takmarka afla­magn sem æskilegt er talið að taka af tilteknum fiskstofni og skiptingu þess milli aðila sem stunda veiðarnar. Aflamarkskerfið hefur í sjálfu sér ekkert með það að gera hvaða aðferðum er beitt til að veiða leyfilegan afla.
    Almenna fiskveiðistjórnin hins vegar, eins og hún er skilgreind hér, takmarkar frelsi til athafna við að taka það aflamagn sem leyft er að veiða. Þar er til að mynda um að ræða regl­ur um leyfileg veiðarfæri og reglur um veiðisvæði, það er að segja reglur og hefðir sem eiga sér langa sögu og eru að miklu leyti óháðar þeirri magn- eða sóknarstýringu sem stjórnvöld beita til að takmarka afla einstakra tegunda.
    Í aflamarkskerfinu eru leikreglur eignarréttarins, sem þróast hafa í árþúsundir, yfirfærðar á fiskveiðarnar. Afrakstur stofna sjávardýra sem undir kerfið falla er með ákvörðun Alþingis hlutaður niður í einingar á svipaðan hátt og menn girtu af eða eignuðu sér á annan hátt skika sem áður var öllum jafnréttbær. Í stað tiltölulega fastra grundvallareininga, svo sem afmark­aðs skika, hlutar, flatarmáls, rúmmáls eða einingafjölda, sem marka eignarrétt í flestra skiln­ingi leiðir eðli stofna sjávardýra til að eignarrétt verður að mynda um afrakstur þeirra í formi hlutdeildar í breytilegri þyngd eða fjölda einstaklinga sem árlega má veiða úr hverjum stofni.
    Þegar þróun í átt að aflamarkskerfi við botnfiskveiðarnar hófst í ársbyrjun 1984 ákvað Alþingi að eignin miðaðist við hlutdeild í þyngd afla hverrar tegundar og lét afnotaréttinn, þ.e. aflahlutdeildina sem bundin var við skip, í hendur aðila sem þá stunduðu útgerð. Alþingi miðaði aflahlutdeild skipa í megindráttum við meðaltalshlutdeild þeirra í afla tegunda sem settar voru undir aflamark á árunum 1980–83.
    Aflamark á botnfisk var eins og að framan greinir ekki fyrsta skref í átt til aflamarksstýr­ingar til að takmarka afla úr ofveiddum fiskstofnum á Íslandsmiðum. Á áttunda áratugnum var veiðum á loðnu, síld og innfjarðarrækju stýrt með aflamarki.
    Eign útgerða á aflamarki felst í afnotarétti á fastri hlutdeild í árlegum heildarafla afla­marksbundinna tegunda. Aflahlutdeildin er nýtingarréttur sem eigandinn getur höndlað álíka og hverja aðra skilgreinda eign, þ.e. hann getur selt réttinn, leigt hann eða nytjað hann sjálfur (rétthafa ber reyndar skylda til að nytja réttinn). Þó er réttur til að ráðstafa aflahlutdeild og aflamarki takmarkaður af löggjafanum að meira leyti en yfirleitt gildir um eign.
    Þar sem umhverfisskilyrði og óvissa um hve mikið má taka af hverjum stofni árlega leiða til sífelldra breytinga á hagkvæmasta afrakstri fiskstofna seldi Alþingi sjávarútvegsráðherra í hendur vald til að ákvarða árlega leyfilegan ársafla aflamarkstegunda. Aflamarkskerfið byggist því á tveimur atriðum, ákvörðun sjávarútvegsráðherra um heildaraflamagn og fastri hlutdeild útgerða í heildaraflamagni.
    Mikilvægt er fyrir hvern þann sem vill kynna sér aflamarkskerfið að hafa í huga að grund­vallarviðmiðun í kerfinu er þyngd afla. Hafnarvogir og hafnarstarfsmenn gegna lykilhlut­verki í kerfinu. Þyngd afla er mælikvarði kerfisins. Vogir sem leyfilegt er að vigta aflann endanlega á eru mælarnir og löggiltir vigtarmenn eru þeir aðilar sem um mælinguna sjá.
    Almenn fiskveiðistjórnun er skilgreind hér sem úrræði sem menn beita til að stýra fisk­veiðum að öðru leyti en því er snýr að ákvörðun um magn sem má veiða og hvernig það er takmarkað. Það er því sú stýring veiðanna sem að mestu er óháð umhverfi sem veiðarnar búa við að öðru leyti, eins og t.d. aflamarkskerfi, sóknarstýring eða frjáls sókn. Ef dæmi um fiskveiðistjórnun er tekið til skýringar eru eftirtaldar ákvarðanir til að mynda óháðar aflamarks­kerfinu: að loka svæði vegna smáfisks, að takmarka veiðar á ákveðnu svæði við krókaveiðar eða að leyft sé að stunda togveiðar. Svæðaskipting með tilliti til leyfilegra veiðarfæra og veiðiflota, ákvörðun um leyfileg veiðarfæri, bann við veiðum smáfisks og veiðar tegunda sem standa utan hins almenna stjórnkerfis hljóta ætið að vera tiltölulega óháðar aflamarki, sóknarstýringu eða hverri þeirri aðferð sem Alþingi kýs að beita til að takmarka afla tegunda sem talið er að séu ofveiddar við skilyrði frjálsrar sóknar.
    Stjórnvöld geta hins vegar beitt ívilnandi aðferðum innan aflamarkskerfisins til að ná smáfiski á land, t.d. með því að ákveða að undirmálsfiskur reiknist aðeins að hluta til afla­marks. Á sama hátt er hægt að leitast við að koma í veg fyrir brottkast afla. Þannig geta vissulega og hljóta fiskveiðistjórnin og aflatakmarkanirnar að hafa gagnkvæm áhrif en þar er þó grundvallarmunur á.
    Skaðlegar veiðar, þ.e. þegar afli er talinn af óæskilegri samsetningu, t.d. of mikið af smá­fiski (eða stórfiski) í aflanum, seiðadráp við veiðar á nytjafiski sömu tegundar eða seiðadráp einnar tegundar við veiðar á annarri nytjategund, o.s.frv., eru atriði sem almennri fiskveiði­stjórnun er ætlað að hafa áhrif á. Sömuleiðis er það hlutverk fiskveiðistjórnar að koma í veg fyrir árekstra milli veiðiaðferða, árekstra milli veiðiflota nágrannabyggðarlaga o.þ.h. Þriðja atriðið má nefna, sem oft er ofarlega í umræðunni, en það er brottkast afla. Þótt beita megi reglum aflamarks og annarra stjórnkerfa veiða til að hafa áhrif á brottkast afla, þá er ekkert stjórnkerfi laust við þennan vanda og hann fellur því einnig að hluta undir almenna fiskveiði­stjórnun.
    Fiskveiðistjórnun eins og hún er skilgreind hér grundvallast því fyrst og fremst af tvennu, að ná friði við fiskveiðarnar milli aðila sem þær stunda og vinna gegn skaðlegum veiðum.

Samantekt.
    Aflamarkskerfið:
     —      Aflamarkskerfið er sett á fiskstofna til að takmarka það magn sem veitt er og til að nýta kosti eignarréttar til að auka hagkvæmni fiskveiðanna.
     —      Nýtingarrétturinn felst í fastri hlutdeild skipa í breytilegum ársafla tegunda (hlutfall af heildaraflamarki). Annar grundvallarþáttur aflamarkskerfisins er ákvörðun sjávar­útvegsráðherra um árlegan heildarafla einstakra tegunda.
     —      Mælikvarði kerfisins er þyngd.
     —      Mælirinn er í höndum löggiltra vigtarmanna og starfsmanna hafna.
     —      Helstu reglur aflamarkskerfisins er að finna í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða (með síðari breytingum), í reglugerð fyrir hvert fiskveiðiár um veiðar í atvinnuskyni og í reglugerð um vigtun sjávarafla. (Einnig eru sérlög um veiðar utan landhelgi og úr deili­stofnum.)
     —      Fiskistofa hefur, með aðstoð hafnaryfirvalda, eftirlit með að aðilar fari að reglum.
    Almenn fiskveiðistjórnun:
     —      Fiskveiðistjórnunin byggir á lögum og á valdi sem Alþingi hefur veitt sjávarútvegsráðherra til að: koma í veg fyrir skaðlegar veiðar (þ.m.t. brottkast afla) og ná friði við fisk­veiðarnar milli útgerðarflokka, landshluta og sveitarfélaga.
     —      Ráðgjafar sjávarútvegsráðuneytisins varðandi skaðlegar veiðar eru Hafrannsóknastofnunin og samtök útgerðar- og sjómanna.
     —      Ráðgjafar sjávarútvegsráðuneytisins varðandi frið milli útgerðarflokka eru staðbundin samtök og heildarsamtök útgerðar- og sjómanna.
     —      Fiskveiðistjórnunin byggir fyrst og fremst á lögum nr. 44/1948, um vísindalega verndun landgrunnsins, á lögum nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, á lögum nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, og lögum nr. 38/1990, um stjórn fisk­veiða, auk fjölda reglugerða. (Einnig eru sérlög um veiðar utan landhelgi og úr deili­stofnum.)
     —      Landhelgisgæslan og Fiskistofa hafa eftirlit með að aðilar fari að reglum.

4. Fiskveiðilögsagan.
    Öldum saman stunduðu erlend skip veiðar hér við land. Lengi vel höfðu Íslendingar ekki bolmagn til að nýta fiskimiðin sjálfir, en úr því rættist um og upp úr síðustu aldamótum þegar Íslendingar eignuðust öflugan flota vélbáta og síðutogara.
    Alþingi samþykkti lög um vísindalega verndun fiskimiða landgrunnsins, eða landgrunns­lögin eins og þau eru oftast nefnd, árið 1948. Í þeim fólst yfirlýsing um yfirráðarétt Íslend­inga á hafsvæðinu umhverfis landið. Allar seinni útfærslur landhelginnar voru framkvæmdar á grundvelli þessara laga. Árið 1952 settu íslensk stjórnvöld reglugerð um 4 mílna landhelgi sem miðast skyldi við grunnlínu á milli ystu annesja, eyja og skerja. Útlendingum voru bann­aðar allar veiðar í landhelgi, og Íslendingum voru bannaðar veiðar með botnvörpu og drag­nót. Jafnframt var hægt að takmarka fjölda skipa og hámarksafla hvers skips ef talin var hætta á ofveiði. Þær þjóðir sem reglugerðin bitnaði á mótmæltu henni, og breskir togaraeig­endur og fiskkaupamenn settu löndunarbann á íslenskan fisk í Bretlandi. Þar var þá seldur fjórðungur af botnfiskafla Íslendinga. Árið 1956 tókst nefnd á vegum Efnahagssamvinnu­stofnunar Evrópu að finna lausn á deilunni. Íslendingar urðu að lýsa því yfir að engin ný skref yrðu stigin til útfærslu fiskveiðimarkanna fyrr en að loknum umræðum á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna um skýrslu þjóðréttarnefndarinnar um hafrétt.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu


    Fyrsta hafréttarráðstefna Sameinuðu þjóðanna var haldin árið 1958. Þar var gengið frá samningi um landhelgi og aðliggjandi svæði, samningi um úthafið, samningi um fiskveiðar og verndun lífrænna auðæfa hafsins og samningi um landgrunnið. Ekki náðist þar samkomu­lag um víðáttu landhelginnar. Íslendingar töldu sig ekki geta beðið annarrar ráðstefnu og gáfu út reglugerð um 12 mílna fiskveiðilögsögu árið 1958. Bretar brugðust við með að veita breskum fiskiskipum herskipavernd innan 12 mílna markanna. Viðræður hófust við Breta vegna landhelgisdeilunnar haustið 1960, og gengið var frá samkomulagi vorið 1961. Í því fólst viðurkenning Breta á 12 mílna fiskveiðilögsögu við Ísland.
    Alþingi setti lög um yfirráðarétt íslenska ríkisins yfir landgrunninu árið 1969. Árið 1971 var samningnum við Breta frá 1961 sagt upp, og 1972 var gefin út reglugerð um 50 mílna fiskveiðilögsögu umhverfis Ísland. Bretar og Vestur-Þjóðverjar héldu áfram veiðum innan 50 mílna. Árið 1973 náðist samkomulag við Breta um að þeir fengju að veiða á ákveðnum svæðum innan 50 mílna markanna. Í október 1975 gekk í gildi reglugerð um 200 sjómílna fiskveiðilögsögu við Ísland. Samkomulag var gert við Vestur-Þjóðverja, Belga, Norðmenn og Færeyinga um veiðiréttindi innan lögsögunnar. Ekki náðist samkomulag við Breta fyrr en sumarið 1976, en í millitíðinni kom til harkalegra árekstra breskra herskipa við íslensk varðskip á Íslandsmiðum.
    Alþingi setti lög nr. 81, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, árið 1976. Með þeim var erlendum skipum bannað að veiða innan 200 mílna fiskveiðilandhelginnar og kveðið á um hvar á því svæði íslenskum skipum voru heimilar togveiðar. Markmið laganna var að stuðla að viðgangi og hagkvæmri nýtingu fiskstofna innan íslenskrar fiskveiðilandhelgi. Lögin leystu af hólmi lög nr. 102/1973, um veiðar með botnvörpu, flotvörpu og dragnót í fiskveiði­landhelginni. Samþykkt laga nr. 81/1976 var á sínum tíma einn veigamesti þátturinn í þeirri endurskoðun laga og reglna um fiskveiðistjórn sem fylgdi í kjölfar útfærslu fiskveiðilögsög­unnar í 200 mílur. Í lögunum voru ýmis nýmæli og merkust þeirra má e.t.v. telja ákvæði um heimildir Hafrannsóknastofnunarinnar til skyndilokana veiðisvæða og víðtækar heimildir fyrir ráðherra til setningar reglna um friðunarsvæði og notkun og útbúnað veiðarfæra.
    Þegar ákveðið var að taka upp aflamarkskerfi við stjórn fiskveiða haustið 1983 var laga­heimild til þess fengin með breytingu á lögum nr. 81/1976. Sú lagaheimild gilti aðeins fyrir árið 1984 en með sams konar breytingu á lögunum haustið 1984 var enn fengin lagaheimild fyrir aflamarkskerfinu fyrir árið 1985. Með lögum nr. 97/1985, um stjórn fiskveiða 1986–87, sem tóku gildi í ársbyrjun 1985, voru ákvæði um aflamarkskerfið felld í sérstök lög. Síðan tóku við lög nr. 3/1988, um stjórn fiskveiða 1988–90, og loks núgildandi lög nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sem tóku gildi í ársbyrjun 1991 en þau lög eru ótímabundin.
    Árið 1997 voru sett ný lög um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, lög nr. 79/1997. Megin­ástæður þess að þörf var talin á að endurskoða lög nr. 81/1976 voru eftirfarandi:
    Í lögunum frá 1976 var horfið frá því að miða togveiðiheimildir skipa við brúttórúmlestir og ákveðið að miða þess í stað við mestu lengd þeirra. Ástæða þessarar breytingar var sú að brúttórúmlestaviðmiðunin þótti ekki heppileg þar sem tiltölulega litlar breytingar á skipi, sem engin áhrif höfðu á afkastagetu þess, gátu haft mjög mikil áhrif á skráða brúttórúmlesta­stærð skipanna. Sú þróun hafði hins vegar orðið síðan að afkastamikil skip mældust oft á annan hátt en gert var ráð fyrir í lögunum. Skip eru miklum mun breiðari en eldri jafnlöng skip voru og eru auk þess búin mun stærri vélum. Þá voru nokkur vandkvæði varðandi skut­togara og ekki var í lögunum skilgreining á því hvað teljist skuttogari. Breytingar á gerð og búnaði skipa á undanförnum árum höfðu aukið skilgreiningarvandann. Þessar reglur laga nr. 81/1976 ollu miklu misræmi í togveiðiréttindum fiskiskipa, auk þess sem allt eftirlit með því hvaða togveiðiréttindi einstök skip höfðu var mjög erfitt. Þótti því rík ástæða til að koma á annarri og betri skipan mála. Með lögunum 1997 var fallið frá ótímabundnu bráðabirgða­ákvæði laganna varðandi togveiðiheimildir fiskiskipa. Miðað er við mestu lengd fiskiskipa sem meginreglu en jafnframt verði litið til toggetu þeirra við ákvörðun togveiðiheimilda. Í því skyni var tekinn upp til viðmiðunar svonefndur aflvísir en hann er samsettur af þeim kröftum sem mestu ráða um toggetu fiskiskipa. Heimilt er skipum að stunda dragnótaveiðar á þeim svæðum þar sem togveiðar eru þeim heimilar án sérstaks veiðileyfis. Aðeins er heim­ilt að veita bátum undir tiltekinni stærð heimildir til dragnótaveiða innan togveiðilína. Að­lögunartími fyrir báta sem missa togveiðiheimildir við þessa breytingu er tiltekinn í lögunum.
    Ákvæði laga nr. 81/1976, um heimild ráðherra til setningar reglugerða um svæðalokanir til að koma í veg fyrir skaðlegar veiðar, voru nokkuð óljós að sumu leyti, enda þótt þau væru ítarleg. Jafnframt voru þau þannig orðuð að deila mátti um gildissvið þeirra, t.d. varðandi veiðar á öðrum tegundum nytjastofna en fiski. Þótti ástæða til að einfalda þær og jafnframt gera þær skýrari og ótvíræðari. Þá var heimild ráðherra til setningar slíkra reglugerða og leyfisbindingar veiða í sérstökum tilvikum skilgreind betur.
    Á sínum tíma þóttu ákvæði laga nr. 81/1976, um heimildir til handa Hafrannsóknastofn­uninni til þess að loka veiðisvæðum með tilkynningum í útvarpi eða strandstöð, merk nýjung. Á þeim rúmu 20 árum sem liðin eru frá því að lögin öðluðust gildi hefur fengist mikil reynsla af framkvæmd skyndilokana og þótti ástæða til að taka mið af henni og breyta ákvæðunum í samræmi við hana. Auk þess hafa á þessu sviði orðið breytingar, t.d. í fjarskiptatækni, sem eðlilegt þótti að taka tillit til. Heimildum Hafrannsóknastofnunarinnar til skyndilokana var því breytt nokkuð, með hliðsjón af fenginni reynslu. Skyndilokanir gilda í allt að 14 sólar­hringa í stað sjö sólarhringa. Auk þess er heimilt að framlengja þær við sérstakar aðstæður. Þá er heimilað að grípa til skyndilokana á grundvelli tillagna frá skipstjórum fiskiskipa að ákveðnum skilyrðum fullnægðum.
    Þá þótti ástæða til að endurskoða viðurlagakafla laga nr. 81/1976, enda má segja að hann hafi ekki verið í samræmi við þá lagaþróun sem almennt hefur orðið. Verður að telja að sum ákvæði hans hafi verið úrelt, enda má rekja þau óbreytt til eldri laga sem miðuðust við aðrar aðstæður. Ábyrgð var gerð hlutlæg og lögð á lögaðila. Þá var einnig fallið frá skilyrðislausri upptöku afla og veiðarfæra vegna landhelgisbrota og refsirammi vegna sekta einfaldaður. Er rétt í þessu sambandi að benda á að með lögum nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, voru samþykktar verulegar breytingar á viðurlagakafla laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Er samræmi milli viðurlagaákvæða laga nr. 38/1990 og laga nr. 57/1996. Þessi tvenn lög ásamt lögum nr. 81/1976 voru veigamestu lögin á sviði fiskveiða og nýtingar fisk­stofna hér við land. Þótti því nauðsynlegt að viðurlagaákvæði laga um veiðar í fiskveiðiland­helgi Íslands væru samræmd viðurlagakafla áðurnefndra laga.
    Núgildandi lög nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, og lög nr. 79/1997, um veiðar í fisk­veiðilandhelgi Íslands, eru þau lög sem stjórn og skipan fiskveiða í fiskveiðilögsögu Íslands byggist að langmestu leyti á. Lög nr. 38/1990 lúta fyrst og fremst að rétti fiskiskipa til að stunda fiskveiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands og úthlutun aflaheimilda til þeirra og nýtingu aflaheimilda.

Lög um rétt til veiða í fiskveiðilandhelgi Íslands.
    Með lögum nr. 13/1992 var áréttuð sú meginregla að erlendum ríkisborgurum er óheimilt að reka útgerð og stunda fiskvinnslu við Ísland. Þó var sú breyting gerð að almennt er erlendum veiðiskipum heimilt að landa afla í íslenskum höfnum og sækja þangað þjónustu við skipin. Lög þessi leystu af hólmi lög nr. 33/1922, um rétt til fiskiveiða í landhelgi.
    Með lögum nr. 33/1922 voru öll ákvæði um takmarkanir erlendra manna til fiskveiða við Ísland dregin saman í ein lög. Jafnframt var sú breyting gerð að íslenskur ríkisborgararéttur var gerður að skilyrði fyrir réttindum til veiða og vinnslu aflans í landhelgi og enn fremur að skip við veiðar væru að öllu eign íslenskra ríkisborgara. Lögin takmörkuðu verulega heimildir erlendra aðila til útgerðar og fiskvinnslu frá fyrri réttarskipan. Erlendum skipum var í raun meinuð öll vera í íslenskri landhelgi nema í neyðartilvikum. Lögin voru á sínum tíma sett til að sporna við aukinni sókn erlendra fiskimanna til veiða hér við land. Lögin voru afar ströng í garð útlendinga og segir m.a. að útlendingum sé bannað að hafast við land eða í höfn til þess að reka þaðan fiskveiðar utan landhelgi. Lögunum var einnig ætlað að koma í veg fyrir að erlendir aðilar gætu notað leppa hér á landi til útgerðar. Lögin hafa ávallt verið túlkuð rúmt og hafa verið gerðar lagabreytingar til að rýmka nokkur ákvæði þeirra. Með lög­um nr. 30/1969 var sjávarútvegsráðherra t.d. heimilað að leyfa vinnslu- og verkunarstöðvum að kaupa afla af erlendum skipum í íslenskum höfnum að uppfylltum ákveðnum skilyrðum.
    Á síðari árum var framkvæmdin sú að erlend veiðiskip fengu að koma til hafnar á Íslandi. Hins vegar þurftu þau hverju sinni að sækja um sérstakt leyfi til sjávarútvegsráðuneytisins og almennt fékkst ekki löndunarleyfi. Leyfi voru ekki verið veitt í þeim tilvikum er skip veiddu úr fiskstofnum sem sameiginlegir eru með Íslandi og öðrum ríkjum og ekki hafði verið samið um nýtingu á. Frá árinu 1980 hafa tiltekin grænlensk veiðiskip fengið alla þjónustu í íslenskum höfnum. Er það samkvæmt sérstöku samkomulagi milli Íslands og Grænlands sem gert hefur verið ýmist til heils eða hálfs árs í senn. Hafa þessi skip m.a. landað afla hér á landi sem síðan hefur verið skipað um borð í flutningaskip og fluttur á erlendan markað.
    Hafa verður í huga þær miklu breytingar sem stækkun fiskveiðilögsögunnar hafði í för með sér varðandi nýtingu fiskstofna hér við land. Við samþykkt laga nr. 33/1922 var land­helgin við Ísland aðeins þrjár sjómílur og fylgdi línan fjörumarki í flóum og fjörðum ef lengra var milli stranda en 10 sjómílur. Við þessar aðstæður var nokkur nauðsyn þess að koma í veg fyrir að erlendir aðilar gætu notað íslenskar hafnir og stundað þaðan veiðar og vinnslu á þeim fiskstofnum sem Íslendingar nýttu.
    Íslendingar hafa nú full umráð yfir 200 sjómílna fiskveiðilögsögu og innan hennar halda sig flestar þýðingarmestu fisktegundirnar sem við nýtum. Erlend veiðiskip hafa mjög tak­markaða möguleika á að stunda veiðar úr þeim fiskstofnum. Hins vegar er þetta ekki algild regla því nokkrir fiskstofnar veiðast bæði utan og innan okkar efnahagslögsögu. Er í þeim tilvikum talin þörf á heimild til þess að takmarka aðgang erlendra veiðiskipa er stunda veiðar úr þeim stofnum að höfnum.
    Íslenskar vinnslustöðvar hafa á undanförnum árum í ríkari mæli leitað eftir kaupum á afla af erlendum skipum. Einkum var um að ræða kaup á rækju. Vegna samdráttar í afla á síðustu árum voru kannaðir möguleikar á kaupum á ýmsum botnfisktegundum. Jafnframt opnuðust augu manna fyrir því að ýmsir tekjumöguleikar væru fyrir hendi með viðskipti við erlend veiðiskip. Komu þessara skipa til hafna fylgja mikil viðskipti og fjölbreyttir tekjumöguleikar fyrir ýmsa þjónustustarfsemi í landinu.
    Með því að heimila frjálsari aðgang að íslenskum höfnum var með lögum nr. 13/1992 komið til móts við þær breytingar til frjálsræðis í verslun og viðskiptum milli landa sem orð­ið hafa á síðari árum. Þessi rýmkun á reglum um komu erlendra skipa til hafna hefur leitt til aukinna viðskipta við erlend veiðiskip.
    Í lögum nr. 33/1922 voru eins og áður segir settar takmarkanir á eignaraðild útlendinga að veiðum og vinnslu. Var með lögunum skýlaust krafist íslensks ríkisfangs en undantekning frá þessu var um rétt hlutafélaga. Hlutafélögum var heimilt að reka fiskveiðar ef meira en helmingur hlutafjár félagsins var í eigu íslenskra ríkisborgara og stjórn þess skipuð íslensk­um ríkisborgurum og a.m.k. helmingur þeirra búsettur á landinu. Hlutafélög höfðu hins vegar aðeins rétt til að reka bæði fiskveiðar og fiskvinnslu í landhelgi að allt hlutaféð væri í eigu íslenskra ríkisborgara. Í lögunum var ekki kveðið sérstaklega á um hlutafélög sem eingöngu ráku fiskvinnslu og hafði það í för með sér nokkra óvissu um rétt þeirra til reksturs hennar. Af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins var þó ávallt litið svo á að í lögunum fælist bann við því að erlendir aðilar, einstaklingar sem erlend hlutafélög, rækju útgerð og/eða fiskvinnslu hér á landi, þar með talið í landhelgi Íslands.
    Með lögum nr. 34/1991, um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, var sett almenn löggjöf um erlenda fjárfestingu sem var að finna í ýmsum lögum. Samhliða þeim lögum voru sett lög nr. 23/1991, um breytingu á lagaákvæðum er varða fjárfestingu erlendra aðila í at­vinnurekstri o.fl. Með þessum lögum var sú breyting gerð að algerlega var tekið fyrir eignar­aðild útlendinga í hlutafélögum er reka útgerð. Þá var einnig kveðið skýrt á um rétt erlendra aðila til fjárfestinga í vinnslu sjávarafla. Er erlendum aðilum eingöngu heimil eignaraðild að fyrirtækjum sem ekki stunda frumvinnslu, svo sem frystingu, söltun, niðursuðu, herslu, reykingu, niðurlagningu, súrsun og hverja aðra verkun sem ver sjávarafla skemmdum, þar með talda bræðslu og mjölvinnslu. Þeim er því eingöngu heimil eignaraðild að fyrirtækjum sem vinna að frekari vinnslu afurða til að gera þær hæfari til dreifingar, neyslu eða mat­reiðslu, svo og umpökkun afurða í neytendaumbúðir. Ákvæði laga nr. 34/1991 um fjárfest­ingu erlendra aðila í fyrirtækjum er stunda fiskveiðar og fiskvinnslu standa áfram.

5. Aflinn.
    Heildarafli á Íslandsmiðum hefur verið um 1.200 þús. tonn að meðaltali allt frá árinu 1950. Mynd 5.1 sýnir heildarafla að meðaltali yfir 5 ára tímabil, undanfarna hálfa öld. Afla­aukninguna í byrjun sjöunda áratugarins má rekja til mikillar síldveiði. Síldin hvarf svo í lok sama áratugar vegna ofveiði. Aukningin í afla á áttunda áratugnum skýrist hins vegar að mestu af uppgangi loðnuveiða og minnkunin í byrjun níunda áratugarins af niðursveiflu í loðnustofninum. Í byrjun tíunda áratugarins minnkaði heildarafli, aðallega vegna minni þorskafla, en jókst síðan með aukinni loðnuveiði. Þorskafli hafði mestur verið 470 þús. tonn að meðaltali á sjötta áratugnum, hann var 360 þús. tonn á áttunda áratugnum, en aðeins 235 þús. tonn á fyrri hluta tíunda áratugarins og 209 þús. tonn á síðustu þremur árum.

(Mynd 5.1.)















    Þótt heildarafli á Íslandsmiðum hafi aukist framan af tímabilinu frá 1950, en síðan haldist nokkuð stöðugur að meðaltali undanfarna tvo áratugi, þá hefur hlutdeild Íslendinga í aflanum aukist mjög. Mynd 5.2 sýnir skiptingu þorskafla á Íslandsmiðum milli Íslendinga og annarra frá 1905–90.

(Mynd 5.2.)















    Mynd 5.3 sýnir veiðifæraskiptingu þorskafla Íslendinga 1977–97. Mest er veitt í botn­vörpu, og var hlutur hennar 50– 60% til ársins 1991. Frá þeim tíma hefur hlutur botnvörp­unnar minnkað og fór lægst í 34% árið 1995. Næstmest er veitt í net, en netaveiðar hafa þó dregist verulega saman. Árið 1981 fengust 34% þorskaflans í net, en aðeins 19% árin 1990 og 1995. Línuafli hefur aukist og árið 1995 veiddist meira af þorski á línu en í net, en síðan hefur dregið verulega úr hlutdeild línu. Handfæraafli hefur aukist mikið á tímabilinu og hlutdeild þeirra verið um 12% undanfarin ár. Þorskafli í dragnót hefur aukist mest, var aðeins um 1% árið 1983 en hefur verið 7% undanfarin ár.

(Mynd 5.3.)














    Mynd 5.4 sýnir afla Íslendinga af helstu botnfisktegundum á Íslandsmiðum frá árinu 1971. Langmest er veitt af þorski þó að magn hans hafi minnkað tímabundið í byrjun tíunda áratug­arins. Afli annarra tegunda jókst nokkuð en hefur síðan farið minnkandi. Í heild er afli helstu botnfisktegunda svipaður og hann var árið 1975.

(Mynd 5.4.)















    Mynd 5.5 sýnir þróunina í aflaverðmæti frá 1945. Magnvísitala aflaverðmætis hefur nær fjórfaldast á tímabilinu og tvöfaldast frá árinu 1975. Rétt er að taka fram að magnvísitala aflaverðmætis er fengin með því að verðleggja aflann á því heildarverðmæti sem fæst fyrir hann innan lands og erlendis. Magnvísitalan sýnir því fremur breytingu á aflatekjum fiski­skipaflotans á föstu verði en á aflamagni á föstu verði. Leitast er við að taka tillit til þess virðisauka sem myndast við vinnslu aflans um borð og við sölu aflans erlendis, en hvort tveggja hefur aukist mjög hin síðari ár.

(Mynd 5.5. (5.6.))















    Veiðar Íslendinga utan lögsögu hafa aukist á undanförnum áratug. Íslensk skip sækja í ýmsa sameiginlega stofna sem halda sig bæði innan og utan íslensku fiskveiðilögsögunnar. Þannig hafa íslensk skip sótt inn í lögsögu Grænlands, Jan Mayen, Noregs og Færeyja. Einn­ig hafa íslensk skip sótt á svæði utan lögsögu annarra ríkja, þ.e. alþjóðleg hafsvæði. Aðal­lega er um að ræða veiðar í svokallaðri Smugu í Barentshafi og síðan á Flæmska hattinum úti fyrir lögsögu Kanada.
    Tafla 5.1 sýnir afla íslenskra skipa í deilistofnum og utan lögsögunnar á árunum 1997 og 1998.

Tafla 5.1. Afli íslenskra skipa úr deilistofnum og utan fiskveiðilögsögunnar, í tonnum.


1997 1998
Þorskur 5.769 1.489
Úthafskarfi 37.524 46.189
Rækja — Flæmingjagrunn 6.370 6.592
Rækja — Dohrnbanki 2.855 1.424
Norsk-íslensk síld 220.054 197.353
Loðna 1.314.433 751.128
Annar afli 2.156 437
Samtals 1.589.161 1.004.612

6. Fiskiskipaflotinn.
    Fiskiskipastóll Íslendinga var alls tæpar 125 þúsund brúttórúmlestir í upphafi árs 1998, að undanskildum opnum vélbátum. Í byrjun 8. áratugarins hafði flotinn verið um 80 þús. brl. Í lok áratugarins var flotinn kominn í 104 þús. brl., enda gífurleg skuttogaravæðing orðið þá. Í lok 9. áratugarins var flotinn kominn í 120 þús. brl. og komst mest í um 131 þús. brl. árið 1996 eins og sjá má á mynd 6.1.

(Mynd 6.1.)















    Tafla 6.1 sýnir fjölda skipa í íslenska fiskiskipaflotanum undanfarin ár. Smábátum fjölg­aði verulega á árunum 1984–92. Bátum yfir 10 brl. hefur fækkað nokkuð síðan 1991.

Tafla 6.1. Fjöldi skipa í íslenska fiskiskipaflotanum.

Ár Smábátar Bátar yfir 10 brl. Togarar Samtals
1984 1060 573 103 1736
1985 1338 572 106 2016
1986 1357 566 107 2030
1987 1560 551 107 2218
1988 1770 546 108 2424
1989 1894 556 115 2565
1990 2045 542 115 2702
1991 2046 522 112 2680
1992 2001 478 108 2587
1993 1966 437 109 2512
1994 1856 425 109 2390
1995 1721 379 114 2214
1996 1538 360 121 2019
1997 1471 345 115 1931

Togarar.
    Fyrsti skuttogarinn kom til landsins árið 1970. Skuttogararnir voru orðnir 53 árið 1975, 82 árið 1980, 106 árið 1985, 115 árið 1990 og fóru flestir í 121 árið 1996.

Vinnsluskip.
    Fyrsta vinnsluskipið var tekið í notkun árið 1982. Síðan hefur vinnsluskipum fjölgað jafnt og þétt og voru orðin 54 árið 1997. Auk þessa eru þó nokkur skip með frystitæki og fisk­vinnsluvélar um borð.

Smábátar.
    Árið 1984 voru lagðar hömlur á veiðar allra skipa nema báta undir 10 brl. Þetta varð til þess að smábátum fjölgaði verulega. Þannig lögðu 978 smábátar upp afla árið 1984 en 1.599 árið 1990 sem er um 63% fjölgun. Árið 1991 voru reistar skorður við fjölgun smábáta þann­ig að til að nýr bátur gæti hafið veiðar varð að taka annan bát úr rekstri í staðinn. Þá voru bátar 6–10 brl. teknir inn í aflamarkskerfið árið 1991. Þetta tvennt, ásamt lagabreytingum á árunum 1994–96, varð til þess að smábátum hefur fækkað síðan. Árið 1997 lögðu 1.114 bátar undir 10 brl. upp afla.

(Mynd 6.2.)













Fjárfesting.
    Fjárfestingar í nýjum fiskiskipum náðu hámarki á árunum 1973–74, enda stóð endurnýjun togaraflotans sem hæst.


(Mynd 6.3.)

















    Árin 1986–88 má sjá aukna fjárfestingu í smábátum, en einnig er þá mikil fjárfesting í vinnsluskipum, bæði með tilkomu nýrra frystitogara og með breytingu á eldri ísfisktogurum í vinnsluskip.

Afkastageta.
    Erfitt er að mæla afkastagetu fiskiskipa því hún er háð mörgum þáttum, svo sem stærð skipa, aldri, vélarafli, tækjabúnaði og síðast en ekki síst skipstjóranum og áhöfninni. Vélar­afl, mælt í kílóvöttum, er gjarna notað sem mælikvarði á afkastagetu. Mynd 6.4 sýnir þróun vélarafls í kílóvöttum fyrir skip stærri en 10 brl.

(Mynd 6.4.)













Aflaverðmæti eftir skipaflokkum.
    Mynd 6.5 sýnir skipting aflaverðmætis eftir skipaflokkum fyrir nokkur ár frá 1977. Það sem er ef til vill mest sláandi við myndina er hversu litla breytingar hafa orðið skiptingu afla­verðmætis milli skipaflokka á þessum árum.
    Það sem helst er eftirtektarvert er aukningin hjá opnum bátum, en þeir hafa aukið hlutdeild sína úr 1,4% árið 1977 í 4,9% árið 1997. Togarar juku hlutdeild sína úr 38,1% árið 1977 í 49,2% árið 1982, en skýring þess er fundin í skuttogaravæðingu áttunda áratugarins. Á sama tímabili minnkaði hlutdeild vélbáta úr 60,5% í 49,5%, en hún hefur verið mjög stöðug síðan.

(Mynd 6.5.)













Reglur um endurnýjun fiskiskipa.
    Eftir útfærslu landhelginnar í 200 mílur árið 1975 áttuðu menn sig á að afkastageta ís­lenska fiskiskipaflotans var of mikil miðað við ástand helstu nytjastofna. Allar götur síðan hefur reglum um endurnýjun fiskiskipa verið beitt til að reyna að takmarka sóknina.

Óbeinar takmarkanir 1977–83.
    Nýjar reglur um lánveitingar Fiskveiðasjóðs vegna endurnýjunar fiskiskipa voru settar árið 1977. Nýju reglurnar kváðu á um að aðeins yrðu lánuð 50% af kaupverði skipa erlendis frá. Þá var einnig kveðið á um að skilyrði fyrir láni væri að 8–10 ára gamalt skip væri selt úr landi í stað hins nýja. Árið 1979 var reglugerðinni breytt á þann veg að nú þurfti sam­þykki sjávarútvegsráðuneytis til að kaupa skip erlendis frá. Hámarkslán var enn þá 50%, nema heimilt var að lána allt að 80% af kaupverði skipa til veiða á vannýttum tegundum og af byggðastefnuástæðum. Á árinu 1981 voru togarar, verksmiðjuskip og önnur fiskiskip, sem notuð eru í beinu sambandi við fiskveiðar, tekin af frílista. Frá þeim tíma þurfti að sækja sér­staklega um leyfi til að fá að flytja inn fiskiskip.
    Allar þessar reglur áttu að takmarka innflutning fiskiskipa. Reglurnar áttu að gera það óbeint, þ.e. gera mönnum erfiðara að fjármagna skipakaup. Þessar reglur dugðu þó skammt því að hvort tveggja gátu menn fjármagnað skipakaup öðruvísi en með lánveitingu frá Fisk­veiðasjóði og framan af þessu tímabili voru veittar nokkrar undanþágur frá ákvæðum regln­anna.

Leyfisveiting veiða 1984.
    Með lögunum, sem sett voru í árslok 1983 um breytingar á lögum um veiðar í fiskveiði­landhelgi Íslands frá árinu 1976, var ráðherra heimilað að binda veiðar á ákveðnum tegund­um fisks, veiðar í ákveðin veiðarfæri, eða veiðar ákveðinna skipagerða, sérstökum leyfum. Með reglugerð um stjórn botnfiskveiða árið 1984 voru botnfiskveiðar allra skipa yfir 10 brl. bundnar veiðileyfum. Þau skip sem stundað höfðu veiðar á tímabilinu 1. nóvember 1982 til 31. október 1983 fengu veiðileyfi að því tilskildu að þau hefðu ekki horfið varanlega úr rekstri. Ný skip gátu því aðeins fengið veiðileyfi ef samningur um kaupin hafði verið gerður fyrir 31. desember 1983. Önnur skip gátu fengið veiðileyfi ef annað skip af svipaðri stærð var tekið úr rekstri. Sömu reglur giltu að mestu óbreyttar til ársins 1988, nema að því leyti að frá 1986 var svo tekið til orða að sambærilegt skip þyrfti að hverfa úr rekstri svo að nýtt skip fengi veiðileyfi. Á sama tíma var svokölluðum raðsmíðaskipum, en það voru skip sem smíði var hafin á hérlendis fyrir árslok 1983, veitt veiðileyfi. Sérstakar reglugerðir um endurnýjun fiskiskipa og veitingu veiðileyfa voru settar 1987–89. Í þeim er að finna ítarlegri skýringar á því hvað „sambærilegt skip“ er og aðrar reglur og formúlur um stærðarmörk nýrra skipa. Í reglugerð um veiðar í atvinnuskyni frá árinu 1991 voru reglurnar einfaldaðar að nokkru og sambærilegt skip þýddi nú sama rúmmetratala.
    Hvað smábátana varðar voru fyrst settar reglur um innflutning þeirra árið 1986. Þær regl­ur komu reyndar að litlum notum þar sem þeim var einfaldlega ekki framfylgt. Í lögum um stjórn fiskveiða 1988–90 voru veiðar allra báta 6–10 brl. og netabáta undir 6 brl. í fyrsta skipti bundnar leyfum. Eftir það gat nýr smábátur í þessum flokkum aðeins fengið veiðileyfi ef annar sambærilegur smábátur hvarf úr rekstri. Í lögunum um stjórn fiskiveiða, nr. 13/1990, voru svo veiðar allra báta undir 6 brl. einnig bundnar leyfum. Frá árinu 1991 hafa því engin ný skip geta fengið veiðileyfi nema annað eða önnur skip hyrfu úr rekstri í staðinn. Breyting á lögunum um stjórn fiskveiða í janúar 1999, sem kom í kjölfar dóms Hæstaréttar í desember 1998, afnam þó reglu þessa, en að því verður vikið nánar í næsta kafla.

Styrkir til úreldingar fiskiskipa.
    Eitt af meginmarkmiðunum með stjórn fiskveiða allt frá árinu 1976 að draga úr afkasta­getu fiskiskipaflotans. Þrátt fyrir ýmsar reglur um endurnýjun fiskiskipa á árunum 1977–90 jókst afkastageta fiskiskipaflotans allan þann tíma. Með lögunum um stjórn fiskveiða sem gildi tóku 1991 urðu allar fiskveiðar í landhelgi Íslendinga leyfisbundnar og þá fyrst tókst að stöðva fjölgun skipa í flotanum.

Aldurslagasjóður.
    Aldurslagasjóður var stofnaður árið 1978. Tilgangur sjóðsins var að greiða fyrir því með bótagreiðslum að gömul og óhentug fiskiskip væru tekin úr umferð. Við sölu á fiskiskipi til Aldurslagasjóðs varð endurnýjunarrétturinn eftir í höndum söluaðila. Aðild að Aldurslaga­sjóði áttu allir eigendur stálskipa yfir 12 brl. og tréskipa með þilfari og greiddu þeir árgjöld, sem byggðu á stærð skipa þeirra, til sjóðsins.

Úreldingarsjóður.
    Úreldingarsjóður var stofnaður 1980 með reglugerð um aldurslagatryggingu vegna úreltra og óhagkvæmra fiskiskipa. Tilgangur sjóðsins var að styrkja útgerðaraðila til að taka úrelt og óhagkvæm fiskiskip úr notkun. Tekjur sjóðsins byggðu aðallega á tilteknu hlutfalli af út­flutningsgjaldi. Úreldingarsjóður styrkti útgerðir til að eyða skipum eða taka skip endanlega úr umferð sem fiskiskip. Allir útgerðaraðilar gátu sótt um styrk til úreldingar, líka þeir sem ekki áttu rétt á styrk úr Aldurslagasjóði.

Hagræðingarsjóður.
    Hagræðingarsjóður sjávarútvegsins var stofnaður árið 1990 og tók hann við hlutverki og eignum Úreldingarsjóðs og Aldurslagasjóðs. Hlutverk sjóðsins var að stuðla að aukinni hag­kvæmni í útgerð og koma til aðstoðar byggðarlögum er stóðu höllum fæti vegna breytinga á útgerðarháttum. Hámarksstyrkur var 10% af húftryggingamati skips. Sjóðurinn hafði tekjur af gjaldi sem lagt var á fiskiskip yfir 10 brl. Lögunum um Hagræðingarsjóð var breytt árið 1992. Hámarksstyrkur vegna úreldingar fiskiskipa var hækkaður í 30% af húftryggingaverð­mæti, en þak sett á hámarksstyrk til hvers skips í krónutölu.
    Þá var einnig gert ráð fyrir að Hagræðingarsjóði skyldi árlega úthlutað aflaheimildum er námu 12 þús. lestum af botnfiski í þorskígildum. Öllum tekjum af sölu þessara aflaheimilda skyldi varið til að standa straum af kostnaði við rekstur Hafrannsóknastofnunarinnar.

Þróunarsjóður.
    Þróunarsjóður sjávarútvegsins var stofnaður 1994. Sjóðurinn tók við hlutverki Hagræð­ingarsjóðsins en fékk þó víðtækara hlutverk. Grundvöllurinn að stofnun Þróunarsjóðsins var fyrst og fremst mikil skuldsetning íslensks sjávarútvegs sem að hluta til mátti rekja til um­framafkastagetu í veiðum og vinnslu. Starfsemi sjóðsins var því ætlað að bregðast við þessu ástandi með aðgerðum sem miðuðu að því að laga veiði- og vinnslugetu sjávarútvegsins að afrakstri fiskstofnanna. Þróunarsjóður tók við eignum Hagræðingarsjóðsins en einnig við skuldbindingum atvinnutryggingardeildar og hlutafjárdeildar Byggðastofnunar. Tekjustofnar sjóðsins voru árlegt gjald af fiskiskipum, krónutala af hverju brúttótonni, þó með hámarki fyrir hvert skip. Frá og með fiskveiðiárinu 1996/97 skyldi einnig greiða gjald til sjóðsins af úthlutuðu aflamarki, krónutölu af hverri þorskígildislest. Á árinu 1995 voru krókabátar tekn­ir inn í þróunarsjóðinn, bæði sem gjaldendur og rétthafar afskráningarstyrkja. Styrkhlutfall til afskráningar krókabáta var hærra en hvað varðar önnur fiskiskip. Eigendur fiskvinnslu­stöðva greiddu einnig frá upphafi gjald til sjóðsins, sem nam 0,75% af fasteignamatsverði.
    Frá og með fiskveiðiárinu 1997/98 voru verkefni sjóðsins takmörkuð við umsýslu eigna sjóðsins og fjármögnun nýs hafrannsóknaskips. Felld voru niður verkefni sjóðsins hvað varð­ar stykveitingar vegna afskráningar fiskiskipa og heimildir til að kaupa upp og taka úr rekstri fiskvinnslustöðvar. Um leið féll niður gjaldtaka sjóðsins af fasteignum fiskvinnslunnar.
    Þróunarsjóðurinn greiddi styrki til úreldingar fiskiskipa, en ekki var gerð sú krafa eins og áður að skipinu yrði fargað. Nægilegt þótti að taka skipið af fiskiskipaskrá, fella niður leyfi þess til veiða í atvinnuskyni og fella niður endurnýjunarrétt þess. Hámarksstyrkur gat numið allt að 45% af húftryggingarmati skips, en þó að hámarki 90 millj. kr. Styrkhlutfall krókabáta varð þó hærra árið 1996, eða allt að 60% hjá þorkaflahámarksbátum og 80% hjá sóknardagabátum. Á styrkveitingatíma sínum voru 459 skip og bátar afskráðir fyrir atbeina sjóðsins, eða samtals 7.829 brt. og þar af voru 398 bátar undir 10 rúmlestum. Heildarstyrk­veiting vegna þessa var um 2,8 milljarðar kr. Þá keypti Þróunarsjóðurinn nokkurn fjölda fiskvinnslustöðva og búnað þeim tengdan. Alls voru 20 slíkar umsóknir samþykktar og var kaupverð um 407 millj. kr.

7. Ráðstöfun aflans og fiskvinnsla.
    Almennt má segja að afla Íslendinga hafi verið ráðstafað á fjóra vegu, landað til vinnslu innan lands, landað á markað erlendis, settur í gáma og unninn á sjó. Siglingar togara með afla á markaði erlendis hafa tíðkast frá því snemma á öldinni. Snemma á níunda áratugnum var einnig farið að flytja óunninn fisk út í gámum með flutningaskipum. Árið 1982 hófst síð­an sjófrysting á fiski.

(Mynd 7.1.)













    Vinnsla á fiski úti á sjó var í sjálfu sér ekki nýjung á níunda áratugnum, fyrr á öldinni hafði oft verið saltað um borð. Nýjungin árið 1982 var fólgin í að vinna fiskinn og frysta hann um borð í skipunum. Sérútbúin vinnsluskip komu til sögunnar og hefur sjófrysting auk­ist jafnt og þétt allar götur síðan eins og sjá má á mynd 7.1. Á árunum 1989 til 1994 var sjó­söltun, fullfrágengið, einnig stunduð nokkuð og náði hámarki árið 1991 í rúmum 5 þús. tonn­um.
    Siglingar með ísfisk voru nokkuð stöðugar fram á síðasta áratug og náðu hámarki árin 1988 og 1989. Þá var siglt með 46 þús. tonn af botnfiski á erlendar hafnir. Síðan 1989 hafa siglingar minnkað mikið, eins og sjá má á mynd 7.2. Árið 1997 var einungis siglt með 2.400 tonn af botnfiski.

(Mynd 7.2.)













    Gámaútflutningur á botnfiski var aðeins 2 þús. tonn árið 1982, en 1986 var hann kominn í rúm 73 þús. tonn og árið 1990 í rúm 92 þús. tonn. Á þessu tímabili, þ.e. 1986–90, var flutt út í gámum um og yfir 30 þús. tonn af þorski á ári. Frá 1991 hefur útflutningur í gámum hins vegar minnkað mikið, eins og sjá má á mynd 7.3.

(Mynd 7.3.)














    Útflutningur á ferskum fiski með flugi jókst gífurlega á níunda áratugnum og náði hámarki á þeim áratug í 14,2 þús. tonnum, þ.a. helmingur þorskur, árið 1989. Árið eftir minnkaði þessi útflutningur hins vegar í 6.700 tonn, eins og sjá má á mynd 7.4.

(Mynd 7.4.)














    Frá árinu 1991 hefur útflutningur á ferskum fiski með flugi aukist aftur og komst í 24,3 þús. tonn árið 1997. Af útflutningi ársins 1997 voru tæp 8 þús. tonn þorskur og rúm 7 þús. tonn ýsa.

(Mynd 7.5.)












    Heildarútflutningur á ísuðum botnfisk og flatfisk jókst mikið á níunda áratugnum. Útflutn­ingurinn náði hámarki árin 1989 og 1990, en þá var hann um 150 þús. tonn. Af því var út­flutningur á ísuðum þorski á milli 50 og 60 þús. tonn á árunum 1986 til 1990, eins og sjá má á mynd 7.5. Inni í þessum heildartölum er áður óupptalinn útflutningur á flöttum ísuðum fiski, en sá útflutningur náði hámarki á árinu 1990 í rúmum 12 þús. tonnum.

Innlendir fiskmarkaðir.
    Fyrstu íslensku fiskmarkaðarnir tóku til starfa árið 1987. Það ár voru stofnaðir Fiskmark­aðurinn hf. í Hafnarfirði, Faxamarkaðurinn hf. í Reykjavík og Fiskmarkaður Suðurnesja hf. Síðan hafa bæst við fjölmargir markaðir, alls á þriðja tuginn, og sumir horfið aftur. Fisk­markaðirnir skiptast í tvo hópa, annars vegar þá sem reknir eru innan vébanda Reiknistofu fiskmarkaða hf. og hins vegar þá sem reknir eru innan vébanda Íslandsmarkaðar hf.
    Frá því að starfsemi innlendra fiskmarkaða hófst hefur salan aukist mikið og komst í um 120 þús. tonn árið 1996. Mynd 7.6 sýnir árlega heildarsölu á fiskmörkuðum.

(Mynd 7.6.)













    Mynd 7.7. sýnir hve stór hluti afla af þorski, ýsu og ufsa fór um innlendan fiskmarkað á árunum 1993–97. Af þorskafla, sem landað er til vinnslu innan lands, fer þriðjungur um fisk­markað, en hlutdeild ufsa er komin yfir 40% og ýsu yfir 60%.

(Mynd 7.7.)













    Um innlendu fiskmarkaðina fara allar tegundir, í mismiklum mæli þó. Áhugavert er að skoða, eins og gert er á mynd 7.8, hlutdeild fiskmarkaða í ýmsum veigaminni tegundum sem sumum hverjum var hent fyrir borð hér áður fyrr.

(Mynd 7.8.)














Fiskvinnslan.
    Fiskistofa gefur út vinnsluleyfi til vinnslustöðva og vinnsluskipa og áminnir vinnsluleyfis­hafa eða sviptir þá vinnsluleyfi gerist þeir brotlegir við lög og reglur. Í desember 1998 voru 779 vinnsluleyfi í gildi vegna landvinnslu. Þá höfðu verið gefin út 96 ný vinnsluleyfi á árinu og 184 höfðu verið felld úr gildi. Athygli skal vakin á því að ein vinnslustöð getur haft mörg vinnsluleyfi ef starfsemin er fjölbreytt, t.d. eitt leyfi til frystingar, annað fyrir saltfisk, þriðja fyrir ferskar afurðir o.s.frv. Samtölurnar segja því ekki til um fjölda fiskvinnslustöðva á landinu.
    Vinnsluskip með leyfi til vinnslu um borð voru 90 í árslok 1998, þar af höfðu 49 skip full­vinnsluleyfi. Fiskistofa hefur einnig eftirlit með vinnsluskipunum, þ.e. meðhöndlun afla, vinnslunýtingu, vigtun o.fl.
    Gæðastjórnunarsvið Fiskistofu sér að hluta um eftirlit með framleiðslu vinnsluleyfishafa, sbr. lög nr. 55/1998, um meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða. Starfsemi sviðsins beinist einkum að því að tryggja neytendum að íslenskar afurðir séu heilnæmar, standist lág­markskröfur um gæði og að afurðirnar séu framleiddar við fullnægjandi hreinlætisaðstæður.

(Mynd 7.9.)














    Gæðastjórnunarsvið Fiskistofu veitir einnig einkareknum skoðunarstofum starfsleyfi til að annast reglulegt eftirlit með hreinlæti, aðstöðu, búnaði og innra eftirliti vinnsluleyfishafa, enda uppfylli þær framsettar kröfur, m.a. um faggildingu. Frá 1. janúar 1999 sér Fiskistofa einnig um rekstur landamærastöðva, en ytri landamæri EES að því er varðar heilbrigðiseftir­lit við inn- og útflutning á sjávarafurðum fluttust til Íslands um áramótin.
    Árið 1997 var botn- og flatfiskafli Íslendinga af Íslandsmiðum 464 þús. tonn. Mynd 7.9 sýnir hvernig aflinn skiptist á vinnslugreinar það ár, og er árið 1987 haft til samanburðar, en það ár var botn- og flatfiskaflinn 684 þús. tonn.
    Mest fer í landfrystingu, en hlutdeild hennar hefur þó minnkað mjög mikið frá 1987. Sjó­vinnsla hefur hins vegar aukist stórlega, en saltfiskverkun heldur sinni hlutdeild. Þá má einn­ig sjá að útflutningur á ferskum fiski með gámum hefur minnkað verulega. Ef verkun þorsks er skoðuð eingöngu fóru 48% af þorskaflanum árið 1997 í söltun og 25% í landfrystingu.
    Árið 1997 var heildarafli Íslendinga á öllum miðum um 2,2 milljónir tonna. Þar af fóru 66% í bræðslu, 15% í landfrystingu, 9% voru sjóunnin og rúm 6% fóru í söltun. Ef verkun uppsjávarafla er skoðuð eingöngu fóru 90% í bræðslu, 8% í landfrystingu og aðeins 1% í söltun. Af skel og krabbaafla fóru 57% í landfrystingu og 42% í sjófrystingu.

(Mynd 7.10.)

















    Mynd 7.10 sýnir skiptingu útflutningsframleiðslu íslenskra sjávarafurða á milli markaðs­svæða. Evrópska efnahagssvæðið er mikilvægasta markaðssvæðið fyrir íslenskar sjávaraf­urðir. Árið 1997 fóru þangað 68% af útflutningsframleiðslu miðað við verðmæti, en árið 1980 var hlutfallið 46%.

8. Lög og reglur um stjórn fiskveiða.
    Haustið 1975 birti Hafrannsóknastofnunin skýrslu þar sem fram kom að mikilvægustu fiskstofnar á Íslandsmiðum væru ofveiddir og að takmarka þyrfti veiðar verulega. Mælt var með að þorskafli yrði aðeins 230 þús. tonn árið 1976, en hann hafði verið 375 þús. tonn árið 1974. Gleði Íslendinga yfir að hafa tryggt sér full yfirráð yfir fiskveiðum á Íslandsmiðum varð því skammvinn.

Skrapdagakerfi.
    Árið 1977 var byrjað að takmarka þorskveiðar með svokölluðu skrapdagakerfi. Í júlí það ár var í fyrsta skipti gefin út reglugerð um takmarkanir á þorskveiðum í íslenskri fiskveiði­landhelgi. Með reglugerðinni voru bátum bannaðar þorskveiðar í 7 daga á árinu og togurum í 30 daga. Þessa daga mátti hlutfall þorsks í afla ekki fara yfir 15%. Í nóvember sama ár var gefin út reglugerð sem bannaði bátum og togurum þorskveiðar í 12 daga í desember. Hlutfall þorsks mátti ekki fara yfir 10% í afla þessa daga. Alls voru því togurum bannaðar þorskveiðar í 42 daga og bátum í 19 daga árið 1977. Skrapdögum fjölgaði ár frá ári til 1981, en fækkaði nokkuð aftur 1982 og 1983. Leyfilegt hlutfall þorsks í afla á skrapdögum var yfirleitt 15% eða 20%. Fjöldi skrapdaga hjá bátum fór að mestu eftir veiðarfærum, hærri tölurnar eiga við veiðar með þorskanetum. Fjöldi skrapdaga fór einnig að nokkru eftir stærð báta og því hvaða landshluta þeir tilheyrðu. Auk skrapdaga voru allar veiðar bannaðar á ákveðnum tímabilum. Tafla 8.1. sýnir árlegan fjölda skrapdaga og banndaga hjá togurum og bátum.

Tafla 8.1. Fjöldi skrapdaga 1977–83.

1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983
Togarar 42 58 100 147 150 110 110
Bátar 19 26 26–71 20–73 40–62 27–84 18–87

    Frá og með árinu 1981 gáfu stjórnvöld út hve mikinn þorsk væri ætlunin að veiða og hvernig heildaraflinn ætti að skiptast á milli togara, báta og loðnuskipa. Helstu markmið skrapdagakerfisins voru: Að heildarafli yrði sem næst því sem stjórnvöld ákváðu, að fengn­um tillögum fiskifræðinga. Að gæði afla og afurða yrðu sem mest og í því skyni átti að leggja áherslu á að samræma veiðar og vinnslu. Að hagkvæmni veiða og vinnslu yrði sem mest.
    Þessum markmiðum var reynt að ná með ákvörðunum um fjölda skrapdaga og skiptingu þeirra á tímabil, með hliðsjón af hve mikill afli var kominn á land á hverjum tíma. Ekki gekk betur að ná framangreindum markmiðum en svo, að eftir 7 ára tímabil fiskveiða með skrap­dögum var hafist handa við að þróa nýtt og gjörbreytt kerfi.

Kvótakerfi innleitt.
    Árið 1983 var lagt fram á Alþingi frumvarp til breytinga á lögum um veiðar í fiskveiði­landhelgi frá 1976. Í nefndaráliti frá neðri deild segir:
    „Enda þótt vel hafi verið að lögunum frá 1976 staðið og í þeim fjölmörg nýmæli á þeim tíma hefur þróun í fiskveiðum og stjórn þeirra orðið að mörgu leyti önnur en menn hugðu þegar þessi lög voru samþykkt. Ástand fiskstofna, stærri fiskveiðifloti og ný tækni hafa vald­ið því hér á landi eins og annars staðar að gripið hefur verið til nýrra og virkari stjórnunarað­gerða í veiðum og vinnslu í því skyni að nýta þá nytjastofna, sem hér eru við land, á sem skynsamlegastan hátt. Er nú svo komið að beitt er ýmsum aðgerðum við stjórn veiða sem engum komu í hug fyrir nokkrum árum. Má sem dæmi nefna þær sóknartakmarkanir sem ver­ið hafa á þorskveiðum undanfarin ár og skiptingu aflakvóta milli veiðarfæra og báta.
    Nú hefur það gerst að Hafrannsóknastofnun hefur birt hina „svörtu“ skýrslu sína um ástand fiskstofna við Ísland. Skýrsla þessi lýsir svo alvarlegri hættu á bráðri ofveiði þorsks og fleiri fisktegunda að skjótt verður að bregðast við með auknum takmörkunum á fiskveið­um á næsta ári. Slíkt er talið kalla á hertar stjórnunaraðgerðir og að flestra dómi nýjar að­ferðir við stjórn fiskveiða.“
    Rétt er að rifja hér upp að kvótakerfi var engin nýlunda á Íslandi. Þegar nótaveiðar á síld hófust á ný árið 1975, eftir sjö ára hlé, var farin sú leið að skipta leyfðum heildarafla af síld á milli skipa. Heildarkvóti var á humarveiðum frá 1973 og á rækju á Ísafjarðardjúpi og Húnaflóa frá 1974. Í Ísafjarðardjúpi var hámark á vikuafla hvers báts 6 tonn og hámark á vikuafla bátanna samtals 160 tonn. Árið 1980 var gerður samningur við Norðmenn um nýt­ingu loðnustofnsins, og hlutdeild Íslendinga skipt á milli einstakra skipa. Í fyrrgreindu nefndaráliti segir einnig:
    „Eins og fyrr greinir í þessu nefndaráliti hefur nefndin kallað fyrir sig fulltrúa hagsmuna­aðila í fiskveiðum og fiskvinnslu og leitað eftir áliti þeirra á þessu frumvarpi. Næstum allir þeir, sem nefndin ræddi við, mæltu með samþykkt frumvarpsins. Fór það saman við ályktun Fiskiþings. Lögðu viðmælendur nefndarinnar yfirleitt áherslu á nauðsyn nýrra stjórnunarað­ferða í stað „skrapdagakerfisins“ og mæltu þá með kvótakerfi. Þess ber þó að geta að flestir töldu kvótakerfið að vísu gallað og erfitt í framkvæmd, en þó óhjákvæmilegt að gera tilraun með það í eitt ár eins og frumvarpið sjálft gerir ráð fyrir.“
    Hinn 28. desember 1983 setti Alþingi lög um breytingu á lögum frá 1976, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, þar sem sjávarútvegsráðherra voru gefnar nokkuð frjálsar hendur um setningu reglna um stjórn fiskveiða. Það mikilvæga skref var stigið að ráðherra var veitt ótvíræð heimild til að skipta leyfðum heildarafla af hverri fisktegund á milli einstakra skipa, m.a. með hliðsjón af fyrri veiðum skipa, stærð þeirra eða gerð. Ráðherra gat einnig heimilað flutning á úthlutuðum aflakvóta á milli skipa. Þá var ráðherra heimilað að gera veiðar á ákveðnum tegundum fiskstofna og sjávardýra í tiltekin veiðarfæri, þar á meðal botn- og flot­vörpu, eða veiðar ákveðinna gerða skipa, háðar sérstökum leyfum. Gildistími laganna var eitt ár.

Stjórn fiskveiða 1984.
    Á grundvelli lagabreytingarinnar í desember 1983 var í febrúar 1984 sett reglugerð um stjórn botnfiskveiða fyrir fiskveiðiárið 1984. Botnfiskveiðar allra skipa 10 brl. og stærri voru bundnar almennu veiðileyfi. Þetta leyfi fengu skip sem þegar voru í flotanum eða samið hafði verið um kaup á fyrir árslok 1983. Önnur skip gátu ekki fengið veiðileyfi nema skip af svipaðri stærð hyrfi úr rekstri í staðinn. Heildaraflamark var ákveðið fyrir þorsk, ýsu, ufsa, karfa, skarkola, grálúðu og steinbít.
    Sérhverju skipi, 10 brl. og stærra, var úthlutað aflamarki á grundvelli aflareynslu 1. nóv­ember 1981 til 31. október 1983. Aflaverðmæti vegna veiða sem stundaðar höfðu verið sam­kvæmt sérstökum leyfum, þ.e. á loðnu, skelfiski, rækju, humri og síld, kom þó til frádráttar samkvæmt ákveðnum reglum. Tekið var tillit til frátafa frá veiðum á viðmiðunartímabilinu og farið eftir stærðarflokki skips og svokölluðu veiðisvæði. Stærðarflokkar voru sex fyrir báta og tveir fyrir togara. Veiðisvæðin voru tvö; skip með heimahöfn frá Hornafirði og suður um til Patreksfjarðar tilheyrðu suðursvæði, og önnur skip norðursvæði. Skip sem siglt höfðu með afla á erlendan markað á viðmiðunartímabilinu fengu reiknað 25% álag á þann afla, til að bæta upp tafir vegna siglinga. Jafnframt var sett sú regla að afli sem siglt yrði með árið 1984 mundi ganga á aflamark með 25% álagi til að koma í veg fyrir að siglingaskip högnuðust á kerfinu. Bátum undir 10 brl. var úthlutað sameiginlegu heildaraflamarki sem var skipt niður á fjögur tímabil. Færi afli á einhverri tegund fram úr viðmiðun fyrir hvert tímabil var ráðuneytinu heimilt að stöðva veiðar bátanna á þeirri tegund um sinn.
    Ný skip, og skip sem verið höfðu að veiðum skemur en 12 mánuði á viðmiðunartímabil­inu, gátu valið um að fá aflamark reiknað á grundvelli meðalaflamagns í viðkomandi stærðarflokki og veiðisvæði, eða fá sett sóknarmark í úthaldsdögum sem svarar 70% af meðalúthaldi skipa í viðkomandi stærðarflokki og veiðisvæði á ákveðnum tímabilum. Í sóknarmarki mátti þó ekki veiða nema 15% meiri þorsk á árinu 1984 en meðalþorskaflamark var í viðkomandi stærðarflokki og veiðisvæði. Útgerðum skipa þar sem eigenda- eða skip­stjóraskipti höfðu orðið á árinu 1983 gafst kostur á að velja um aflamark eða sóknarmark eins og um ný skip væri að ræða.
    Heimilt var að færa aflamark milli skipa innan sömu útgerðar eða verstöðvar. Einnig voru heimil jöfn skipti á aflamarki á milli skipa sem ekki voru gerð út frá sömu verstöð. Annar flutningur á aflamarki milli skipa var óheimill nema að fengnu samþykki sjávarútvegsráðu­neytis að fenginni umsögn sveitarstjórnar og sjómannafélags í viðkomandi verstöð.
    Þá var heimilt að veiða umfram aflamark af einni tegund sem nam allt að 10% af heildar­botnfiskaflamarki miðað við gildandi fiskverð, og skertist þá aflamark af öðrum tegundum samsvarandi. Ufsaveiði og línuveiði á tímabilinu 1. janúar til 20. febrúar 1984 taldist aðeins að hálfu til aflamarks.
    Þrjár reglugerðir til viðbótar voru gefnar út um stjórn botnfiskveiða árið 1984. Þar var m.a. gefin út 10% viðbót við áður útgefinn þorskkvóta, ákveðið að steinbíts- og grálúðuafli á ákveðnum tímabilum væri utan kvóta, svo og skarkolaafli í dragnót.
    Varla er hægt að tala um að eitt kerfi hafi verið notað við stjórn botnfiskveiða árið 1984. Nær væri að tala um þrjú kerfi, þ.e. aflamark og sóknarmark fyrir skip yfir 10 brl. og frelsi fyrir báta 10 brl. Þetta verður að hafa í huga þegar metinn er árangur af stjórnuninni, þ.e. hvernig tókst til með að stuðla að viðgangi og hagkvæmustu nýtingu fiskstofna innan ís­lenskrar fiskveiðilandhelgi.
    Ekki tókst að halda þorskafla innan þeirra marka sem stefnt var að. Sjávarútvegsráðherra ákvað í reglugerð um stjórn botnfiskveiða í febrúar 1984 að heildaraflamark skyldi vera 220 þús. tonn, en það var hækkað í 242 þús. tonn með reglugerð í apríl sama ár. Heildarþorskafl­inn árið 1984 varð hins vegar 281 þús. tonn. Ástæðan er fyrst og fremst sú að aflamarksskip­um var úthlutað 248 þús. tonna þorskkvóta þótt aðeins stæði til að veiða 242 þús. tonn. Við bætist afli smábáta sem varð 16 þús. tonn en var áætlaður 8 þús. tonn og afli utan kvóta á línu sem varð um 5 þús. tonn. Aðeins 9 bátar stunduðu veiðar með sóknarmarki árið 1984 og enginn togari. Þessi skip fengu úthlutað 1.870 tonna hámarki á þorskafla en veiddu aðeins 816 tonn. Þeim verður því ekki kennt um að afli varð meiri en til stóð. Eftir er að skýra 12 þús. tonna afla, en hann stafaði af flutningi aflamarksskipa á kvóta milli tegunda.

Stjórn fiskveiða 1985.
    Hinn 31. desember 1984 voru sett lög um breytingu á lögum um fiskveiðar í landhelgi, og voru þau samhljóða þeim lögum, eða lagabreytingum, sem gerðar voru árið áður. Í janúar 1985 var á grundvelli þessara laga gefin út reglugerð um stjórn botnfiskveiða 1985. Helstu breytingar frá árinu áður voru þær að öllum skipum var gefinn kostur á að velja sóknarmark. Þorskaflahámark var ákveðið fyrir hvern flokk skipa í sóknarmarki eftir tegund, stærð og veiðisvæði, en þó gilti eigið þorskaflamark með 20% viðbót ef það var hærra. Veiðar á skar­kola og steinbít voru ekki bundnar aflamarki. Álag á útflutning óunnins fisks var lækkað úr 25% í 10%, en tók nú til fisks sem fluttur var út í gámum, auk fisks sem veiðiskip sigldu með.
    Með reglugerð, sem sett var 16. apríl 1985 var þorskaflamark aflamarksskipa og þorsk­aflahámark sóknarmarksskipa hækkað um 5%. Að teknu tilliti til þessa var viðmiðun sjávar­útvegsráðuneytisins um heildarafla þorsks 262.500 tonn, en raunverulegur afli varð 325 þús. tonn. Ástæðan virðist sú sama og 1984, þ.e. að of miklum kvóta hafi verið úthlutað. Afla­marksskipum var úthlutað 206 þús. tonnum af þorski. Sóknarmark völdu 185 skip, þar af 29 togarar, og var þorskaflahámark skipanna alls 77 þús. tonn. Þorskafli smábáta varð tæp 23 þús. tonn og afli á línu utan kvóta 6 þús. tonn. Miðað við að sóknarmarksskipin hafi nýtt þorskaflahámark sitt vantar 14 þús. tonn sem skýrist af tegundartilfærslum yfir í þorsk.

Stjórn fiskveiða 1986–87.
    Í desember 1985 voru í fyrsta skipti sett sjálfstæð lög um stjórn fiskveiða, og tóku þau til ýmissa atriða sem áður höfðu aðeins komið fram í reglugerðum. Lögin giltu fyrir árin 1986 og 1987. Helstu breytingar voru þessar: Aflamark sóknarmarksskipa var uppreiknað. Afla­mark sóknarmarksskipa fyrir 1986 var tveir þriðju af afla 1985 og þriðjungur af aflamarki fyrir 1985. Aflamark sóknarmarksskipa fyrir 1987 var helmingur af afla 1986 og hálft aflamark 1986. Þau sóknarmarksskip sem höfðu lágt aflamark af einstökum tegundum miðað við þorskaflahámark sama flokks skipa gátu þannig bætt verulega við aflamark sitt, á kostnað annarra að sjálfsögðu. Ef eigendaskipti urðu á skipi var því úthlutað botnfiskleyfi með sóknarmarki og þorskaflahámarki miðað við meðaltal skipa í sama stærðarflokki og svæði.
    Reynt var að takmarka afla smábáta með að banna þeim að veiða í alls 49 daga árið 1986 og 64 daga árið 1987. Einnig voru netaveiðar á vertíðinni háðar dagatakmörkunum og þak sett á heildarafla hvers báts af þorski.
    Heimilt var að flytja 10% af aflamarki eða þorskaflahámarki yfir á næsta ár, einnig að veiða allt að 5% umfram aflamark eða þorskaflahámark, enda dragist það sem er umfram frá árið eftir. Þá var ráðherra heimilað að ákveða að fiskur undir tiltekinni stærð skyldi ekki tal­inn með í aflamarki eða sóknarmarki skips.
    Í lögunum er sérstök grein þar sem segir að við úthlutun kvóta skuli gera ráð fyrir að afli sóknarmarksskipa verði jafn aflamarki þeirra, og einnig skyldi áætla afla báta undir 10 brl.
    Í reglugerð um stjórn botnfiskveiða 1986 var gert ráð fyrir að þorskafli yrði 300 þús. tonn. Hálfur línuafli í nóvember og til og með febrúar var undanskilinn kvóta. Þorskur og ufsi undir 50 cm, ýsa smærri en 45 cm og karfi innan 500 gr. taldist ekki að tveimur þriðju hlutum með í aflamarki skips. Bætt var inn ákvæði þess efnis að skylt væri að koma með að landi allan afla af þorski, ýsu, ufsa, karfa, skarkola, grálúðu og steinbít. Þá voru verðmæta­hlutföll, þ.e. þorskígildi, kvótabundinna fisktegunda voru í fyrsta skipti tilgreind í reglugerð.
    Þorskafli árið 1986 varð 368 þús. tonn, eða 68 þús. tonn umfram það sem áformað var í reglugerð. Sóknarmark völdu 367 skip og var þorskaflahámark þeirra 238 þús. tonn. Afla­marksskipum var úthlutað 116 þús. tonnum af þorski. Þorskafli smábáta varð 29 þús. tonn, og línuafli utan kvóta 10 þús. tonn. Um 13 þús. tonn af þorskaflamarki og þorskaflamarki sóknarmarksskipa voru geymd til ársins 1987.
    Í reglugerð um stjórn botnfiskveiða árið 1987 eru engar veigamiklar breytingar gerðar frá reglugerðinni fyrir árið 1986. Stefnt var að því að þorskaflinn yrði 330 þús. tonn á árinu 1987, en hann varð 392 þús. tonn, eða 62 þús. tonn umfram það sem stefnt var að. Sóknar­mark völdu 347 skip og var þorskaflahámark þeirra 242 þús. tonn. Aflamarksskip fengu út­hlutað 141 þús. tonnum af þorski. Afli smábáta varð 36 þús. tonn og línuafli utan kvóta 12 þús. tonn.

Stjórn fiskveiða 1988–90.
    Í janúar 1988 voru sett lög um stjórn fiskveiða til þriggja ára, þ.e. fyrir árin 1988–90. Sú veigamikla breyting var gerð frá fyrri lögum að sóknarmarksskip gátu ekki lengur áunnið sér aflahlutdeild frá aflamarksskipum. Þess í stað kepptu sóknarmarksskipin innbyrðis um þá hlutdeild í heildarafla sem þeim tilheyrði samanlagt frá og með árinu 1988.
    Með lögunum var reynt að bregðast við vaxandi afla smábáta: Fjölgun báta frá 6 til 10 brl. var stöðvuð með því að úthluta þeim bátum sem til voru eða voru í smíðum veiðileyfi, og krefjast þess að fyrir nýjan bát væri annar sem hefði veiðileyfi úreltur. Netaveiðar báta undir 6 brl. voru einnig bundnar veiðileyfum og takmarkaðar við þá báta sem áður höfðu stundað netaveiðar. Bátar sem stunduðu netaveiðar fengu aflamark en enga banndaga. Bátum sem eingöngu stunduðu veiðar með línu og handfærum voru bannaðar veiðar í samtals 69 daga.
    Tekið var fram að heimilt væri að sameina aflamark skips, sem hætt var rekstri á, afla­marki annarra skipa með samþykki ráðuneytisins. Dæmi voru um að þetta hefði verið leyft áður án þess að sérstök heimild væri fyrir hendi. Við eigendaskipti á skipi skyldi aldrei fylgja því hærra aflamark en sem næmi meðalaflamarki skipa í sama flokki og á sama svæði að mati samráðsnefndar, mælt í þorskígildum.
    Aðrar eftirtektarverðar breytingar frá lögunum fyrir 1986 til 1987 voru: Ráðherra var heimilað að reikna afla sem seldur var erlendis með 15% álagi til kvóta, en ekki 10% eins og áður. Heimild til að færa kvóta milli tegunda var lækkuð úr 10% í 5% af heildaraflamarki.
    Litlar breytingar voru gerðar frá reglugerðinni árið áður. Stefnt var að því að þorskafli yrði 350 þús. tonn. Togarar á sóknarmarki fengu aflamark á karfa auk þorsks. Undirmáls­fiskur var áfram að tveimur þriðju hlutum utan kvóta, en hámark 10% af afla viðkomandi tegundar í hverri veiðiferð. Sérstök reglugerð var gefin út um veiðar smábáta.
    Þorskafli árið 1988 varð 378 þús. tonn, eða 28 þús. tonnum meiri en ráðgert var. Sóknar­mark völdu 237 skip og var þorskaflahámark þeirra 158 þús. tonn. Aflamarksskipum var út­hlutað 194 þús. tonna þorskkvóta. Smábátar veiddu 37 þús tonn af þorski og línuafli utan kvóta var 13 þús. tonn.
    Samkvæmt reglugerð um stjórn botnfiskveiða árið 1989 var ráðgert að þorskafli yrði 325 þús. tonn. Í reglugerðinni var enn þrengt ákvæðið um að undirmálsfiskur teljist aðeins að hluta til kvóta, nú var bætt við því skilyrði að fiskurinn mætti ekki vera hausaður. Togarar á sóknarmarki fengu aflahámark á grálúðu auk þorsks og karfa.
    Þorskafli árið 1989 varð 356 þús tonn, eða 31 þús. tonnum meiri en gert var ráð fyrir. Sóknarmark valdi 221 skip og var þorskaflahámark þeirra 130 þús. tonn. Aflamarksskipum var úthlutað 187 þús. tonnum af þorski. Þorskafli smábáta var 46 þús. tonn og línuafli utan kvóta 14 þús. tonn.
    Í reglugerðinni um stjórn botnfiskveiða fyrir árið 1990 voru engar teljandi breytingar gerðar á fyrirkomulagi veiðanna. Gert var ráð fyrir að þorskafli gæti orðið 300 þús. tonn. Þorskafli varð 335 þús. tonn, eða 35 þús. tonnum meiri en ráð var fyrir gert. Sóknarmark völdu 225 skip og var þorskaflahámark þeirra 124 þús. tonn. Aflamarksskipum var úthlutað 164 þús. tonnum af þorski. Þorskafli smábáta var 48 þús. tonn og línuafli utan kvóta 14 þús. tonn.

Stjórn fiskveiða frá 1991.
    Hinn 15. maí 1990 voru sett ný lög um stjórn fiskveiða. Lögin eru ótímabundin, en í þeim var ákvæði um að þau skyldi endurskoða fyrir árslok 1992. Með lögunum var fiskveiðiárið skilgreint frá 1. september til 31. ágúst ár hvert (þó 1. janúar til 31. ágúst 1991). Sóknarmark var afnumið og öll skip sem veitt höfðu með sóknarmarki fengu aflamark. Þau sem höfðu lágt aflamark fengu bætur sem námu 40% af því sem vantaði á að þau næðu meðaltali í sínum flokki.
    Kveðið var á um að við sölu á skipi fylgdi aflahlutdeild þess, nema annað væri tekið fram í samningi. Sveitarfélögum var gefinn forkaupsréttur að skipum sem til stóð að selja úr byggðarlagi. Í fyrsta skipti voru leyfð viðskipti með aflahlutdeild skipa, alla eða að hluta, en áður hafði því aðeins verið leyft að flytja aflahlutdeild af skipi að það væri tekið af skipa­skrá. Sömu reglur og áður giltu um flutning á aflamarki.
    Allir smábátar 6–10 brl. voru settir á aflamark. Veiðar smábáta undir 6 brl. voru bundnar veiðileyfi og fjölgun þessara báta stöðvuð. Smábátum undir 6 brl. var gefinn kostur á að velja á milli aflamarks eða svokallaðs krókaleyfakerfis fyrir árin 1991 til 1993, þar sem að­eins mátti veiða á línu og handfæri, og veiðar voru bannaðar í 80 daga á ári. Reyndist hlut­deild þessara báta í heildarbotnfiskafla hafa vaxið meira en sem nemur 25% að meðaltali á þessum þremur árum miðað við þá aflahlutdeild sem þeir áttu kost á árið 1991 skyldi þeim ákvörðuð aflahlutdeild frá og með fiskveiðiárinu 1994/95.
    Aflamarkskerfi í síldveiðum, loðnuveiðum, humarveiðum og úthafsrækjuveiðum var sam­ræmt aflamarki botnfiskveiðanna með lögunum. Þá var ákveðið, að ef nýjar tegundir sjávar­dýra yrðu teknar inn í aflamark, þá skyldi úthluta aflahlutdeild á grundvelli aflareynslu und­angenginna þriggja ára. Ef ekki er fyrir hendi samfelld aflareynsla á viðkomandi tegund skal ráðherra ákveða aflahlutdeild einstakra skipa. Ráðherra var heimilað að skerða eða auka tímabundið botnfiskaflamark þeirra skipa sem stunduðu sérveiðar og urðu fyrir verulegum breytingum á aflatekjum af þeim.
    Áfram var heimilt að veiða 5% umfram aflamark af tiltekinni tegund á kostnað annarra, nema hvað þessi heimild náði ekki lengur til veiða umfram aflamark á þorski. Heimilað var að geyma 20% aflamarks frá einu ári yfir á það næsta, í stað 10% áður. Ráðherra var heimil­að að hækka álag vegna útflutnings á óunnum þorski og ýsu úr 15% í 20%.
    Ráðherra var falið að ákveða veiðieftirlitsgjald fyrir veiðiheimildir sem ætlað var að standa straum af helmingi kostnaðar vegna veiðieftirlits ráðuneytisins. Gjald vegna tilkynn­ingar aflamarks átti að vera allt að 0,2% af verðmæti afla samkvæmt úthlutuðu aflamarki, en einnig var gjald vegna almenns veiðileyfis.
    Í nóvember 1990 var sett reglugerð um veiðar í atvinnuskyni fyrir fiskveiðiárið 1991. Þar voru settar fram nákvæmar reglur um endurnýjun fiskiskipa. Rúmtala nýs skips mátti ekki vera hærri en þess skips sem hvarf úr rekstri í staðinn. Sé það skip sem hverfur úr rekstri eldra en 12 ára mátti rúmtala hins nýja skips þó vera allt að 60% hærri. Skarkolaveiðar voru á ný bundnar aflamarki. Gert var ráð fyrir að þorskafli á fiskveiðiárinu 1991, þ.e. 1. janúar til 31. ágúst, yrði 245 þús tonn, en hann varð í raun 247 þús. tonn. Af því veiddu krókaleyfis­bátar 14 þús. tonn og línuafli utan kvóta var 8 þús. tonn.
    Ný reglugerð var sett í júlí 1991 fyrir fiskveiðiárið 1. september 1991 til 31. ágúst 1992. Afnumin var heimild til að endurnýja gamalt skip með stærra skipi, rúmtala nýs skips mátti í engum tilvikum vera hærri en rúmtala skips sem hvarf úr rekstri. Gert var ráð fyrir að þorskafli á fiskveiðiárinu yrði 265 þús. tonn. Raunverulegur afli varð 272 þús. tonn. Þorsk­afli krókaleyfisbáta var 21 þús. tonn, en aflahlutdeild þeirra samsvaraði aðeins tæplega 6 þús. tonna þorskafla.
    Í júlí 1992 var sett reglugerð fyrir fiskveiðiárið 1992/93. Ekki var um neinar verulegar breytingar að ræða frá fyrri reglugerð. Gert var ráð fyrir að heildarafli þorsks yrði 205 þús. tonn, en hann varð 240 þús. tonn. Meginskýringin er að afli smábáta á línu- og handfæra­veiðum var aðeins að litlu leyti innan ráðgerðs heildarafla.
    Reglugerð fyrir fiskveiðiárið 1993/94 var sett í júlí 1993. Ekki var um verulegar breyting­ar að ræða frá fyrri reglugerð. Gert var ráð fyrir að þorskafli yrði aðeins 155 þús. tonn, en í raun varð hann 196 þús. tonn. Meginskýringin er aftur fundin í afla smábáta sem aðeins að litlu leyti var ráðgerður í heildaraflamarki.
    Í desember 1993 var gerð breyting á lögunum um stjórn fiskveiða. Varð nú heimilt að veiða 5% umfram aflamark af síld með sambærilegum frádrætti af aflaheimild næsta árs. Í maí 1994 var enn gerð breyting á lögunum. Breytingartillögurnar komu í framhaldi af vinnu nefndar um endurskoðun laganna sem kveðið var á um í lögunum frá 1990. Aðeins lítill hluti tillagna nefndarinnar varð að lögum árið 1994. Helst ber þar nefna að hámark var sett á afla­markstvöföldun vegna línuafla í nóvember til febrúar hvers fiskveiðiárs, 34 þús. tonn af þorski og ýsu. Viðmiðunarafli krókabáta í sóknarmarkskerfinu var hækkaður í rúm 20 þús. tonn og skyldi fjölga banndögun næsta árs ef afli smábátanna færi fram úr þeirri viðmiðun.
    Í júlí 1994 var sett reglugerð fyrir fiskveiðiárið 1994/95. Í reglugerðinni segir að gera skuli ráð fyrir afla krókaleyfisbáta í ráðgerðum afla og er banndögum fjölgað í 136. Gert var ráð fyrir að heildarafli þorsks yrði 155 þús. tonn, en hann varð 164 þús. tonn. Þrátt fyrir til­mæli í lögum og reglugerð um krókabáta varð afli þeirra meiri en ráð var fyrir gert.
    Aftur var gerð breyting á lögum um stjórn fiskveiða árið 1995. Viðmiðunarafli krókabáta var hækkaður í 21.500 tonn og skyldi ekki breytast þótt leyfilegur þorskafli breyttist. Króka­bátum var skipt í tvo flokka, báta á þorskaflahámarki og báta á viðbótarbanndagakerfi. Þorskaflahámarksbátum voru áfram bannaðar veiðar í 136 daga, en bátar í hinum flokknum 176 daga. Hinn 1. febrúar 1996 leystu sóknardagar viðbótarbanndaga af hólmi. Sóknardagar 1. febrúar til 31. ágúst 1996 voru 47. Gert var ráð fyrir að þorskafli á fiskveiðiárinu 1995/96 yrði 155 þús. tonn, en hann varð í raun tæp 170 þús. tonn.
    Á árinu 1996 voru tvisvar gerðar breytingar á lögunum. Línutvöföldun í nóvember til febrúar var lögð af og skipum sem þessar veiðar stunduðu bætt tapið með aukningu aflahlut­deildar þeirra. Leyfilegur þorskafli krókabáta var hlutfallslega tengdur leyfilegum þorskafla allra skipa en verður þó aldrei minni en 21.500 tonn. Hlutdeild krókabáta í leyfilegum þorsk­afla var sett við 13,9%. Samkvæmt reglugerð fyrir fiskveiðiárið 1996/97 var viðmiðunar­þorskafli krókabáta tæp 26 þús. tonn. Krókabátum var nú skipt í þrjá flokka, báta á þorsk­aflahámarki og krókabáta á sóknardögum sem annaðhvort stunda veiðar með línu og hand­færum eða með handfærum eingöngu. Sóknardagar leystu banndaga alfarið af hólmi hjá krókabátum öðrum en á þorskaflahámarki. Þorskaflahámarksbátar voru aðeins bundnir afla­marki í þorski. Fyrir fiskveiðiárið 1996/97 fengu bátar í sóknardagakerfinu 84 sóknardaga miðað við handfæraveiðar, en sóknardagar á línuveiðum vógu þyngra. Fjöldi sóknardaga skyldi síðan breytast á næsta fiskveiðiári í takt við þróun þorskafla báta í hvorum flokki á fyrra ári. Sú breyting var einnig gerð að langlúra og steinbítur voru sett undir aflamark. Í reglugerð var gert ráð fyrir að heildarafli þorsks fiskveiðiárið 1996/97 yrði 186 þús. tonn. Raunverulegur þorskafli varð hins vegar 204 þús. tonn sem skýrist að mestu af afla króka­báta í sóknardagakerfunum.
    Árið 1997 var sú breyting gerð á lögunum um stjórn fiskveiða, að hlutdeild krókabáta í þorskafla var minnkuð í 13,75%. Þessi breyting leiddi þó ekki til minni heildarkvóta þessa bátaflokks þar sem leyfilegur þorskafli á fiskveiðiárinu jókst. Þá varð einnig leyfilegt fyrir krókabáta á þorskaflahámarki að framselja þorskaflahámarkshlutdeild sína til annars slíks báts og innan fiskveiðiársins máttu þorskaflahámarksbátar flytja allt að 30% af úthlutuðu þorskaflahámarki til annars báts í sama flokki. Sóknardagafjöldi krókabáta á handfærum og á handfærum og línu var enn takmarkaður vegna mikils þorskafla þeirra. Á fiskveiðiárinu 1997/98 var sóknardagafjöldi handfærabáta 26 en fjöldi sóknardaga smábáta á línu og hand­færaveiðum var ákveðinn 20 dagar. Reglugerðin fyrir fiskveiðiárið 1997/98 gerði ráð fyrir að þorskafli yrði 218 þús. tonn, en aflinn varð í raun 230 þús. tonn. Þá voru tvær fisktegundir til viðbótar settar undir aflamarkskerfið, sandkoli og skrápflúra.
    Tvisvar voru gerðar breytingar á lögunum um stjórn fiskveiða á árinu 1998. Fyrri breyt­ingin takmarkaði flutning aflamarks innan ársins við 50% af úthlutuðu aflamarki í þorsk­ígildum talið. Í lögunum er einnig kveðið á um að viðskipti með aflaheimildir skuli fara fram í gegnum Kvótaþing sem sett var á laggirnar með öðrum lögum á sama tíma. Flutningur á aflamarki á milli skipa í eigu sama aðila er undanþeginn þessu ákvæði og er svo einnig um jöfn skipti aflamarks milli óskyldra aðila. Síðari lagabreytingin á árinu 1998 setur hámark á aflahlutdeild einstakra tegunda og hámark á heildaraflahlutdeild allra tegunda í eigu sama aðila og tengdra aðila. Með þessu ákvæði má enginn aðili eða tengdir aðilar eiga meira en 10% af aflahlutdeild í þorski og ýsu, 20% í ufsa, karfa, grálúðu, síld, loðnu og úthafsrækju. Þá má enginn aðili eða tengdir aðilar eiga meira en 8% af heildaraflahlutdeild allra tegunda. Þó er kveðið á um að hámark á heildaraflahlutdeild allra tegunda megi vera allt að 12% hjá aðilum þar sem enginn á meira en 20% af hlutafé, stofnfé eða atkvæðisrétti í viðkomandi lögaðila. Stærri samvinnufélög flokkast einnig hér undir. Í reglugerð um fiskveiðar í atvinnu­skyni fyrir fiskveiðiárið 1998/99 er reglum um endurnýjun fiskiskipa breytt á þann hátt að nú má nýtt skip vera í mesta lagi 60% stærra í rúmmetrum en skipið sem hverfur úr rekstri. Áður hafði aðeins verið heimilt að endurnýja sama rúmmetrafjölda sem þó gat þýtt stærra skip ef fleiri en eitt skip hurfu úr rekstri á stað þess nýja. Í sömu reglugerð er ráðgert að þorskafli á fiskveiðiárinu verði 250 þús. tonn. Sóknardagafjöldi krókabáta var ákveðinn 9 dagar á fiskveiðiárinu 1998/99.
    Eftir dóm Hæstaréttar í byrjun desember 1998 lagði sjávarútvegsráðherra til breytingar á lögum um stjórn fiskveiða. Í janúar og aftur í mars 1999 voru síðan samþykktar á Alþingi breytingar á lögunum. Veiðileyfi eru ekki lengur bundin við þau skip sem voru að veiðum við upphaf kvótasetningar. Nú geta öll skip, sem haffærisskírteini hafa, fengið veiðileyfi.
    Helstu breytingar er varða smábátana eru að nú munu sóknardagabátar velja á milli tveggja kerfa. Annars vegar geta þeir valið óbreytt kerfi frá fyrra fiskveiðiári. Sóknardaga­fjöldinn er þá 32 dagar fyrir báta með línu- og handfæraleyfi og 40 fyrir báta með handfæra­leyfi. Enginn bátur má þó fiska meira en 30 tonn af þorski, miðað við óslægt. Hins vegar geta bátarnir valið handfærakerfi með 23 sóknardögum án takmarkana á heildarafla, en sókn er þó einungis heimil á tímabilinu 1. apríl til 31. október.
    Þann 1. september árið 2000 verða síðan þær breytingar að dagakerfið verður aflagt og öllum bátum sem enn eru í sóknardagakerfinu verður úthlutað kvóta í þorski, ýsu, ufsa og steinbít. Frá og með þeim tíma verða bátarnir skilgreindir sem krókaaflamarksbátar. Króka­aflamark í ýsu, ufsa og steinbít verður jöfn kílógrammatala á alla bátana, en hlutur þeirra er 8,07% af hlut allra krókabáta. Heildarhlutur þessara báta í krókaaflamarki í þorski verður jafn þeirri hlutdeild sem mörkuð er í lögunum að viðbættum þeirra hlut í 601 tonns viðbótum. Þetta þýðir að hlutur þeirra fer úr 2.770 í 3.400 (miðað við 250 þús. tonna heildarafla fisk­veiðiárið 1998/99). Hlutur þessara báta í 3.400 tonnunum myndar þeirra krókaaflamark í þorski 1. september 2000. Við úthlutun til hvers og eins mun veiðin á fiskveiðiárunum 1997/98 og 1998/99 hafa 80% vægi og gamla viðmiðunin 20% vægi. Þetta þýðir í raun að miðað við núverandi heildarafla í þorski verða veiðiheimildir frá 500 kg og upp í tæp 30 tonn.
    Fyrir þá báta sem kjósa að fara fyrr inn í nýja handfærakerfið verða þær breytingar að ef hópurinn veiðir umfram þann grunn sem honum er ætlaður fækkar sóknardögunum um 10% að hámarki. Ef enn er veitt umfram áætlun er frekari skerðing á sóknardögum leyfileg. Sóknardagar verða framseljanlegir frá og með 1. september 2000. Fjöldi daga sem heimilt er að framselja tekur mið af úthaldsdögum á fiskveiðiárunum 1998/99 og 1999/2000. Þegar sóknardagar eru fluttir milli báta fjölgar þeim eða fækkar í hlutfalli við stærð viðkomandi báta (6 tonna bátur sem færir 6 daga á 3 tonna bát, reiknast 9 dagar á 3 tonna bátinn).
    Veiðikerfi þorskaflahámarksbáta verður óbreytt til 1. september 2000. Þá verða þeir kvótasettir í ýsu, ufsa og steinbít. Veiðireynsla almannaksárin 1996, 1997 og 1998 verður látin ráða aflaheimildum hvers og eins, þó með þeim hætti að vægi ársins 1998 verður tvö­falt. Hlutdeild krókabáta í heildarúthlutun hverrar þessara tegunda ræðst af hlutfalli þeirra í heildarafla almanaksárin 1996–98.
    Fram til 1. september 2000 verður óheimilt að færa veiðiheimildir til báta sem eru stærri en 6 brl. Frá þeim tíma verður heimilt að stækka báta án þess að úrelding sé fyrir hendi og flytja veiðiheimildir á nýja skipið. Fram til þess tíma verður að endurnýja bát í stað báts og við stækkun verður að úrelda þrefalt fleiri rúmmetra en inn koma.
    Sú breyting var einnig gerð varðandi aflamarksbáta almennt að allir bátar sem eru á skrá Siglingastofnunar og eru með gilt haffærisskírteini geta fengið veiðileyfi með aflamarki. Hver bátur getur þó aðeins haft eina tegund veiðileyfis á hverju fiskveiðiári.
    Þorskaflahlutdeild báta undir 10 brl. hækkar um 5% frá 1. september 1999 frá því sem hún var 1. desember 1998, enda hafi viðkomandi ekki fært frá sér hlutdeild á tímabilinu og hafi landað þorski á sl. tveimur fiskveiðiárum. Miðað við þorskveiðiheimildir þessara báta á fiskveiðiárinu 1998/99 þýðir þetta um 430 tonn.
    Aflamarksbátum minni en 200 brl. sem landað hafa þorski á fiskveiðiárunum 1996/97 eða 1997/98 verður úthlutað tæpum 3.000 tonnum af þorski við upphaf fiskveiðiársins 1999/2000. Úthlutunin verður ekki hlutdeildartengd og verður úthlutað í samtals sjö fiskveiðiár. Aflaheimildir þessar eru dregnar af leyfðu heildaraflamarki í þorski áður en því er skipt á grundvelli aflahlutdeildar.
    Úthlutun til einstakra skipa mun miðast við heildaraflamark þeirra í þorskígildum talið miðað við 1. desember 1998. Hámarksúthlutun á bát er 10 tonn, en þó þannig að enginn bát­ur fái meira en 100% aukningu á þorskaflamarki sínu og heildaraflaheimildir einstakra skipa verði ekki umfram 450 þorskígildistonn.
    Byggðastofnun mun á fiskveiðiárunum 1999/2000 til og með 2005/06 fá árlega til ráðstöf­unar 1.500 þorskígildistonn til að styðja við byggðarlög sem lent hafa í vanda vegna sam­dráttar í sjávarútvegi. Aflaheimildir þessar skulu vera í þorski, ýsu, steinbít og ufsa, og eru þær dregnar frá leyfilegu heildaraflamarki áður en því er skipt á grundvelli aflahlutdeildar.

Sameiginlegir fiskstofnar með öðrum þjóðum og úthafsveiðar.
    Loðnustofninn sem gengur á Íslandsmið heldur sig að hluta í norskri og grænlenskri lög­sögu. Á árinu 1989 gerðu þessir aðilar samning til þriggja ára um veiðar á loðnu. Aflahlut­deild hverrar þessara þjóða var ákveðin og var hlutur Íslendinga 78%, en Norðmenn og Grænlendingar höfðu 11% hvor þjóð. Á árinu 1994 var gerður nýr samningur á sama grunni. Árið 1997 var ákveðið af Íslands hálfu að segja upp samningnum. Samningurinn hafði verið til fjögurra vertíða og hefði framlengst um tvær vertíðir ef honum hefði ekki verið sagt upp 1997.
    Ástæða þess að samningnum var sagt upp er að þær forsendur sem lagðar voru til grund­vallar við samningsgerðina á sínum tíma hafa um margt breyst. Vegur þar þyngst að út­breiðsla loðnunnar hefur breyst. Því þótti eðlilegt að aðilar tækju á ný upp viðræður um stjórn loðnuveiðanna út frá breyttum aðstæðum. Í kjölfarið tókust samningar við Norðmenn og Grænlendinga og fá Íslendingar nú 81% hlutdeild í loðnuaflanum.
    Í tengslum við samning EFTA og ES um Evrópskt efnahagssvæði árið 1992 gerðu Íslend­ingar samning við ES um sjávarútvegsmál og lífríki hafsins. Í honum felast m.a. gagnkvæm skipti á veiðiheimildum. Samningurinn gildir til 10 ára. Samkvæmt samningnum fá Íslending­ar á hverju ári að veiða 30 þús. tonn af loðnu við Grænland, úr kvóta sem ES kaupir af Grænlendingum. Ísfiskskip frá ES fá í staðinn að veiða 3 þús. tonn af karfa við Ísland.
    Norsk-íslenski síldarstofninn gekk jafnan á Íslandsmið í ætisleit en dvaldi annars að mestu í norskri lögsögu þar sem hrygningarstöðvarnar eru. Árið 1965 veiddu Íslendingar 590 þús. tonn af síld á Íslandsmiðum, að stærstum hluta úr norsk-íslenska stofninum. Næstu árin þar á eftir minnkaði veiðin stórlega og varð veiði úr þessum stofni að engu árið 1969. Íslending­ar hófu aftur veiðar úr norsk-íslenska stofninum árið 1994.
    Í lok árs 1997 var undirritað samkomulag milli Íslands, Færeyja, Noregs, Rússlands og Evrópusambandsins um veiðar úr norsk-íslenska síldarstofninum á árinu 1998. Samkomulag­ið er eins og það sem gert var milli þessara aðila í árslok 1996. Með samningnum 1996 skiptu aðilar á milli sín 1.486 þús. lestum. Samkvæmt samkomulaginu árið 1997 var heildar­afli aðila ákveðinn 1.290 þús. lestir og skiptist þannig að í hlut Íslands komu 202.000 lestir, í hlut Færeyja 71.000 lestir, í hlut Noregs 741.000 lestir, í hlut Rússlands 166.600 lestir og í hlut Evrópusambandsins 109.000 lestir. Lækkun heildarafla stafaði af lélegri nýliðun stofnsins frá árinu 1993. Á árinu 1997 námu aflaheimildir Íslands 233.000 tonnum.
    Jafnframt komu aðilar sér saman um í hvaða mæli þeir veittu hver öðrum aðgang að lög­sögu sinni til síldveiða árið1998. Íslensk skip mega með sama hætti og áður veiða allan sinn hlut í lögsögu Færeyja og færeysk skip allan sinn hlut í lögsögu Íslands. Einnig mega íslensk skip veiða sinn hluta í Jan Mayen lögsögunni og norsk skip veiða sem svarar tveimur þriðju hlutum af kvóta Íslands í íslenskri lögsögu. Íslensk skip máttu veiða 9.000 lestir í lögsögu Noregs og norsk skip sama magn í íslenskri lögsögu. Var hér um 1.000 lesta lækkun að ræða á milli ára í samræmi við lækkun heildaraflans. Loks fengu rússnesk skip heimild til að veiða 5.600 lestir á takmörkuðu svæði innan íslenskrar lögsögu í stað 6.500 lesta á fyrra ári.
    Samstarf Íslands og Grænlands á sjávarútvegssviðinu var eflt á árinu 1998 er fulltrúar landanna skrifuðu undir samning um samstarf landanna í sjávarútvegsmálum. Fyrstu áhrif samningsins verða stofnun sameiginlegrar íslensk-grænlenskrar fiskveiðinefndar sem mun a.m.k. einu sinni á ári halda fundi um mál er varða sjávarútvegssamstarfið. Í samningnum eru ákvæði um að Ísland og Grænland skuli í framtíðinni vinna saman að málum er varða fiskirannsóknir, veiðitækni og menntun á sviði sjávarútvegs.
    Þegar var í gildi samningur um gagnkvæmar heimildir til veiða á úthafskarfa og loðnu í lögsögum landanna. Í samningnum er gert ráð fyrir að slíkar gagnkvæmar veiðiheimildir nái til fleiri tegunda er fram líða stundir. Sameiginlegir stofnar Íslands og Grænlands eru m.a. rækja, lúða, grálúða og karfi á svæðum milli Íslands og Grænlands. Þá eru einnig tengsl milli þorskstofnsins við Grænland og Ísland. Í samningnum er kveðið á um að löndin skuli vinna saman að rannsóknum og nýtingu á þessum sameiginlegu stofnum. Þessi ákvæði um ráðstaf­anir sameiginlegra stofna eru í samræmi við ákvæði Hafréttarsáttmálans og annarra alþjóð­legra samþykkta.
    Í byrjun árs janúar 1997 gerðu fulltrúar Færeyja og Íslands með sér samning um fiskveiði­málefni. Fjallar hann m.a. um gagnkvæmar veiðar þjóðanna í lögsögu beggja landa. Samið var um að botnfiskveiðiheimildir Færeyinga í íslenskri lögsögu skildu vera óbreyttar árið 1997 frá árinu 1996, eða 5.000 tonn samtals. Hámarksafli í einstökum tegundum innan þessa heildaraflamarks og önnur skilyrði fyrir veiðunum voru að mestu óbreytt. Sömuleiðis var ákveðið að leggja til að gagnkvæmar veiðiheimildir milli landanna í uppsjávartegundum skyldu vera óbreyttar milli ára. Íslendingar fengu að veiða kolmunna, 2.000 tonn af síld, ann­arri en norsk-íslenskri síld, og 1.000 tonn af makríl í færeyskri lögsögu. Færeyingar fengu að veiða kolmunna og 30.000 tonn af loðnu í íslenskri lögsögu. Lagt var til að Færeyingum verði heimilt að veiða allan loðnuaflann á vorvertíð en óheimilt verði að frysta þann afla um borð eða landa annars staðar en á Íslandi, nema til bræðslu.
    Norðaustur-Atlantshafsfiskveiðinefndin, NEAFC, starfar samkvæmt samningi sem tók gildi 1982. Samningssvæðið er Norðaustur-Atlantshaf, Norður-Íshaf og Barentshaf sam­kvæmt nánar tilgreindri afmörkun í samningnum sjálfum. Aðilar að NEAFC eru Danmörk (fyrir hönd Færeyja og Grænlands), Evrópusambandið, Ísland, Noregur, Pólland og Rúss­land. Markmið samningsins er að stuðla að verndun og bestu nýtingu fiskveiðiauðlinda á samningssvæðinu. Ráðið getur gert bindandi samþykktir varðandi fiskveiðar utan fiskveiði­lögsögu samningsríkjanna á úthafinu, m.a. ákveðið heildaraflamark, úthlutað veiðiheimildum og gert ráðstafanir um eftirlit með veiðunum. Ríki geta undanþegið sig ákvörðunum ráðsins með því að gera fyrirvara við samþykktir þess.
    Á ársfundi NEAFC í nóvember 1996 var gerð samþykkt sem m.a. fjallar um skyldu aðild­arríkjanna til þess að upplýsa um hvaða skip hafi leyfi til veiða á svæðinu. Þá skal og til­kynna til skrifstofu NEAFC vikulega um fjölda skipa við veiðar og afla undangenginnar viku. Samþykktin gildir fyrir úthafskarfa og norsk-íslenska síldarstofninn.
    Þeir fiskstofnar sem féllu undir fiskveiðinefndina árið 1998 voru úthafskarfi og norsk-ís­lenska síldin. Heildaraflamark árið 1998 var 153 þús. tonn af úthafskarfa og 1.302 þús. tonn af síld. Aflamark Íslands var 45 þús., tonn af úthafskarfa og 202 þús. tonn af norsk-íslensku síldinni.
    Á ársfundi Norðvestur-Atlantshafsfiskveiðistofnunarinnar, NAFO, haustið 1998 var m.a. rætt um stjórn rækjuveiða á Flæmingjagrunni. Meiri bjartsýni gætti þar en á síðustu árum um ástand rækjustofnsins og lögðu vísindamenn til að heildarveiðin yrði 30 þús. tonn á árinu 1999. Var ákveðið að stjórna rækjuveiðunum áfram með sóknarstýringu sem byggist á út­hlutun veiðidaga til hvers lands. Af hálfu Íslands var ítrekuð andstaða við þetta fyrirkomulag þar sem það gæfi ekki kost á að mæta nauðsynlegum veiðitakmörkunum með hagkvæmum hætti. Auk þess hafði framkvæmd sóknarkerfisins á Flæmingjagrunni verið afar ótrúverðug. Því var lýst yfir að Ísland mundi áfram ákvarða leyfilegan heildarafla íslenskra skipa með einhliða aflamarki. Sú afstaða Íslands að ákvarða heildarafla og skipta honum á milli aðildarríkja nýtur vaxandi stuðnings, enda hefur komið í ljós að veiðistjórnun Íslendinga er mun skilvirkari en það fyrirkomulag að stjórna sókninni með dagatakmörkunum. Leyfður heildarafli Íslendinga á árinu 1998 var 6.800 tonn samkvæmt ákvörðun íslenskra stjórnvalda.
    Eftirlitsmál á NAFO-svæðinu voru mjög til umræðu, sérstaklega það fyrirkomulag að hafa eftirlitsmann í hverju skipi. Af hálfu Íslands og annarra rækjuveiðiþjóða var bent á að rækjuveiðar á Flæmingjagrunni krefðust ekki svo víðtæks og kostnaðarsams eftirlits. Niður­staða fundarins var engu að síður að framlengja núverandi fyrirkomulag á eftirlitsmannakerf­inu, sem komi til endurskoðunar eftir tvö ár. Jafnframt var ákveðið að taka upp gervihnatta­eftirlit með öllum fiskveiðum á NAFO-svæðinu frá og með 1. janúar 2001. Íslendingar hafa lagt áherslu á að við endurskoðun eftirlits á NAFO-svæðinu verði nýjasta tækni hagnýtt til þess að auka skilvirkni og lækka kostnað.
    Íslendingar hafa ekki tekið þátt í veiðum úr öðrum stofnum en rækju á NAFO-svæðinu. Veiðar úr rækjustofninum á Flæmingjagrunni nema nú um helmingi allra veiða á svæðinu að magni til, en aðrir stofnar eru veiddir í litlu magni eða háðir veiðibanni vegna slæms ástands þeirra.
    Með hafréttarsamningi Sameinuðu þjóðanna frá 1982 voru settar ítarlegar reglur um land­helgina, efnahagslögsöguna og landgrunnið. Hins vegar má segja með nokkrum rétti að út­hafið hafi verið skilið eftir. Áfram var fylgt þeirri hefðbundnu meginreglu þjóðaréttar að veiðar á úthafinu væru öllum ríkjum frjálsar. Þær reglur, sem settar voru um verndun fisk­stofna og stjórnun veiða úr þeim á úthafinu og takmarka áttu þetta frelsi, voru of almenns eðlis til að geta þjónað tilgangi sínum og þörfnuðust nánari útfærslu.
    Það var hlutverk úthafsveiðiráðstefnu Sameinuðu þjóðanna að útfæra nánar ákvæði haf­réttarsamningsins um verndun deilistofna og víðförulla fiskstofna, stjórnun veiða úr þeim og hrinda þeim í framkvæmd. Samkomulag varð um að kalla ráðstefnuna saman á umhverfisráð­stefnu Sameinuðu þjóðanna í júní 1992. Úthafsveiðiráðstefnunni lauk með því að 112 ríki auk Evrópusambandsins samþykktu samhljóða bindandi alþjóðasamning um veiðar á úthaf­inu. Rétt heiti samningsins er samningur um framkvæmd ákvæða hafréttarsamnings Samein­uðu þjóðanna frá 10. desember 1982 um verndun deilistofna og víðförulla fiskstofna og stjórnun veiða úr þeim, en hann hefur almennt gengið undir nafninu úthafsveiðisamningurinn, enda fjallar hann fyrst og fremst um stjórnun veiða úr þessum stofnum á úthafinu. Langflestir þeirra fiskstofna, sem veitt er úr á úthafinu, teljast annaðhvort deilistofnar, þ.e. stofnar sem halda sig bæði innan og utan lögsögu ríkja, eða víðförulir fiskstofnar og falla því undir samn­inginn. Sem dæmi um deilistofna má nefna norsk-íslenska síldarstofninn, þorskstofninn í Barentshafi, úthafskarfann á Reykjaneshrygg og íslenska loðnustofninn. Helstir víðförulla fiskstofna eru túnfiskstofnar víðs vegar í heiminum. Yfirlýst markmið úthafsveiðisamnings­ins er að tryggja langtímaverndun og sjálfbæra nýtingu deilistofna og víðförulla fiskstofna. Segja má að samningurinn byggist á eftirfarandi fimm meginþáttum:
    Fyrsti meginþátturinn eru þær reglur sem verndun stofnanna og stjórnun veiða úr þeim skulu byggðar á. Hér er annars vegar um að ræða almennar reglur, m.a. þá að verndunar- og stjórnunarráðstafanir skuli byggjast á bestu vísindalegu niðurstöðum sem tiltækar eru, og hins vegar ákvæði um varúðarleiðina, en þar er m.a. gert ráð fyrir því að ríki skuli sýna sér­staka varúð þegar upplýsingar um viðkomandi stofn eru óvissar eða ónógar.
    Annar meginþáttur úthafsveiðisamningsins eru reglur hans um samstarf ríkja. Þar er gert ráð fyrir að strandríki og úthafsveiðiríki starfi saman á vettvangi svæðisbundinna veiði­stjórnarstofnana að verndun áðurnefndra stofna og stjórnun veiða úr þeim. Skulu ríkin m.a. ákvarða leyfilegan heildarafla úr stofnum, úthluta kvótum til einstakra ríkja og setja reglur um veiðar og veiðarfæri og um eftirlit með veiðunum.
    Þriðji meginþátturinn, sem samningurinn byggist á, er ákvæði hans um að verndunar- og stjórnunarráðstafanir fyrir úthafið annars vegar og efnahagslögsögu ríkja hins vegar skuli vera samrýmanlegar. Sem dæmi um slíkar ráðstafanir má nefna ákvörðun um skiptingu leyfi­legs heildarafla úr stofni á milli úthafssvæðis annars vegar og lögsögu ríkja hins vegar.
    Fjórði meginþáttur úthafsveiðisamningsins eru ákvæði hans um eftirlit og framkvæmdar­vald. Þeirri meginreglu þjóðaréttarins er fylgt að eftirlit með því að fiskiskip virði vernd­unar- og stjórnunarreglur á úthafinu og að þeim sé framfylgt sé fyrst og fremst í höndum fánaríkisins, þ.e. þess ríkis sem skipið er skráð í. Samningurinn leggur þá skyldu á herðar fánaríkinu að það stjórni veiðum skipa sinna á úthafinu með því að leyfisbinda þær og að það banni þeim skipum að stunda veiðar sem ekki hafa tilskilin leyfi. Hins vegar er gert ráð fyrir að öll aðildarríki samningsins sem eru aðilar að svæðisstofnun hafi rétt til að hafa eftirlit með fiskiskipum annarra aðildarríkja samningsins á því úthafssvæði sem stofnunin nær til og jafnframt til að fara með framkvæmdarvaldið gagnvart þeim sinni fánaríkið ekki skyldu sinni í því efni. Loks gerir samningurinn ráð fyrir því að hafnríki fari með hefðbundið eftir­litsvald samkvæmt þjóðarétti og að þeim sé einnig heimilt að setja lög sem geri stjórnvöldum þeirra kleift að banna löndun á afla sem veiddur hefur verið í trássi við gildandi verndunar- og stjórnunarreglur.
    Fimmti og síðasti meginþáttur samningsins eru ákvæði hans um friðsamlega lausn deilu­mála. Sú leið er farin að láta ákvæði hafréttarsamningsins um skyldubundna og bindandi lausn deilumála gilda um deilur milli aðildarríkja úthafsveiðisamningsins.
    Á undanförnum árum hefur á vegum Matvæla- og landbúnaðarstofnunar Sameinuðu þjóð­anna (FAO) verið unnið að gerð bálks um ábyrgar fiskveiðar. Samkomulag um endanlegan texta hans náðist haustið 1995 og var bálkurinn samþykktur af aðildarríkjum FAO á ársfundi stofnunarinnar í október 1995. Bálkurinn samanstendur af almennum reglum og nokkrum undirköflum. Þar er m.a. að finna reglur um fiskveiðistjórnun, framkvæmd fiskveiða og vís­indarannsóknir. Einnig er svonefndur samningur um skyldur fánaríkja hluti af bálkinum. Efnisatriði bálksins eru í samræmi við ákvæði hafréttarsamningsins og úthafsveiðisamnings­ins. Ólíkt því sem gildir um úthafsveiðisamninginn er bálkur FAO um ábyrgar fiskveiðar ekki bindandi. Hins vegar má gera ráð fyrir að hann geti haft áhrif á þróun mála. Þannig munu ríki, sem eiga í fiskveiðideilum, ef að líkum lætur vitna til ákvæða bálksins og dóm­stólar líta til hans við úrlausn deilumála.
    Lög nr. 151/1996 fjalla um fiskveiðar utan lögsögu Íslands og leystu þau af hólmi lög um þetta efni, nr. 34/1976. Nýju lögin voru réttlætt m.a. með þeim miklu breytingum sem hafa orðið í úthafsveiðimálum síðan lögin frá 1976 öðluðust gildi. Var orðin brýn þörf á endur­skoðun þeirra. Veiðar á úthafinu hafa færst mjög í vöxt á síðustu árum, bæði af hálfu Íslend­inga og annarra þjóða. Slíkar veiðar eru því orðnar miklu brýnna hagsmunamál en fyrirsjáan­legt var árið 1976. Ljóst var að hin aukna sókn í fiskimiðin á úthafinu hefur leitt til ofveiði þar víða um heim. Þjóðir heims hafa í vaxandi mæli gert sér grein fyrir að koma verður í veg fyrir stjórnlausar fiskveiðar á úthafinu. Allar deilur, sem sprottið hafa á undanförnum árum um fiskveiðar á úthafinu, hafa og fært mönnum heim sanninn um nauðsyn bindandi sam­komulags. Hin mikla aukning í úthafsveiðum hefur leitt til örrar þróunar í hafréttarmálum.
    Lög nr. 151/1996 skiptast í þrjá meginkafla. Í fyrsta kafla er fjallað um fiskveiðar ís­lenskra skipa, einkum um það hvernig veiðiheimildum úr viðkomandi stofnum verði skipt á milli skipanna og um eftirlit með veiðunum. Í öðrum kafla er fjallað um fiskveiðar erlendra skipa, m.a. um það hvernig bregðast skuli við brotum slíkra skipa á reglum um auðlinda­stjórnun. Þriðji kafli geymir ýmis ákvæði, svo sem reglur um uppgöngu erlendra eftirlitsaðila á íslensk skip, refsiákvæði og ákvæði um gildistöku.
    Lögin byggjast að miklu leyti, þar sem við getur átt, á þeim meginsjónarmiðum sem gilt hafa um stjórn fiskveiða innan efnahagslögsögu Íslands hin síðari ár. Þar sem í eldri lögum um veiðar íslenskra skipa utan fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 34/1976, var gert ráð fyrir að ráðherra gæti sett þær reglur sem honum þætti þurfa, svo sem til samræmingar við reglur í fiskveiðilandhelgi Íslands, var því að þessu leyti ekki um neina byltingu að ræða. Hins vegar er með lögunum fyrst og fremst leitast við að skilgreina ítarlegar en gert var í eldri lögum, heimildir ráðherra til að setja reglur. Í eldri lögunum voru þær heimildir lítt skilgreindar.
    Sérstaklega er vert að nefna að lögin gera ráð fyrir að í vissum tilvikum verði skip sem haldið er til veiða á úthafinu að hafa til þess sérstakt leyfi, líkt og er um veiðar innan lögsög­unnar. Er þetta breyting frá þeirri framkvæmd sem að mestu var viðhöfð varðandi veiðar ís­lenskra skipa utan íslenskrar lögsögu.
    Einnig er rétt að nefna að í lögunum er gerð ítarleg grein fyrir heimildum til veiðieftirlits á úthafinu af hálfu Fiskistofu, Landhelgisgæslu Íslands og eftirlitsaðila erlendra ríkja. Áður voru lagaheimildir til þess að koma á veiðieftirliti á úthafinu afar almenns eðlis. Í lögum nr. 34/1976 voru að vísu ákvæði sem heimiluðu ráðherra að setja reglur sem nauðsynlegar þættu til þess að framfylgja ákvæðum alþjóðasamninga sem Ísland er aðili að og hafði á grundvelli þessa ákvæðis verið sett reglugerðarákvæði um þetta atriði. Þegar alþjóðasamningi viki ekki við yrði ráðherra að styðja sig við enn almennari heimild í nefndum lögum stæði vilji ís­lenskra stjórnvalda til þess að koma á eftirliti á úthafinu. Þar sem kostnaður fylgir slíku eftir­liti var óhjákvæmilegt að heimildir yrðu skýrari í þessum efnum. Þá þótti rétt að kveða á í lögum um hvernig heimildum erlendra eftirlitsaðila til þess að hafa eftirlit með veiðum ís­lenskra skipa skyldi háttað þar sem í slíkum heimildum kann að felast takmörkun á sérlög­sögu Íslands yfir viðkomandi skipum. Nauðsynlegt þótti að kveða sérstaklega á um heimildir Landhelgisgæslu Íslands til þess að stunda veiðieftirlit á úthafinu þar sem eldri löggjöf um hana tók mið af þörfum slíks eftirlits hér við land en ekki utan íslensku lögsögunnar.
    Um áramótin 1996/97 voru gefnar út tvær reglugerðir er vörðuðu úthlutun aflahlutdeildar samkvæmt lögum nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands. Í fyrsta lagi reglugerð nr. 685/1996, um úthlutun veiðiheimilda á Flæmingjagrunni, og var þar byggt á lögum nr. 151/1996. Í öðru lagi er um að ræða reglugerð nr. 27/1997, um úthlutun veiðiheimilda í út­hafskarfa á Reykjaneshrygg, sem byggist á sömu lögum.
    Í báðum tilvikum var nýtt heimild til að skip sem fá úthlutað aflahlutdeild skuli afsala sér aflaheimildum innan lögsögu Íslands. Skipum sem fengu úthlutað aflahlutdeild í rækju á Flæmingjagrunni var gert að afsala sér aflahlutdeild, sem úthlutað var á grundvelli laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sem nam 4% af þeirri rækjuhlutdeild sem úthlutað var á árinu 1997. Við mat á aflahlutdeild sem skipum var gert að afsala sér var miðað við gildandi verð­mætastuðla og leyfilegan hámarksafla þess árs. Verðmætastuðull rækju á Flæmingjagrunni var sá sami og fyrir rækju sem veiddist innan lögsögunnar.
    Sjávarútvegsráðuneytið gaf út reglugerð um úthlutun veiðiheimilda í úthafskarfa á Reykjaneshrygg í janúar 1997. Hverju íslensku fiskiskipi var reiknuð aflahlutdeild í úthafs­karfa, sem miðaðist við afla skipsins á þremur bestu aflaárum þess á tímabilinu 1991–96. Þó var 5% heildarkvótans úthlutað til þeirra skipa sem stunduðu úthafskarfaveiðar á árunum 1989, 1990 og 1991 miðað við heildarafla þeirra þessi ár. Úthlutun aflahlutdeildar var bund­in því skilyrði að útgerð viðkomandi skips afsalaði sér aflahlutdeild í tegundum innan lög­sögu Íslands sem næmi 8% af þeirri aflahlutdeild sem viðkomandi skipi var úthlutað í úthafs­karfa. Miðað var við, að verðmætastuðull fyrir úthafskarfa væri 0,54, en fyrir karfa sem veiðist innan lögsögunnar var verðmætastuðullinn 0,8. Ef skerðingu aflahlutdeildar var ekki viðkomið þar sem skipið hafði ekki aflahlutdeild í tegundum innan lögsögunnar skertist afla­hlutdeild þess í úthafskarfa um 8%.
    Veiðar á úthafskarfa eru háðar sérstöku leyfi Fiskistofu og aðeins eiga kost á leyfum þau skip sem aflahlutdeild fengu samkvæmt framangreindri reglu og enn fremur þau skip sem fengið hafa flutt til sín aflamark eða aflahlutdeild í úthafskarfa.
    Um þessar fiskveiðar utan lögsögu Íslands gilda lög nr. 151/1996. Samkvæmt þeim á sjávarútvegsráðherra að binda veiðar íslenskra skipa á úthafinu sérstökum leyfum sé það nauðsynlegt vegna alþjóðlegra samningsskuldbindinga Íslands. Skulu leyfin bundin skilyrð­um sem nauðsynleg eru.
    Lögin tóku líka til veiða á norsk-íslensku síldinni. Á vertíðinni 1997 voru veiðar úr norsk-íslenska síldarstofninum leyfisbundnar á grundvelli þessarar heimildar laganna. Öll skip, sem leyfi höfðu til veiða í atvinnuskyni, áttu kost á leyfi til síldveiðanna. Að öðru leyti miðaði stjórn síldveiðanna fyrst og fremst að því að tryggja að heildarafli íslenskra skipa færi ekki yfir leyfilegt heildarmagn. Kom því hvorki til úthlutunar aflahlutdeildar né aflamarks til ein­stakra skipa. Sú leið sem farin var til að stjórna veiðunum á þeirri síldarvertíð er mjög óhag­kvæm, m.a. fyrir þær sakir að hún stuðlar að aukinni veiðisókn vanbúinna skipa til veiðanna.
    Norsk-íslenski síldarstofninn veiðist bæði innan og utan íslenskrar lögsögu og er því svo­nefndur deilistofn. Samkvæmt lögum nr. 151/1996 er gert ráð fyrir mismunandi leiðum til stjórnar veiða úr deilistofnum eftir því hvort samfelld veiðireynsla er úr þeim stofnum eða ekki. Veiðireynsla telst samfelld samkvæmt þessari grein hafi ársafli íslenskra skipa úr við­komandi stofni þrisvar á undangengnum sex árum svarað til a.m.k. þriðjungs þess heildarafla sem til ráðstöfunar er af hálfu íslenskra stjórnvalda.
    Í lögum nr. 151/1996 segir að sé ákvörðun tekin um að takmarka heildarafla úr ákveðinni tegund sem samfelld veiðireynsla hefur fengist í skuli aflahlutdeild einstakra skipa ákveðin á grundvelli veiðireynslu þeirra miðað við þrjú bestu veiðitímabil á undangengnum sex veiðitímabilum. Sé hins vegar ekki fyrir hendi samfelld veiðireynsla úr ákveðnum stofni er ráðherra heimilt við ákvörðun skiptingar aflahlutdeildar milli skipa að taka mið af fleiri þátt­um en aflareynslu eins og fyrri veiðum skips, stærð þess, gerð eða búnaði og öðrum atriðum sem máli skipta.
    Á grundvelli þessara laga var því heimilt að skipta leyfilegum aflaheimildum Íslands úr stofninum milli einstakra skipa með úthlutun varanlegrar aflahlutdeildar til þeirra, enda byggist sú aflahlutdeild alfarið á veiðireynslu þeirra. Heimilt var að binda úthlutun því skil­yrði að skip afsöluðu sér á móti veiðiheimildum innan lögsögunnar er næmi allt að 15% af þeim aflaheimildum sem þau fengju í síld.
    Norsk-íslenski síldarstofninn var talinn um margt hafa sérstöðu sem leiddi til þess að ekki þótti tímabært að ákveða skipulag veiða úr honum til frambúðar. Fyrir hrun stofnsins í lok sjöunda áratugarins var þetta stærsti fiskstofn í Norður-Atlantshafi. Héldu hinir eldri árgang­ar hans sig að mestu innan þess svæðis sem nú er íslensk lögsaga að sumarlagi og höfðu vetursetu fyrir austan land. Veiðar úr þessum stofni voru mikilvæg uppistaða í atvinnulífi víða um norðan- og austanvert landið og hrun stofnsins var eitt mesta efnahagsáfall sem Ís­land hefur orðið fyrir á síðustu áratugum. Síðustu árin hefur stofninn rétt nokkuð við og hefur hinn kynþroska hluti hans aftur farið að leita vestur á bóginn út frá ströndum Noregs. Langt er þó frá því að stofninn hafi tekið upp sitt fyrra göngumynstur og hafa veiðar íslenskra skipa úr honum á síðustu vertíðum að langmestu leyti farið fram utan íslenskrar lögsögu. Veiðarnar hafa farið fram á fáum vikum í maí og júní og hefur síldin á þeim tíma verið erfið til mann­eldisvinnslu, m.a. vegna átu. Afli íslenskra skipa hefur því að mestu farið í bræðslu. Við þessar aðstæður hefur loðnuflotinn hentað mjög vel til veiðanna, en í honum eru öflug skip sem vel henta til að sækja langt og veiða mikið magn á skömmum tíma.
    Taki síldin aftur upp sitt fyrra göngumynstur mun mjög margt breytast varðandi veiðar og nýtingu síldarinnar. Veiðitímabilið verður væntanlega mun lengra, frá júní og fram á vet­ur. Veiðisvæðin verða þá að mestu nærri landi og líklegt er að öll veiði íslenskra skipa verði innan íslenskrar lögsögu. Nýting síldarinnar mun í auknum mæli verða til manneldis.
    Kröfur Íslands til hlutdeildar í veiðiheimildum úr norsk-íslenska síldarstofninum hafa m.a. byggst á því að miklar líkur séu á að hann taki aftur upp sitt fyrra göngumynstur. Hvenær það verður er hins vegar óvíst. Í ljósi þessa þótti óeðlilegt að ákveða til framtíðar skipulag veiða úr þessum stofni og láta veiðireynslu sem myndast hefur við aðstæður sem væntanlega eru gjörólíkar þeim sem ríkja munu í framtíðinni ráða aflahlutdeild einstakra skipa. Lögum nr. 38/1998, um stjórn veiða úr norsk-íslenska síldarstofninum, er því ætlað að vera tíma­bundin svo að sérstakar reglur gildi um stjórn þessara veiða.

9. Reynslan af stjórn fiskveiða.
    Helsta markmið stjórnunar fiskveiða hefur verið að stuðla að viðgangi og hagkvæmri nýtingu nytjastofna innan íslenskrar fiskveiðilandhelgi eins og segir í lögum um veiðar í fisk­veiðilandhelgi Íslands frá 1997. Til að tryggja viðgang fiskstofna er grundvallaratriði að geta stjórnað því hve mikið er veitt úr þeim. Hagkvæm nýting er sú sem skilar mestum arði, þ.e. tekjum umfram kostnað.
    Þess sjást víða merki að tilkostnaður við veiðar hafi minnkað eftir að aflamarkskerfi varð allsráðandi. Skýrasta dæmið er sameining veiðiheimilda á færri skip sem gerir það að verk­um að rekstur þeirra skipa sem eftir verða verður hagkvæmari. Frá 1991 má sjá meiri merki hagkvæmni í fækkun skipa á skrá, en sérstaklega í fækkun skipa sem stunda veiðar.
    Hér á eftir er þess freistað að leggja mat á það hverju stjórn fiskveiða undanfarin ár hafi skilað í átt að hagkvæmari fiskveiðum.

Stjórn á heildarafla.
    Hafrannsóknastofnunin hefur frá árinu 1976 birt tillögur um heildarafla þorsks á Íslands­miðum. Þessar tillögur hafa lengst af miðað að því að ekki væri gengið á stofninn. Árið 1981 byrjaði sjávarútvegsráðherra að setja viðmiðun um heildarafla á þorski.

(Mynd 9.1.)













    Mynd 9.1 sýnir tillögur Hafrannsóknastofnunarinnar um heildarafla, viðmiðun sjávarút­vegsráðherra (aflamark) og loks raunverulegan afla.

(Mynd 9.2.)













(Mynd 9.3.)












    Á árunum 1976 til loka fiskveiðiársins 1997/98 lagði Hafrannsóknastofnunin að meðaltali til að þorskafli yrði 256 þús. tonn, en raunverulegur meðalafli varð 311 þús. tonn. Umfram­aflinn var því að meðaltali 55 þús. tonn eða 21%. Mynd 9.2 sýnir afla af þorski umfram til­lögur Hafrannsóknastofnunarinnar frá 1976 til 1998. Eins og sjá má hefur þorskafli undan­tekningarlítið farið fram úr tillögum Hafrannsóknastofnunarinnar.
    Ef meta á hve vel það kerfi sem notað hefur verið við stjórn veiðanna reyndist til að stjórna heildarafla er rétt að bera saman þann afla sem ráðherra vildi að yrði veiddur annars vegar og raunverulegan afla hins vegar. Frá 1984 til 1994/95 var raunverulegur þorskafli að meðaltali 35 þús. tonnum eða 13% meiri en ráðherra fyrirhugaði og 63 þús. tonnum eða 27% meiri að meðaltali en Hafrannsóknastofnunin lagði til. Þetta bendir til þess að kerfið hafi ekki reynst sem skyldi. Á þessari forsendu hafa sumir sagt að aflamarkskerfi skili ekki þeim árangri sem til er ætlast. En var veiðunum frá 1984 til 1995 stjórnað með aflamarkskerfi? Svo var ekki, heldur var notuð blanda af aflamarks- og sóknarkerfi. Á árunum 1985–90 gátu bátar og togarar valið um aflamark annars vegar og sóknarmark hins vegar. Mynd 9.3 sýnir hlutfall skipa á sóknarmarki annars vegar og aflamarki hins vegar.
    Frá 1991 til 1995 voru öll skip stærri en 6 brl. undir aflamarkskerfinu að því undanskildu að línuafli í nóvember til febrúar var að hálfu undanskilinn aflamarki. Hins vegar voru bátar undir 6 brl. ekki undir aflamarkskerfi, en í staðinn takmarkaðir af fjölda sóknardaga. Allur þorskafli umfram það sem ráðherra ráðgerði á árunum 1991–95 skýrist af þessum tveimur undanþágum. Mynd 9.4 sýnir úthlutað aflamark árin 1984–91 sem hlutfall af raunverulegum þorskafla.

(Mynd 9.4.)













Skrapdagakerfið.
    Eins og fyrr segir var á tímabilinu 1978–83 beitt svokölluðu skrapdagakerfi, sem er ein tegund sóknarstýringar, við stjórn botnfiskveiða hér við land. Á þessu tímabili jókst sókn í botnfisk um samtals 31%, sem jafngildir liðlega 5% aukningu á ári, á mælikvarða tonnút­haldsdaga. Tonnúthaldsdagar eru margfeldi stærðar skipa í tonnum og fjölda úthaldsdaga þeirra. Þannig verða tonnúthaldsdagarnir því fleiri sem skipin eru stærri eða þeim haldið meira til veiða. Reynt var að hamla gegn fjárfestingum í fiskiskipaflotanum með fjárfest­ingar- og innflutningstakmörkunum. Það kom hins vegar ekki að tilætluðu haldi og flotinn stækkaði hröðum skrefum. Á tímabilinu 1977–83 jókst verðmæti fiskiskipaflotans í heild um tæplega 17%, eða 2,6% á ári, samkvæmt þjóðarauðsmati. Aukning í botnfiskveiðiflotanum var hins vegar meiri því að loðnu- og síldarflotinn minnkaði á tímabilinu. Jafnframt var af­koma fiskveiðiflotans slæm og versnaði er leið a tímabilið. Þróun botnfisksóknar og fiski­skipaflotans á skrapdagatímabilinu er nánar lýst á mynd 9.5.

(Mynd 9.5.)
















    Ýmsir aðrir vankantar reyndust á skrapdagakerfinu. Einungis var um sóknartakmarkanir að ræða, og engin endurskoðun gerð á þeim t.d. á miðju ári þegar betur var orðið ljóst í hve mikinn heildarafla stefndi. Því reyndist erfitt að ná settum markmiðum um árlegan heildar­afla. Í öðru lagi kom í ljós að það var tæknilega erfitt að þróa kerfið þannig að sóknartak­markanir tækju til fleiri fisktegunda en þorsksins eins. Loks fylgdi því kostnaður að fram­fylgja ákvæðum kerfisins. Það krafðist annars eftirlits með úthaldi fiskiskipanna og hins veg­ar með afla því að kerfið byggðist m.a. á því skilyrði að hlutfall þorsks af afla færi ekki yfir 15% á ákveðnum tímum.

Kvótakerfið.
    Eins og fyrr segir hefur aflakvótum verið beitt við stjórn veigamikilla fiskveiða hér við land allt frá árinu 1975. Þessar veiðar eru síldveiðar frá 1975, loðnuveiðar frá 1980 og botn­fiskveiðar frá 1984. Allmikil reynsla hefur fengist af notkun aflakvótakerfa við íslenskar fiskveiðar.

Veiðar á uppsjávarfiski: síld og loðna.
    Aflakvótar voru teknir upp í síldveiðunum 1975 er þær veiðar hófust á nýjan leik. Þessir aflakvótar voru í upphafi fremur ófullkomin eignarréttindi; hvorki varanlegir né framseljan­legir. Árið 1979 heimilaði sjávarútvegsráðherra framsal síldveiðikvóta og með lögunum um stjórn fiskveiða árið 1990 var aflakvótakerfið í síldveiðum fellt inn í hið almenna stjórnkerfi fiskveiða. Aflakvótar hafa því verið í gildi í síldveiðum í samfellt í nær aldarfjórðung.
    Á þessu tímabili hefur síldarstofninn eflst og leyfilegur heildarafli vaxið stórlega. Sókn á mælikvarða tonnúthaldsdaga hefur hins vegar ekki aukist. Þetta þýðir að afli á sóknarein­ingu er nú miklu meiri en í upphafi. Jafnframt er mun færri skipum en áður haldið til þessara veiða og í skemmri tíma. Skipin eru hins vegar að meðaltali nokkru stærri en áður.
    Aflakvótakerfi var komið á í loðnuveiðunum 1980 og kvótarnir gerðir framseljanlegir 1986. Með lögun árið 1990 var kvótakerfið í loðnuveiðunum fellt inn í hið almenna stjórn­kerfi fiskveiða.
    Sé litið yfir þetta tímabilið í heild virðist ástand loðnustofnsins ekki hafa breyst umtals­vert. Leyfilegur heildarafli hefur sveiflast verulega en ekki sýnt tilhneigingu til að minnka eða vaxa til lengri tíma. Síðan 1979 hefur loðnuskipum fækkað um meira en 30% og brúttó­rúmlestatala loðnuflotans dregist saman um 20%. Úthaldsdögum við veiðarnar hefur fækkað um yfir 20%.
    Árið 1994 opnaðist fyrir veiðar á norsk-íslensku síldinni og hefur veiði úr þeim stofni aukist verulega síðan. Þessar veiðar hafa haft þau áhrif að fleiri skip stunda nú veiðar á upp­sjávarfiski en fyrir miðjan áratuginn.
    Myndir 9.6 og 9.7 sýna þróunina í uppsjávarveiðunum frá 1977. Fyrri myndin sýnir afla á brúttórúmlest nótaveiðiflotans. Mestu sveiflurnar útskýrast af ástandi loðnustofnsins, en frá 1991 má sjá áhrif fækkunar nótaveiðiskipa sem eru þó stærri en áður.

(Mynd 9.6.)















    Fjöldi nótaveiðiskipa sést betur á mynd 9.7. Nótaveiðiskipum hefur fækkað úr meira en 140 árið 1980 í um 60 á undanförnum árum. Á myndinni sést jafnframt að meðalstærð nóta­veiðiskipa hefur aukist.

(Mynd 9.7.)
















Botnfiskveiðarnar.
    Eins og fyrr greinir hefur stjórnkerfi botnfiskveiðanna verið í nær stöðugri endurskoðun frá 1984. Mikinn hluta tímabilsins, nánar tiltekið frá 1985–90, hefur útgerðunum verið gef­inn kostur á að velja á milli sóknarmarks og aflamarks fyrir skip sín. Ekki þarf að koma á óvart að stór hluti flotans valdi fyrri kostinn. Afleiðingin varð sú að árunum 1986–90 var meiri hluti botnfiskaflans veiddur af skipum á sóknarmarki. Einkum var þetta áberandi árin 1986–87. Hlutdeild aflakvóta í heildarafla þessa tímabils er nánar lýst í töflu 9.1.
    Eins og fram kemur í töflunni fer því fjarri, að botnfiskveiðunum hafi verið stjórnað með kvótakerfi síðan 1984. Það er aðeins á árunum 1984–85, og svo á fiskveiðiárunum frá 1991, sem unnt er að segja að kvótakerfið hafi verið yfirgnæfandi í botnfiskafla í samanburði við sóknarmark og aðrar undanþágur frá aflakvótakerfinu.

Tafla 9.1. Úthlutað aflamark til fiskiskipa sem hlutfall af afla fiskveiðiársins.
Hlutfall sem er hærra en 100% segir að úthlutað aflamark hafi verið hærra en afli það árið.

     Fiskveiðiár Þorskur Ýsa Ufsi Karfi
1984 88% 138% 125% 109%
1985 64% 94% 105% 97%
1986 32% 51% 52% 37%
1987 36% 68% 46% 40%
1988 52% 74% 66% 43%
1989 53% 63% 60% 41%
1990 49% 58% 54% 39%
1991* 96% 95% 94% 87%
91/92 94% 109% 90% 102%
92/93 79% 134% 122% 101%
93/94 73% 114% 128% 97%
94/95 73% 100% 146% 84%
95/96 71% 104% 170% 83%
96/97 79% 87% 129% 88%
97/98 82% 113% 86% 94%
* Fiskveiðiárið var frá 1/1 til 31/8 árið 1991

    Þorri íslenska fiskiskipaflotans er botnfiskveiðiskip. Á tímabilinu frá 1984 hefur verð­mæti fiskveiðiflotans í heild haldið áfram að aukast með svipuðum hraða og áður. Hins vegar er ástæða til að veita því eftirtekt að verðmæti fiskiskipaflotans jókst ekki árin 1984 og 1985 þegar kvótakerfið var ráðandi í stjórn fiskveiða. Aukningin hófst á hinn bóginn á nýjan leik árið 1986 er sóknarmark varð ríkjandi í fiskveiðistjórninni. Frá 1992 hefur verðmæti flotans farið minnkandi, um tæp 10%. Þróun verðmætis fiskveiðiflotans frá 1978 er nánar lýst á mynd 9.8.

(Mynd 9.8.)













Þróun sóknar.
    Sókn í marga íslenska fiskstofna, einkum botnfiskstofnana, hefur um langt skeið verið óhæfilega mikil frá bæði hagrænu og líffræðilegu sjónarmiði. Það er því einn mælikvarði á árangur fiskveiðistjórnunarinnar hversu vel hefur miðað í þá átt að draga úr sókn.
    Sókn er margþætt fyrirbæri og oft óljóst hvað menn eiga við þegar þeir taka sér það hug­tak í munn. Sú sókn, sem fiskifræðingum er tamast að tala um, er einfaldlega fiskveiðidánar­tíðnin. Þessa sókn má því kenna við líffræðilega sókn. Hagræn sókn er á hinn bóginn mæli­kvarði á notkun hagrænna aðfanga við fiskveiðar. Hagræn sókn stendur því yfirleitt í nánum tengslum við útgerðarkostnað. Yfirleitt er einnig sæmilegt samhengi á milli hagrænnar sókn­ar og lífrænnar sóknar, þ.e. fiskveiðidánartíðni. Gallinn er sá að venjulegar fiskveiðar nota jafnan mikinn fjölda mismunandi aðfanga. Því er ekki hlaupið að því að finna góðan mæli­kvarða á hagræna sókn. Jafnframt er afar vonlítið, nánast vonlaust, að ætla sér að hefta sókn með því að takmarka notkun tiltekinna aðfanga. Aukin notkun annarra aðfanga í stað þeirra sem takmörkuð eru gera slíka viðleitni jafnan að engu.
    Í því skyni að varpa ljósi á þróun sóknar verður hér á eftir notast við einn tiltekinn mæli­kvarða, svokallaða tonnúthaldsdaga eða brúttólestaúthaldsdaga á ári. Tonnúthaldsdagar á ári eru einfaldlega margfeldi brúttólestatölu skips og úthaldsdaga þess á einu ári. Í botnfisk­veiðum hefur þessi sóknarmælikvarði sýnt sig að vera nátengdur bæði útgerðarkostnaði og fiskveiðidánartíðni. Jafnframt er góð fylgni á milli tonnúthaldsdaga í botnfiskveiðum og flestra annarra mælikvarða á hagræna sókn eins og úthaldsdaga, mannaúthaldsdaga, vélar­stærðarúthaldsdaga o.s.frv., a.m.k. þegar til skamms tíma er litið. Rétt er að vekja athygli á því að í uppsjávarfiskveiðum er samhengi tonnúthaldsdaga og fiskveiðidánartíðni hins veg­ar mun veikara.
    Fiskifélag Íslands hefur safnað gögnum um úthald og afla íslenskra fiskiskipa eftir veiðar­færum og skipaflokkum og birt árlega síðan 1979 í riti sínu Útvegi. Hér eru gögnin sett fram á myndrænu formi.

Sókn eftir veiðarfærum.
    Eins og lýst er í mynd 9.9 hefur sókn í botnfisk með línu lítið breyst síðan 1979. Á árunum 1986 til 1992 var þó veruleg aukning í botnfisksókn á línu sem síðan hefur dregið úr á nýjan leik. Ugglaust átti línutvöföldunin svokallaða, en samkvæmt henni var línuafli í nóvember–febrúar vetur hvern aðeins að hálfu reiknaður til kvóta, þátt í þessari aukningu og þá líklega hefur afnám hennar átt þátt í samdrættinum síðar.

(Mynd 9.9.)














    Frá árinu 1983 hefur botnfisksókn í net minnkað mjög verulega. Á árinu 1997 var botn­fisksókn í net einungis um þriðjungur af því sem mest var árið 1981–82. Síðan 1991 hefur sóknarminnkun í net hins vegar verið óveruleg eins og sjá má á mynd 9.10.

(Mynd 9.10.)













    Botnvarpan er langveigamesta botnfiskveiðarfærið. Lætur nærri að um 70% botnfisksókn­ar séu með botnvörpu. Botnvörpusókn óx verulega til ársins 1983, dróst saman 1984–85 en óx svo á nýjan leik til ársins 1991. Síðan þá hefur hún minnkað verulega eða um allt að 40% eins og mynd 9.11 sýnir.

(Mynd 9.11.)












    Mynd 9.12 sýnir handfærasókn á mælikvarða tonnúthaldsdaga. Handfærasókn er fremur lítil miðað við línu, net og botnvörpusókn. Það eru fyrst og fremst smábátar, 6 brl. og minni, sem standa fyrir handfærasókn í botnfisk. Handfærasókn virðist hafa dregist saman fram til 1983. Hún óx síðan mjög verulega (meira en tvöfaldaðist) allt til ársins 1990 en hefur síðan heldur dregist saman.

(Mynd 9.12.)












(Mynd 9.13.)












    Á mynd 9.13 sést að botnfisksókn í dragnót hefur aukist gríðarlega frá árinu 1983. Er nú svo komið að sókn í dragnót er af svipaðri stærðargráðu og línusókn og netasókn. Óljóst er hver orsakavaldur þessarar þróunar er. Sennilegt er þó að rýmri heimildir til dragnótaveiða eigi ríkan þátt í henni. Jafnframt er ekki ósennilegt að kvótakerfið í botnfiskveiðum hafi ýtt undir dragnótaveiðar.

Heildarbotnfisksókn.
    Botnvarpan er sem fyrr segir langveigamesta botnfiskveiðarfærið. Önnur botnfiskveiðar­færi eru lína, net, handfæri og dragnót. Mynd 9.14 lýsir þróun heildarsóknar í botnfisk ann­ars vegar miðað við þessi fimm veiðarfæri og hins vegar miðað við botnvörpu, net og línu einvörðungu. Ástæðan fyrir því að skoða botnvörpu-, línu- og netasókn sérstaklega er sú að þessi veiðarfæri eru hin hefðbundnu botnfiskveiðarfæri og til skamms tíma hefur þorri botn­fiskafla verið tekinn í þau.

(Mynd 9.14.)













    Mynd 9.14 sýnir að botnfisksókn fór hraðvaxandi á árunum 1979 til 1983. Á þessum ár­um voru í gildi sóknartakmarkanir, svokallað skrapdagakerfi. Með tilkomu kvótakerfisins í botnfiskveiðum dregst sóknin verulega saman á árunum 1984 og 1985, en á þeim árum var kvótakerfið ríkjandi. Sóknin fer hins vegar vaxandi á nýjan leik á árunum 1986 til 1990, enda var þá meiri hluti þorskaflans tekinn samkvæmt sóknarmarki en ekki aflamarki. Frá og með árinu 1991, eftir að öll skip stærri en 6 brl. voru sett undir hreint kvótakerfi, fer sóknin hins vegar mjög minnkandi. Miðað við hámark sóknarinnar árið 1990 hafði botnfisksóknin árið 1997 minnkað um 35–38% eftir því hvort einungis er miðað við línu, net og botnvörpu eða alla botnfisksókn. Minnkunin miðað við 1983, síðasta árið áður en kvótakerfið 1984 var tekið í gildi, er næstum því jafnmikil.
    Mynd 9.14 felur í sér sterka vísbendingu um að verulega hafi dregið úr botnfisksókn á dögum kvótakerfisins. Þessi sóknarminnkun er tölfræðilega marktæk. Niðurstöður tölfræði­prófa eru eindregið þær að um framvindubrot hafi verið að ræða í þróun botnfisksóknar á tímabilinu frá 1979. Einnig sýna þær að framvindubrot hafi átt sér stað á árunum 1983–85 og síðan aftur 1991–93. Þá er einnig athyglisvert að þó að um sóknaraukningu hafi verið að ræða bæði árin 1979–83 og 1986–90 vex sóknin mun hægar á síðara tímabilinu.

Aukin hagkvæmni veiðanna.
    Aflakvótakerfið í síld- og loðnuveiðum hefur skilað ávinningi bæði hvað snertir minnkun flota og sóknar. Þá virðist einnig árangur af aflakvótakerfi í botnfiskveiðunum, sérstaklega eftir 1990. Hafa þarf í huga að stjórnkerfi botnfiskveiða fyrir þann tíma, þ.e. 1984–90 var í raun blanda sóknarmarks og aflakvótakerfis, og var sóknarmarkið ríkjandi mikinn hluta tímabilsins. Frá 1991 hefur botnfisksókn dregist verulega saman og fiskiskipum fækkað mik­ið. Það hlýtur að teljast vísbending um veruleg áhrif þessa stjórnkerfis í hagkvæmnisátt.
    Sóknarmarkskerfið, sem var ríkjandi í botnfiskveiðunum 1978–83, virðist á hinn bóginn ekki hafa skapað hagkvæmni í fiskveiðunum. Þvert á móti virðist það hafa ýtt undir efna­hagslega hnignun veiðanna. Fiskiskipaflotinn stækkaði og sókn í botnfiskstofnana jókst hratt, aflagæði voru slök og afkoma fiskiskipaflotans var léleg.
    Reynslan af sóknartakmörkunum og aflakvótum í íslenskri fiskveiðistjórnun virðist því koma heim og saman við spádóma fiskihagfræðinnar, þ.e. að aflakvótar séu betur til þess fallnir en sóknartakmarkanir að skapa arð af fiskveiðum. Þá sýna allar athuganir sem gerðar hafa verið á framleiðni fiskveiðanna að mikil aukning hefur átt sér stað í fiskveiðunum hér­lendis. Tölfræðiathuganir sýna marktæka 2,5–3,0% framleiðniaukningu á ári frá 1974, en á mynd 9.15 er reynt að sýna þetta á myndrænu formi.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

    Þótt ljóst sé að ýmsir aðrir þættir, svo sem ný tækni og markaðsvæðing, skýri hluta fram­leiðniaukningarinnar, er einnig jafnljóst að hagkvæmari nýting skipa og kvóta skýrir veruleg­an hluta framleiðniaukningarinnar.

Fjöldi fiskiskipa með veiðileyfi.
    Fjöldi skipa með veiðileyfi í atvinnuskyni í byrjun fiskveiðiársins 1992/93 var 2.552. Af þeim voru 1.265 skip með aflamark, stærri en 6 brl., og 1.125 bátar undir 6 brl. með króka­leyfi (hin 162 skipin höfðu veiðileyfi en engan kvóta). Í byrjun fiskveiðiársins 1998/99 var fjöldi skipa með veiðileyfi kominn niður í 1.695. Aðeins 758 skip yfir 6 brl. höfðu aflamark og 808 bátar undir 6 brl. hafa leyfi í króka- og þorskaflahámarkskerfinu. Til viðbótar voru 129 skip sem höfðu veiðileyfi, en ekkert aflamark. Inni í framangreindum tölum er fækkun báta með leyfi til innfjarðarrækjuveiða (fækkaði úr 50 í 44 ), skelfiskveiða (fækkaði úr 21 í 15), og humarveiða (fækkaði úr 57 árið 1992 í 42 árið 1998).

(Mynd 9.16.)














Smábátar.
    Þegar kvótakerfið var tekið upp árið 1984 náði það til allra báta 10 brl. og stærri. Minni bátar fengu sameiginlegt aflahámark sem skiptast átti á fjögur tímabil innan ársins og var heimilt að stöðva veiðarnar ef þær færu fram úr þessu hámarki. Þessari heimild var ekki beitt árin 1984 og 1985.
    Með lögum um stjórn fiskveiða 1986 til 1987 var sókn smábáta takmörkuð með því að banna þeim veiðar alls í 49 daga árið 1986 og 64 daga 1987. Einnig voru netaveiðar smábáta á vetrarvertíðinni háðar dagatakmörkunum og sett var þak á þorskafla hvers báts í net.
    Með lögum um stjórn fiskveiða 1988 til 1990 átti að stöðva fjölgun báta frá 6–10 brl. með því að úthluta þeim bátum sem til voru eða voru í smíðum veiðileyfi og krefjast þess að fyrir hvern nýjan bát væri annar sem hefði veiðileyfi úreltur. Þessu ákvæði var þó ekki framfylgt og var fresturinn í raun framlengdur fram á árið 1990. Netaveiðar báta undir 6 brl. voru einn­ig bundnar veiðileyfum og takmarkaðar við þá báta sem áður höfðu stundað netaveiðar. Bátar sem stunduðu netaveiðar fengu aflahámark en enga banndaga. Bátum sem eingöngu stunduðu veiðar með línu og handfærum voru bannaðar veiðar í samtals 69 daga.
    Með lögum um stjórn fiskveiða árið 1990 voru allir smábátar frá 6–10 brl. settir á afla­mark. Veiðar smábáta undir 6 brl. voru bundnar veiðileyfi og fjölgun þessara báta stöðvuð. Smábátum undir 6 brl. var gefinn kostur á að velja á milli aflamarks eða krókaleyfakerfis fyrir árin 1991 til 1993. Krókaleyfisbátar máttu aðeins veiða á línu og handfæri og voru veiðar bannaðar í 80 daga á ári.

(Mynd 9.17.)










    Ástæða þess að reglur um veiðar smábáta voru sífellt hertar var m.a. sú að afli þeirra jókst hröðum skrefum. Þannig var þorskafli báta undir 10 brl. tæplega 13 þús. tonn árið 1982, en var orðinn 48 þús tonn árið 1990. Síðan þá hefur heldur dregið úr afla smábátanna. Hlutdeild smábáta í heildarþorskafla smábáta var 3,3% árið 1982, en árið 1990 var hún orðin 14,4%. Árið 1997 var hlutdeildin 21,5%. Mynd 9.17 sýnir þorskafla báta undir 10 brl. og hlut þeirra í heildarþorskafla Íslendinga frá 1982.
    Eins og rakið er hér að framan var útgerð smábáta frjáls á fyrstu árum kvótakerfisins. Árið 1986 var svo farið að takmarka sókn smábátanna og árið 1988 voru settar reglur um endurnýjun þeirra. Fróðlegt er að skoða mynd 9.18 og sjá hvaða áhrif þessar reglur höfðu á fjölgun smábáta.

(Mynd 9.18.)













    Á árunum 1983 til 1991 fjölgaði smábátum úr 1.042 í 2.046. Alls fjölgaði á þessu tímabili um 1.004 smábáta. Mest fjölgaði þeim á árunum 1985 og 1988. Mynd 9.19. sýnir fjölda smá­báta sem lögðu upp afla á árunum 1982–97.

(Mynd 9.19.)














Krókaleyfakerfið.
    Frá árinu 1988 voru allar veiðar bundnar leyfum, nema línu- og handfæraveiðar báta undir 6 brl. Frá árinu 1991 voru síðan þessir bátar settir undir svokallað krókaleyfakerfi. Þótt kerfið hafi eingöngu verið ætlað bátum undir 6 brl. þá slæddust með 12 bátar á bilinu 6–10 brl. Alls voru 1.148 bátar á krókaleyfi á fiskveiðiárinu 1991 og 1. september 1994 voru þeir 1.115.
    Þegar lög um stjórn fiskveiða voru samþykkt vorið 1990 var frestað ákvörðun um að fella alla smábáta undir hinar almennu veiðistjórnarreglur. Þeir smábátaeigendur sem vildu gátu valið krókaleyfi og keppt um afla úr sameiginlegum potti. Þetta kerfi brást eins og flestir sáu fyrir og potturinn nægði ekki kappsfullum sjómönnum á vel útbúnum bátum. Ákveðið hafði verið að ef hlutdeild þessara báta í heildarbotnfiskafla reyndist hafa vaxið meira en sem nem­ur 25% að meðaltali á árunum 1991–93 miðað við þá aflahlutdeild sem þeir áttu kost á árið 1991 skyldi þeim ákvörðuð aflahlutdeild frá og með upphafi þess fiskveiðiárs sem hófst 1. september 1994.
    Á fiskveiðiárinu 1991 veiddu krókaleyfisbátar 14 þús. tonn af þorski og 21 þús. tonn fisk­veiðiárið 1991/92 en aflahlutdeild þeirra samsvaraði aðeins tæplega 6 þús. tonna þorskafla. Vorið 1994 var svo tekin ákvörðun um að stækka verulega áður ákveðinn hlut krókabátanna og reyna með sóknartakmörkunum að halda afla þessa hluta flotans innan meðalafla þeirra á fiskveiðiárunum 1991/92 og 1992/93. Viðmiðunarafli krókabáta í sóknarmarkskerfinu var ákveðinn rúm 20 þús. tonn við upphaf fiskveiðiársins 1994/95 og skyldi fjölga banndögum næsta árs ef afli bátanna færi fram úr þeirri viðmiðun.
    Alþingi breytti lögum um stjórn fiskveiða vegna krókabátanna sumarið 1995. Nú var eig­endum krókabáta gert að velja milli þorskaflahámarks og viðbótarbanndaga. Af 1.081 bát völdu 404 þorskaflahámark og 677 viðbótarbanndaga. Þorskaflahámarkið miðaðist við meðalþorskafla einstakra báta tvö bestu árin af árunum 1992–94 að teknu tilliti til 21 þús. tonna hámarks á þorskafla krókabáta.
    Þorskaflahámarkið á krókabáta var blanda sóknarstýringar og aflamarks en viðbótarbann­daga/-sóknardagakerfið var hrein sóknarstýring. Báðir hóparnir bjuggu við banndaga. Fastir banndagar allra krókabáta fiskveiðiárið 1995/96 voru 136. Á föstum banndögum voru allar línu- og handfæraveiðar þessara báta bannaðar. Auk fastra banndaga voru banndagar sem beitt var til að halda krókabátum sem alfarið bjuggu við sóknarstýringu innan leyfilegs þorskafla fiskveiðiársins 1995/96, sem var 6.800 tonn. Viðbótarbanndagar voru ákveðnir 40 en frá 1. febrúar 1996 gátu krókaleyfishafar á sóknarstýringu valið svokallaða sóknardaga í stað viðbótarbanndaga. Sóknardagar voru ákveðnir 34% færri en dagar sem leitt hefðu af reiknuð­um viðbótarbanndögum. Samtals gaf reglan 32.007 sóknardaga fyrir 681 bát. Af þeim nýttu 612 bátar sér 20.237 sóknardaga, eða 63% af leyfilegum dögum.
    Lögum um stjórn fiskveiða er varða krókabáta var breytt töluvert vorið 1996. Þar vó þyngst hlutfallstenging þorskaflahámarksviðmiðunar krókabáta við leyfilegan þorskafla og afnám banndaga sem var eðlileg afleiðing af sóknardagakerfinu sem tók gildi 1. febrúar 1996.
    Aflaviðmiðun krókabáta var 21.500 tonn af þorski en þeir fengu nú 13,9% hlutdeild í leyfilegum þorskafla sem er jafnt hlutfalli þorskaflahámarks þeirra í leyfilegum þorskafla fiskveiðiárið 1995/96 og þýddi nú 25.354 tonna þorskaflahámark, auk 500 tonna sem Byggðastofnun úthlutar til aflahámarksbáta. Hlutfallstengingin skipti miklu fyrir þessa útgerð þar sem líklegt var að hlutdeild krókabáta hefði fljótlega orðið minni en 6% að óbreyttum reglum.
    Aftur var eigendum krókabáta gert að velja um kerfi fyrir fiskveiðiárið 1996/97. Nú völdu þeir milli þorskaflahámarks, sóknardaga með línu- og handfæraveiðileyfi og sóknardaga með handfæraleyfi. Hver hópur fékk eigin þorskaflaviðmiðun. Þorskaflahámarkið samsvarar að mestu aflamarkinu. Hinir leggja eigið þorskaflahámark í pott sem allir í hópnum veiða úr. Ef annar eða báðir hóparnir færu fram úr viðmiðun hópsins átti það að koma fram í fækkun sóknardaga þess hóps sem fór fram úr á næsta fiskveiðiári í réttu hlutfalli við umframaflann. Val milli línu- og handfæraleyfis annars vegar og handfæraleyfis hins vegar var til þess gert að minnka líkur á að afkastamiklir krókabátar sem veiddu með línu kláruðu pottinn frá hinum.
    Við endurvalið fjölgaði þorskaflahámarksbátum og kusu 533 af 1.009 krókabátum þennan kost. Fór á sömu lund og áður að bátar með hæst þorskaflahámark völdu það. Þorskaflaheim­ildir þessara báta voru 20.964 tonn af óslægðu. Línu- og handfæraleyfi völdu 185 og þorsk­aflaheimildir þeirra voru 1.836 tonn. Að jafnaði voru þessir bátar því með lítið þorskaflahá­mark og sama gilti um báta sem völdu handfæraleyfi en þeir voru 291 og voru þorskaflaheim­ildir þeirra 2.554 tonn. Sóknardagar krókabáta voru 84 á fiskveiðiárinu 1996/97.
    Fyrir fiskveiðiárið 1997/98 völdu 408 af 850 smábátum þorskaflahámark. Hlutdeild krókabáta í þorskafla var minnkuð í 13,75%. Þetta leiddi þó ekki til minni heildarkvóta þessa bátaflokks þar sem leyfilegur þorskafli á fiskveiðiárinu jókst. Þorskaflaheimildir þessara báta voru 24.642 tonn. Línu- og handfæraleyfi voru 185 og þorskaflaheimildir þeirra voru 2.158 tonn. Handfæraleyfi voru 277 og þorskaflaheimildir þeirra voru 3.002 tonn. Sóknardögum bátanna fækkaði og samkvæmt auglýsingu í september 1997 fengu bátar með handfæraleyfi 26 sóknardaga og bátar með línu- og handfæraleyfi 20 sóknardaga. Síðar á fiskveiðiárinu var sóknardögum fjölgað í 40 og 32. Þá varð einnig leyfilegt fyrir krókabáta á þorskaflahámarki að framselja þorskaflahámarkshlutdeild sína til annars slíks báts og innan fiskveiðiársins máttu þorskaflahámarksbátar flytja allt að 30% af úthlutuðu þorskaflahámarki til annars báts í sama flokki.
    Fyrir fiskveiðiárið 1998/99 völdu 480 af 807 smábátum þorskaflahámark. Þorskaflaheim­ildir þessara báta voru 31.604 tonn. Línu- og handfæraleyfi voru 52 og þorskaflaheimildir þeirra voru 445 tonn. Handfæraleyfi voru 277 og þorskaflaheimildir þeirra voru 2.327 tonn. Sóknardögum bátanna fækkaði enn frekar og voru í upphafi fiskveiðiársins ákveðnir 9 dagar.
    Eftir dóm hæstaréttar í byrjun desember 1998 lagði sjávarútvegsráðherra til breytingar á lögum um stjórn fiskveiða. Í janúar 1999 voru síðan samþykktar á Alþingi breytingar á lögunum. Helstu breytingar er varða smábátana eru að nú munu sóknardagabátar velja á milli tveggja kerfa. Annars vegar geta þeir valið óbreytt kerfi frá fyrra fiskveiðiári. Sóknardaga­fjöldinn er þá 32 dagar fyrir báta með línu- og handfæraleyfi og 40 fyrir báta með handfæra­leyfi. Enginn bátur má þó fiska meira en 30 tonn af þorski, miðað við óslægt. Hins vegar geta bátarnir valið handfærakerfi með 23 sóknardögum án takmarkana á heildarafla en sókn er þó einungis heimil á tímabilinu 1. apríl til 31. okóber.
    Þann 1. september árið 2000 verða síðan þær breytingar að dagakerfið verður aflagt og öllum bátum sem enn eru í sóknardagakerfinu verður úthlutað kvóta í þorski, ýsu, ufsa og steinbít. Frá og með þeim tíma verða bátarnir skilgreindir sem krókaaflamarksbátar. Fyrir þá báta sem kjósa að fara fyrr inn í nýja handfærakerfið verða þær breytingar, að ef hópurinn veiðir umfram þann grunn sem honum er ætlaður fækkar sóknardögunum um 10% að hámarki. Veiðikerfi þorskaflahámarksbáta verður óbreytt til 1. september 2000. Þá verða þeir kvóta­settir í ýsu, ufsa og steinbít.
    Á mynd 9.20 má sjá þróunina í fjölda krókaleyfisbáta undanfarin ár og hlutdeild þeirra í þorskafla (aflatölur fyrir fiskveiðiárið 1998/99 eru samkvæmt viðmiðun). Mynd 9.21 sýnir fjölda krókaleyfisbáta eftir landshlutum í desember 1998.

(Mynd 9.20.)












    Veiðistjórnun smábáta hefur þróast í allt að fjórum mismunandi veiðikerfum á undanförn­um árum. Það þarf út af fyrir sig ekki að koma svo mjög á óvart þar sem hagsmunir og að­stæður smábátaeigenda hafa verið afar mismunandi og það má til sanns vegar færa að þessi þróun hafi að nokkru leyti minnt nokkuð á þróun aflamarkskerfisins á vissum tíma. Draga má ýmsan lærdóm af þróun smábátaútgerðar og veiðikerfanna á undanförnum árum og virðist nauðsynlegt að drepa á það helsta í stuttu máli.
    Það má til dæmis sjá að ef einn hópur er undanskilinn á meðan flotinn sætir almennt ströngum veiðitakmörkunum, eins og bátar undir 10 brl. á sínum tíma leitar mikil fjárfesting í afkastagetu inn í þá glufu, hversu óhagkvæm sem sú fjárfesting kann að vera frá sjónarhóli heildarinnar. Varðandi þróun veiða í sóknardagakerfinu virðast menn reiðubúnir til að nýta öll færi sem gefast til frekari fjárfestinga í því skyni að ná til sín meiru af sameiginlegum heildarafla þótt raunaflinn fari ávallt fram úr lögbundinni viðmiðun.
    Veiðistjórnun á meðal annars að snúast um það að gæta jafnræðis þegar heildarafli er hækkaður eða lækkaður í hverri tegund fyrir sig. Þróunin hefur hins vegar orðið talsvert öðru­vísi hjá krókabátum annars vegar, sem allir voru í sóknarmarkskerfi í upphafi, og hins vegar hjá aflamarksbátum, stórum og smáum. Til þess liggja ýmsar ástæður.
    Áður hefur verið bent á að ætlaður heildarafli báta undir 6 brúttótonnum að stærð sem völdu krókakerfið 1991 var allt of lítill miðað við leyfilega sókn þessara báta sem þróaðist síðan óbundin til ársins 1994 er til stóð að setja bátana á fastan kvóta. Niðurstaðan þá varð að ætla krókabátaflotanum fasta veiðiheimild að magni til, sem var meðalafli þeirra þrjú síð­ustu veiðitímabil. Nánar voru þetta 21.500 lestir af þorski og minna magn í þremur öðrum tegundum. Að óbreyttum lögum hefði veiðiheimildin verið nálægt 3.000 lestum. Rökin fyrir því að þessir bátar fengu veiðireynslu sína óskerta voru þau að þeir yrðu í staðinn bundnir við fast magn til framtíðar en mundu ekki auka við heimildir sínar þegar og ef heildarafli yk­ist á nýjan leik.
    Þrátt fyrir þessa niðurstöðu varð fljótlega ljóst að sókn og afli ykjust svo mikið að sóknar­einingum yrði að fækka verulega. Varð niðurstaðan árið 1995 að reikna einstaklingsbundna aflaviðmiðun í þorski eða þak fyrir alla krókabáta miðað við veiðireynslu hvers báts tvö bestu árin af þremur almanaksárin 1992, 1993 og 1994. Hver bátur átti síðan val um hvort veiðar hans yrðu takmarkaðar við hans eigið þorskaflahámark eða að þorskaflahámarkið yrði hluti af heildaraflaviðmiðun báta í því sóknardagakerfi sem báturinn kysi sér. Þorskaflahá­markið var almennt um 70% af meðalafla þessara tveggja bestu áranna.
    Þrátt fyrir aukna aflaheimild með lögunum frá 1994 varð erfitt að laga krókabáta að niðurstöðunni frá 1995 og var því unnið áfram að endurskoðun á þessum málum. Sjávar­útvegsráðuneytið taldi sig ganga eins langt og hugsast gat í þá átt að verða við óskum smá­bátaeigenda um breytingar, sem vörðuðu til að mynda afnám banndaga og sjálfval sóknar­daga. Raunar má segja að ráðuneytið hafi samþykkt flest eða allt annað en óskir smábátaeig­enda um lágmarksfjölda sóknardaga, án tillits til aflabragða. Ráðuneytið hafnaði þó að snúa frá því grundvallaratriði að veiðistjórnun snerist um að halda afla innan ákveðinna marka, hvaða aðferð sem er notuð. Þannig samþykkti ráðuneytið ekki fastan fjölda sóknareininga án tillits til þess hve mikið veiddist.
    Leyfilegur heildarafli krókabáta varð hlutfallstengdur við heildarafla þorsks miðað við þáverandi heildarafla, sem var sögulegt lágmark, eða 155.000 lestir. Sú ráðstöfun hefur aukið veiðiheimildir krókabáta í heild meira og hraðar en búist var við vorið 1996. Uppbygging þorskstofnsins hefur orðið hraðari en áætlað var. Lækkun veiðidánarstuðuls er talin megin­ástæða þess að þorskstofninn gat nýtt sér hagstæð skilyrði til vaxtar þar sem nýliðun hefur haldist slök fram á allra síðustu ár. Frá fiskveiðiárinu 1995/96 hefur veiðiheimild krókabáta vaxið úr 21.500 lestum af þorski í um 34.000 lestir, eða um meira en 60 af hundraði.

(Mynd 9.21.)














    Afstaða stjórnvalda hefur verið sú að ekki sé til lengdar hægt að stýra veiðum með sóknareiningum sem séu óháðar afla. Sóknareiningarnar hljóti að miðast við þá aflaviðmiðun sem liggur til grundvallar. Það var því ljóst að hluti krókabátaflotans, sem annaðhvort hafði enga veiðireynslu eða aðeins mjög nýlega, hefði ekki rekstrargrundvöll sem atvinnutæki. Var þess vegna brugðið á það ráð að bjóða styrk úr Þróunarsjóði sem nam allt að 80% húftrygg­ingarverðmætis báts gegn afsali krókaveiðileyfis. Voru það alls tæplega 200 krókabátar sem nýttu sér slíkan stuðning.
    Val á milli sóknarkerfa með sameiginlega aflaviðmiðun og einstaklingsbundinnar aflatak­mörkunar hefur leitt til þess að bátar með um 92% aflareynslunnar árin 1992 til og með 1994 eru nú í þorskaflahámarkinu en 328 bátar deila með sér 8% í tveimur sóknardagakerfum. Þrátt fyrir mikla aukningu veiðiheimilda í krókakerfinu sem heild og jafnmikla hlutfallslega hækkun veiðireynslu þessara báta er staðan því sú að meðalveiðiheimild í sóknardagakerfun­um er innan við 9 tonn á hvern bát og það gaf heimild til 9 sóknardaga í upphafi yfirstandandi fiskveiðiárs.
    Landaður afli á hvern sóknardag hefur á tveimur til þremur árum vaxið úr 560 kg á dag að meðaltali hjá handfærabátum í nálega 1.300 kg á dag á síðasta fiskveiðiári. Bakgrunni þessarar þróunar er kannski lýst nokkuð í eftirfarandi: Trillurnar eru horfnar að mestu úr smábátaflotanum. Smábátarnir eru smíðaðir úr trefjaplasti (polyester og glertrefjum), opnir eða þiljaðir, hraðskreiðir og eru 10 til 20 sinnum aflmeiri en trillurnar áður fyrr.
    Smábátar hafa ekki aðeins orðið öflugri á undanförnum árum. Allt frá árinu 1995 hefur verið mikill áhugi á að kaupa sig inn í þetta kerfi, þótt ljóst væri um stöðu veiðiheimildanna í kerfinu og fyrirsjáanlega þróun. Frá þessum tíma hefur um helmingur allra báta í báðum sóknardagakerfunum skipt um eigendur og á sjöunda tug báta á árinu 1998. Þessar tölur þarf að taka með ákveðnum fyrirvara vegna formbreytinga hjá útgerðum og slíkra þátta, en engu að síður er ljóst að mikil hreyfing er á eignarhaldi þessara báta og virðist sem ráðstafanir stjórnvalda dragi vart slíkar fjárfestingar að landi.
    Hvað varðar smábáta í aflamarkskerfinu þá hefur á undanförnum árum verið gerð sú ráð­stöfun að beina til þeirra verulegum hluta af 5.000 lesta jöfnunarpotti sem úthlutað hefur ver­ið úr að hámarki 10 lestir á hvern bát. Einnig var ráðstafað varanlega til þessara báta sem svaraði 320 lestum af þorski á fiskveiðiárinu 1997/98, eða um einu og hálfu tonni að meðaltali til hvers báts sem úthlutunar naut. Lækkaði við þetta hlutdeild krókabáta í þorskaflanum úr 13,9% í 13,75%.

10. Framsal aflamarks og aflahlutdeilda.
    Framsal á aflamarki hefur verið nokkuð og vaxandi alveg frá upphafi kvótakerfisins. Frá upphafi var heimilt að færa aflamark milli skipa innan sömu útgerðar eða verstöðvar. Einnig voru heimil jöfn skipti á aflamarki á milli skipa sem ekki voru gerð út frá sömu verstöð. Ann­ar flutningur á aflamarki milli skipa var óheimill nema að fengnu samþykki sjávarútvegsráðu­neytis, að fenginni umsögn sveitarstjórnar og sjómannafélags í viðkomandi verstöð. Tafla 10.1 sýnir flutning á botnfiskaflamarki sem hlutfall af heildarbotnfiskafla tímabilið 1984 til 1990. Flutningur á alfamarki nemur u.þ.b. 15% af heildarbotnfiskafla öll árin, nema 1986–87 þegar sóknarmark var allsráðandi.

Tafla 10.1. Flutningur aflamarks sem hlutfall af heilarbotnfiskafla í þorskígildum.

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
Skip í eigu sama aðila 4,2 3,3 2,6 1,8 3,9 5,0 4,5
Skip gerð út frá sömu verstöð 3,8 3,4 2,2 1,8 3,0 3,6 3,0
Jöfn skipti 1,1 1,7 1,1 0,1 2,4 2,6 1,4
Milli verstöðva 3,6 5,8 2,7 2,2 4,5 4,3 5,6
Samtals 12,6 14,2 8,5 5,9 13,8 15,6 14,5

    Eftir að ný lög um stjórn fiskveiða tóku gildi árið 1991 jókst framsal aflamarks mikið. Mikilvægar breytingar á lögunum komu þá til framkvæmda, sóknarmark var aflagt og öll skip yfir 6 brl. fóru í aflamarkskerfið. Af þessum ástæðum eru tölur um umfang aflamarksvið­skipta á árunum til og með 1990 ekki samanburðarhæfar við tölur eftir þann tíma.
    Tafla 10.2 sýnir heildarflutning á botnfiskaflamarki tímabilið 1992/93 til 1997/98. Í þess­um tölum eru viðskipti þar sem eingöngu er flutt aflamark og einnig viðskipti þar sem afla­mark og aflahlutdeild eru flutt.

Tafla 10.2. Flutningur aflamarks í botnfiski sem hlutfall af aflamarki í þorskígildum.


1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98
Skip í eigu sama aðila 24,5 19,2 37,9 29,3 25,3 30,3
Skip gerð út frá sömu verstöð 12,9 15,8 10,6 14,4 14,4 11,2
Jöfn skipti 8,2 7,7 10,9 4,6 7,7 6,4
Milli verstöðva 22,7 24,6 26,8 34,9 30,0 28,0
Samtals 68,3 67,3 86,2 83,1 77,4 75,9

    Eins og sjá má hefur framsal á aflamarki aukist mikið frá því á níunda áratugnum. Hluti skýringarinnar er að finna í rýmri reglum um flutning aflahlutdeilda og hvati til hagræðingar í útgerð með fækkun fiskiskipa.
    Tafla 10.3 sýnir flutning aflamarks fyrir allar kvótabundnar tegundir frá fiskveiðiárinu 1992/93 til 1997/98. Viðskipti með aflamark eru nokkuð stöðug frá ári til árs um 70% af heildaraflamarki, ef fiskveiðiárið 1994/95 er undanskilið þegar þau fóru í rúm 78%.

Tafla 10.3. Flutningur aflamarks fyrir allar kvótabundnar tegundir sem hlutfall af aflamarki í þorskígildum.

1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98
Skip í eigu sama aðila 21,8 16,8 32,3 23,1 21,3 26,7
Skip gerð út frá sömu verstöð 13,4 15,2 10,6 13,0 13,2 10,7
Jöfn skipti 8,2 7,2 9,4 5,0 6,9 6,2
Milli verstöðva 22,7 24,5 25,9 30,0 26,7 25,6
Samtals 66,1 63,7 78,1 71,1 68,1 69,3

    Kvótaþing tók til starfa þann 1. september 1998. Með tilkomu þingsins fara nú öll við­skipti með aflamark milli óskyldra aðila fram í gegnum þingið en þó eru svokölluð jöfn skipti undanþegin. Viðskipti með þorskaflamark fyrstu þrjá starfsmánuði Kvótaþings voru um 5.500 tonn en árið 1997 námu sambærilegar tilfærslur á þorskaflamarki um 14.800 tonnum.

Framsal aflahlutdeilda.
    Tafla 10.4 sýnir framsal á aflahlutdeildum milli landsvæða undanfarin átta fiskveiðiár. Sjá má að miklar sveiflur eru í tölunum fyrir einstaka landshluta milli ára. Einnig sést hve mikil aukning varð á aflahlutdeildarflutningi fiskveiðiárið 1997/98.

Tafla 10.4. Flutningur á aflahlutdeild á milli svæða 1991–98, reiknað í þorskígildum .1)

1991/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 Samtals
Suðurland
Flutningur til Suðurlands 4.010 9.726 12.488 5.521 6.102 8.177 2.435 16.887 65.347
Flutningur frá Suðurlandi 2.590 10.294 10.010 4.442 7.601 9.069 3.828 15.907 63.741
Mismunur 1.420 -568 2.478 1.080 -1.500 -891 -1.393 980 1.606
Reykjanes 2)
Flutningur til Reykjaness 7.160 8.328 10.350 10.191 14.372 9.021 5.862 25.556 90.839
Flutningur frá Reykjanesi 8.501 10.386 8.722 8.726 14.841 7.489 8.352 27.085 94.101
Mismunur -1.341 -2.059 1.628 1.465 -469 1.532 -2.490 -1.529 -3.262
Vesturland
Flutningur til Vesturlands 2.808 8.535 2.990 1.362 2.727 5.612 7.180 12.310 43.524
Flutningur frá Vesturlandi 3.261 6.994 4.213 961 2.545 6.397 3.870 10.570 38.811
Mismunur -454 1.542 -1.223 401 182 -785 3.310 1.740 4.713
Vestfirðir
Flutningur til Vestfjarða 2.406 3.528 2.840 1.211 10.334 2.126 3.393 20.635 46.474
Flutningur frá Vestfjörðum 1.958 3.599 6.716 1.191 10.667 1.963 4.393 24.041 54.527
Mismunur 448 -71 -3.875 20 -333 163 -1.000 -3.406 -8.053
Norðurland vestra
Flutningur til Norðurlands 7.168 9.942 15.751 3.518 5.262 20.415 1.634 17.416 81.105
Flutningur frá Norðurlandi 4.394 8.295 17.262 3.663 5.871 17.761 1.546 18.471 77.263
Mismunur 2.775 1.647 -1.511 -145 -609 2.654 88 -1.055 3.842
Norðurland eystra
Flutningur til Norðurlands 844 1.237 516 256 1.289 3.908 8.651 37.648 54.349
Flutningur frá Norðurlandi 773 2.031 785 864 1.032 8.266 7.479 37.028 58.257
Mismunur 71 -794 -269 -608 258 -4.358 1.173 621 -3.907
Austurland
Flutningur til Austurlands 3.394 2.209 7.243 1.700 4.866 3.321 4.409 18.718 45.859
Flutningur frá Austurlandi 2.315 1.816 4.577 4.034 3.753 7.274 4.537 16.573 44.878
Mismunur 1.079 393 2.666 -2.334 1.113 -3.953 -128 2.145 981
Landið í heild
Flutningur til svæða í heild 27.790 43.505 52.179 23.758 44.951 52.580 33.564 149.171 427.498
Flutningur frá svæðum í heild 23.792 43.415 52.285 23.880 46.309 58.218 34.004 149.675 431.578
Mismunur 3) 3.998 90 -106 -122 -1.358 -5.638 -440 -505 -4.081
Athugasemdir: 1) Þorskígildisstuðlar fyrir fiskveiðiárið 1. september 1992 til 31. ágúst 1993. 2) Reykjavík telst með Reykjanesi. 3) Bátar sem missa aflahlutdeild vegna þess að þeir höfðu ekki veitt 25% af aflamarki sínu tvö fiskveiðiár í röð.

    Gögn um framsal aflakvóta á tímabilinu 1984–90 hafa ekki verið unnin á sambærilegan hátt. Þó birtist í tímaritinu Ægi árið 1989 viðamikil úttekt á flutningi kvóta með skipasölum milli landsvæða fyrir árin 1984–88. Á þessum árum var stór hluti flotans á sóknarmarki en þeim skipum var engu að síður reiknað grunnaflamark og er miðað við þær kvótatölur þegar skip á sóknarmarki er selt milli landshluta. Á fyrstu árum kvótakerfisins gat sala á skipi frá suðursvæði landsins til norðursvæðis leitt til breytingar á aflamarki skipsins. Tafla 10.5 sýnir kvótatilfærslur á milli landshluta með skipasölum árin 1984–88.

Tafla 10.5. Kvótatilfærslur milli landshluta með skipasölum 1984–88, reiknað íþorskígildum

1984 1985 1986 1987 1988 Samtals
Suðurland
Flutningur til Suðurlands 1.751 1.822 1.326 2.959 4.956 12.814
Flutningur frá Suðurlandi 2.475 2.992 1.405 2.806 1.593 11.271
Mismunur -724 -1.170 -79 153 3.363 1.543
Reykjanes
Flutningur til Reykjaness 1.307 7.574 804 4.427 7.227 21.339
Flutningur frá Reykjanesi 4.874 5.239 12.565 9.017 10.272 41.967
Mismunur -3.567 2.335 -11.761 -4.590 -3.045 -20.628
Vesturland
Flutningur til Vesturlands 824 1.242 2.516 2.358 3.250 10.190
Flutningur frá Vesturlandi 571 2.486 299 1198 6.143 10.697
Mismunur 253 -1.244 2.217 1.160 -2.893 -507
Vestfirðir
Flutningur til Vestfjarða 1.139 1.572 3.189 930 3.846 10.676
Flutningur frá Vestfjörðum 828 3.062 1.039 1.940 3.532 10.401
Mismunur 311 -1.490 2.150 -1.010 314 275
Norðurland vestra
Flutningur til Norðurlands 1.824 2.967 4.016 1.106 8.286 18.199
Flutningur frá Norðurlandi 332 813 341 3.806 4.474 9.766
Mismunur 1.492 2.154 3.675 -2.700 3.812 8.433
Norðurland eystra
Flutningur til Norðurlands 1651 3.287 5059 7720 4.303 22.020
Flutningur frá Norðurlandi 1213 2.781 0 1133 4.546 9.673
Mismunur 438 506 5059 6587 -243 12.347
Austurland
Flutningur til Austurlands 3.721 316 738 940 1.615 7.330
Flutningur frá Austurlandi 1.924 1.407 1.999 540 2.923 8.793
Mismunur 1.797 -1.091 -1.261 400 -1.308 -1.463
Landið í heild
Flutningur til svæða í heild 12.217 18.780 17.648 20.440 33.483 102.568
Flutningur frá svæðum í heild 12.217 18.780 17.648 20.440 33.483 102.568
Mismunur 0 0 0 0 0 0
Athugasemdir: Þorskígildisstuðlar hvers árs. Landshlutaskipting fylgir kjördæmaskiptingu, að því undanskildu að Reykjavík telst með Reykjanesi og Strandasýsla með Norðurlandi vestra.

    Eins og sjá má er mest flutt af kvótum frá Reykjanesi, ríflega 20 þús. þorskígildistonn. Norðurlandskjördæmin taka hins vegar mest til sín, eða álíka mikið og flutt er frá Reykjanesi. Litlar nettóhreyfingar eiga sér stað í öðrum kjördæmum ef tímabilið í heild er skoðað. Á þessum fimm árum skiptu yfir 20% af öllum botnfiskkvótum um eigendur, eða frá rúmum 3% og upp í tæp 6% á ári. Árið 1988 var úthafsrækja sett undir kvóta og strax á því ári skiptu um 16% rækjukvótans um eigendur.
    Tafla 10.6 sýnir flutning aflahlutdeilda eftir fisktegundum fiskveiðiárin 1991/92 til 1997/98. Taflan sýnir veltutölur og einnig er inni í þessum tölum flutningur á aflahlutdeildum milli skipa í eigu sömu útgerðar og frá skipum sem verið er að úrelda yfir á ný skip.
    Eins og sjá má þá hefur mikill flutningur orðið á aflahlutdeildum undanfarin ár en þó sér­staklega fiskveiðiárið 1997/98. Á þessum sjö árum hefur verið flutt meira en öll hlutdeildin í helmingi tegundanna. Þó verður að hafa hugfast, eins og áður segir, að um veltutölur er að ræða.

Tafla 10.6. Heildarflutningur aflahlutdeilda 1991/92–97/98 í %.

1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98
Þorskur 10,6 13,0 6,7 18,1 18,7 11,8 31,3
Ýsa 11,0 16,6 7,2 18,3 18,1 11,2 27,9
Ufsi 10,3 14,2 9,2 12,8 17,9 10,0 28,8
Karfi 8,3 12,6 9,7 8,1 16,0 5,9 30,6
Grálúða 3,1 10,3 4,2 9,9 15,4 8,1 34,7
Skarkoli 10,7 18,1 10,3 17,1 11,6 11,5 24,8
Steinbítur 18,4 43,0
Langlúra 3,8 9,9
Sandkoli 20,9
Skrápflúra 23,7
Síld 12,0 16,6 12,0 25,0 43,2 16,7 28,8
Loðna 2,9 6,7 9,4 2,7 11,2 3,8 20,0
Humar 22,1 14,1 7,5 30,7 17,2 20,9 19,2
Úthafsrækja 14,7 15,2 13,3 22,6 24,9 20,2 44,4

Skattaleg meðferð aflahlutdeilda.
    Í dómi Hæstaréttar Íslands árið 1993 var það niðurstaða réttarins að heimilt væri að færa keypta aflahlutdeild til gjalda eins og um væri að ræða fyrnanlega eign. Niðurstaða þessi var hliðstæð afstöðu úrskurðaraðila í skattkerfinu að því leyti að litið var svo á að gjaldfærsla stofnkostnaðar vegna kaupa á aflahlutdeild væri heimil en ágreiningur var um það á hve löng­um tíma heimilt væri að dreifa gjaldfærslunni. Þegar álitamálið kom til kasta dómstóla ákvað fjármálaráðherra að gerð yrði krafa um að litið yrði á aflaheimildir sem ófyrnanleg réttindi og fyrir dómstólunum var því gerð sú aðalkrafa að synja bæri um gjaldfærslu stofnkostnaðar­ins. Þeirri kröfu var hafnað. Niðurstaða Hæstaréttar og skattyfirvalda var byggð á túlkun á ákvæðum laga um tekjuskatt og eignarskatt, m.a. með þeim rökum að ekki væri í þeim lögum að finna ákvæði sem kveða berum orðum á um skattalega meðferð veiðiheimilda.
    Þótt dómur Hæstaréttar hafi skorið úr um túlkun gildandi laga hefur það verið álitamál hvort niðurstaðan væri eðlileg með tilliti til þeirrar meginreglu skattalaganna að til rekstrar­kostnaðar skuli aðeins telja þann kostnað sem lagt er í vegna viðkomandi atvinnustarfsemi. Samkvæmt þeirri reglu skal einungis gjaldfæra stofnkostnað eigna í samræmi við þá verð­mætarýrnun sem hlýst af notkun þeirra við framleiðsluna. Á það hafði verið bent að lítil rök stæðu til þess að ætla að verðmæti aflahlutdeildar rýrnaði við notkun og almennt hefur þróun­in verið sú að verð aflahlutdeildar hefur farið hækkandi. Þannig hefur verðmæti aflahlutdeilda í hendi þeirra sem þær keyptu ekki rýrnað heldur farið vaxandi. Skattaleg meðferð í samræmi við niðurstöðu hæstaréttardómsins var hins vegar að kaupverð aflahlutdeildar hefur verið gjaldfært að hluta eða alveg og skattskyldar rekstrartekjur og eign því lækkaðar sem því nem­ur. Þá hafa menn ekki verið á einu máli um þau rök sem fram komu í meðferð málsins fyrir skattyfirvöldum og dómstólum um að óvissa um varanleika fiskveiðistjórnunarkerfisins rétt­lætti afskrift keyptrar aflahlutdeildar. Bent var á að óvissa í þessu efni kæmi væntanlega fram í verði aflahlutdeildanna og að óvissa af einhverju tagi tengdist flestum eignum, einnig ófyrnanlegum eignum, án þess að það yrði tilefni til afskrifta. Með vísan til þessa þótti afar þýðingarmikið að löggjafarvaldið tæki af skarið og setti skýrar reglur í þessum efnum.
    Í tengslum við ýmsar ráðstafanir og athuganir í sjávarútvegsmálum sem sjávarútvegsráð­herra beitti sér fyrir í árslok 1996 beindi hann þeim tilmælum til fjármálaráðherra að skatta­leg meðferð keyptrar aflahlutdeildar og hliðstæðra réttinda yrði tekin til athugunar. Í fram­haldi af því skipaði fjármálaráðherra nefnd til að fjalla um málið og semja lagafrumvarp til að koma breytingu samkvæmt tillögum sínum til framkvæmda.
    Við gerð frumvarpsins var leitað eftir upplýsingum í nokkrum löndum þar sem vitað var að veiðiheimildir eru framseljanlegar. Upplýsingar fengust frá Noregi, Bretlandi og Nýja-Sjá­landi. Samkvæmt þeim virðist það vera meginregla í þessum löndum að ekki sé heimilt að af­skrifa stofnkostnað veiðiheimilda.
    Niðurstaðan varð því sú að margt mælti með því að breyta reglum í þessum efnum á þann veg að keypt aflahlutdeild yrði ekki frádráttarbær frá rekstrartekjum og með hana farið að flestu leyti eins og ófyrnanlegar eignir, svo sem lönd og lóðir. Enn fremur var lagt til að kveð­ið yrði með beinum hætti á um að hagnaður af sölu aflahlutdeildar væri skattskyldur og að um ákvörðun þessa hagnaðar yrðu settar nánari reglur og þess þá m.a. gætt að skipti á afla­heimildum og breyting á samsetningu þeirra yrði ekki hindruð af skattalegum ástæðum. Þá var einnig lagt til að sett yrði ákvæði um lagaskil þar sem kveðið væri á um með hvaða hætti þáverandi fyrirkomulag yrði lagt af. Tillaga nefndarinnar fól í sér að fyrning vegna aflahlut­deildar sem keypt var fyrir gildistöku laganna yrði lækkuð í áföngum. Taka varð tillit til þess að þeir sem fest höfðu kaup á aflahlutdeild á árunum á undan kunnu að hafa litið til þess að þeir mundu eiga þess kost að draga kaupverðið frá rekstrartekjum. Einnig þurfti að eyða sem fyrst misræmi sem varð á milli þeirra aðila sem keyptu aflaheimildir fyrir gildistöku laganna og þeirra sem gera það eftir þann tíma. Keyptar aflahlutdeildir fyrir gildistöku lagaákvæðis­ins má færa niður í áföngum en fellur að fullu niður eftir árið 2000.

11. Eftirlit með veiðum og kostnaður.
    Fiskistofa sem er stofnun sem heyrir undir sjávarútvegsráðuneytið er eftirlitsaðilinn í ís­lenskum sjávarútvegi. Starfsemi Fiskistofu er skipt niður á svið en þau veigamestu eru fisk­veiðistjórnunarsvið, veiðieftirlitssvið, gæðastjórnunarsvið og lögfræðisvið. Auk þessa eru fjármála- og rekstrarsvið og tölvusvið hluti Fiskistofu.
    Fiskveiðistjórnunarsvið Fiskistofu úthlutar veiðileyfum og aflaheimildum til íslenskra fiskiskipa og annast skráningu þeirra réttinda. Fiskveiðistjórnunarsviðið safnar einnig upplýs­ingum um veiðar og afla íslenskra skipa og nýtingu aflaheimilda þeirra og dreifir þeim upp­lýsingum með reglubundnum og skipulegum hætti.
    Fiskistofa hefur eftirlit með sjávarafla sem íslensk fiskiskip landa og að farið sé að reglum varðandi vigtun og skráningu hans. Upplýsingarnar um afla eru skráðar í aflaskráningarkerfið Lóðs á löndunarhöfnum um land allt og er eftirlit haft með þeim skráningum. Ef afli er fluttur út með gámum eða veiðiskipum fær Fiskistofa áætlanir frá útflytjendum og eru þær skráðar og stemmdar af við sölureikninga sem berast erlendis frá. Afli fullvinnsluskipa er vigtaður eftir afurðum við löndun og skráður í Lóðs. Afli þeirra skipa reiknast síðan til aflamarks sam­kvæmt nýtingarstuðlum sem viðkomandi skip hefur áunnið sér. Nýtingarstuðlarnir eru m.a. byggðar á athugunum eftirlitsmanna Fiskistofu.
    Samkvæmt lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, má enginn stunda veiðar í atvinnu­skyni nema hafa fengið til þess almennt veiðileyfi. Í upphafi fiskveiðiársins 1998/99 gaf Fiskistofa út 1739 leyfi til veiða í atvinnuskyni, þ.a. voru 903 leyfi með aflamarki, 505 leyfi á þorskaflahámarki og 331 leyfi til veiða á sóknardögum. Þá gefur stofnunin einnig út sér­veiðileyfi, en tölur liggja ekki fyrir vegna fiskveiðiársins 1998/99. Fiskveiðiárið 1997/98 gaf stofnunin út 517 grásleppuleyfi, 168 dragnótaleyfi, 65 innfjarðarrækjuleyfi, 28 hörpudisk­leyfi, 33 úthafskarfaleyfi, 7 leyfi til veiða á Flæmingjagrunni, 84 leyfi til að veiða norsk-ís­lenska síld og 43 gulllaxleyfi.
    Fiskistofa rekur einnig svokallaðan Símakrók, þar sem krókaleyfisbátar á sóknardagakerfi hringja inn og tilkynna sig inn og út úr höfn. Tölva Fiskistofu vinnur svo úr upplýsingunum um það hverjir eru á sjó og hverjir eru í landi. Einnig geta sjómennirnir hringt í Símakrókinn til að athuga með nýtingu sóknardaga.
    Auk þess að gefa út veiðileyfi og úthluta aflamarki hvers árs til fiskiskipa sér Fiskistofa um skráningu á fluttum aflahlutdeildum og fluttu aflamarki. Þá annast stofnunin meðferð brotamála og sér m.a. um sviptingu veiðileyfa og kærur til lögreglu.
    Fiskistofa sér einnig um landeftirlit og starfa við það 13 starfsmenn. Af þeim eru 11 sem sjá um eftirlitstörf á vettvangi og eru þeir staðsettir víðsvegar um landið. Stór þáttur í starfi veiðieftirlitsmannanna felst í að útskýra og leiðbeina mönnum um hvernig vinna skuli eftir reglum sem í gildi eru. Þá vinna þeir ýmis störf í samstarfi við eða fyrir aðrar stofnanir. Má þar nefna Hafrannsóknastofnunina, Landhelgisgæsluna, lögreglu og ekki síst hafnaryfirvöld og vigtarmenn. Þá er gæðastjórnunarsvið Fiskistofu aðstoðað við að hafa eftirlit með hrein­læti og aðbúnaði. Eftirlit er haft með vigtunarleyfishöfum en þeir voru 146 í árslok 1998. Fiskistofa framkvæmir með reglubundnum hætti löggildingu voga og vigtarmanna, úrtaks­vigtarnótur og fleira því tengt. Þá er eftirlit haft með fiskflutningum og fiskflutningabifreiðar stöðvaðar reglulega, m.a. til að kanna hvort fiskur hafi verið vigtaður og hvort yfirbreiðslur eru samkvæmt reglum ef bifreiðarnar eru ekki lokaðar. Þá er fylgst með lestun gáma og sam­ráð haft við skipafélögin þar um.
    Á árinu 1998 voru á sjöunda tug tilfella sem Fiskistofa taldi vera brot á reglum, en þar af voru 39 minni háttar brot. Af hinum tilfellunum var í 21 skipti um tímabundnar veiðileyfa­sviptingar að ræða, afturköllun vigtunarleyfis í 3 tilfellum og 6 mál voru kærð til lögreglu.
    Fiskistofa sér einnig um eftirlit með fullvinnsluskipum á sjó og voru fimm eftirlitsmenn við þau störf á árinu 1998. Samtals voru þeir 666 daga um borð í skipunum á árinu. Ráðgert er að fjölga í hópi þessara eftirlitsmanna.
    Gæðastjórnunarsvið Fiskistofu annast framkvæmd laga um meðferð sjávarafurða og eftir­lit með framleiðslu þeirra og reglugerða. Starfsemin beinist því einkum að því að tryggja að íslenskar sjávarafurðir séu heilnæmar, standist kröfur um gæði og að þær séu framleiddar við fullnægjandi hreinlætisaðstæður. Gæðastjórnunarsviðið sér um útgáfu vinnsluleyfa ásamt eftirlitinu. Í árslok 1998 voru 779 vinnsluleyfi í gildi. Þá veitir sviðið skoðunarstofum starfs­leyfi og gerir úttektir á starfi þeirra. Frá og með árinu 1999 sér gæðastjórnunarsvið um rekst­ur landamærastöðva en ytri landamæri Evrópska efnahagssvæðisins að því er varðar heil­brigðiseftirlit fluttust til Íslands um áramótin 1998/99.
    Fjármálasvið Fiskistofu sér um innheimtu gjalds fyrir Þróunarsjóð sjávarútvegsins af út­hlutuðu aflamarki auk hefðbundinnar fjármálastjórnunar stofnunarinnar.

Eftirlitstækni.
    Eftirlit Fiskistofu og Landhelgisgæslunnar er að mestu hefðbundið, þ.e. menn og skip fylgjast með veiðum og vinnslu leyfishafa í sjávarútvegi. Fiskistofa sendir eftirlitsmenn sína á hafnir landsins og um borð í skip samkvæmt hefðbundnum úrtaksaðferðum. Einnig eru eftir­litsmenn staðsettir um borð í vinnsluskipum í tiltekinn tíma þar til þróaðir hafa verið nýting­arstuðlar og eftir það má notast við úrtaksaðferðir. Landhelgisgæslan ræður yfir bæði gæslu­skipum og gæsluflugvél og með þeim getur hún haft eftirlit með skipum innan landhelginnar. Þannig getur hún fylgst með að skip haldi sig utan þeirra svæða sem óheimilt er að veiða á og fleira. Einnig fara gæslumenn á skipum Landhelgisgæslunnar um borð í fiskiskip og athuga hvort veiðarfæri og annað sé samkvæmt reglum.
    Þótt eftirlit þetta sé gott að mörgu leyti er ljóst að það er nokkuð takmarkað. Takmarkaður fjöldi gæsluskipa, flugvéla og eftirlitsmanna getur aðeins sinnt ákveðnu eftirliti. Fjölgun skipa, flugvéla og eftirlitsmanna er kostnaðarsöm en að auki er eftirlitið takmarkað.
    Fyrir fáeinum árum þótti flestum að notkun gervitungla við fiskveiðieftirlit væri fram­tíðarlausn en það hefur breyst á stuttum tíma. Nú þykir sjálfsagt að fjarskipti um gervihnetti séu hluti af heildstæðu fiskveiðieftirlitskerfi, rétt eins og gildir á svo mörgum öðrum sviðum. Má þar nefna almenn fjarskipti og útvarp auk öryggismála, veðureftirlits, mengunareftirlits o.fl.
    Þessi þróun felur í sér margvíslega möguleika sem munu leiða til stóraukinnar skilvirkni og árangurs við hefðbundið eftirlit með fiskveiðum eins og það sem Landhelgisgæslan hefur með höndum.
    Á einfaldaðan hátt má nefna sem dæmi að skip geta nú með ódýrum hætti sent reglulegar staðsetningarskýrslur ásamt stefnu og hraða og má af því ráða hvað skipið aðhefst. Afla­skýrslur er hægt að senda og fylgjast með skipum sem standa utan við fiskveiðistjórnunina (sjóræningjaskipum) með gervitunglamyndum. Það síðastnefnda er nokkuð dýrt enn sem komið er. Allar upplýsingar er síðan hægt að vinna með í sjó- og loftförum við eftirlitsstörf. Með notkun slíkrar tækni er unnt að gera eftirlitið mun markvissara en áður.
    Á árinu 1999 er gert ráð fyrir að tekið verði í notkun sjálfvirkt tilkynningarskyldukerfi hjá íslenskum fiskiskipum. Þetta sjálfvirka tilkynningarskyldukerfi nýtir gervitunglafjar­skiptatækni sem reyndar býður upp á fleiri notkunarmöguleika, eins og t.d. rafrænar veiði­skýrslur.
    Norðvestur-Atlantshafsfiskveiðistofnunin (NAFO), sem m.a. stjórnar rækjuveiðum á Flæmingjagrunni, ákvað árið 1995 að frá árinu 1996 skyldu 35% af skipum hvers lands sem veiða á NAFO-svæðinu senda staðsetningu sína til heimalands um gervihnött. Tölvubúnaður var settur upp hjá Landhelgisgæslunni til móttöku og úrvinnslu á þessum boðum. Allt að 20 skip hafa tekið þátt í þessu verkefni og er notast við Inmarsat-C fjarskipti og íslenska flota­eftirlitskerfið Marstar til úrvinnslu. Það er einnig mikilvægt atriði að þegar fjöldi skipa tekur þátt í slíku kerfi verður ákaflega erfitt og nánast ókleift að fylgjast handvirkt með þeim því að magn upplýsinga er mikið (skipin senda 24 tilkynningar á sólarhring).
    Evrópusambandið hefur þegar sett reglur um fjareftirlit. Frá árinu 1997 hafa öll skip stærri en 20 metrar og veiða utan lögsögu, veiða í lögsögu þriðja ríks og þau sem veiða í bræðslu tekið þátt í staðsetningareftirliti með gervitunglum. Frá og með árinu 2000 verður það undantekning ef skip frá Evrópusambandslöndum þurfa ekki að vera undir slíku eftirliti.
    Ástralía og Nýja-Sjáland byggja sitt fiskveiðieftirlit að meginstefnu til á gervihnattafjar­skiptum þótt þau notist einnig við eftirlitsmenn um borð eins og aðrar þjóðir. Nýja-Sjáland miðar við að eftirlitsmenn hafi 20% dekkun í mikilvægustu veiðum, en nokkrar þjóðir hafa eftirlitsmann um borð í hverju skipi. Mikill kostnaður er við að hafa svo marga eftirlitsmenn. Þá er eins og áður sagði mikill kostnaður við eftirlitsskip og flugvélar, og því er í raun aðeins tímaspursmál hvenær gervitunglatækni leysir hefðbundnar aðferðir að mestu af hólmi.

Tekjur og útgjöld opinberra aðila vegna sjávarútvegsins.
    Útgjöld ríkissjóðs til málefna sjávarútvegsins 1998 og 1999 eru áætluð um 3,2 milljarðar kr. hvort ár. Af þessari fjárhæð er kostnaður á vegum sjávarútvegsráðuneytisins um 2,5 millj­arðar og rekstur Hafrannsóknastofnunarinnar 600–700 millj. kr. á ári.
    Landhelgisgæsla Íslands, sem m.a. sér um eftirlit með fiskiskipum við veiðar, kostar u.þ.b. 800 millj. kr. á ári. Hafa verður þó í huga að Landhelgisgæslan sér um ýmis önnur mál en þau er varða fiskveiðarnar og því vart hægt að telja allan kostnað hennar sem opinber út­gjöld til fiskveiðimála.
    Sjómenn og aðrir þeir er starfa við eða í kringum fiskveiðar eiga samkvæmt lögum um tekju- og eignarskatt rétt á svokölluðum sjómannaafslætti, sem á árinu 1998 var 656 kr. á dag. Áætlað er að frádráttur þessi frá tekjuskatti geti numið um 1,3 milljörðum kr. á árinu 1998. Á árinu 1997 nýttu á tíunda þúsund framteljendur sér sjómannaafslátt en heildarfjöldi sjómanna á fiskiskipum það ár var rúm 5.000. Til viðbótar við sjómenn á fiskiskipaflotanum geta farmenn og beitningarmenn nýtt sér þennan sjómannafrádrátt.
    Sjávarútvegurinn greiðir ýmis gjöld til hins opinbera eins og fyrirtæki í öðrum atvinnu­greinum. Að auki greiða útgerðir sérstök gjöld, t.d. gjöld til hafnaryfirvalda í sveitarfélögum fyrir hafnaraðstöðu og vigtun afla. Útgerðir greiða einnig sérstök veiðieftirlitsgjöld en þau eru 14.642 kr. á hvert fiskiskip og 166 kr. á hvert þorskígildistonn. Í heild voru þessi gjöld um 120 millj. kr. árið 1998 og eru áætluð 140 millj. kr. 1999. Til viðbótar greiðir útvegurinn rúmar 30 millj. kr. vegna veiðieftirlits utan lögsögu og 20 millj. kr. vegna eftirlits um borð í fiskiskipum.
    Frá stofnun Þróunarsjóðs hefur útvegurinn greitt gjald til hans. Gjöld fiskiskipa í Þróunar­sjóð eru af tvennum toga, annars vegar gjald á hverja þorskígildislest og hins vegar gjald á hverja brúttólest skips. Gjaldið nemur nú 1.200 kr. á hverja þorskígildislest og 880 kr. á hverja brúttólest skips en þó að hámarki 334 þús. kr. á hvert skip. Í heild greiddi útvegurinn um 600 millj. kr. á þorskígildislestir árið 1998 og er áætlað að hann greiði 650 millj. kr. árið 1999. Brúttórúmlestargjaldið nam 80 millj. kr. árið 1998 og er áætlað 90 millj. kr. 1999.

12. Afkoma í sjávarútvegi.
    Samkvæmt efnahagsyfirliti atvinnugreina Þjóðhagsstofnunar voru heildareignir í sjávarút­vegi 157 milljarðar í árslok 1996. Þessar eignir skiptust þannig að fiskiskip voru bókfærð á 60 milljarða (tryggingarverðmæti skipanna var 71 milljarður), byggingar, vélar og tæki á 32 milljarða, birgðir á 15 milljarða, aðrir fastafjármunir á 28 milljarða og aðrir veltufjármunir á 22 milljarða.
    Á móti þessum eignum koma skuldir sem taldar voru um 116 milljarðar. Eiginfjárhlutfall fyrirtækja í sjávarútvegi er því samkvæmt þessu 26%. Samkvæmt atvinnuvegaskýrslum árið 1988 var eiginfjárhlutfall sjávarútvegsfyrirtækja 5,3% en fór í 15% árið 1990.
    Tafla 12.1 sýnir hlutfall vergs hagnaðar (hagnaður fyrir vexti og afskriftir) í fiskveiðum árið 1996 eftir skipagerð og stærð. Áberandi er hve afkoma stærri togara er frábrugðin af­komu í öðrum fiskiskipaflokkum.

Tafla 12.1. Vergur hagnaður báta og togara 1996.


Opnir bátar Bátar 0– 20 brl. Bátar 21–200 brl. Bátar 201– 800 brl. Loðnu­bátar Minni togarar Stærri togarar Frysti­togarar
Vergur hagnaður 6,8% 10,8% 2,5% 6,7% 18,8% 3,8% -12,3% 4,9%

    Tafla 12.2 sýnir hlutfall vergs hagnaðar í fiskvinnslu árið 1996 eftir verkunaraðferðum. Afkoman er nokkuð misjöfn milli vinnslugreina, en vegna vægis frystingar og söltunar er heildarafkoma fiskvinnslunnar neikvæð árið 1996.

Tafla 12.2 .Vergur hagnaður fiskiðnaðar árið 1996.


Frysting Söltun og hersla Mjölvinnsla Síldar­söltun Rækju­vinnsla Hörpudisk­vinnsla Önnur vinnsla
Vergur hagnaður -2,9% -1,1% 14,6% 15,3% 0,9% 12,3% 5,7%

    Afkoma í sjávarútvegi var fremur léleg mestallan níunda áratuginn, þ.e. hún var neikvæð öll árin nema 1986–87. Mikill umsnúningur hefur verið frá 1990, afkoman hefur verið tölu­vert jákvæð, nema hvað afkoma fiskvinnslu tók smádýfu 1996.

(Mynd 12.1.)

















    Samdráttur varð í veiði árið 1998. Heildarveiði var 1.470 þús. tonn, sem er 34% minni veiði en árið áður. Vegna verðhækkana og breyttrar samsetningar afla jókst þó útflutnings­verðmæti sjávarafurða um 8% og varð tæpir 100 milljarðar kr. Þorskveiðar jukust um 18% árið 1998 og útflutningsverðmæti þorsks jókst um 29%. Verð þorskafurða fór hækkandi á ár­inu og útflutningsverðmæti þorskafurða var rúmir 37 milljarðar kr., eða um 37% af útflutn­ingsverðmæti sjávarafurða. Karfaveiðar og úthafskarfaveiðar drógust saman á árinu um 21% en vegna hækkandi afurðaverðs jukust útflutningstekjur um 12% og voru ríflega 10 milljarðar kr. Rækjuveiðar drógust saman um 25% árið 1998 og var heildaraflinn ríflega 60 þús. tonn. Afurðaverð lækkaði einnig á árinu og að auki var stærð rækju í afla minni. Útflutningsverð­mæti rækju minnkaði á árinu um 15% og var um 13,6 milljarðar kr. Loðnuafli dróst saman um 43% og var um 750 þús. tonn. Verð á loðnumjöli og lýsi hækkaði enn á árinu 1998 og var útflutningsverðmæti nánast óbreytt milli ára, eða um 16 milljarðar kr. Í byrjun árs 1999 lækk­aði verð loðnuafurða mjög mikið sem að öllum líkindum mun þýða lakari afkomu í þessari grein á árinu.
    Fjöldi sjómanna á fiskiskipum hefur verið nokkuð breytilegur en þó farið minnkandi. Tafla 12.3 sýnir þróunina sem meðalfjölda sjómanna frá 1990. Þess má geta að fjöldi sjó­manna var um 6.200 árið 1983.

Tafla 12.3. Sjómenn á fiskveiðiflotanum.

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Meðalfjöldi sjómanna 6.551 6.135 5.685 5.819 5.713 5.061 5.035 4.582

    Tekjur sjómanna lúta nokkuð öðrum lögmálum en launþega í landi. Þessu veldur að sjó­menn róa alla jafnan upp á hlut og aflaverðmæti ræður mestu um tekjuþróun þeirra. Þetta hef­ur í för með sér að mun meiri sveiflur eru í tekjum sjómanna en annarra stétta.
    Í töflu 12.4 eru atvinnutekjur sjómanna metnar eftir skattframtölum. Í heild töldu 9.881 manns fram tekjur af sjómennsku árið 1997 en hér er miðað við um 7.500 framteljendur sem uppfylla tiltekin skilyrði (mestu munar um að einyrkjum er sleppt).

(Mynd 12.2.)















    Atvinnutekjur sjómanna námu að meðaltali 2.611 þús. kr. á árinu 1997. Meðaltekjur þeirra sjómanna sem töldu fram að minnsta kosti 274 daga á sjó voru 3.848 þús. kr. en tekjur þeirra hækkuðu frá árinu 1996 til 1997 um 5,4%, sem er verulega undir meðaltali. Þróun at­vinnutekna sjómanna er sýnd í töflu 12.4. og samanburð á tekjubreytingum milli ára má sjá mynd 12.2.

Tafla 12.4. Atvinnutekjur sjómanna 1991–97.


Fjárhæðir í þús. kr. 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Allir sjómenn
Fjöldi framteljenda 9.048 8.585 8.408 8.369 8.133 8.400 7.541
Meðaltekjur á mann 1.944 1.991 2.095 2.171 2.358 2.415 2.611
Breyting frá fyrra ári 8,0% 2,4% 5,2% 3,6% 8,6% 2,4% 8,1%
Meðalfjöldi daga 223 230 239 236 233 232 234
Sjómenn með a.m.k. 274 daga
Fjöldi framteljenda 4.224 4.202 4.432 4.340 4.227 4.199 3.660
Meðaltekjur á mann 3.094 3.043 3.126 3.260 3.494 3.652 3.848
Breyting frá fyrra ári 6,7% -1,6% 2,7% 4,3% 7,2% 4,5% 5,4%
Meðalfjöldi daga 346 346 348 346 338 347 347
Allir framteljendur
Meðaltekjur á mann 1.154 1.181 1.183 1.209 1.272 1.384 1.485
Breyting frá fyrra ári 9,4% 2,3% 0,2% 2,2% 5,2% 8,8% 7,3%

    Launakostnaður á ársverk í fiskveiðum var 70% hærri en launakostnaður á ársverk í fisk­vinnslu árið 1973. Árið 1980 var þetta hlutfall 89% og árið 1992 var það komið í 111%. Á þessu sama tímabili hækkaði launakostnaður á ársverk í fiskveiðum einnig meira en launa­kostnaður á ársverk í annarri sambærilegri efnahagsstarfsemi.

13. Byggðamál.
    Kvótakerfið svokallaða var tekið upp árið 1984 í botnfiskveiðunum hér við land. Það er þó aðeins að hluta til réttnefni því að til og með árinu 1990 var veiðunum stjórnað með blönduðu aflamarks- og sóknarmarkskerfi. Reyndar var meiri hluti botnfiskaflans flest árin veiddur samkvæmt sóknarmarki og öðrum undanþágum frá aflamarkskerfinu. Því fer með öðrum orðum fjarri að þær breytingar sem kunna að hafa orðið í atvinnu og búsetu séu afleið­ing aflamarkskerfisins einvörðungu. Hér á eftir verður reynt að varpa nokkru ljósi á hugsan­leg byggðaáhrif kvótakerfisins.

Breytingar á aflahlutdeild.
    Á sama hátt og skip eru lykill að afla í frjálsum fiskveiðum má ætla að kvóti sé lykill að afla í kvótakerfi. Ætla má að menn á hverjum stað kappkosti að halda í kvóta sinn og reyni jafnvel að bæta við hann. Breytingar á kvótaeign gefa því nokkra vísbendingu um hvernig ein­stökum byggðarlögum vegnar.
    Eins og segir frá í 3. kafla miðaðist upphafleg kvótaúthlutun í aðalatriðum við aflahlut­deildir í botnfiskveiðunum eins og þær mældust á árunum 1981–83. Upphafleg úthlutun kvót­anna endurspeglaði því dreifingu útgerðar eftir landsvæðum á þessum viðmiðunarárum. Síðan þá hefur kvótaúthlutun fyrst og fremst breyst af fjórum ástæðum. Í fyrsta lagi hefur hún breyst í ljósi aflareynslu sem fiskiskip öfluðu sér samkvæmt sóknarmarki á árunum 1985–90. Í öðru lagi hefur hún breyst vegna þess að kvótakerfið tekur nú til stærri hluta flotans og fleiri fisk­tegunda en áður. Lagabreytingar hafa átt sér stað öðru hverju og hefur t.d. heildarhlutdeild aflamarksbáta bæði aukist og minnkað við þær. Í þriðja lagi hefur hún breyst vegna varanlegs framsals aflahlutdeildar. Í fjórða lagi hefur hún breyst vegna sölu skipa með aflahlutdeild milli landsvæða. Það eru einkum síðasttöldu atriðin tvö sem segja má að feli í sér áhrif afla­markskerfisins sjálfs á byggðaskiptingu útgerðar (sjá 10. kafla).
    Mynd 13.1 sýnir skiptingu aflamarks eftir kjördæmum fiskveiðiárin 1996/97, 1997/98 og 1998/99. Sjá má á myndinni að Norðurland eystra hefur langmesta hlutdeild í heildarafla­marki en Norðurland vestra hefur minnsta hlutdeild. Nokkrar sveiflur eru í hlutdeild flestra kjördæmanna milli ára. Þær sveiflur eru ekki eingöngu tilkomnar vegna flutninga á aflahlut­deild milli landshluta. Jafnmikilvægar eru breytingar á leyfilegum heildarafla hinna ýmsu fisktegunda og breytingar á þorskígildisstuðlum einstakra tegunda. Þá hefur fisktegundum í aflamarki fjölgað á undanförnum árum.

(Mynd 13.1.)
















    Tafla 13.1 sýnir hlutdeild kjördæmanna í úthlutuðum kvótum í fimm helstu botnfiskteg­undum (þorski, ýsu, ufsa, karfa og grálúðu) sem verið hafa í aflamarki allt frá 1984. Miðað er við þorskígildi og heimahöfn fiskiskipa. Hafa verður í huga að hlutdeild kjördæma getur breyst við það eitt að leyfður heildarafli einstakra fisktegunda sveiflast þar sem einstakar fisktegundir eru mismikilvægar eftir kjördæmum.

Tafla 13.1. Hlutdeild kjördæma í aflamarki helstu botnfisktegunda (þorski, ýsu, karfa, ufsa og grálúðu).

Suðurland Reykja­nes Reykja­vík Vestur­land Vestfirðir Norðurl. vestra Norðurl. eystra Austur­land
1984 13,5% 18,1% 11,6% 9,0% 13,6% 6,1% 14,9% 13,2%
1985 13,5% 18,0% 11,3% 9,0% 13,6% 6,3% 15,1% 13,2%
1986 13,8% 17,0% 10,8% 9,7% 13,9% 6,3% 14,8% 13,7%
1987 13,6% 15,0% 9,9% 9,9% 14,1% 6,9% 16,9% 13,7%
1988 14,0% 16,2% 8,4% 9,6% 14,2% 7,4% 16,7% 13,5%
1989 14,6% 14,9% 7,9% 9,3% 14,7% 7,9% 17,5% 13,2%
1990 15,2% 15,9% 8,2% 9,0% 14,0% 7,7% 17,1% 12,9%
1991 14,6% 15,7% 7,9% 9,4% 14,0% 7,9% 17,9% 12,6%
1991/92 13,1% 15,1% 8,5% 9,9% 14,0% 6,9% 18,5% 14,0%
1992/93 13,8% 15,0% 8,2% 9,9% 13,5% 7,2% 18,9% 13,6%
1993/94 14,1% 15,3% 8,9% 10,0% 12,3% 7,0% 18,5% 13,9%
1994/95 14,6% 15,6% 9,2% 10,0% 11,7% 7,1% 19,0% 12,8%
1995/96 13,0% 14,7% 10,9% 10,1% 11,6% 7,6% 20,2% 12,0%
1996/97 12,1% 14,8% 10,7% 10,0% 12,3% 8,3% 20,5% 11,3%
1997/98 12,1% 15,0% 8,8% 11,7% 10,6% 8,0% 21,9% 12,0%
1998/99 11,6% 16,9% 8,8% 12,4% 9,6% 8,4% 21,2% 11,1%

    Í töflu 13.1 má sjá að nokkrar breytingar hafa orðið í kvótahlutdeildum kjördæmanna í þessum tegundum á tímabilinu frá 1984 til 1990. Það sem er helst áberandi er að aflahlutdeild minnkar á Reykjanesi, Austurlandi og í Reykjavík, er óbreytt á Vesturlandi en eykst í öðrum landshlutum, mest á Norðurlandi eystra. Samkvæmt töflunni höfðu u.þ.b. 7 prósentustig af heildaraflahlutdeild í þessum tegundum flust á milli landshluta fram til 1990. Megnið af þess­um aflahlutdeildum var flutt frá suðvesturhorni landsins til landsbyggðarinnar. Frá þessu sjónarmiði voru áhrif kerfisins 1984–90 því fremur í samræmi við hefðbundin byggðasjónar­mið en hitt. Mynd 13.2 sýnir breytingar á aflahlutdeild einstakra kjördæma frá 1984 til fisk­veiðiársins 1990.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

    Mynd 13.3 sýnir þróunina í aflahlutdeild kjördæmanna í fimm helstu tegundum frá fisk­veiðiárinu 1991. Tafla 13.2 sýnir breytingar á hlutdeild kjördæma í úthlutuðu aflamarki fimm helstu botnfisktegunda á tímabilinu 1984–98/99. Kjördæmin á suðvesturhorni landsins auka hlutdeild sína í þessum tegundum á tímabilinu 1991–98/99 en hlutdeild þeirra hafði minnkað á árunum 1984–90.

Tafla 13.2. Breyting á hlutdeild kjördæma í fimm helstu botnfisktegundum
(þorski, ýsu, karfa, ufsa og grálúðu).

Suður­land Reykja­nes Reykja­vík Vestur­land Vest­firðir Norðurl. vestra Norðurl. eystra Austur­land
Breyting 1984–90 1,7% -2,2% -3,4% 0,0% 0,4% 1,6% 2,2% -0,3%
Breyting 1991–98/99 -3,0% 1,2% 0,9% 3,0% -4,4% 0,5% 3,3% -1,5%
Breyting 1984–98/99 -1,9% -1,2% -2,8% 3,4% -4,0% 2,3% 6,3% -2,1%

    Þessu er öfugt farið með Suðurland og Vestfirði, þau kjördæmi auka hlutdeild sína í afla­marki þessara tegunda á tímabilinu 1984–90 en hlutdeild þeirra minnkar á síðara tímabilinu. Ef tímabilið í heild er skoðað sést að kjördæmin fjögur hafa nú minni hlutdeild í fimm helstu botnfisktegundunum en þau höfðu 1984. Kjördæmin á suðvesturhorninu hafa til samans misst sem nemur fjórum prósentustigum af heildarhlutdeildinni og sama gildir um Vestfirði. Austur­land hefur misst hlutdeild á báðum tímabilum en Norðurlandskjördæmin aukið hlutdeild sína á báðum tímabilum.

Þorskaflahámark krókabáta.
    Frá árinu 1995 hafa krókaleyfisbátar getað valið svokallað þorskaflahámark en það er í raun sambærilegt við aflamarkskerfi stærri skipa nema að aðeins er um þorskkvóta að ræða. Hlutdeild kjördæmanna í þorskaflahámarki er nokkuð önnur en hlutdeild þeirra í aflamarki, eins og sjá má á mynd 13.4. Myndin sýnir að Vestfirðir hafa mesta hlutdeild í þorskaflahá­marki krókabáta en einnig eru Austurland og Vestuland með mikla hlutdeild. Mynd 13.5 sýnir úthlutað þorskaflahámark í tonnum.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

    Mynd 13.6 sýnir fjölda krókabáta á þorskaflahámarki. Nokkrar sveiflur eru í fjölda þorsk­aflahámarksbáta, enda geta króklaeyfisbátar farið inn í það kerfi þegar þeim hentar.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Löndun og vinnsla afla.
    Aflahlutdeild má skoða sem vísbendingu um möguleika byggðar til atvinnusköpunar í sjávarútvegi. Fiskmagn sem er unnið og þar með raunveruleg atvinnusköpun fer hins vegar eftir fleiru en kvótaeign. Þeir sem ráða yfir aflahlutdeild geta landað afla sínum í öðrum byggðarlögum og/eða kaupendur aflans geta flutt fiskinn til vinnslu annars staðar. Þá má senda aflann óunninn til útflutnings. Forvitnilegt er að skoða hvernig hlutdeildir kjördæmanna í vinnslu á afla hefur breyst á tíma kvótakerfisins, þótt kvótakerfið hafi sáralítið með þetta að gera.
    Tafla 13.3 sýnir hlutdeild kjördæma í lönduðum afla af fimm helstu tegundunum eftir heimahöfn skipa en aðeins er tekinn afli sem unninn er hérlendis (landað innan lands og land­að unnið). Hlutdeild kjördæmanna suðvestanlands hefur aukist nokkuð á tímabilinu 1991–98, eða úr 23,5% í 30,9%. Hlutdeild Vestfjarða og kjördæmanna norðanlands hefur minnkað, mest á Norðurlandi eystra, um 3,4 prósentustig. Hlutdeild hinna þriggja kjördæmanna er svo til óbreytt.

Tafla 13.3. Afli í þorskígildum (þorskur, ýsa, karfi, ufsi og grálúða).
Ráðstöfun eftir heimahöfn (landað innan lands og landað unnið).

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Suðurland 10,6% 10,8% 10,7% 11,3% 10,7% 10,1% 10,1% 10,2%
Reykjanes 17,0% 17,1% 18,3% 19,4% 19,6% 22,4% 21,8% 22,2%
Reykjavík 6,5% 6,3% 7,1% 7,9% 9,9% 10,9% 10,3% 8,7%
Vesturland 12,1% 11,6% 12,0% 13,0% 14,0% 12,6% 12,8% 13,1%
Vestfirðir 14,6% 14,9% 14,2% 13,1% 12,0% 12,4% 12,0% 13,0%
Norðurl. vestra 6,4% 5,6% 4,8% 3,9% 3,7% 3,6% 4,2% 4,2%
Norðurl. eystra 20,1% 20,3% 20,4% 18,3% 18,0% 16,0% 16,5% 16,7%
Austurland 12,7% 13,4% 12,5% 13,1% 12,0% 12,0% 12,4% 12,0%
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

    Hlutdeild kjördæma í landvinnslu á rækju er mjög misjöfn. Árið 1997 fóru um 40 þús. tonn af rækju til landvinnslu og á mynd 13.7 sést hvernig sá afli skiptist eftir kjördæmum.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

    Mynd 13.8 sýnir hlutdeild kjördæma í fiskimjölsframleiðslu uppsjávarfiska á árinu 1998 en heildarhráefnismóttaka á loðnu, síld og kolmunna var þá um 1,2 milljónir tonna.
    Þá er einnig forvitnilegt að skoða ráðstöfun á afla eftir kjördæmunum. Á mynd 13.9 er sýnd ráðstöfun landaðs botnfisk- og flatfiskafla á Íslandsmiðum árið 1998. Ráðstöfun sam­kvæmt myndinni getur verið á fjóra vegu: aflinn er verkaður í kjördæminu, verkaður í öðrum kjördæmum (verkað utan kjördæmis), kemur unninn að landi eða aflinn er sendur utan óunn­inn. Á myndinni sést að ráðstöfun afla er mjög misjöfn milli kjördæma. Reykjanes, Vestfirðir og Austurland verka mest af eigin afla, um og yfir 50%. Norðurlandskjördæmin verka minnst af eigin afla í kjördæmunum, aðeins 15–30%. Suðurland sendir mikið af sínum afla óunninn til útlanda, yfir 20%. Reykjavík og Norðurlandskjördæmin landa stórum hluta af afla sínum unnum, um og yfir 50%.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Atvinna.
    Vinnuaflsnotkun í sjávarútvegi sem hlutfall af heildarvinnuafli var 14,4% árið 1980, 11,6% árið 1990 og 11,1% árið 1996. Þetta hlutfall er mun hærra í mörgum byggðarlögum og jafnvel landshlutum. Á árinu 1997 störfuðu 7.900 manns við fiskiðnað, þar af 6.900 utan höfuðborgarsvæðisins. Af þeim voru u.þ.b. 10% útlendingar. Þá störfuðu 6.300 manns við fiskveiðar, þar af 5.000 utan höfuðborgarsvæðisins. Meðalfjöldi sjómanna var þó aðeins um 4.600 árið 1997.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

14. Útgerðir og eignarhald.
    Nokkur umræða hefur verið í gegnum árin um það hvort frjálst framsal á aflahlutdeildum mundi leiða til færri og stærri útgerðarfyrirtækja. Í sjálfu sér var ljóst að kvótakerfi í fisk­veiðum mundi leiða til færri skipa og þar af leiðandi færri útgerðarfyrirtækja, enda var fiskveiðivandinn árið 1984 einmitt fólginn í því að of mörgum skipum var haldið til veiða miðað við afrakstur fiskstofnanna. Þótt þetta væri ljóst töldu ýmsir að samt bæri að sporna gegn því að fyrirtækin yrðu of stór, þ.e. að einhver fyrirtæki eignuðust of hátt hlutfall aflahlutdeilda.
    Tafla 14.1 sýnir aflamark tíu stærstu útgerðarfyrirtækjanna síðastliðin fjögur fiskveiðiár. Það fyrirtæki sem mesta heildarhlutdeild hefur samkvæmt töflunni er Samherji hf. Fyrirtækið hefur vaxið gífurlega frá árinu 1983 en þá átti félagið aðeins einn togara. Fyrirtækið óx fram­an af mestmegnis með kaupum á skipum og aflahlutdeild frá öðrum fyrirtækjum en einnig með því að ávinna sér aflamark í sóknarmarkskerfinu á seinni hluta níunda áratugarins. Undanfar­in ár hefur fyrirtækið vaxið mest með sameiningarferli við önnur útgerðarfyrirtæki eins og rakið verður nánar hér á eftir. Flest hinna fyrirtækjanna í töflunni hafa einnig aukið aflahlut­deild sína með sameiningu við önnur fyrirtæki. Útgerðarfélag Akureyringa hf. er eina fyrir­tækið sem ekki hefur aukið hlutdeild sína samkvæmt töflunni, enda hefur það fyrirtæki ekki staðið í neinu sameiningarferli frá árinu 1984.

Tafla 14.1. Aflamark tíu stærstu fyrirtækjanna sem hlutfall af úthlutuðu aflamarki hvers árs.
(Allar tegundir í aflamarki innan lögsögu, röð fyrirtækis í sviga.)

1998/99 1997/98 1996/97 1995/96
Samherji hf. 5,56% 5,04% (1) 4,51% (1) 3,78% (3)
Haraldur Böðvarsson hf. 4,61% 4,28% (2) 3,42% (4) 2,62% (4)
Útgerðarfélag Akureyringa hf. 3,90% 3,41% (4) 3,72% (3) 3,91% (2)
Þormóður rammi – Sæberg hf. 3,87% 4,23% (3) 1,49% (12) 1,66% (11)
Grandi hf. 3,17% 3,16% (5) 3,80% (2) 4,43% (1)
Síldarvinnslan hf. 2,53% 2,24% (8) 2,56% (5) 2,36% (5)
Fiskiðjan Skagfirðingur hf. 2,27% 2,16% (9) 2,28% (6) 2,04% (7)
Þorbjörn hf. 2,26% 2,31% (7) 0,97% (18) 1,17% (16)
Ísfélag Vestmannaeyja hf. 2,14% 1,76% (14) 2,19% (7) 1,90% (8)
Hraðfrystihús Eskifjarðar hf. 1,91% 1,82% (13) 1,74% (9) 1,38% (14)
Samtals þessi tíu fyrirtæki 32,22% 30,41% 26,68% 25,25%
Tíu stærstu útgerðir hvert ár 32,22% 31,24% 27,82% 26,51%

    Það er vert að hafa hugfast þegar þróun aflahlutdeildar er skoðuð, eins og í töflu 14.1, að nokkrar sveiflur eru í tölunum. Ástæður sveiflnanna er fyrst og fremst að finna í breyttu afla­marki einstakra tegunda og breytingum á verðmætastuðlum tegunda (þorskígildum). Til við­bótar er síðan flutningur á aflahlutdeildum þegar keyptur er kvóti og/eða skip og þegar sam­eining fyrirtækja á sér stað.
    Í töflunni má sjá að sameiginleg hlutdeild þeirra tíu fyrirtækja sem nefnd eru í töflunni hefur aukist úr rúmum 25% í rúm 32% af úthlutuðu aflamarki innan lögsögunnar. Þar sem sum þessara fyrirtækja voru ekki meðal tíu stærstu útgerðanna öll árin er einnig birt samtala á hlutdeild þeirra tíu fyrirtækja er stærst voru á þessum árum. Hlutdeild tíu stærstu fyrirtækj­anna á hverjum tíma hefur aukist heldur minna, eða úr 26,5% í 32,2%, sem er rúmlega 20% aukning. Þessi aukning þarf ekki að koma á óvart, enda mátti gera ráð fyrir að skipum, og þar með útgerðum, mundi fækka með tilkomu kvótakerfisins.
    Tafla 14.1 að framan sýnir hlutdeild stærstu fyrirtækjanna sem hlutfall af úthlutuðu afla­marki. Úthlutað aflamark er hins vegar yfirleitt aðeins á bilinu 75–83% af leyfðum heildarafla. Það er því öllu eðlilegra að skoða hlutdeild stærstu fyrirtækjanna sem hlutfall af leyfðum heildarafla hvers ár. Það er gert í töflu 14.2.

Tafla 14.2. Aflamark tíu stærstu útgerðanna sem hlutfall af leyfilegum heildarafla hvers árs.
(Allar aflamarkstegundir innan lögsögu.)

1998/99 1997/98 1996/97 1995/96
Samherji hf. 4,61% 4,19% 3,67% 2,87%
Haraldur Böðvarsson hf. 3,82% 3,56% 2,79% 1,99%
Útgerðarfélag Akureyringa hf. 3,24% 2,83% 3,03% 2,97%
Þormóður rammi – Sæberg hf. 3,21% 3,51% 1,21% 1,26%
Grandi hf. 2,63% 2,62% 3,10% 3,36%
Síldarvinnslan hf. 2,10% 1,86% 2,09% 1,79%
Fiskiðjan Skagfirðingur hf. 1,88% 1,79% 1,86% 1,55%
Þorbjörn hf. 1,88% 1,92% 0,79% 0,89%
Ísfélag Vestmannaeyja hf. 1,78% 1,46% 1,78% 1,44%
Hraðfrystihús Eskifjarðar hf. 1,58% 1,51% 1,42% 1,05%
Samtals þessi fyrirtæki 26,73% 25,26% 21,73% 19,18%

    Þegar hlutdeild stærstu fyrirtækjanna er skoðuð sem hlutdeild af heildaraflamarki kemur önnur mynd á umfangi þessara fyrirtækja í ljós. Heildarhlutdeild tíu stærstu fyrirtækjanna er þannig um 5,5 prósentustigum minni en þegar hlutdeild í úthlutuðu aflamarki er skoðuð.
    Þá er einnig forvitnilegt er að skoða aflahlutdeild fyrirtækjanna í töflu 14.1 yfir sama tímabil en taka tillit til aflahlutdeildar þeirra fyrirtækja sem runnu saman í sameiningarferli undanfarinna ára. Þetta er gert í töflu 14.3. Taflan gefur aðra mynd af þróun aflahlutdeildar­eignar undanfarin fiskveiðiár. Samkvæmt töflunni hefur heildarhlutdeild þessara tíu, nú sam­einaðra, fyrirtækja staðið í stað eða heldur minnkað.
    Mörg fyrirtækjanna hafa, eins og sjá má á töflunni, sameinast til þess að auka hagræðingu í rekstri. Þannig sameinuðust Oddeyri hf. á Akureyri og Friðþjófur hf. á Eskifirði móðurfyrir­tæki sínu, Samherja hf. á Akureyri, á árunum 1996–98. Á sömu árum gengu útgerðarfyrirtæk­ið Hrönn hf. á Ísafirði og Sigluberg hf. í Grindavík inn í Samherja hf. Að auki eignaðist Sam­herji hf. fyrirtækið Fiskimjöl og lýsi hf. í Grindavík þegar eigendur þess fyrirtækis gengu inn í Samherja hf. Áður höfðu Stokksnes hf., Söltunarfélag Dalvíkur hf., Strýta hf., Eyrarfrost hf., Hamar hf. og Samherji hf. (gamli) sameinast á árinu 1996 í Samherja hf. (hinum nýja).

Tafla 14.3. Aflamark tíu stærstu fyrirtækjanna sem hlutfall af úthlutuðu aflamarki hvers árs,
að meðtalinni aflahlutdeild sameiningaraðila. (Allar tegundir innan lögsögu.)

1998/99 1997/98 1996/97 1995/96
Samherji hf. – Hrönn hf. – Sigluberg hf. – Oddeyri hf. – Friðþjófur hf. 5,56% 5,75% 6,71% 5,85%
Haraldur Böðvarsson hf. – Krossvík hf. – Miðnes hf. 4,61% 4,28% 5,02% 4,95%
Útgerðarfélag Akureyringa hf. 3,90% 3,41% 3,72% 3,91%
Þormóður rammi – Sæberg hf. – Magnús Gamalíelsson 3,87% 4,23% 3,19% 3,49%
Grandi hf. 3,17% 3,16% 3,80% 4,43%
Síldarvinnslan hf. 2,53% 2,24% 2,56% 2,36%
Fiskiðjan Skagfirðingur hf. – Hraðfrystihús Grundarfjarðar hf. 2,27% 2,16% 2,88% 2,82%
Þorbjörn hf. – Bakki hf. – Ósvör – Græðir ehf. 2,26% 2,31% 2,14% 2,39%
Ísfélag Vestmannaeyja hf. 2,14% 1,76% 2,19% 1,90%
Hraðfrystihús Eskifjarðar hf. 1,91% 1,82% 1,74% 1,38%
Samtals 32,22% 31,12% 33,95% 33,48%

    Haraldur Böðvarsson hf. á Akranesi sameinaðist útgerðarfyrirtækinu Krossvík hf. á Akra­nesi á árinu 1996 undir nafni þess fyrrnefnda. Árið 1997 sameinaðist síðan Miðnes hf. í Sandgerði fyrirtæki Haralds Böðvarssonar hf. Þormóður rammi hf. á Siglufirði og Sæberg hf. á Ólafsfirði sameinuðust á árinu 1997. Síðar á sama ári gekk Magnús Gamalíelsson hf. á Ólafsfirði inn í hið sameinaða fyrirtæki Þormóður rammi – Sæberg hf. Fiskiðjan Skagfirð­ingur hf. varð til um áramótin 1995–96 við sameiningu nokkurra tengdra fyrirtækja og síðar sameinaðist Hraðfrystihús Grundarfjarðar hf. fyrirtækinu en Fiskiðjan átti þá þegar meiri hluta í því fyrirtæki. Bakki hf. á Bolungarvík sameinaðist Þorbirni hf. í Grindavík sumarið 1997. Bakki hf. á Bolungarvík hafði orðið til árið áður við sameiningu fyrirtækja í Hnífsdal og Bolungarvík. Bakki hf. í Hnífsdal og útgerðarfélagið Ósvör hf. í Bolungarvík, ásamt dótturfyrirtækjum, höfðu þá sameinast undir nafni Bakka hf.
    Ef aðeins er skoðað botnfiskaflamark og stærstu fyrirtækin fundin þannig, kemur nokkuð önnur mynd. Tafla 14.4 sýnir stærstu útgerðir miðað við botnfiskaflamark sem hlutfall af út­hlutuðu botnfiskaflamarki.


Tafla 14.4. Botnfiskaflamark tíu stærstu fyrirtækjanna sem hlutfall af úthlutuðu aflamarki.
(Botnfisktegundir innan lögsögu.)

1998/99 1991/92
1 Útgerðarfélag Akureyringa hf. 5,53% 4,02%
2 Samherji hf. 5,48% 3,32%
3 Grandi hf. 4,70% 4,34%
4 Haraldur Böðvarsson hf. 4,27% 2,22%
5 Þormóður rammi – Sæberg hf. 3,78%
6 Fiskiðjan Skagfirðingur hf. 3,18% 1,47%
7 Vinnslustöðin hf. 2,98% 2,48%
8 Snæfell hf. 2,63%
9 Þorbjörn hf. 2,55%
10 Skagstrendingur hf. 2,04% 2,24%
Tíu stærstu á hvoru fiskveiðiári 37,15% 24,86%

    Enn skal minnt á að sameining fyrirtækja hefur átt sér stað undanfarin ár. Af þeim fyrir­tækjum sem voru í hópi tíu stærstu fyrirtækjanna 1991/92 hafa bæði Miðnes hf. og Sæberg hf. sameinast öðrum fyrirtækjum sem eru í hópi tíu stærstu 1998/99. Þá hafa orðið miklar breytingar á verðmætastuðlum (þorskígildum), sem skekkja myndina og einnig nokkrar breyt­ingar á aflamarki einstakra tegunda.
    Af framangreindu er ljóst að ekki er sama hvaða tölur eru notaðar til að athuga hvort og þá hve mikil samþjöppun hefur orðið á aflahlutdeildum. Engu að síður er þó ljóst að einhver samþjöppun hefur átt sér stað, bæði með kaupum einstakra fyrirtækja á kvóta annarra og með sameiningu fyrirtækja.
    Önnur spurning snýr hins vegar að því hverjir eru eigendur kvótanna. Fyrirtækin tíu í töflu 14.4 hafa samtals 10.000 hluthafa, eða um 1.000 að meðaltali, eins og sýnt er í töflu 14.5. Stærsti hluthafinn á að meðaltali um 30% og stærsti einstaki hluthafinn á 93% í Snæfelli hf. en eins og kunnugt er þá er Snæfell hf. kaupfélagsfyrirtæki. Stærsti hluthafinn í Fiskiðjunni Skagfirðingi hf. á um 58% hlut en Fiskiðjan er einnig kaupfélagsfyrirtæki. Í heildina séð má sjá að félög í eigu almennings, þ.e. almenningshlutafélög á VÞÍ, kaupfélög, hluta- og verð­bréfasjóðir, lífeyrissjóðir og sveitarfélög, eiga samtals að meðaltali um 59% í tíu stærstu fyrirtækjunum, miðað við úthlutað botnfiskaflamark. Árið 1990 voru hluthafar í þessum fyrir­tækjum innan við 2.800 og átti stærsti hluthafinn að meðaltali um 40%. Stærstu þrír áttu þá um 66%, stærstu fimm 79% og stærstu tíu um 90%. Félög í eigu almennings, þá aðallega sveitarfélög og kaupfélög, áttu ríflega 25% í þessum fyrirtækjum árið 1990.
    Ef tíu stærstu fyrirtækin í töflu 14.1 að framan, þ.e. fyrirtækin sem eiga mest aflamark í öllum tegundum innan lögsögunnar eru skoðuð kemur í ljós að hluthafafjöldi þeirra er einnig rúm 10.000, eða 1.000 að meðaltali, og meðalhlutafjáreign félaga í eigu almennings er um 45%. Stærsti einstaki hluthafinn á um 58% en það er í Fiskiðjunni Skagfirðingi, sem er eins og áður greinir kaupfélagsfyrirtæki. Sveitarfélög eiga um 4% að meðaltali, lífeyrissjóðir um 9%, hluta- og verðbréfasjóðir um 6%, kaupfélög um 7% og almenningshlutafélög á VÞÍ um 19%. Heildarverðmæti hlutafjár fyrirtækjanna, en níu af tíu eru skráð á hlutabréfamarkaði, er rúmir 50 milljarðar. Fyrirtækin hafa þó mismikið verðmæti hvert um sig en tölurnar hér miðast við árslok 1998. Almenningshlutafélög eiga um 9,5 milljarða í þessum fyrirtækjum, lífeyrissjóðir um 5 milljarða, hluta- og verðbréfasjóðir um 3,5 milljarða kr., sveitarfélög rúm­an 1,5 milljarða og kaupfélög rúman milljarð kr. Meðalhlutur smærri hluthafa (sem ekki eru í hópi tíu stærstu) er um hálf millj. kr. en meðaltal allra hluthafa um 2,0 millj. kr.

Tafla 14.5.

Fjöldi hluth. Stærsti
hluthafi 		Þrír
stærstu 		Fimm
stærstu 		Tíu
stærstu 		Sveitar­félög Líf­eyrissj. Hl.- og verðbsj. Alm. hlutafél Aðrir
Útgerðarfélag Akureyringa hf. 1.667 20% 50% 60% 71% 20% 8% 6% 47% 19%
Samherji hf. 3.741 21% 62% 68% 76% 0% 8% 7% 2% 84%
Grandi hf. 1.018 26% 46% 56% 68% 0% 13% 9% 26% 52%
Haraldur Böðvarsson hf. 1.157 10% 27% 40% 61% 0% 10% 7% 30% 53%
Þormóður rammi – Sæberg hf. 561 19% 34% 43% 59% 0% 8% 10% 25% 57%
Fiskiðjan Skagfirðingur hf. 187 58% 77% 90% 965% 10% 1% 4% 81% 4%
Vinnslustöðin hf. 734 18% 38% 52% 66% 3% 12% 16% 32% 38%
Snæfell hf. 119 93% 96% 98% 100% 1% 0% 2% 96% 1%
Þorbjörn hf. 391 11% 34% 51% 71% 0% 4% 4% 6% 86%
Skagstrendingur hf. 438 24% 55% 68% 82% 24% 2% 8% 53% 14%
Meðaltal 1.001 30% 52% 62% 75% 6% 7% 7% 39% 41%

    Þess skal að lokum getið að sjávarútvegsráðherra skipaði nefnd til að skoða eignarhald á aflaheimildum í upphafi árs 1997 og í framhaldi af niðurstöðum nefndarinnar var lögunum um stjórn fiskveiða breytt árið 1998 á þann veg að hámark var sett á aflahlutdeildareign í ein­stökum fiskstofnum og á heildarhlutdeildareign útgerða. Með lagabreytingunni er sett hámark á aflahlutdeild einstakra tegunda og hámark á heildaraflahlutdeild allra tegunda í eigu sama aðila og tengdra aðila. Með þessu má enginn aðili eða tengdir aðilar eiga meira en 10% af aflahlutdeild í þorski og ýsu, 20% í ufsa, karfa, grálúðu, síld, loðnu og úthafsrækju. Þá má enginn aðili eða tengdir aðilar eiga meira en 8% af heildaraflahlutdeild allra tegunda. Þó er kveðið á um að hámark á heildaraflahlutdeild allra tegunda megi vera allt að 12% hjá aðilum þar sem enginn á meira en 20% af hlutafé, stofnfé eða atkvæðisrétti í viðkomandi lögaðila. Stærri samvinnufélög falla einnig undir þessa reglu.

15. Tengsl og sambýli sjávarútvegs við aðrar atvinnugreinar.
    Allt frá upphafi aldarinnar hafa gjaldeyristekjur þjóðarbúsins að mestu leyti byggst á út­fluttum sjávarafurðum. Sjávarafurðir standa enn undir um ¾ af þeim gjaldeyristekjum sem aflað er með vöruviðskiptum við aðrar þjóðir eins og sjá má á mynd 15.1.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

    Sjávarafurðir eru burðarásinn í öflun gjaldeyristekna en íslenskur þjóðarbúskapur hefur búið við óstöðugleika af tvennum toga sem rekja má til sjávarútvegs. Í fyrsta lagi má rekja óstöðugleikann til óvissra aflabragða vegna náttúrulegra aðstæðna í hafinu kringum landið og í öðru lagi til þeirra verðsveiflna sem einkenna viðskipti með sjávarafurðir. En þrátt fyrir að rekja mætti óstöðugleika íslensks efnahagslífs að nokkru til sjávarútvegs hafa fiskimiðin umhverfis landið verið undirstaða hagvaxtar og lífskjaraaukningar sem skipað hefur Íslend­ingum í raðir tekjuhæstu þjóða heimsins.
    Sveiflur í afla hafa minnkað á þessum áratug með tilkomu heildstæðs aflahlutdeildarkerfis

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

fiskveiðunum. Þá hafa miklar breytingar átt sér stað á reglum um fjármagnsflæði inn og út úr landinu og gengi íslensku krónunnar er nú markaðstengt. Þessar breytingar valda því að þótt afkoma útflutningsgreina hafi áfram óbein áhrif á gengið hefur vægi þess minnkað og fjármagnshreyfingar ráða nú meiru. Af þessum, og reyndar fleiri ástæðum, er ekki hægt að halda því fram lengur að sveiflur í sjávarútvegi skýri allar sveiflur í íslensku efnahagslífi. Má í því sambandi nefna, að núverandi uppsveifla í efnahagslífinu hefur lítið með uppgang í sjávarútvegi að gera. Miklu nær er að halda því fram að stóriðnaður og fjármagnshreyfingar ráði þar mestu um.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

    Samspil sjávarútvegs og annarra atvinnugreina er langt í frá að vera einfalt og auðskilið. Almennt efnahagsástand og sögulegar aðstæður hafa markað brautina fyrir þróunina í sjávarútvegi sem og öðrum atvinnugreinum. Það mikla umbreytingaskeið sem ríkt hefur í íslenskum efnahagsmálum á síðustu árum hefur gjörbreytt öllum fyrri forsendum íslensks atvinnulífs og þar með skapað grundvöll fyrir breyttar áherslur í efnahagsmálum.

Iðnaður sem tengist sjávarútvegi.
    Umfjöllun um sjávarútveg og mikilvægi sjávarafurða við öflun gjaldeyristekna fyrir ís­lenskt þjóðarbú hefur fyrst og fremst mótast af afstöðu til heildarstærða í þjóðarbúskapnum. Minna hefur farið fyrir umfjöllun um bein hagræn tengsl milli fyrirtækja í sjávarútvegi og fyrirtækja í öðrum greinum. Hér á eftir verður m.a. stuðst við skýrslu nefndar sem iðnaðar­ráðherra skipaði og lauk störfum árið 1995. Í skýrslunni Tengsl iðnaðar og sjávarútvegs er sjónarhornið aðeins þrengt og skoðuð eru umsvif í iðnaði sem rekja má beint til nýtingar fisk­stofnanna við landið. Einnig var reynt að leggja mat á þróun þessara tengsla út frá því sjónar­miði hvort sóknarfæri sem íslenskur sjávarútvegur skapar fyrir aðrar atvinnugreinar séu nýtt sem skyldi.
    Að ýmsu var hugað varðandi tengsl sjávarútvegs og iðnaðar í skýrslunni. Meðal annars var reynt að meta hve umfangsmikil viðskipti eiga sér stað milli innlendra iðnfyrirtækja og fyrirtækja í sjávarútvegi. Hvernig er háttað samkeppnisstöðu innlendra iðnfyrirtækja sem tengjast sjávarútvegi samanborið við erlenda keppinauta? Hefur almennt efnahagsumhverfi hér á landi verið þannig að það hafi hamlað eðlilegri þróun í atvinnulífinu eða er ef til vill skýringarinnar að leita í innri gerð fyrirtækjanna sjálfra.
    Í mörgum iðnríkjum hefur efnahagsþróunin verið með þeim hætti að nokkrar undirstöðu­greinar mynda vaxtargrundvöll fyrir fyrirtæki í öðrum atvinnugreinum. Þannig má sjá þróun efnahagslífsins frá því að byggjast á fáum undirstöðugreinum yfir í fjölbreyttari atvinnustarf­semi sem smám saman tapar upphaflegum tengslum við frumframleiðslugreinarnar. Í kjölfarið breytist eðli utanríkisviðskiptanna frá því að flytja út lítið unnar afurðir verður hlutur sér­hæfðari framleiðslu á ýmsum sviðum mikilvægari. Út frá þessari reynslu annarra þjóða mætti spyrja hvort eitthvað hindraði að sambærileg þróun ætti sér stað hér á landi.
    Eins og í öðrum atvinnugreinum þurfa fyrirtæki í sjávarútvegi að eiga viðskipti við fyrir­tæki í ólíkum atvinnugreinum í tengslum við sinn eigin rekstur. Fyrirtæki í mismunandi grein­um tengjast aðallega með tvennum hætti. Annars vegar með óbeinum og hins vegar með bein­um tengslum.
    Með óbeinum tengslum er átt við tengsl við aðrar atvinnugreinar vegna almennra eftir­spurnaráhrifa sem rekja má til tekjumyndunar í viðkomandi fyrirtæki eða atvinnugrein. Slík eftirspurnartengsl geta verið með ýmiss konar en yfirleitt er hér átt við þau almennu hagrænu áhrif sem starfsemi einstakra fyrirtækja og atvinnugreina hefur á efnahagslífið í heild. Í þessu sambandi er gjarnan talað um margfeldisáhrif ákveðinnar starfsemi.
    Bein tengsl geta verið af tvennum toga. Í fyrsta lagi er talað um baktengsl. Hér er átt við viðskipti þar sem fyrirtæki kaupir hráefni eða önnur aðföng sem nauðsynleg eru í framleiðsl­unni. Einnig er talað um baktengsl þegar ákveðið fyrirtæki fjárfestir í vélum eða tækjum til framleiðslunnar. Dæmi um baktengsl í sjávarútvegi eru kaup fyrirtækja í fiskveiðum á veiðar­færum og þjónustu skipasmíðastöðva. Í fiskvinnslunni má nefna kaup á fiskvinnslutækjum og umbúðum fyrir afurðirnar.
    Bein tengsl af öðrum toga eru svokölluð framtengsl. Framtengsl eru viðskipti þar sem ákveðið fyrirtæki selur framleiðslu sína til annars fyrirtækis sem síðan notar viðkomandi vöru eða þjónustu í eigin framleiðslu. Þannig má segja að baktengsl og framtengsl séu hvor sín hliðin á sama fyrirbærinu. Það sem eru baktengsl gagnvart því fyrirtæki sem kaupir eru jafnframt framtengsl þess fyrirtækis sem selur.
    Á sambærilegan hátt má sjá slík tengsl út frá einstökum atvinnugreinum. Víðtæk innbyrðis tengsl af þessu tagi milli fyrirtækja og atvinnugreina eru til vitnis um háþróað efnahagslíf þar sem verkaskipting hefur komist á ákveðið stig. Auðveldasta leiðin til að meta slík tengsl er að athuga svokölluð aðfanga- og afurðayfirlit sem birt eru í flestum iðnríkjum. Þar eru á skipulegan hátt skráð innbyrðis viðskipti einstakra atvinnugreina, oftast allítarlega sundurlið­uð. Því miður er slíkt yfirlit ekki til fyrir íslenska hagkerfið. Kerfisbundin athugun á tengslum sjávarútvegs við aðrar atvinnugreinar og samanburður við önnur lönd var því ekki mögulegur við vinnu skýrslunnar. Í þess stað varð að styðjast við grófari aðferðir við mat á viðskiptum íslensks sjávarútvegs við aðrar atvinnugreinar og þá sérstaklega iðnað.

Viðskipti iðnaðar og sjávarútvegs.
    Hin beinu tengsl, þ.e. fram- og baktengsl, snúa að fremur fáum atvinnugreinum í iðnaði. Sú atvinnugreinaskipting sem notuð er hér á landi gaf ekki færi á mjög nákvæmri sundurliðun almenns iðnaðar út frá beinum efnahagslegum tengslum við sjávarútveg. Auk þess voru ekki til staðar aðfanga- og afurðatöflur þar sem skráð eru innbyrðis viðskipti milli einstakra at­vinnugreina.
    Engu að síður var reynt að rekja, í stórum dráttum, tengsl sjávarútvegs og iðnaðar út frá atvinnugreinaskiptingunni. Í nokkrum greinum voru viðskiptin við sjávarútveg yfirgnæfandi, svo sem í veiðarfæragerð og skipasmíðum, en í öðrum greinum voru viðskiptin við sjávarút­veg einungis hluti af heildarumfangi greinanna. Nokkuð misjafnt var hversu mikilvæg við­skiptin við sjávarútveg voru eftir greinum.
    Niðursuða og reyking byggir starfsemi sína að mestu leyti á vinnslu sjávarafurða af ýmsu tagi. Engu að síður vinnur hluti niðurlagningariðnaðarins úr öðru hráefni en sjávarafurðum, t.d. grænmeti. Skýrslan miðar við að viðskiptin við sjávarútveg séu um 80% af heildarumsvif­um í greininni.
    Annar matvælaiðnaður byggist einungis að hluta á vinnslu sjávarafurða. Til þessarar greinar teljast þó fyrirtæki sem framleiða dýrafóður sem að miklu leyti er unnið úr fiski. Mið­að var við að fjórðungur af starfsemi greinarinnar tengdist sjávarútvegi.
    Veiðarfæraiðnaður telst eðlilega eiga öll sín viðskipti við sjávarútveg. Ekki var gerður greinarmunur á sjávarútvegi hér á landi og í öðrum löndum en umtalsverður útflutningur hefur verið á veiðarfærum héðan til annarra landa.
    Pappa- og pappírsvörugerð byggir afkomu sína mikið á viðskiptum við sjávarútveg. Fram­leiðsla á umbúðum af ýmsu tagi fyrir sjávarútveg hefur verið drýgsti hluti framleiðslunnar í þessari grein og talin nema ¾ hlutum af heild.
    Önnur umbúðagrein, plastiðnaður, framleiðir einnig töluvert fyrir sjávarútveg en ekki eins mikið og pappírsvörugerð. Í skýrslunni var miðað við að fjórðungur framleiðslunnar færi til sjávarútvegs.
    Málmsmíði og vélaviðgerðir eiga mikil viðskipti við sjávarútveg, bæði vegna véla og bún­aðar af ýmsu tagi sem framleiddur er hér á landi og í tengslum við viðhald á skipum og fisk­vinnslustöðvum. Þessi viðskipti voru talin helmingur af heildarveltu í greininni.
    Viðskipti skipasmíða beinast að mestu að sjávarútvegi. Engu að síður er hluti framleiðsl­unnar seldur öðrum, svo sem til annarra skipa en fiskiskipa og á síðari árum til aðila í landi. Skýrslan miðar við að um 80% af viðskiptum greinarinnar tengist sjávarútvegi.
    Smíði og viðgerð mælitækja beinist að hluta að sjávarútvegi, enda tækjabúnaður af ýmsu tagi mikilvægur í veiðum og vinnslu. Í skýrslunni var miðað við að um helmingur af viðskiptum greinarinnar tengdist sjávarútvegi. Það sama á við um smíði og viðgerð raftækja.
    Síðasta iðngreinin sem tengist sjávarútvegi með beinum hætti er rafiðn en uppsetning og viðhald á rafbúnaði af ýmsu tagi fyrir sjávarútveg er mikilvægur hluti af starfi rafvirkja. Fjórðungur af umfangi greinarinnar var talinn tengjast sjávarútvegi.
    Viðskipti sjávarútvegs við aðrar atvinnugreinar takmarkast ekki einungis við þessar grein­ar. Mörg fyrirtæki í byggingariðnaði og þjónustu eiga mikil viðskipti við sjávarútveg. Vegna afmörkunar á viðfangsefni nefndarinnar var ekki fjallað um þessar greinar sérstaklega, heldur sjónum beint að almennum iðnaði. Ef meta ætti heildaráhrif af viðskiptum sjávarútvegs við aðrar greinar væri nauðsynlegt að taka fleiri atvinnugreinar með í reikninginn.
    Allar iðngreinarnar, nema niðursuða, reyking og annar matvælaiðnaður, tengjast sjávar­útvegi með baktengslum. Segja má að meginframtengsl sjávarútvegsins séu frá fiskveiðum til fiskvinnslu og að framtengslin í lagmetisiðnaði og öðrum matvælaiðnaði séu einungis hluti af þeirri mynd. Sjávarútvegur er í eðli sínu vinnsla á matvælum og því hlýtur það fyrst og fremst að vera matvælaiðnaðurinn, þ.m.t. fiskvinnslan, sem skapar framtengslin við fiskveið­arnar.

Tafla 15.1. Áætlað hlutfall viðskipta einstakra iðngreina við sjávarútveg


Veiðarfæraiðnaður 100%
Niðursuða og reyking 80%
Skipasmíðar, skipaviðgerðir 80%
Pappa- og pappírsvörugerð 75%
Málmsmíði 50%
Smíði og viðgerðir mælitækja 50%
Smíði og viðgerðir raftækja 50%
Annar matvælaiðnaður 25%
Rafvirkjun 25%
Plastiðnaður 25%

Framleiðsla og vinnuafl.
    Hlutdeild iðnaðar sem tengist sjávarútvegi í landsframleiðslunni hefur verið fremur stöð­ug frá því í upphafi áttunda áratugarins en minnkaði þó í byrjun þessa áratugar. Árið 1973 telst iðnaður sem tengist sjávarútvegi hafa rétt tæp 3% af heildarframleiðslunni í landinu. Árið 1980 er þetta hlutfall svo til óbreytt en hafði fallið í um 2,5% árið 1993. Til samanburð­ar er iðnaður sem tengist landbúnaði töluvert umfangsminni, en hann stendur fyrir um 1,5–2% af framleiðslunni. Hlutur fiskvinnslunnar í framleiðslunni hefur minnkað nær samfellt frá 1980 en hlutur fiskveiðanna vaxið. Hlutur iðnaðar dróst saman á þennan mælikvarða, úr 12,2% 1973 í 11,9% 1997.
    Frá 1973 til ársins 1993 jókst framleiðslan í atvinnulífinu í heild um 3% á ári að meðal­tali. Í sjávarútvegi var vöxturinn töluvert meiri eða 3,8% á ári en í iðnaði sem tengist sjávar­útvegi jókst framleiðslan að meðaltali einungis um 2% á ári að meðaltali.
    Gróflega má skipta þessu 20 ára tímabili í tvennt. Annars vegar fram til ársins 1987 og hins vegar frá 1988–93. Til og með 1987 einkenndist framvindan af stöðugum vexti fram­leiðslunnar. Í sjávarútvegi aukast vergar þáttatekjur (vergar þáttatekjur eru samtala launa og hagnaðar en að frádregnum óbeinum sköttum og að viðbættum framleiðslustyrkjum) að meðaltali um tæp 10% á ári frá 1973–80. Hér gætir áhrifa af útfærslu landhelginnar, fyrst í 50 mílur og síðar í 200 mílur. Í iðnaði tengdum sjávarútvegi var framleiðsluaukningin tölu­vert minni á þessu tímabili eða um 4,5% á ári. Til samanburðar aukast vergar þáttatekjur í atvinnulífinu öllu um 4% á ári að meðaltali á þessum árum.
    Frá 1980 til 1987 snerist þróunin að nokkru við. Vergar þáttatekjur í sjávarútvegi aukast einungis um 1,5% á ári en mikill samdráttur varð í sjávarútvegi á árunum 1981–83 þegar bæði botnfisk- og loðnuveiðar drógust mikið saman. Í iðnaði tengdum sjávarútvegi varð hins vegar ekki vart samdráttar. Vergar þáttatekjur aukast um tæp 5% að meðaltali á tímabilinu, eða um ½ prósentustigi umfram vöxt vergra þáttatekna í atvinnulífinu í heild.
    Tímabilið frá 1988 til 1993 einkenndist af stöðnun í íslensku efnahagslífi. Þessi stöðnun kom fram í flestum greinum atvinnulífsins og ekki hvað síst í sjávarútvegi og tengdum grein­um. Fram til ársins 1993 aukast vergar þáttatekjur í heild einungis um tæp 0,5% á ári að meðaltali en í sjávarútvegi dróst framleiðslan saman um 0,5% á ári. Innan sjávarútvegsins var þróunin með ólíkum hætti í veiðum og vinnslu. Iðnaður sem tengist sjávarútvegi dróst talsvert saman á þessu tímabili, eða um rúm 3,5% á ári að meðaltali.
    Erfitt var að meta af nákvæmni hve mikil viðskipti eiga sér stað milli sjávarútvegs og iðn­aðar. Hér að framan var fjallað um þær forsendur sem skýrslan er byggð á varðandi hlutfalls­legt mikilvægi sjávarútvegs í starfsemi einstakra iðngreina. Miðað við þessi hlutföll, rekstrar­tekjur í sjávarútvegi og iðnaði og virðisaukaskattsskylda veltu í þessum atvinnugreinum, var reynt að meta hve mikil viðskiptin væru. Í ljós kom að umsvif iðnaðar sem tengist sjávarút­vegi drógust nokkuð saman miðað við umsvif í sjávarútvegi. Árið 1987 var hlutfall rekstrar­tekna í iðnaði tengdum sjávarútvegi og rekstrartekna í sjávarútvegi alls 0,2%. Með öllum þeim fyrirvörum sem nauðsynlegt þótti að hafa um skilgreininguna á iðnaði sem tengist sjávarútvegi með beinum hætti þýddi þetta að velta í sjávarútvegi upp á eina milljón fól í sér 200 þús. kr. veltu í tengdum iðnaði. Fjórum árum síðar, árið 1991, var þetta hlutfall komið niður í 0,15% sem þýddi að fyrir hverja milljón í sjávarútvegi jukust rekstrartekjur í tengdum iðnaði um 150 þús. kr. Þetta felur í sér að umsvif innlends iðnaðar sem tengist sjávarútvegi hafi dregist saman um fjórðung á þessu tímabili miðað við óbreytt umsvif í sjávarútvegi. Þessu til viðbótar kunna síðan að koma áhrif á iðnað vegna minni umsvifa í sjávarútvegi vegna minni afla. Á þennan mælikvarða lætur nærri að heildarumsvif iðnaðar sem tengist sjávarútvegi hafi verið um 16 milljarðar kr. árið 1991 samanborið við heildarumsvif í sjávar­útvegi, bæði veiðum og vinnslu, upp á rúma 104 milljarða kr. Rekstrartekjur í iðnaði alls án stóriðju námu tæpum 96 milljörðum kr. þannig að hlutfall iðnaðar sem tengist sjávarútvegi gæti samkvæmt þessu verið um 17% af heildarumsvifum alls iðnaðar án stóriðju.
    Samanburður við virðisaukaskattsskylda veltu í þessum atvinnugreinum á árunum 1990–93 leiddi til svipaðrar niðurstöðu. Áætlað var að árið 1990 hefði heildarvelta í iðn­greinum sem tengjast sjávarútvegi numið rúmum 15 milljörðum króna á verðlagi þess árs. Sú upphæð svarar til 2,7% af heildarveltu í hagkerfinu og tæplega 16% af veltu í sjávarútvegi. Árin 1991 og 1992 héldust þessi hlutföll óbreytt en áætluð velta í sjávarútvegstengdum iðn­aði árið 1993 var um 15,5 milljarðar á verðlagi þess árs, sem svarar einungis til 14,2% af veltu sjávarútvegs. Tölurnar eru grófar vísbendingar og ekki er hægt að draga af þeim tölum óyggjandi niðurstöður en líklega gefa þær vísbendingar um framvinduna.
    Önnur aðferð til að meta umsvif í iðngreinum sem tengjast sjávarútvegi er að kanna rekstrarútgjöld sjávarútvegs og skiptingu þeirra milli einstakra liða. Árið 1991 nam heildar­rekstrarkostnaður sjávarútvegs án launagreiðslna og afskrifta samtals um 61 milljarði króna. Hráefniskaup fiskvinnslunnar námu rúmum 31 milljarði sem voru í raun milliviðskipti innan sjávarútvegsins. Útgjöld vegna olíu námu alls 4,3 milljörðum þannig að útgjöld sjávarútvegs­fyrirtækja vegna kaupa á vörum og þjónustu fyrir utan hráefni og olíu námu alls um 26 millj­örðum. Með afar grófu mati á hlutdeild innflutnings og viðskiptum við fyrirtæki í þjónustugreinum og eftir að tekinn var með í reikninginn útflutningur á iðnvarningi til sjávarútvegs og innlend nýsmíði skipa fékkst sú niðurstaða að umsvif í iðnaði tengdum sjávarútvegi hefði alls numið um 12 milljörðum kr. árið 1991. Þessi aðferð gaf heldur lægri tölu en sú aðferð sem rekstrarkostnaður í iðnaði tengdum sjávarútvegi gefur til kynna. Munurinn er þó ekki mikill og var talið að „rétt“ tala gæti legið á bilinu 12–16 milljarðar króna árið 1991.
    Fjöldi starfa í þeim iðnaði sem tengist sjávarútvegi hefur verið á bilinu 2,5–3,5% af heildarvinnuaflinu í landinu, eða á bilinu 3.000–4.000 ársverk. Árið 1987 var fjöldi starfa í iðngreinum tengdum sjávarútvegi í hámarki, um 4.100 ársverk, og hafði þá aukist úr um 3.000 í upphafi áttunda áratugarins. Árið 1991 var fjöldi starfa í iðnaði tengdum sjávarútvegi aftur á móti kominn niður í um 3.100 ársverk. Það var fjórðungs fækkun á einungis fjórum árum. Til samanburðar fækkaði störfum í heild um tæp 6% á þessu tímabili. Sé tekið tillit til þess að árið 1987 var um margt sérstakt þensluár í íslensku atvinnulífi og miðað við árið 1986 kemur í ljós að störfum í iðnaði tengdum sjávarútvegi fækkaði um 20% á sama tíma og störfum í heild fækkaði lítið sem ekkert.
    Hlutfall starfa í iðnaði tengdum sjávarútvegi hélst nokkuð stöðugt á áttunda og níunda áratugnum. Nærri lét að á bak við starf (ársverk) í iðnaði tengdum sjávarútvegi væru um fjög­ur störf (ársverk) í sjávarútvegi. Á allra síðustu árum hefur þetta hlutfall þó lækkað og má ætla að árið 1993 hafi verið um fimm störf í sjávarútvegi fyrir hvert starf í iðnaði sem tengist sjávarútvegi.
    Í sjávarútvegi má sjá nokkuð skýra þróun frá því á miðjum síðasta áratug til fækkunar starfa í fiskvinnslu miðað við fiskveiðar. Fyrir þann tíma fór störfum í landi fjölgandi miðað við störf úti á sjó. Árið 1984 voru um 1,8 störf í fiskvinnslu fyrir hvert starf í fiskveiðum. Ár­ið 1990 var þetta hlutfall komið niður í 1,1 en var síðan 1,2 árið 1995. Skýringar á þessari þróun eru eflaust margar. Með fjölgun frystitogara hefur fiskvinnslan í auknum mæli færst út á sjó og sífellt stærri hluti af heildarverðmæti útfluttra sjávarafurða kemur frá frystitogur­um. Auk þess jókst verulega útflutningur á ferskum fiski . Á síðustu árum hefur þó dregið úr slíkum útflutningi.
    Skipta má iðnaði tengdum sjávarútvegi í fimm undirgreinar, málmiðnað, úrvinnslugreinar, veiðarfæragerð, umbúðaiðnað og tæknigreinar. Af þessum undirgreinum eru málmiðnaðar­greinarnar hlutfallslega mikilvægastar hvað varðar fjölda starfa. Árin 1973 voru . af störfunum í þessum greinum en árið 1993 hafði hlutfallið lækkað í tæp 60%. Til málmiðnaðar­greina teljast málm- og skipasmíðar auk rafvirkjunar.
    Í heild dróst fjöldi ársverka saman í málmiðnaðargreinum og veiðarfæragerð, en í öðrum greinum fjölgar ársverkum. Frá 1980 til 1991 fjölgar ársverkum um 1,5% á ári í úrvinnslu­greinum, umbúðaiðnaði og tæknigreinum en fækkar aftur á móti um 2–2,5% í veiðarfæragerð og málmiðnaði. Samtals fækkar ársverkum um 1% á ári að meðaltali í öllum greinum iðnaðar sem tengjast sjávarútvegi.
    Frá 1988 til 1993 fækkaði ársverkum í öllum undirgreinum iðnaðar sem tengist sjávarút­vegi verulega. Mest varð fækkunin orðið í veiðarfæragerð, tæp 12% á ári að meðaltali en minnst í umbúðaiðnaði, um 3% á ári. Samtals fækkaði um tæp 7% á ári að meðaltali í þessum iðngreinum.
    Í samanburði við aðrar atvinnugreinar er þessi fækkun ársverka í iðnaði sem tengist sjávarútvegi ekkert einsdæmi. Ef sambærilegar meðaltalsbreytingar ársverka fyrir nokkrar atvinnugreinar eru skoðaðar kemur í ljós að á tímabilinu 1988 til 1993 fækkar ársverkum í iðnaði sem tengist landbúnaði og í fiskvinnslu álíka mikið eða meira. Aftur á móti fækkar árs­verkum í heild aðeins um 1,5% á ári á þessu sama tímabili. Einnig má benda á að í fiskveiðum fjölgar ársverkum lítillega á þessu tímabili.
    Í skýrslunni er komist að þeirri niðurstöðu að umfang viðskipta milli fyrirtækja í iðnaði og sjávarútvegi virðist eðlilegt miðað við þær aðstæður, starfsskilyrði og skipulag sem þessar greinar hafa búið við. Íslensk fyrirtæki sem tengjast sjávarútvegi hafi mörg verið meðal öflugustu fyrirtækja í atvinnulífinu og staðið erlendum keppinautum síst að baki í alþjóðlegri samkeppni. Á vissan hátt hafa þessi fyrirtæki notið ákveðins forskots vegna nálægðar við sjávarútveginn og hafa af þeim sökum náð að byggja upp sterka stöðu hér innan lands. Hins vegar hafði ekki tekist að byggja upp öfluga útflutningsstarfsemi á grundvelli þessara við­skipta milli sjávarútvegs og iðnaðar. Ástæður þess virðast hafa verið margþættar, t.d. óstöð­ug efnahagsskilyrði, lágt vinnslustig sjávarafurða og innra skipulag iðnaðarins sjálfs.
    Lágt vinnslustig hefur löngum einkennt íslenskan útflutning og þá ekki hvað síst sjávaraf­urðir. Á þessu hefur orðið töluverð breyting á síðustu árum og vinnslustig sjávarafurða hefur hækkað ár frá ári. Hækkandi vinnslustig sjávarfurða ætti að kalla á aukin umsvif í iðnaði sem tengist sjávarútvegi, svo sem í málmiðnaði og umbúðaiðnaði, auk þess sem þjónustugreinar af ýmsu tagi njóta góðs af slíkri þróun. Með hærra vinnslustigi minnka enn líkurnar á sveiflu­kenndri þróun viðskiptakjara þar sem verð á neysluvörumarkaði er stöðugra en verð á hrá­vörumarkaði.
    Vandi iðnfyrirtækja sem tengjast sjávarútvegi hefur ekki einungis snúið að óstöðugum efnahagsskilyrðum. Smæð fyrirtækja, veik fjárhagsstaða þeirra og vanþróuð lárétt verka­skipting og sérhæfing hefur gert það að verkum að þau hafa mörg hver verið illa í stakk búin til að nýta þá möguleika sem sjávarútvegurinn hefur boðið upp á. Íslenskur sjávarútvegur býður upp á tækifæri fyrir íslensk fyrirtæki í iðnaði og þjónustu. Ólíkt því sem gildir um flesta aðra atvinnustarfsemi myndar sjávarútvegurinn stóran og kröfuharðan heimamarkað fyrir vörur og þjónustu af ýmsu tagi. Fyrirtæki sem hasla sér völl á þessum markaði ættu því að hafa kjöraðstöðu til þess að standa sig vel í alþjóðlegri samkeppni. Sú þróun sem orðið hefur í átt til frekari vinnslu sjávarafurða kallar á framleiðslu ýmiss konar búnaðar og tækja fyrir sjávarútveg. Sjávarútvegur skapar því grundvöll fyrir öflugan og vaxandi iðnað sem keppir á heimsmarkaði á því fjölbreytta sviði sem framleiðsla fyrir sjávarútveg er. Á undan­förnum árum hafa sprottið upp öflug íslensk iðnfyrirtæki sem tengjast sjávarútvegi og mörg þeirra eru meðal stærstu fyrirtækja landsins.

16. Auðlindin í sjónum.
    Flókið samspil margra umhverfisþátta hefur áhrif á fæðuvefinn í sjónum og þar með á vöxt og viðgang nytjastofnanna við landið. Á hverju ári fylgist því Hafrannskóknastofnunin með helstu umhverfisþáttum og svifasamfélögum á Íslandsmiðum, auk hefðbundinna rann­sókna á ástandi nytjastofna. Að auki notar Hafrannsóknastofnunin upplýsingar frá fiskiskip­um, svo sem úr árlegu togararalli og netaralli.
    Sjávarútvegsráðherra gefur á hverju ári út heildaraflamark hverrar fisktegundar sem veiða má. Ráðherra byggir ákvörðun sína á ráðgjöf sem hann fær frá Hafrannsóknastofnuninni. Stofnunin hefur yfir eigin skipum að ráða, sem notuð eru til rannsókna á nytjastofnum. Á fisk­veiðiárinu 1998/99 eru 15 fisktegundir á Íslandsmiðum háðar aflamarki. Þetta eru tíu botn­fisktegundir: þorskur, ýsa, ufsi, karfi, grálúða, skarkoli, steinbítur, langlúra, skrápflúra og sandkoli, tvær uppsjávarfisktegundir: síld og loðna, og einnig rækja, humar og hörpuskel. Þessar tegundir skapa vel yfir 90% af aflaverðmæti. Nokkrar tegundir eru ekki háðar afla­marki.

Ástand stofna.

Þorskur.
    Árið 1983 var veiðistofn þorsks 795 þús. tonn og hafði ekki mælst eins lítill áður. Stórir árgangar frá 1983 og 1984 komu í veiðistofninn á árunum 1987–89 og stækkaði þá stofninn og var 1.055 þús. tonn árið 1988. Mikil sókn ásamt lélegri nýliðun átti mestan þátt í því að stofninn komst í sögulegt lágmark, aðeins 548 þús. tonn, árið 1992. Í framhaldinu voru frið­unaraðgerðir hertar og 25% aflareglu komið á árið 1995.

(Mynd 16.1.)
















    Þyngd eftir aldri árið 1997 var að meðaltali svipuð og árið 1996. Hlutfallslegur kynþroski eftir aldri hélst hár árið 1997, svipaður og á árunum 1992–95. Stærð veiðistofns þorsks 1998 var áætlaður 975 þús. tonn, þar af var hrygningarstofninn talinn um 528 þús. tonn. Í úttekt Hafrannsóknastofnunarinnar árið 1997 var veiðistofn áætlaður 851 þús. tonn við upphaf árs­ins 1998 en hrygningarstofn um 406 þús. tonn. Meginbreytingar eru þær að árgangarnir frá 1992 og 1993 eru nú taldir stærri en áður. Þetta á alveg sérstaklega við um árgang 1992 en hans hefur gætt meir í veiðunum en búist hafði verið við. Síðan 1985, eða í rúman áratug, hafa allir árgangar í þorskstofninum reynst undir meðallagi. Aðeins 1993 árgangurinn er met­inn sem meðalárgangur og óvissa er um stærð 1997 árgangsins.

(Mynd 16.2.)














    Veiðidánartala hækkaði óverulega árið 1997 miðað við árið 1996. Samkvæmt niðurstöð­um stofnstærðarmats ætti 25% aflareglan að leiða til frekari minnkunar á sókn (veiðidánar­tölu) á árinu 1998. Þrátt fyrir laka nýliðun mestallan tíunda áratuginn hefur tekist að rétta stofninn smám saman við og er gert ráð fyrir að veiðistofn sé um 1.030 þús. tonn í ársbyrjun 1999. Nýliðun 1997 og 1998 hefur verið ágæt og er því reiknað með góðum vexti í stofninum á næstu árum. Þorskaflinn á árinu 1998 var 242 þús. tonn en var 203 þús. tonn árið 1997. Mest veiddist af fjögurra og fimm ára þorski. Aflamark fyrir fiskveiðiárið 1997/98 var 218 þús. tonn og er 250 þús. tonn fiskveiðiárið 1998/99. Sá árangur sem náðst hefur í endurreisn veiðistofns og sérstaklega kynþroska hluta hans er fyrst og fremst að þakka takmörkun veiða undanfarin ár.

Ýsa.
    Árið 1983 var ýsustofninn metinn 155 þús. tonn en hann minnkaði á næstu árum og var orðinn 138 þús. tonn árið 1986. Stofninn óx á ný þegar stór árgangur frá 1983 kom í veiðarn­ar og stækkaði veiðistofninn í 254 þús. árið 1989. Stofninn minnkaði síðan aftur í 162 þús. tonn árið 1992. Þegar 1990 árgangurinn bættist í veiðistofninn stækkaði hann í 204 þús. tonn árið 1994. Þar eð þessa árgangs gætir ekki lengur í veiðunum hefur stofninn minnkað á ný og er áætlaður um 155 þús. tonn í ársbyrjun 1999. Nýliðun í ýsustofninum er mjög sveiflukennd þannig að sumir árgangar geta verið afar rýrir en einstaka sinnum eru þeir mjög stórir og hafa þá veruleg áhrif á þróun stofnstærðar meðan þeirra gætir í stofninum. Meðalþyngd ýsu hefur verið lítil undanfarin 6–7 ár miðað við næstu fimm ár á undan. Kemur þetta fram bæði í stofnmælingar- og aflagögnum. Á árinu 1997 var meðalþyngd enn fremur lítil nema hvað 5 ára ýsa var tekin að þyngjast. Kynþroskahlutfall hefur verið og er mjög hátt hjá ungum fiski. Mikil umskipti eru að verða í aldurssamsetningu veiðistofns þar sem hlutdeild ungrar ýsu er orðin há. Þetta kemur til af því að stóru árgangarnir frá 1989 og 1990 sem voru ríkjandi í afla eru nú að hverfa úr stofninum. Stór árgangur frá 1995 bættist í veiðistofninn á árinu 1998. Árgangurinn frá 1994 skilaði sér illa inn í veiðina 1997 sem þriggja ára fiskur og mat á honum samkvæmt veiði og stofnmælingu botnfiska bendir til þess að hann sé minni en áður var talið. Árgangurinn frá 1996 er talinn lítill. Þessi litli árgangur veldur miklu um að talið er að veiðistofn vaxi fremur hægt á næstu árum jafnvel þó að nokkuð stór árgangur frá 1995 hafi nú bæst í hann. Veiðidánarstuðlar ýsu hafa um árabil verið háir en virðast hafa lækkað töluvert árið 1997.
    Ýsuaflinn á árinu 1998 var um 41 þús. tonn og aflinn á árinu 1997 varð 44 þús. tonn. Haf­rannsóknastofnunin hafði lagt til 40 þús. tonna afla á fiskveiðiárinu 1996/97. Leyfilegur há­marksafli var hins vegar 45 þús. tonn á sama tíma. Hafrannsóknastofnunin lagði til að ýsuafli færi ekki yfir 35 þús. tonn fiskveiðiárið 1998/99. Þessi sóknarminnkun er miðuð við að sókn í ýsustofninn verði sjálfbær. Þessi sókn takmarkar auk þess veiðar á smáýsu.

(Mynd 16.3.)













Karfi.
    Mat á stærð gullkarfastofnsins byggist á vísitölum úr stofnmælingu botnfiska á Íslands­miðum sem ná aftur til ársins 1985. Stofninn fór vaxandi fram til ársins 1987 en vegna auk­innar sóknar minnkaði stofninn stöðugt næstu árin og komst í lágmark 1995. Betri nýliðun, ásamt meiri takmörkunum á afla frá 1996, hefur leitt til þess að stofninn er nú aftur í vexti. Hvað djúpkarfa snertir er þróunin áþekk en afli á togtíma í djúpkarfaveiðunum sýnir að stofn­inn minnkaði talsvert frá 1988 til 1996. Á þessum árum féll afli á sóknareiningu á botnvörpu um meira en helming. Afli á sóknareiningu 1997 hefur aukist lítillega en enn þá er ástand stofnsins slæmt. Þrátt fyrir aflamarkskerfið hefur heildarafli karfategundanna beggja á hverju ári farið fram úr tillögum Hafrannsóknastofnunarinnar og á það sinn þátt í því hvernig þessir stofnar hafa þróast á umræddu tímabili. Karfastofnar eru sameiginlegir stofnar sem finnast í lögsögu Grænlands og Færeyja auk Íslands. Ekki hefur náðst samkomulag um heildarstjórn­un á þessum stofnum.
    Samanlagður afli á gullkarfa og djúpkarfa á Íslandsmiðum árið 1998 var rúm 68 þús. tonn en síðastliðinn áratug hefur afli á þessum tegundum verið á bilinu 62–97 þús. tonn. Gull­karfaafli hefur farið minnkandi á undanförnum árum. Sókn í stofninn dróst verulega saman árið 1996 en afli á sóknareiningu fyrir gullkarfa hefur verið lítill undanfarin ár. Vísitölur gullkarfa úr stofnmælingu botnfiska hafa lækkað verulega frá árinu 1986. Margt bendir þó til vaxandi nýliðunar í veiðistofninn. Augljóst er að gullkarfastofninn hefur minnkað mikið síðasta áratuginn og er nú í mikilli lægð. Hafrannsóknastofnunin lagði til að sókn í gullkarfa á fiskveiðiárinu 1998/99 yrði ekki aukin og að hámarksaflinn færi ekki yfir 35 þús. tonn.
    Afli á djúpkarfa er enn í mikilli lægð eftir mikið fall á árunum 1986–94 samhliða mikilli aukningu í afla og sókn. Svo virðist sem aukinnar nýliðunar sé þó að vænta inn í veiðistofninn. Vegna sterkra vísbendinga um slæmt ástand djúpkarfastofnsins lagði Hafrannsóknastofn­unin til að hámarksaflinn fiskveiðiárið 1998/99 færi ekki yfir 30 þús. tonn.
    Úthafskarfi veiðist í lögsögu Íslands og Grænlands en þó aðallega á hinum alþjóðlega hluta Grænlandshafs. Úr úthafskarfastofninum veiddust a.m.k. 120 þús. tonn árið 1997 og er því búið að veiða rúmlega 1,4 milljónir tonna úr stofninum frá því að veiðar hófust árið 1982. Árið 1998 var afli íslenskra skipa um 46 þús. tonn, að teknu tilliti til úrkasts en var tæp 38 þús. tonn árið 1997. Um þriðjungur af þeim afla veiðist innan íslensku lögsögunnar. Á árinu 1996 var farið í sameiginlegan leiðangur Íslendinga, Þjóðverja og Rússa þar sem stofn úthafskarfa var mældur með bergmálsaðferð. Samtals mældist um 1,6 milljónir tonna af út­hafskarfa á svæðinu en það er talið vanmat á stærð stofnsins. Norðaustur-Atlantshafsfisk­veiðinefndin (NEAFC) ákvað 153 þús. tonna sameiginlegan heildarkvóta úr stofninum árið 1998 og hlutur Íslendinga var 45 þús. tonn. Ef framhald verður á minnkun afla á sóknarein­ingu og lækkun annarra vísitalna á stofnstærð mun þurfa að minnka afla frá því sem nú er.

Ufsi.
    Árið 1983 var veiðistofn ufsa metinn 256 þús. tonn. Næstu ár stækkaði stofninn þegar stórir árgangar frá 1983 og 1984 komu til sögunnar og komst stofninn í 442 þús. tonn árið 1988. Síðan fór stofninn hratt minnkandi, að hluta vegna veiðiálags en fyrst og fremst vegna lélegrar nýliðunar og var veiðistofninn kominn í sögulegt lágmark, tæp 140 þús. tonn, árið 1996. Þar sem ekki eru til neinar haldbærar mælingar á nýliðun í ufsastofninn hefur verið stuðst við meðalnýliðun einhvers tiltekins árabils þegar gerðar hafa verið tillögur um afla­mark á þessa tegund. Á síðari árum hafa þessi meðaltöl reynst of há, þróun stofnstærðar því verið ofmetin og þar af leiðandi hefur ekki náðst að veiða upp í aflaheimildir. Ufsaaflinn árið 1998 var rúm 30 þús. tonn en var um 37 þús. tonn árið 1997. Þetta var minnsti ufsaafli í meira en þrjá áratugi. Veiðistofn í ársbyrjun 1998 var metinn um 160 þús. tonn og hrygning­arstofn um 90 þús. tonn. Sókn í ufsa hefur verið verulega hærri en kjörsókn og umfram þá sókn sem gefur hámarksafrakstur. Nýliðun í ufsastofninn hefur verið léleg á undanförnum ár­um og litlar haldbærar vísbendingar eru til um stærð uppvaxandi árganga. Hafrannsókna­stofnunin lagði til að enn yrði dregið úr sókn í ufsastofninn og að ufsaafli á fiskveiðiárinu 1998/99 fari ekki yfir 30 þús. tonn.

Grálúða.
    Veiðistofn grálúðu var 210 þús. tonn árið 1983. Stofninn stækkaði næstu ár og varð stærstur 277 þús. tonn árið 1987. Síðan hefur veiðistofninn verið á niðurleið og var kominn í 109 þús. tonn 1998, sem er sögulegt lágmark. Ástæður fyrir þessum mikla samdrætti má rekja til mikillar sóknar í grálúðu en veiðar úr stofninum hafa árlega farið langt fram úr ráð­gjöf. Stofninn er sameiginlegur með Grænlandi, Íslandi og Færeyjum og ekki hefur tekist samkomulag um stjórn veiðanna úr honum. Heildarafli af grálúðu á þessu svæði var tæp 30 þús. tonn árið 1997. Afli Íslendinga innan efnahagslögsögunnar var tæp 17 þús. tonn. Árið 1998 var aflinn um 11 þús. tonn og er það minnsti grálúðuafli af Íslandsmiðum síðan 1981. Þrátt fyrir vaxandi sókn á síðustu árum hefur það ekki skilað sér í auknum afla og afli á sókn­areiningu hefur farið minnkandi. Þannig var afli á sóknareiningu 1996–97 einungis tæp 30% af meðaltali áranna 1985–89. Mikilvægt er að samkomulag náist um tilhögun grálúðuveiða úr þessum sameiginlega stofni. Hafrannsóknastofnunin lagði til að heildarafli af grálúðu á hafsvæðinu Austur-Grænland/Ísland/Færeyjar fiskveiðiárið 1998/99 yrði ekki meiri en 10 þús. tonn.

Skarkoli.
    Vísitölur úr stofnmælingu botnfiska fyrir árin 1985–98 benda til þess að veiðistofn skar­kola hafi minnkað verulega á tímabilinu. Skarkoli var í aflamarkskerfinu árin 1984–85. Árið 1985 fór aflinn hátt í 15 þús. tonn sem er mesti skarkolaafli á Íslandsmiðum frá upphafi. Veiðar á skarkola voru ekki takmarkaðar aftur fyrr en hann var tekinn í aflamarkskerfið á ný árið 1991. Skarkolaaflinn árið 1998 var um 7.200 tonn en var um 10.500 tonn árið 1997. Afli undanfarin fiskveiðiár hefur verið 5–15% undir úthlutuðu aflamarki stjórnvalda og 10–24% umfram tillögur Hafrannsóknastofnunarinnar. Bráðabirgðastofnmat með aldursaflaaðferð bendir til þess að fiskveiðidánarstuðlar á undanförnum árum hafi verið töluvert hærri en ætla má að gefi hámarksafrakstur úr skarkolastofninum til lengri tíma litið. Afli á sóknareiningu hefur farið minnkandi og vísitölur úr stofnmælingu botnfiska benda til verulegrar minnkunar stofnsins. Samkvæmt stofnmælingu botnfiska og aldurssamsetningu afla er ekki að vænta góðrar nýliðunar í veiðistofn á næstu árum. Hafrannsóknastofnunin lagði til að dregið yrði úr sókn í skarkola og að leyfilegur hámarksafli fiskveiðiárið 1998/99 yrði 7.000 tonn.

Steinbítur.
    Á árunum 1985–88 jókst steinbítsaflinn úr tæplega 10 þús. tonnum í yfir 14 þús. tonn, varð mestur tæp 18 þús. tonn árið 1991 en minnkaði síðan í tæp 13 þús. tonn árin 1993–95. Aflinn jókst aftur í nær 15 þús. tonn árið 1996 en dróst aftur saman í tæp 12 þús. tonn árið 1997 og 1998. Vísitala veiðistofns í stofnmælingum hefur í stórum dráttum farið minnkandi síðan árið 1985 og árið 1995 var hún aðeins um 43% af vísitölunni tíu árum áður. Á árunum 1995–98 hefur vísitala veiðistofns hins vegar farið hækkandi á ný. Vísitala ungviðis bendir til vaxandi nýliðunar í veiðistofni. Talið er að aflinn síðasta áratug hafi verið meiri en nemur langtímaafrakstri stofnsins. Hafrannsóknastofnunin lagði því til að steinbítsaflinn á fiskveiði­árinu 1998/99 færi ekki yfir 13 þús. tonn.

Aðrar botn- og flatfisktegundir.
    Síðastliðinn áratug hefur sandkolaafli aukist úr 1.200 tonnum árið 1987 í tæp 8.000 tonn árið 1997 en var um 5.100 árið 1998. Á síðustu árum er farið að sækja sérstaklega í sand­kola. Afli í kasti í Faxaflóa var tiltölulega jafn á árunum 1991–97, að meðaltali um 540 kg. Við Suðurland hefur afli í kasti verið mun breytilegri eða að meðaltali um 700 kg í kasti. Af­rakstursgeta stofnsins er enn ekki þekkt. Hafrannsóknastofnunin lagði til að sandkolaafli fisk­veiðiárið 1998/99 færi ekki yfir 7.000 tonn.
    Síðan árið 1990 hefur skrápflúruafli vaxið úr aðeins 650 tonnum í rúm 6.400 tonn árið 1996 en var 5.700 tonn árið 1997 og 3.200 árið 1998. Skrápflúruafli í kasti (dragnót á svæð­inu frá Snæfellsnesi suður og austur um að Stokksnesi) hefur hins vegar farið minnkandi eða úr um 1.270 kg að meðaltali árin 1992–94 í 720 kg árið 1997. Afrakstursgeta stofnsins er enn þá óþekkt. Hafrannsóknastofnunin lagði til að afli á þessari hefðbundnu skrápflúruslóð færi ekki yfir 5.000 tonn fiskveiðiárið 1998/99.
    Langlúruaflinn minnkaði úr tæpum 4.600 tonnum árið 1987 í tæplega 1.300 tonn árið 1990. Aflinn jókst aftur og var um 2.500 tonn árið 1992 en hefur síðan verið á bilinu 1.500–1.800 tonn en var um 1.300 tonn árið 1997 og tæp 1.000 árið 1998. Afli á sóknareiningu hjá dragnótabátum var um 1.000 kg í kasti árið 1987 en minnkaði í um 600 kg á árunum 1989–91. Hann hefur farið stöðugt minnkandi síðan og var aðeins um 350 kg í kasti árin 1996 og 1997. Vísitölur úr stofnmælingu botnfiska benda til þess að veiðistofninn hafi minnkað um allt að helming frá árinu 1985. Bráðabirgðastofnmat með aldursaflagreiningu bendir til þess að veiðistofn langlúru sé nú um helmingur af því sem hann var í upphafi árs 1987. Af­rakstursútreikningar benda til að stofninn geti gefið 1.000–1.100 tonna afla að meðaltali til lengri tíma litið. Í ljósi þessa lagði Hafrannsóknastofnunin til að afli fiskveiðiárið 1998/99 færi ekki yfir 1.100 tonn.
    Eftir tæplega tíu ára hlé var farið að landa og nýta þykkvalúru á ný árið 1985. Árið 1997 varð aflinn um 1.100 tonn, sem er mesti afli síðan árið 1992. Samkvæmt stofnmælingu botn­fiska hefur veiðistofn þykkvalúru minnkað um þriðjung frá árinu 1985 og á aðalveiðisvæðinu undan Suðvesturlandi hefur afli í kasti með dragnót minnkað úr 350–400 kg árin 1991–92 í um 200 kg árin 1993–97.
    Á tímabilinu 1951–73 var ársafli stórkjöftu 400–700 tonn og veiddu útlendingar mestan hluta aflans. Árin 1987–97 hefur ársaflinn verið 150–400 tonn. Stórkjaftan veiðist sem með­afli, einkum í dragnót og humarvörpu. Afli á sóknareiningu í dragnót hefur lækkað úr 100 kg á árunum 1991–94 í tæp 60 kg árið 1997.
    Blálanga hefur aðallega fengist sem aukaafli í botnvörpu. Á árunum 1986–91 var blá­lönguafli Íslendinga á bilinu 1.600–2.000 tonn. Árið 1993 varð aflinn 5.300 tonn, vegna beinna veiða, en minnkaði síðan í tæp 1.600 tonn árið 1995. Blálönguaflinn var um 1.300 tonn árin 1996 og 1997 en um 1.000 tonn árið 1998.
    Langa fæst aðallega sem aukaafli við aðrar veiðar. Undanfarin ár hefur lönguafli Íslend­inga verið 4.000–5.000 tonn en aflinn árið 1997 og 1998 var um 3.600 tonn hvort ár. Með svipaðri sókn má ætla að lönguaflinn fari ekki yfir 4.000 tonn fiskveiðiárið 1998/99.
    Keiluafli Íslendinga var um 5.200 tonn árin 1995 og 1996 en um 4.800 tonn árið 1997, sem er um 84% af heildarafla keilu á Íslandsmiðum. Íslendingar fóru fyrst að sækja sérstak­lega í keilu árið 1989 en áður hafði keila aðallega fengist sem aukaafli við aðrar veiðar. Með aukinni sókn í keilu virðist stofninn og nýliðun hafa minnkað. Árið 1997 hefur sóknin minnk­að en afli á sóknareiningu aukist. Gera má ráð fyrir því að keiluaflinn verði um 5.000–6.000 tonn á fiskveiðiárinu 1998/99.
    Árið 1997 var lúðuafli á Íslandsmiðum 790 tonn og 1998 var hann 420 tonn, sem er minnsti afli á síðari helmingi þessarar aldar. Lengst af hefur skráður lúðuafli Íslendinga verið á bilinu 900–1.900 tonn og einkum fengist sem aukaafli við tog- og línuveiðar. Afli á sóknar­einingu hefur minnkað mikið á seinni árum, bæði í veiðum og stofnmælingu botnfiska og virð­ist ástand lúðustofnsins afar slæmt. Engin umtalsverð nýliðun er fyrirsjáanleg í hrygningar­stofninum á næstu árum. Hafrannsóknastofnunin lagði til að bein sókn í lúðu yrði bönnuð.
    Gulllax hefur veiðst í botnvörpu við Ísland um langt árabil, einkum sem aukaafli við karfaveiðar. Tilraunaveiðar hófust árið 1986 og var fram haldið næstu ár. Mikil aukning hefur verið í gulllaxveiðum. Árið 1997 fór aflinn í tæp 3.400 tonn og 1998 fór hann í 15.700 tonn. Lítið er vitað um afrakstursgetu stofnsins. Hafrannsóknastofnunin lagði til að sókn yrði ekki aukin of mikið og að aflinn á fiskveiðiárinu 1998/99 færi ekki yfir 6.000 tonn.

Síld.
    Stofnstærð íslensku sumargotssíldarinnar hefur verið mæld með bergmálsaðferðinni frá 1973. Stofninn hefur farið stöðugt vaxandi, enda nýttur nálægt kjörsókn og var hrygningar­stofninn kominn í sögulegt hámark, 555 þús. tonn, árið 1994. Hrygningarstofninn var um 435 þús. tonn árið 1998. Á vertíðinni 1997/98 varð síldarafli úr íslenska sumargotsstofninum ein­ungis 64 þús. tonn en leyfðar höfðu verið veiðar á 100 þús. tonnum. Á vertíðinni 1998/99 er gert ráð fyrir að mest verði veitt af fjögurra ára síld, þ.e. 1994 árganginum, en að veiðin muni að öðru leyti dreifast á marga eldri árganga. Hegðun síldarinnar út af Austfjörðum var um margt óvenjuleg og jafnvel talið að sumargotssíld hafi gengið á Færeyjamið í byrjun árs 1998. Bergmálsmælingar voru því gerðar við mjög óvenjulegar aðstæður og því ríkir óvissa um ástand stofnsins. Hafrannsóknastofnunin lagði til að leyfilegur hámarksafli yrði 90 þús. tonn á vertíðinni 1998/99. Þessi tillaga miðast við heildarafla að meðtöldum veiðiheimildum sem flytjast á milli vertíða.
    Samkvæmt samkomulagi Færeyinga, Íslendinga, Norðmanna og Rússa um fyrirkomulag veiða úr norsk-íslenska síldarstofninum var heildaraflamark þessara aðila Evrópusambands­ins fyrir árið 1998 1,3 milljónir tonna og hlutur Íslendinga þar af 202 þús. tonn. Íslendingar veiddu um 197 þús. tonn það ár. Alþjóðahafrannsóknaráðið hefur lagt til að leyfilegur há­marksafli verði 1,2 milljónir tonna árið 1999.

Loðna.
    Loðnan er skammlífur fiskur og stærð stofnsins byggist á mjög fáum árgöngum þannig að afraksturinn er mjög háður nýliðun. Veiðireglan er sú að skilja eftir í lok vertíðar 400 þús. tonn af hrygningarloðnu til viðhalds stofninum. Frá 1983 óx stofn kynþroska loðnu í upphafi vertíðar úr 1,1 milljón tonna í 2,3 milljónir tonna árið 1986. Hrygningarstofninn minnkaði svo í kjölfar lélegrar nýliðunar í um 750 þús. tonn árið 1990. Hann hefur svo farið ört vax­andi á ný og mældist 2,2 milljónir tonna 1996. Heildaraflinn á loðnuvertíðinni 1997/98 varð um 1.250 þús. tonn en leyft hafði verið að veiða 1.265 þús. tonn. Mælingar á stærð loðnu­stofnsins sem gerðar voru sumarið og haustið 1997 bentu til þess að vænta mætti um 1.420 þús. tonna afla á vertíðinni 1998/99. Hafrannsóknastofnunin lagði til að loðnuaflinn á fisk­veiðiárinu 1998/99 yrði tæp ein milljón tonn.

Kolmunni.
    Heildarkolmunnaafli í NA-Atlantshafi 1997 var 634 þús. tonn. Íslendingar hafa stundað litlar veiðar úr stofninum á undanförnum árum. Afli Íslendinga 1997 var um 10.500 tonn en aðeins um 500 tonn 1996. Árið 1998 fór aflinn hins vegar í 64 þús. tonn. Stofninn er talinn vera í góðu ásigkomulagi. Heildarstofn er metinn um 4,7 milljónir tonna, þar af er hrygning­arstofn um 2,7 milljónir tonna. Árgangarnir frá 1995 og 1996 voru báðir stórir og héldu uppi veiðinni árið 1998. Fiskveiðiráðgjafarnefnd Alþjóðahafrannsóknaráðsins mælir með að kol­munnaaflinn í heild verði innan við 650.000 tonn á ári.

Humar.
    Frá 1978 hefur ávallt verið reynt að miða sókn í humarstofninn við kjörsókn. Það hefur gengið eftir í stórum dráttum en stundum hafa aðstæður, t.d. sveiflur í stofnstærð, leitt tíma­bundið til óvenju mikillar sóknar á tilteknum miðum. Með skiptingu leyfilegs hámarksafla eft­ir svæðum mætti hugsanlega laga sveiflur í sókn enn frekar að stærð veiðistofns á hverju svæði. Humaraflinn árið 1998 varð rúm 1.400 tonn en hafði verið liðlega 1.200 tonn og 1.600 tonn árin 1997 og 1996. Meðalafli á sóknareiningu árið 1997 var 31 kg en hafði verið 35 kg og 27 kg árin 1996 og 1995. Veiðistofn humars (sex ára og eldri) árið 1999 er metinn 10 þús. tonn. Árið 1983 var veiðistofn humars metinn tæp 16 þús. tonn. Stofninn árin 1994–98 mælist því í sögulegri lægð, sem m.a. má rekja til slakari nýliðunar (árgangar 1987–89) en áður hef­ur þekkst. Horfur eru hins vegar á batnandi nýliðun (árgangar 1990–92), einkum á suðaustur­miðum, og mun þróun stofnsins á komandi árum ráðast mjög af framvindu þeirrar nýliðunar. Hafrannsóknastofnunin lagði því til að sókn yrði ekki aukin og að humarafli fiskveiðiárið 1998/99 færi ekki yfir 1.200 tonn. Humarveiðar eru nú leyfilegar allt árið.

Rækja.
    Afli á rækju á grunnslóð árið 1998 varð 5.800 tonn eða um 3.800 tonnum minni en árið áður. Ástand rækjustofna á grunnslóð er misjafnt, m.a. vegna þess hve mikið hefur verið af þorski á miðunum. Hafrannsóknastofnunin lagði til að upphafsafli yrði 5.050 tonn á fiskveiði­árinu 1998/99.
    Úthafsrækjuveiðar hófust í byrjun áttunda áratugarins en fram til 1983 var úthafsrækju­aflinn aðeins brot af heildarrækjuaflanum. Veruleg aukning varð á árinu 1984 og árið 1986 var aflinn kominn í 30 þús. tonn. Aflamark var fyrst sett á úthafsrækju árið 1987. Helsti mælikvarðinn á ástand rækjustofnsins er afli á sóknareiningu í veiðunum. Eftir smálægð á ár­unum 1989–90 fór afli á sóknareiningu vaxandi næstu ár og náði sögulegu hámarki 1996. Veiðistofninn hafði stækkað vegna góðrar nýliðunar í stofninn. Afli á sóknareiningu hefur á árunum 1997 og 1998 minnkað verulega. Það tengist m.a. aukinni þorskgengd á norðurmið­um, sérstaklega árið 1998, sem hefur leitt til aukins afráns þorsks á rækju og enn fremur má ætla að þorskurinn hafi að einhverju leyti tvístrað rækjunni. Rækjuafli á djúpslóð jókst árið 1998, var um 50 þús. tonn, en var 66 þús. tonn árið 1997 og 57 þús. tonn árið 1996. Af aflan­um árið 1998 veiddust tæp 1.400 tonn á Dohrnbanka sem er utan kvóta. Heildaraflamark fisk­veiðiársins 1997/98 var 75 þús. tonn. Þess ber einnig að geta að nær enginn afli fékkst í Kolluál árið 1997 eftir undangengna ofveiði árin 1993–95 og þorskgengd vorin 1996 og 1997. Í samræmi við upplýsingar um auknar þorskgöngur í stofnmælingu rækju og stofnmæl­ingu botnfiska árin 1997 og 1998 og verulegan samdrátt í rækjuafla á togtíma lagði Hafrann­sóknastofnunin til að leyfilegur hámarksafli úthafsrækju fiskveiðiárið 1998/99 yrði 60 þús. tonn en lækkaði síðan hámarksaflann í 40 þús. tonn í janúar 1999 eftir frekari rannsóknir.
    Vorið 1993 hófust rækjuveiðar á Flæmingjagrunni, alþjóðlegu hafsvæði austan efnahags­lögsögu Kanada. Árið 1993 var afli Íslendinga rúm 2.200 tonn og jókst eftir það í 7.600 tonn árið 1995 og í rúm 21 þús. tonn árið 1996. Árið 1997 veiddu Íslendingar 6.300 tonn. Heildar­afli allra þjóða á svæðinu náði hámarki árið 1996 og var rúm 51 þús tonn. Vegna verri afla­bragða og meiri takmarkana á veiði, einkum af hendi Íslendinga, fór heildaraflinn aðeins upp í um 24 þús. tonn árið 1997. Íslensk stjórnvöld hafa sett heildaraflamark 6.800 tonn á íslensk skip á Flæmingjagrunni árið 1998, það sama og árið 1997.

Hörpudiskur.
    Á Breiðafirði, þar sem helstu hörpudiskmiðin við landið eru, var stofnvísitalan í sögulegu hámarki árið 1982. Hún hefur smám saman farið minnkandi og er talið að stofninn hafi minnkað um 30–40% á árunum 1983–93. Mjög mikil sókn framan af tímabilinu leiddi til þess að hlutdeild stærri (eldri) skelja í stofninum fór ört minnkandi. Eftir að dregið var úr veiðum árið 1994 hefur hlutdeild eldri skelja í stofninum haldist mjög stöðug. Stofninn er nú aftur í vexti, bæði vegna sóknartakmarkana og betri nýliðunar. Heildarafli af hörpudiski árið 1998 var 10.000 tonn en var um 10.400 tonn árið 1997 og 8.900 tonn árið 1996. Af aflanum 1997 veiddust tæp 9.000 tonn í Breiðafirði. Á árunum 1983–87 var aflinn hins vegar á bilinu 13–17 þús. tonn, þar af 11–13 þús. tonn í Breiðafirði. Hafrannsóknastofnunin lagði til að leyfilegur hámarksafli af hörpudiski á fiskveiðiárinu 1998/99 yrði 8.500 tonn í Breiðafirði, 300 tonn í Arnarfirði og 1.000 tonn í Húnaflóa.

Önnur skeldýr.
    Veiðar á kúfskel til manneldis eru nýlega hafnar hérlendis. Á árinu 1996 voru veidd um 6.300 tonn, árið 1997 var aflinn aðeins um 4.400 tonn en fór yfir 8.000 tonn 1998. Rannsóknir hérlendis hafa leitt í ljós að hér er um langlífa og hægvaxta tegund að ræða sem að öllum líkindum er viðkvæm fyrir veiðum. Hafrannsóknastofnunin lagði því til að fyrst um sinn yrði veiðar miðaðar við 5% af áætlaðri stofnstærð.
    Gildruveiðar á beitukóngi hófust í Breiðafirði árið 1996 og varð aflinn tæp 520 tonn. Árið 1997 jókst sóknin verulega og var alls landað tæpum 1.300 tonnum. Veiðarnar hafa einkennst af miklum sveiflum í meðalafla í gildru, úr um 2 kg í hverja dregna gildru að vetrar- og vor­lagi upp í um 5–6 kg í gildru að sumar- og haustlagi. Talið er að hér séu að verki ýmsir sam­verkandi þættir (hitastig sjávar, tímgun, hrygning) sem hafi áhrif á veiðanleika beitukóngs í gildrurnar. Veruleg minnkun varð þó í afla á sóknareiningu á besta veiðitíma 1997 miðað við árið áður. Með tilliti til óvissu um veiðiþol beitukóngs telur Hafrannsóknastofnunin að fara beri varlega í að auka sókn þar til að ljóst sé hver viðbrögð stofnsins rði við núverandi veiðiálagi.
    Ígulkeraveiðar hófust árið 1992 og náðu hámarki árið 1994, tæpum 1.500 tonnum. Veiðin minnkaði í 980 tonn árið 1995, 490 tonn árið 1996 og nam aðeins 20 tonnum árið 1997. Aðal veiðisvæðið hefur frá upphafi verið Breiðafjörður. Ástæða þessa mikla samdráttar árin 1996 og 1997 er versnandi markaður í Japan, en vísbendingar eru þó fyrir hendi um að veiðarnar hafi þegar verið farnar að hafa talsverð áhrif á stofnstærð ígulkera.

Tafla 16.1. Tillögur Hafrannsóknastofnunarinnar um aflahámark og ákvörðun sjávarútvegsráðherra um aflamark einstakra tegunda (þús. tonn).

1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99
Afla­hámark Afla­mark Afla­hámark Afla­mark Afla­hámark Afla­mark Afla­hámark Afla­mark Afla­hámark Afla­mark Afla­hámark Afla­mark
Þorskur 150 165 130 155 155 155 186 186 218 218 250 250
Ýsa 5 65 65 65 55 60 40 45 40 45 35 35
Ufsi 75 85 70 75 65 70 50 50 30 30 30 30
Karfi 80 90 65 77 60 65 65 65 65 65 65 65
Grálúða 25 30 25 30 20 20 15 15 10 10 10 10
Skarkoli 10 13 10 13 10 13 10 12 9 9 7 7
Steinbítur 14 14 13 13 13 13 13 13 10
Sandkoli 7 7 7 7 7
Langlúra 1,2 1,2 1,1 1,1 1,1 1,1
Skrápflúra 5 5 5 5 5
Úthafsrækja 40 52 45 62 40 63 55 60 70 75 60 60
Innfjarðarrækja 7,2 7,2 5,7 6,05 5,6 6,7 7,6 7,6 7,15 6,65 5,05 4,7
Humar 2,2 2,4 2,2 2,2 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5 1,2 1,2
Skelfiskur 10,1 11,3 10,2 10,05 9,45 9,25 9,3 9,1 8 8 9,8 9,8
Síld 90 111 120 137 110 125 100 110 100 100 100 70

Hrognkelsi.
    Töluverðar sveiflur hafa verið í grásleppuafla á árabilinu 1971–97. Aflinn náði hámarki, um 13 þús. tonnum, árið 1984 en var minnstur rúm 3.000 tonn árið 1990. Grásleppuaflinn 1997 var um 6.500 tonn, tæplega 30% meiri en árið áður. Afli á sóknareiningu fór lækkandi á árunum 1991–96 og var á árinu 1996 tæplega helmingur af meðaltali árabilsins 1982–89. Vísitala stofnstærðar samkvæmt stofnmælingu botnfiska sýnir samsvarandi lækkun. Stofn­mæling í mars 1997 benti til þess að hrognkelsagöngur mundu aukast og jókst afli á sóknareiningu á vertíðinni 1997 nokkuð. Vísitala frá því í mars 1998 var hins vegar um 25% lægri en 1997. Hrognkelsastofninn er lítið rannsakaður og ber að fara varlega við nýtingu hans. Hafrannsóknastofnunin lagði til að sókn yrði ekki aukin.

Sjávarspendýr.
    Hvalaveiðar voru stundaðar með hléum frá landstöðvum við Ísland í liðlega eina öld eða til ársins 1989. Frá árinu 1948 hafa veiðarnar takmarkast við starfsemi stöðvarinnar í Hval­firði. Að meðaltali voru veiddar 234 langreyðar og 68 sandreyðar á ári tímabilið 1948–85 og 82 búrhvalir árin 1948–82. Árið 1986 gekk í gildi ákvörðun Alþjóðahvalveiðiráðsins um tímabundna stöðvun veiða í atvinnuskyni. Í samræmi við ákvæði hvalveiðisáttmálans var hins vegar veiddur takmarkaður fjöldi lang- og sandreyða í rannsóknarskyni árin 1986–89 en eng­ar hvalveiðar hafa verið síðan.
    Samkvæmt nýlegum talningum eru um 16.000 langreyðar á hafsvæðinu milli Íslands og Austur-Grænlands en um 18.900 á hafsvæðinu Austur-Grænland/Ísland/Jan Mayen, þ.e. norðan 50°N. Þegar gert er ráð fyrir að stofnsvæði langreyðar, sem gengur á miðin vestan við landið, nái til hafsvæðisins milli Austur-Grænlands, Íslands og Jan Mayen, sýna útreikn­ingar gott ástand stofnsins og að hann þoli umtalsverðar veiðar, a.m.k. 100–200 hvali á ári. Í varúðarskyni lagði Hafrannsóknastofnunin til að þar til fyrir lægi aflaregla fyrir langreyði færi ársafli ekki yfir 100 dýr.
    Talningar benda til að sandreyðarstofninn sem Íslendingar hafa veitt úr undanfarna ára­tugi sé a.m.k. um 10.500 dýr. Miðað við að einu veiðarnar á þessari tegund undanfarin ár hafa verið frá Íslandi er næsta víst að stofninn hafi þolað þær.
    Hrefnuveiðar hafa verið stundaðar á litlum vélbátum hér við land mestan hluta þessarar aldar. Á árunum 1977–85 veiddu Íslendingar árlega um 200 hrefnur. Vegna banns við hval­veiðum í atvinnuskyni hafa hins vegar engar veiðar á hrefnu verið leyfðar hér við land frá lokum vertíðar 1985. Samkvæmt nýlegum talningum eru um 72.000 hrefnur á Mið-Atlants­hafssvæðinu, þar af um 56.000 á íslenska landgrunninu. Samkvæmt nýlegri úttekt Vísinda­nefndar NAMMCO hafa veiðar undanfarna áratugi ekki haft nein teljandi áhrif á stofninn. Í samræmi við þessa úttekt lagði Hafrannsóknastofnunin til að aflamark fyrir hrefnu við Ís­land yrði 250 dýr á ári.
    Í heild er áætlað að um 279 þús. stór- og smáhveli séu á Íslandsmiðum. Samkvæmt tölum frá Hafrannsóknastofnuninni má gera ráð fyrir að fæðunám hvalanna í heild nemi rúmlega 6 milljónum tonna. Þar af er áætlað að fiskur sé um þriðjungur af fæðunámi hvala. Nota má fjölstofnalíkön til að meta hvaða áhrif hvalveiðar hefðu á afla á Íslandsmiðum. Í niðurstöðum fjölstofnalíkans Hafrannsóknastofnunarinnar má ætla að þorskafli gæti miðað við jafnstöðu orðið a.m.k. 50 þús. tonnum meiri á ári hverju við skynsamlega nýtingu hvalastofna.

Selir.
    Alls veiddust 356 útselskópar á árinu 1997, 674 landselskópar, 911 fullorðnir útselir og 9 farselir. Selir voru taldir við strendur landsins árið 1995 og var stærð landselastofnsins þá metin um 19 þús. dýr og útselastofninn um 8 þús. dýr. Landsel fækkaði hratt á árunum 1980 til um 1989 en hefur verið í svipaðri stærð síðan og er stofninn talinn þola þá veiði sem nú er stunduð. Veiðar á útsel virðast umfram afrakstursgetu stofnsins.

Umhverfi auðlindarinnar.
    Ákvörðun um árlegan heildarafla er án efa það sem mest hefur að segja um viðgang stofnsins. Hin síðari ár hefur skilningur þó verið að aukast á að fleira komi til. Þannig eru t.d. umhverfisþættir taldir mjög mikilvægir, bæði hvað varðar sjávarhita og samspil fiskstofna og sjávardýra. Þá er einnig talið mikilvægt að vernda smáfisk og hrygningarfisk og ganga vel um auðlindina almennt. Hér á eftir verður fjallað stuttlega um þessi nýju áherslusvið í stjórn­un auðlindarinnar.

Ástand sjávar.
    Á hafísárunum frá 1965 til 1971 var sjórinn við Ísland mun kaldari en um miðja öldina og hitastigið hefur ekki jafnað sig enn og eru sveiflur miklar. Mynd 16.4. sýnir meðalhitastig í sjónum norðan Sigluness að vori frá árinu 1952. Við Vestur-Grænland fór sjórinn að kólna um 1962 og hafði kólnað um 1,5°C árið 1970. Enn er þar kaldur sjór og ástand lífríkisins slæmt.

(Mynd 16.4.)













Fjölstofnarannsóknir.
    Á undanförnum árum hefur stöðugt aukist notkun fjölstofnalíkana þegar teknar eru ákvarðanir um nýtingu einstakra sjávardýrastofna. Má nefna að notast er við niðurstöður fjöl­stofnaverkefnis um náttúruleg afföll í Norðursjó, norðlæg hafsvæði hafa verið könnuð á al­mennan hátt og Barentshaf hefur verið tekið fyrir sérstaklega, auk Íslandsmiða.
    Fjölstofnalíkön til notkunar við stofnmat, skoðun á lífkerfinu og mat á áhrifum nýtingar­stefnu hefur verið þróað með áherslu á þorsksloðnu sambandið. Síðari tíma vinna um líf­fræðilegan og hagfræðilegan grunn að stjórnunarreglum hefur einnig tekið tillit til samspils þorsks og rækju. Slíkar athuganir bentu til þess að aflaregla fyrir þorsk sem miðaðist við að veiða 25% af veiðistofni (þ.e. lífmassa fjögurra ára og eldri), hugsanlega með tilteknum (litl­um) lágmarksafla, mundi vera vænleg til árangurs í efnahagslegu tilliti, jafnvel þótt tekið væri tillit til samdráttar í loðnu- og rækjuafla, hugsanlegra þéttleikaáhrifa á þorskvöxt, sjálfráns þorsksins og óvissu í úttektum og spám. Sérstaklega kom í ljós yfirgnæfandi efnahagslegt mikilvægi þess að byggja upp þorskstofninn og aflann. Þessar niðurstöður leiddu til þess að slík aflaregla var samþykkt af íslenskum stjórnvöldum og tekin í notkun árið 1995.

Verndun smáfisks.
    Sýnt hefur verið fram á að óhagkvæmt er að veiða of smáan fisk þar sem hann á eftir að bæta miklu við sig í þyngd. Þess vegna er leitast við að hlífa ungum fiski fyrir sókn veiðiskipa. Almennt má gera það með tvennum hætti, annars vegar að gera veiðarfærin þannig úr garði að þau veiði ekki smáan fisk og hins vegar að takmarka aðgang skipa að þeim svæðum þar sem búast má við að mikið sé af smáfiski.
    Nærtækasta leiðin til að bæta kjörhæfni neta og togveiðarfæra gagnvart stærð fisks er að stækka möskvann. Varðandi togveiðarfæri er þetta ekki alltaf nóg því að ef vel aflast getur undankomuleið smáfisksins teppst. Tilraunir hafa verið gerðar með leggpoka og leggglugga, sem tryggja eiga fulla opnun möskva. Er nú orðið skylda að nota þá á sumum veiðisvæðum. Jafnframt voru gerðar tilraunir hér á landi með smáfiskaskiljur í botnvörpu en henni er ætlað að hleypa út smáum fiski.
    Sjávarútvegsráðuneytið hefur gefið út reglugerðir, sem snerta notkun smáfiskaskilju í fiskivörpum og verður hér á eftir gerð nokkur grein fyrir efni þeirra. Í febrúar 1997 voru tog­veiðar heimilaðar á tilteknu svæði á Breiðdalsgrunni með því skilyrði að notuð væri smá­fiskaskilja í vörpunni. Jafnframt var þá gefin út reglugerð um gerð og útbúnað smáfiskaskilju. Í reglugerðinni sagði að veiðar á tilgreindum svæðum væru bundnar því skilyrði að varpan væri útbúin smáfiskaskilju og aðeins væri heimilt að nota þær tegundir smáfiskaskilja sem ráðuneytið hefði viðurkennt. Þegar reglugerð þessi var gefin út hafði aðeins ein tegund smá­fiskaskilju „SORT-X“ hlotið slíka viðurkenningu. Ráðuneytið hefur síðan, að fenginni tillögu frá Hafrannsóknastofnuninni, viðurkennt notkun nýrrar gerðar íslenskrar smáfiskaskilju sem kölluð hefur verið „STUNDAGLASIГ og gefið út í því sambandi viðauka við reglugerð um gerð og útbúnað smáfiskaskilja.
    Þá hefur ráðuneytið gefið út reglugerðir um verndun smáfisks við tog- og dragnótaveiðar fyrir Suðausturlandi. Samkvæmt reglugerð þessari eru allar veiðar í fiskivörpu og dragnót bannaðar á svæði milli Hvítinga og Kötlutanga nema notuð sé smáfiskaskilja eða legggluggi í veiðarfærinu í því skyni að koma í veg fyrir veiðar á smáfiski. Skuttogurum hefur verið óheimilt frá því í júní 1997 að stunda togveiðar á þessu svæði nema með smáfiskaskilju. Tog­skipum sem taka trollið inn á síðunni er heimilt að stunda veiðar á svæðinu frá miðjum júní til loka ágúst með leggglugga en eftir þann tíma er þeim skylt að nota smáfiskaskilju á svæð­inu. Dragnótaveiðar er óheimilt að stunda á þessu svæði nema nótin sé útbúin leggglugga.
    Með reglugerðinni um friðunarsvæði við Ísland eru óverulegar breytingar gerðar á fyrri reglugerð um sama efni en þó eru felld úr gildi svæði í Lónsdýpi og á Papagrunni þar sem all­ar togveiðar hafa verið bannaðar. Þá er svæðið á Breiðdalsgrunni, þar sem línuveiðar hafa verið bannaðar og togveiðar eingöngu heimilaðar með leggglugga eða smáfiskaskilju, fellt niður í þeirri reglugerð, enda verður það svæði allt innan hins nýja svæðis þar sem legggluggi eða smáfiskaskilja verða áskilin.
    Frá 1996 til apríl 1997 voru rækjuveiðar bannaðar á svæði á Skjálfandadjúpi. Bann þetta var sett til verndunar smárækju. Á tímabilinu fóru fram tilraunir með smárækjuskilju á svæð­inu og voru tvær skiljur notaðar við þær, svokölluð ISDAN-skilja og Húsavíkurskilja. Niður­stöður könnunarinnar sýna að mjög má draga úr veiðum á smárækju með notkun skiljanna. Hefur ráðuneytið því ákveðið að leyfa veiðar á svæðinu, enda verði önnur hvor tegund skilj­anna notuð við þær veiðar. Jafnframt gaf ráðuneytið út reglugerð um gerð og útbúnað smá­rækjuskilju.
    Skipta má lokunum veiðisvæða vegna smáfisks í afla í tvo flokka. Annars vegar eru lokan­ir til skamms tíma, svokallaðar skyndilokanir, og hins vegar lokanir til lengri tíma, svokallað­ar reglugerðarlokanir. Fyrst eftir útfærslu landhelginnar í 200 mílur var lögð áhersla á að loka þeim svæðum til lengri tíma sem vitað var að smáfiskur hélt sig á. Smátt og smátt voru þessi svæði þó opnuð en skyndilokunum beitt þegar hlutfall smáfisks í afla fór yfir ákveðin mörk. Ákveðið mynstur hefur komið fram því að sömu svæðum hefur verið lokað á svipuðum tíma ár eftir ár. Þykir mönnum nokkurt öryggi fólgið í því að ákveða lokanir fyrir fram á þessum svæðum.

(Mynd 16.5.)













    Ráðuneytið hefur gefið út reglugerðir á hverju ári um friðun hrygningarþorsks á vetrarver­tíðum, þ.e. fyrri hluta aprílmánaðar. Tiltekin svæði fyrir Suður- og Vesturlandi eru veiði­bannsvæði, annars vegar innan fjögurra sjómílna og hins vegar á stærra svæði. Þá eru allar veiðar bannaðar innan þriggja sjómílna fyrir Norður- og Austurlandi tímabilið í fyrri hluta apríl.
    Veiðieftirlitssvið Fiskistofu sér nú um að gera tillögur til Hafrannsóknastofnunarinnar um skyndilokanir veiðisvæða. Skyndilokanir standa venjulega í tvær vikur. Ef rík ástæða þykir til að loka veiðisvæðum í lengri tíma með reglugerð eru gerðar tillögur um það til sjávarút­vegsráðherra.
    Veruleg fjölgun varð á skyndilokunum á árinu 1998 frá því sem var 1997. Mest varð fjölgunin við rækjuveiðar á norðausturmiðum og við togveiðar á suður- og suðausturmiðum.

Brottkast á fiski frá veiðiskipum.
    Í athugunum sem gerðar hafa verið á brottkasti fisks á undanförnum tveimur áratugum hefur niðurstaðan verið sú að heildarbrottkast á þorski sé á bilinu 1–6%. Nákvæmari tölur um brottkast þorsks velta m.a. á veiðarfærum og ekki síður á aðferðum til að meta brottkastið.
    Í megindráttum eru tvær aðferðir til að meta brottkast. Annars vegar að bera saman afla skipa og hins vegar með því að notast við trúnaðarmenn í hópi sjómanna. Fyrri aðferðin getur t.d. verið með þeim hætti að bera saman afla báta með eftirlitsmann og báta með engan eftir­litsmann. Í einni slíkri könnun sem gerð var hjá netabátum árið 1992 var niðurstaðan sú að ekki væri tölfræðilega marktækur munur á meðalafla bátanna. Önnur slík aðferð byggist á því að mæla hlutfall fisks undir ákveðinni stærð í afla skipa úti á sjó og bera saman við land­aðan afla annarra skipa sem stunduðu veiðar á svipuðum stað og tíma. Í tveimur slíkum könn­unum sem gerðar voru á níunda áratugnum var niðurstaðan sú að togarar hentu um 5–6% af smáþorski aftur í sjóinn. Seinni aðferðin er byggð á að skipa trúnaðarmenn í hópi sjómanna og gefa þeir síðan skýrslur til yfirvalda. Ein slík könnun var gerð árið 1992 og var niðurstað­an að heildarúrkast á öllum tegundum í afla togara væri um 4%. Brottkast þorsks í þessari könnun var undir 1% en brottkast karfa var um 13%. Þótt talan um brottkast karfa sýnist há þarf að hafa í huga að nokkuð veiðst af litla karfa sem er sérstök tegund karfa og ekki nýtan­leg.

Sjávarbotninn.
    Nokkur umræða hefur farið af stað um að notkun togveiðarfæra kunni að hafa óæskileg áhrif á sjávarbotninn. Togveiðar hafa verið stundaðar hér við land frá því fyrir aldamót og enn gengur þorskur á sömu slóðir og hann hefur alltaf gert. Litlar athuganir hafa verið gerðar í gegnum tíðina á ástandi og breytingum á sjávarbotni. Þó eru vissulega til dæmi þess að hólar á botninum hafi jafnast út. Hins vegar berst grjót inn á landgrunnið með hafís frá Grænlandi og því er ekki um það að ræða að slétta hafsbotninn í eitt skipti fyrir öll.
    Þá er hugsanlegt að kórall og aðrar sjávarlífverur verði fyrir tjóni af völdum togveiðar­færa. Slíkt hefur ekki aðeins áhrif á sjávarlífverurnar, eins og t.d. kóralinn, heldur getur það einnig haft áhrif á fiskigöngur, t.d. karfa. Vitað er að karfinn heldur sig ekki á sömu slóðum og áður.
    Hafrannsóknastofnunin hefur lagt meiri áherslu á rannsóknir á veiðarfærum og kjörhæfni þeirra á undanförnum árum. Þá hefur rannsóknum einnig verið beint að því að skoða áhrif veiðarfæra á lífríki sjávar en í litlum mæli þó. Neðansjávarmyndatökur af togveiðarfærum hófust t.d. um 1985 og undanfarið hefur botnrask vegna veiða með botnvörpu verið rannsakað með togtilraunum í Stakksfirði. Til stendur að auka þessar rannsóknir verulega og rannsaka áhrif fleiri tegunda veiðarfæra.

Lög um umgengni við nytjastofna sjávar.
    Sjávarútvegsráðherra skipaði aftur nefnd í maímánuði 1994 til að fjalla um hvernig mætti bæta umgengni um auðlindir sjávar. Samstarfsnefnd um bætta umgengni um auðlindir sjávar var meðal annars falið að meta í hve miklum mæli sjávarafla er varpað fyrir borð á íslenskum skipum og hvernig auka megi kjörhæfni veiðarfæra svo og að kanna með hvaða hætti megi bæta nýtingu aukaafla og enn fremur hvernig bæta megi virkni veiðieftirlits.
    Upplýsingar um afla og aflasamsetningu eru mikilvægasta forsendan sem fiskifræðingar styðjast við þegar lagt er mat á ástand stofna og afrakstursgetu þeirra. Ráðgjöf fiskifræðinga er sá þáttur sem vegur þyngst þegar tekin er ákvörðun um leyfilegan hámarksafla. Rangar eða ónákvæmar upplýsingar um afla leiða óhjákvæmilega til ónákvæmni í útreikningi varðandi ástand fiskstofna og þar með eykst hættan á að of nærri þeim verði gengið.
    Í skýrslunni kemur fram að nauðsynlegt sé að grípa til aðgerða til þess að koma í veg fyrir að fiski sé varpað fyrir borð og að fiski sé landað fram hjá vigt. Er meðal annars bent á að nauðsynlegt sé að aflaheimildir byggist á vísindalegri ráðgjöf og að afli fari ekki fram úr heimildum auk þess sem samræmi þurfi að vera í aflaheimildum milli tegunda. Bent er á að reglur um veiðar og umgengni um auðlindina þurfi að vera einfaldar og skýrar og veiðieftirlit­ið markvisst og það skuli beinast að þeim vandamálum sem við er að glíma hverju sinni. Viðurlög við brotum eigi að vera ströng og þyngjast við endurtekin brot. Þá kemur fram að lagaákvæði er varða umgengni um auðlindir sjávar skorti og því þurfi að setja ákveðnar laga­reglur um umgengnina og viðurlög við brotum gegn þeim. Enn fremur eru tillögur um útfærslu á ýmsum atriðum sem nefndin telur að bæta þurfi úr.
    Í framhaldi af starfi nefndarinnar lagði sjávarútvegsráðherra fram frumvarp til laga um umgengni um nytjastofna sjávar og varð það að lögum árið 1996. Í 1.gr. laganna segir að markmið laganna sé „að bæta umgengni um nytjastofna sjávar og stuðla að því að þeir verði nýttir með sjálfbærum hætti er tryggi til langs tíma hámarksafrakstur fyrir íslensku þjóðina“. Með þessum lögum er orðið skylt að hirða og koma með allan verðmætan og óskemmdan afla að landi. Í lögunum er einnig kveðið skýrt á um framkvæmd og viðurlög við brotum á lögunum.

Umhverfisyfirlýsing sjávarútvegsráðuneytisins.
    Sjávarútvegsráðuneytið gaf á árinu 1998 út umhverfisyfirlýsingu. Í henni kemur fram að stefnt er að því að nýting auðlinda hafsins sé sjálfbær og að byggt sé á bestu tiltæku vísinda­legu rökum þegar ákvarðanir eru teknar. Þá skal þess gætt að líffræðilegum fjölbreytileika og vistkerfi hafsins sé ekki ógnað.
    Áhersla er lögð á sjálfbæra þróun, að stjórnvaldsákvarðanir taki mið af skyldu hverrar kynslóðar til að skila afkomendum sínum lífvænlegu umhverfi, skyldu þjóða til að vernda líf­ríki og vistkerfi hafsins og mikilvægi þess að bjóða neytendum íslensks sjávarfangs heilnæm­ar afurðir.
    Þá er það markmið sett, að umgengni um nytjastofna sjávar við Ísland tryggi til frambúðar hámarksafrakstur fyrir íslensku þjóðina. Byggja skal ákvarðanir um veiðar á vísindalegum grunni og nýta aflann þannig að sem minnst fari til spillis og verðmætasköpun verði sem mest. Við stjórn veiða skal vera innbyggður hvati til að ganga vel um lifandi auðlindir hafsins og nýta alla framleiðsluþætti á sem hagkvæmastan hátt. Ákvarðanir byggist á skýrum forsendum og við undirbúning þeirra verði haft víðtækt samráð. Ákvörðunum skal fylgja fast eftir með skilvirku eftirliti.
    Þá segir að stefnt skuli að því að þróa aflareglur um nýtingu einstakra nytjastofna. Við mótun slíkra aflareglna skal farin varúðarleið að því marki að ná fram hámarksafrakstri stofna til langs tíma. Stuðla skal að þróun kjörhæfra veiðarfæra sem fara vel með umhverfi, auðlindina og afla og hvetja til notkunar þeirra. Bannað er að henda nýtanlegum fiski og skal veiðum stjórnað með það fyrir augum að dregið sé úr hættu á að fiski sé hent. Veiðar skulu bannaðar á tilteknum hafsvæðum eða með tilteknum veiðarfærum til að vernda hrygningarfisk og ungfisk. Hafsvæði eru vöktuð til að hægt sé að bregðast skjótt við.
    Rannsóknastefna ráðuneytisins er sú, að stundaðar séu markvissar hafrannsóknir og að byggt sé á bestu fáanlegu þekkingu hverju sinni. Í þessu skyni skal leitað eftir samstarfi við innlendar og erlendar vísindastofnanir og aðra aðila. Þá skal auka rannsóknir á vistkerfi hafs­ins, nytjastofnum, haffræði og veiðarfærum og áhersla lögð á fjölstofnarannsóknir. Virk þátt­taka í alþjóðlegu samstarfi svo sem innan Alþjóðahafrannsóknaráðsins er sögð mikilvæg til að fá gagnrýni á þær aðferðir sem hér er beitt og til að hagnýta niðurstöður nýjustu rann­sókna. Ráðuneytið leggur áherslu á að rannsóknir séu stundaðar á ýmsum fræðasviðum er nýtast við auðlindastjórnun, svo sem hagfræði, markaðsfræði, lögfræði, stjórnmálafræði, fé­lagsfræði og jarðfræði.
    Þá er það stefna sjávarútvegsráðuneytisins að lifandi auðlindir á alþjóðlegum hafsvæðum verði nýttar á sjálfbæran hátt. Ákvarðanir um stjórn veiða séu byggðar á bestu vísindalegu þekkingu og þeim verði stjórnað í samræmi við alþjóðareglur hverju sinni af þar til bærum stofnunum eða samtökum. Aðeins þeir sem hlíta reglum hafi leyfi til veiða á þessum svæðum. Lögð er áhersla á að nýting á alþjóðlegum hafsvæðum taki mið af aflareglum að eftirlitskerfi sé skilvirkt og stjórnkerfið geti brugðist skjótt við vísbendingum um breyttar aðstæður í vist­kerfinu. Ráðuneytið vill auka rannsóknir á alþjóðlegum veiðisvæðum og beita sér fyrir því að þeim sem stunda rannsóknir á hverju svæði sé umbunað.
    Sjávarútvegsráðuneytið mun beita sér fyrir auknum rannsóknum varðandi mengun í hafinu bæði með vöktun umhverfisþátta og rannsóknum á áhrifum mengunar á vistkerfið sem og sjávarafurðir. Ráðuneytið leggur áherslu á að gerðir verði nauðsynlegir alþjóðlegir samningar og ráðstafanir til að hvers kyns losun þrávirkra og geislavirkra úrgangsefna í hafið ógni ekki lífríkinu. Íslensk sjávarútvegsfyrirtæki eru hvött til að halda orkunotkun í lágmarki og nýta eins og kostur er endurnýjanlega orkugjafa.

17. Sjávarútvegur og fiskveiðistjórn í heiminum.
    Heimsaflinn, að meðtöldu fiskeldi, var 121 milljón tonna árið 1996 en hafði verið 98 milljónir tonna árið 1990 og 74,6 milljónir tonna árið 1981. Heimsaflinn hefur því aukist um 46,4 milljónir tonna eða um 62% á 15 árum. Af heimsaflanum 1996 var sjávarafli 97,8 milljónir tonna og afli úr innhöfum og vötnum 23,2 milljónir tonna. Á milli 75% og 80% af heimsaflanum fara til manneldis.
    Heildarafli á Íslandsmiðum var 1,5 milljónir tonna árið 1996 en heildarafli Íslendinga sama ár var tæpar 2,1 milljón tonna. Ísland var í 12. sæti á lista yfir aflahæstu fiskveiðiþjóðir heims það ár. Kína var í efsta sæti með 14,2 milljónir tonna. Perú með 9,5 milljónir tonna og Chile með 6,7 milljónir tonna komu næst. Mynd 17.1 sýnir afla mestu fiskveiðiþjóða heims árið 1996.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

    Af einstökum fisktegundum fékkst árið 1996 mestur afli af ansjósu eða 8,9 milljónir tonna en atlantshafsþorskur er í 9. sæti eins og mynd 17.2 sýnir.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

    Sífellt stærri hluti heimsaflans fæst með fiskeldi. Árið 1996 var framleiðslan 26,4 milljón­ir tonna en var aðeins 8,7 milljónir tonna árið 1980. Kínverjar eru stórtækastir í fiskirækt og framleiða um helming heimsframleiðslunnar. Stór hluti þess sem telst til fiskeldis er ræktun skeldýra, svo sem ostra og ýmissa tegunda af skel. Einnig er um að ræða ýmsar tegundir fiska, aðallega karfategundir.
    Heimsviðskipti með sjávarafurðir hafa aukist hraðar en heimsaflinn og árið 1989 voru sjávarafurðir seldar milli landa fyrir 36 milljarða Bandaríkjadala. Árið 1996 var talan komin yfir 52 milljarða. Þróunarríkin til samans eru stærstu útflytjendur á sjávarafurðum en þau voru með 50% hlutdeild árið 1995. Mestu innflytjendur sjávarafurða eru löndin í Evrópusam­bandinu með um 33% en af einstökum þjóðum eru það Japanar með um 31% hlutdeild. Heild­arútflutningur Íslendinga á fiskafurðum árið 1996 var að verðmæti 1,3 milljarðar Bandaríkja­dala.
    Íslendingar búa yfir mikilli reynslu og þekkingu á sjávarútvegi sem nýst getur víðar en hér á landi. Íslensk sjávarútvegsfyrirtæki hafa aukið sókn sína á erlenda markaði og mið á síðari árum. Hafa þau m.a. tekið þátt í veiðum og vinnslu í Afríku, Asíu, Evrópu, og Suður-Ameríku. Íslensk fyrirtæki hafa til að mynda fjárfest í þýskum sjávarútvegi, bæði veiðum og vinnslu. Þónokkur íslensk skip sem var ofaukið hér sigla nú undir fánum Eystrasaltslandanna og stunda m.a. veiðar á Flæmingjagrunni. Þá hafa Íslendingar einnig starfað við rannsóknir og ráðgjöf víða um heim. Íslensk sölufyrirtæki hafa aflað viðskiptasambanda um allan heim og selja í æ ríkari mæli fisk sem ekki er unninn hér á landi. Ýmis fyrirtæki í stoðgreinum sjávarútvegsins hafa einnig sótt á erlenda markaði og má í því sambandi nefna framleiðendur rafeindavoga, veiðarfæra og framleiðslulína.
    Ýmsar þjóðir styrkja starfsemi sjávarútvegs sérstaklega. Ástæður þessara niðurgreiðslna ríkisvalds þessara þjóða eru aðallega tvær en byggjast þó báðar á því að sjávarútvegur í þess­um í löndum er ekki nægilega arðbær. Annars vegar er verið að halda uppi atvinnu og hins vegar verið að halda byggð á svæðum þar sem líklegt er að hún legðist annars af. Oftast er samspil þarna á milli. Engar sambærilegar niðurgreiðslur eru til íslensks sjávarútvegs. Íslensk stjórnvöld hafa barist fyrir því að fá fram ákvæði um afnám niðurgreiðslna bæði á vettvangi EES og GATT en lítið orðið ágengt.

Þróun og horfur í stjórn fiskveiða í heiminum.
    Undanfarna áratugi hefur orðið mikil breyting á fiskveiðistjórnun flestra ríkja. Horfið hefur verið frá óheftum veiðum, fiskveiðilandhelgi stækkuð og reglur settar um aðgang skipa að veiðum og um veiðiaðferðir. Stjórnvöld víða um heim hafa reynt að takmarka heildarafl­ann og með því reynt að ná jafnvægi í ástandi fiskstofna og jafnvel auka við þá. Aðgerðir stjórnvalda hafa þó víða brugðist algjörlega og ástand margra fiskstofna hefur víða farið versnandi vegna ofveiði.
    Fyrir um hálfri öld virtist sem sjórinn hefði ótæmandi magn af fiski. Tæknibreytingar hafa hins vegar aukið getu útgerða til að veiða, geyma, flytja og selja fiskinn fljótt, meira en af­rakstur fiskstofna leyfir. Heimsaflinn meira en fjórfaldaðist á tímabilinu 1950 til 1990, úr tuttugu milljónum tonna í nær eitt hundrað milljónir tonna. Matvæla- og landbúnaðarstofnun Sameinuðu þjóðanna (FAO) taldi árið 1993 að 13 af 17 helstu fiskveiðisvæðum heimsins væru ofnýtt. Stofnunin taldi einnig að veiðarnar væru mjög óhagkvæmar, að aflaverðmætið væri aðeins um 72 milljarðar Bandaríkjadala en veiðikostnaðurinn hins vegar um 92 milljarð­ar dala.
    Í byrjun níunda áratugarins var fiskveiðifloti heimsins svo stór og veiðigeta hans það mik­il að afköst skipanna, mælt í meðalveiði á dag, fór hríðlækkandi. Útgerðir voru víða reknar með miklum halla og laun sjómanna lækkuðu mikið. Stjórnvöld juku niðurgreiðslur til fisk­veiða svo að sjómenn gætu áfram stundað sjóinn.
    Þrátt fyrir að heimsaflinn hafi verið nokkuð stöðugur undanfarin ár hefur orðið mikil breyting á samsetningu veiðanna. Aflamagn í verðmætari stofnum hefur minnkað mikið en í staðinn eru meiri veiðar á verðminni fiski sem seldur er í mjöl- og lýsisvinnslu. Útgerðir hafa brugðist við minnkandi afla í verðmeiri fiskstofnum með því að byggja stærri og öflugri skip með þeim afleiðingum að ofveiði verður enn meira vandamál.
    Stjórnvöld hafa oftast brugðist við minnkandi afla og verra ástandi stofna með því að setja fleiri og ítarlegri reglur og takmarkanir á veiðarnar. Reglur stjórnvalda eru yfirleitt af þrenn­um toga: Takmörk á sóknartíma, takmörk á skipagerðir, skipastærðir, veiðarfæri og þess hátt­ar og takmörk á heildarafla tegunda. Þótt slíkar reglur og takmarkanir auki kostnað og dragi eitthvað úr sókn taka þessar ráðstafanir ekkert á þeirri staðreynd að veiddur fiskur er verð­mæti. Fiskveiðar skapa tekjur handa þeim sem fiska. Þessi staðreynd og tilvist niðurgreiðslna, t.d. til að kaupa skip, veiðarfæri og gera út, hvetur útgerðir og sjómenn til að bregðast við reglum og takmörkunum á veiðarnar. Þegar t.d. reglur eru settar um stærðarhámark skipa við tilteknar veiðar bregðast útgerðir við með því að fjölga minni bátum og gera þá öflugri. Ef reglur og takmarkanir eru settar á veiðitímabilið, t.d. með því að leyfa aðeins veiðar tiltekna daga eða dagafjölda (sóknardagar, banndagar, skrapdagar) leita útgerðir leiða til að auka af­köst sín á leyfilegum veiðidögum, t.d. með öflugri skipum. Aukin reglusetning og takmarkanir einar og sér leiða því til þess að fiskveiðarnar verði óhagkvæmari en ella. Reglur og takmark­anir af þessum toga leiða yfirleitt til offjárfestingar í fiskiskipum og veiðitækni og kostnaður við sóknina eykst.
    Ofveiði og önnur óhagkvæmni fiskveiðanna hefur ekkert með eðli auðlindarinnar að gera. Óhagkvæmnin og ofveiðin eru bein afleiðing þess að nýtingarréttur er ekki skilgreindur í fisk­veiðum. Útgerðir og sjómenn eiga aðeins þann fisk sem þeir veiða og ná um borð í skip sitt. Ríkisvaldið er oft sagt eigandi að fiskstofnum en það þýðir í raun að allir, og þá enginn, á fiskstofnana sem veitt er úr.
    Ef varanlegur nýtingarréttur væri á fiskstofnum væru hvatar til staðar að nýta þá á hag­kvæman hátt. Aðili með varanlegan nýtingarrétt hefði enga hvata til að ofveiða fiskstofna sína, né eyða óþarfa kostnaði í að veiða fiskinn. Þvert á mót hefði hann hvata til að lágmarka kostnað við veiðarnar og halda veiðum í því marki að afrakstur stofnanna yrði síst minni í framtíðinni.
    Að koma á nýtingarrétti í strandveiðum er í raun tiltölulega einfalt, þ.e. ef fiskstofninn er staðbundinn. Í raun er sú skipan ekkert öðruvísi en að koma á eignarrétti á landsvæði. Lítið mál er að skipta strandlengju upp og úthluta nýtingarrétti til aðila á að veiða fisk innan tiltek­inna svæða.
    Slík skipan er reyndar ekki ný af nálinni. Þessi skipan hefur í raun verið hérlendis allt frá því er landið byggðist. Í Grágás er fjallað um rétt landeigenda til veiða innan netlaga undan ströndum landsins. Þá hafa kúfiskveiðar hérlendis og erlendis oft haft þessa skipan, þ.e. til­teknum einstaklingum eða útgerðum er úthlutað réttinum til að veiða kúfisk á tilteknum svæð­um. Auðvelt ætti að vera að koma slíku skipulagi á veiðar innfjarðarrækju, enda eru fáir aði­lar um þær veiðar nú. Þá hafa komið fram hugmyndir um að svæðisbinda humarkvóta hér­lendis, sem er í raun skref í sömu átt.
    Þessi skipan er einnig þekkt víða erlendis varðandi aðrar fisktegundir. Í Japan er til að mynda hefð fyrir því að sjávarþorp hafi rétt til veiðanna undan ströndum sínum. Stundum kemst slíkt skipulag á með óformlegum hætti. Í Maineríki í Bandaríkjunum hefur slíkt óform­legt skipulag gilt í humarveiðunum. Sömu einstaklingar og afkomendur þeirra teljast hafa nýt­ingarrétt á tilteknum humarveiðisvæðum.
    Nýtingarréttur á veiðisvæðum undan ströndum leiðir oft til þess að aðrar reglur og tak­markanir eru ekki nauðsynlegar. Aðili með veiðirétt hefur þá hvata til að nýta auðlind sína með hagkvæmum hætti. Þeir geta þá sjálfir ákvarðað veiðiaðferðir, veiðitímabil og veiði­magn. Lítil hætta er á ofveiði við slíkt skipulag.
    Þegar lengra er haldið út frá ströndum landsins verður hins vegar erfiðara að skilgreina mörk veiðisvæða og framfylgja nýtingarrétti, enda virðist óhægt um vik að festa niður girðingarstaura eða önnur landamerki úti á sjó. Þessi vandi snýst þó jafnmikið um hvata eins og tækni. Til er tækni eins og gervitunglaeftirlit sem hefur opnað fyrir þann möguleika að skilgreina veiðirétt á hafi úti. Eflaust er ýmis önnur tækni til sem nota mætti við skilgreiningu og framfylgd nýtingarréttar á hafi úti en henni hefur ekki verið beitt í þeim tilgangi þar sem hvatning til slíks er ekki til staðar.
    Lausnin á ofveiðivandanum á hafi úti er ekki eins einföld og lausnin fyrir staðbundna strandstofna. Flest ríki setja nú reglur og takmörk á heildarafla innan 200 mílna fiskveiðilög­sögunnar þótt oft sé ekki farið að þeim reglum og takmörkunum. Vandamálið við slíkar reglur er að útgerðir keppast þá við að ná í sem stærstan hlut af leyfilegum afla áður en heildarafla­markinu er náð.
    Aflahlutdeildarkerfi minnkar þennan vanda mikið og kemur í veg fyrir að útgerðir keppist við að ná í sem stærstan hlut af leyfilegum heildarafla. Aflahlutdeildarkerfið úthlutar hverri útgerð hlutdeild í leyfilegum heildarafla og því er engin þörf fyrir útgerðir að keppa við aðrar um afla. Vilji útgerðir hins vegar meiri afla geta þær keypt hlutdeildir af öðrum útgerðum. Þetta skipulag leyfir útgerðum að hagræða í rekstri sínum og sækja fiskinn þegar best hentar og markaðsaðstæður eru betri. Þó að aflahlutdeildarkerfi séu ekki gallalaus bæta þau hegðun útgerða við veiðarnar mikið og auka mjög hagkvæmni.
    Aflahlutdeildarkerfi eru oft gagnrýnd á þeirri forsendu að þekking okkar á fiskstofnum sé ekki nægileg til að ákvarða heildaraflamark. Þessi gagnrýni er að því leyti rétt að þekking okkar á fiskstofnum er takmörkuð en það hefur ekkert með aflahlutdeildarkerfið að gera. Það er sama hvaða skipulag notað væri við veiðarnar, þekking okkar á fiskstofnunum er sú sama og breytist ekkert við annað skipulag. Kosturinn við aflahlutdeildarskipulag er hins vegar að mun auðveldara er að halda veiðinni innan þess aflamarks sem ákveðið er og kappið við veið­arnar hverfur.
    Til að ná tilætluðum árangri þarf eftirlit og framfylgd veiðireglna að vera í góðu horfi. Aflahlutdeildarkerfi eru stundum gagnrýnd á þeirri forsendu að kostnaður við eftirlit og fram­fylgd reglna sé mjög mikill. Öllum stjórnkerfum fiskveiða fylgir kostnaður. Kosturinn við aflahlutdeildarkerfi er hins vegar sá að hann verður sýnilegri og það verður ábatinn einnig. Meiri líkur eru á að stjórnkerfið verði betrumbætt ef kostnaður og ábati er sýnilegur.
    Engin sérstök rök eru fyrir því að ríkisvaldið sjái um eftirlit og framfylgd reglna við stjórnkerfi fiskveiða. Þvert á móti virðist svigrúm til þess að útgerðir komi meira inn á það svið þegar fram líða stundir. Mikill fjöldi skipa er að veiðum úti á sjó og vel má hugsa sér að þau geti að einhverju leyti haft eftirlit hvert með öðru. Hvatinn fyrir aukið eftirlit útgerða er nátengdur eignarhaldi þeirra á aflaheimildum. Þótt einstaka útgerðir hagnist á því að veiða umfram kvóta sinn bera þær einnig kostnað ef aðrar útgerðir ástunda slíkt. Ef allar útgerðir veiða umfram aflaheimildir sínar verður um ofveiði að ræða, aflatekjur minnka og verð á aflaheimildum lækkar. Af þessari ástæðu munu útgerðir fljótlega læra að auka eftirlit með veiðum á sama hátt og landeigendur verja sín réttindi.
    Sú ímynd að aflahlutdeildarkerfi takmarki aðgang manna að fiskveiðum er að nokkru leyti rétt en er hins vegar ekki réttmæt gagnrýni á aflahlutdeildarkerfið. Frjálsar fiskveiðar hafa leitt til ofveiði og sú staðreynd segir okkur að það sé aðeins tímaspursmál hvenær einhverjar útgerðir heltist úr þeirri lest sem frjálsar fiskveiðar eru. Einhverjar útgerðir munu örugglega leggja upp laupana eða fara gjaldþrotaleiðina. Aflahlutdeildarkerfið hefur einmitt þann kost, svo framarlega sem viðskipti eru leyfð með aflahlutdeildir, að engum er bannaður aðgangur. Að auki geta útgerðir verið vissar um að þegar þær hafa tryggt sér aflahlutdeild verður fiskur til staðar til að veiða. Frjálsar veiðar geta hins vegar komið sumum í þá aðstöðu að eftir að þeir hafa fjárfest í skipum og veiðarfærum sé enginn fiskur til að veiða. Frjálsar veiðar veita mönnum aðeins frelsi til að sigla á sjónum, þær tryggja ekki að nokkurn fisk verði að hafa.
    Ekkert ríki hefur enn gengið svo langt að einkavæða fiskveiðar sínar fullkomnlega en mörg ríki hafa hins vegar tekið upp ýmiss konar aflakvótakerfi í fiskveiðum. Má þar t.d. nefna Ástralíu, Kanada, Danmörk, Holland, Noreg, Portúgal, Bretland, Suður-Afríku, Banda­ríkin og Nýja-Sjáland, sem hefur reyndar notast mest við slíkt skipulag.
    Aflahlutdeildarkerfið gæti reynst ein mesta og besta skipulagsbylting mannkynssögunnar. Það að skilgreina nýtingarréttindi á auðlindum sjávarins og úthluta þeim réttindum til aðila gæti verið sambærileg við eignarnámið í breskri sögu og eignarnám vestursvæða Bandaríkj­anna á síðustu öld (bæði tímabil marka þá stefnu að girða landsvæði). Á sama hátt og girð­ingavæðing á landi verndar auðlindir þar mun nýtingarréttur á auðlindum sjávar vernda auð­lindir sjávar. Bæði girðingavæðing og aflahlutdeildarkerfi fjarlægja þá hættu að auðlindir séu ofnýttar eins og gerist við frjálsan aðgang manna að auðlindum.

Skýrsla OECD um fiskveiðistjórnun.
    Árið 1997 kom út viðamikil skýrsla hjá OECD um fiskveiðistjórnun aðildarríkjanna. Skýrslan er byggð á rannsóknum sem nefnd á vegum samtakanna stóð fyrir. Niðurstöður skýrslunnar eru athyglisverðar og styðja það sem að ofan er sagt.
    Í niðurstöðum skýrslu OECD um fiskveiðistjórnun sem er byggð á sóknartakmörkunum segir að sóknarkvótar hafi leitt til offjárfestingar, aukins nýtingarkostnaðar og aukins fram­kvæmdakostnaðar. Þá segir einnig að sóknarkvótar stemmi ekki stigu við ofveiði.
    Niðurstöður skýrslunnar varðandi heildarkvóta eru á þá leið að sú fiskveiðistjórnun leiði greinilega til of stórs flota, styttri vertíða og sveiflukenndra landana. Þá segir að greinlegt sé að kostnaður við veiðar og vinnslu aukist og að heildarkvóti komi ekki í veg fyrir ofnýtingu stofna.
    Annað hljóð er í strokknum varðandi kvótakerfi. Um það segir að kerfi sem er byggt á kvótum á skip sé virk aðgerð til þess að hafa stjórn á nýtingu stofna, það útrými kapphlaupi við veiðar og hliðaráhrifum kapphlaups, auki hagræðingu og hagnað og dragi úr stærð fisk­veiðiflotans. Þá segir einnig að þótt kostnaður við framkvæmd og eftirlit fiskveiðistjórnunar aukist þegar um er að ræða framseljanlegan kvóta hafi komið í ljós að útgerðir séu oftar en ekki reiðubúnar að greiða þann aukakostnað.
    Vert er að vitna í kafla skýrslunnar um brýn verkefni, en þar segir:
    „Hópurinn er sammála um að hefðbundin stjórnunarkerfi sem byggjast t.d. á heildarkvót­um með opnu aðgengi, bæði fræðilega og í framkvæmd, leiði til lélegrar efnahagslegrar af­komu. Niðurstöðurnar gefa vísbendingar um að til þess að taka á þessum vandamálum er nauðsynlegt að beita stjórnunarkerfi er byggist á réttindum (þ.e. framseljanlegir kvótar, kvót­ar á skip og nýtingarréttur á tilgreindum svæðum). Upphafsnálgun (t.d. sameiginlegt stjórn­unarfyrirkomulag í héraði) með þátttöku útgerða í ákvarðanaferlinu getur verið mikilvægt at­riði. Þátttaka notenda í þróun og framkvæmd veiðistjórnunaráætlana getur verið mikilvægur þáttur í árangursríkri stjórnun á nýtingu auðlindarinnar.“
    Í umræðu skýrslunnar um líffræðileg einkenni fiskveiða kemur fram að brottkast í fisk­veiðum sé mikið vandamál. Matvæla- og landbúnaðarstofnun Sameinuðu þjóðanna (FAO) áætlar, að því er segir í skýrslunni, að um 27% af heildarafla í heiminum sé fleygt. Einnig kemur fram að brottkast fisks hefur ekki aukist við tilkomu kvótakerfa.
    Þá má geta þess að lokum að nýlega skilaði Vísindaráð Bandaríkjanna skýrslu um málefni fiskveiðanna til Bandaríkjaþings. Helsta niðurstaða þeirrar skýrslu er að hvetja þingið til að opna leiðir fyrir frekari notkun á kvótakerfum í stjórn fiskveiða í Bandaríkjunum.

18. Helstu heimildir.
Alþingistíðindi, ýmsir árgangar.
Anthony Scott, Minnisblað til auðlindanefndar, 1998.
Atvinnuvegaskýrsla 1991, Þjóðhagsstofnun, 1994.
Atvinnuvegaskýrsla 1994, Þjóðhagsstofnun, 1997.
Atvinnuvegaskýrsla 1995, Þjóðhagsstofnun, 1998.
Atvinnuvegaskýrsla 1996, Þjóðhagsstofnun, 1998.
Auðlindanefnd, Áfangaskýrsla, 1999.
Álit nefndar til að fjalla um atriði tengd kjaradeilu sjómanna og útvegsmanna, 1998.
Fiskifréttir, ýmis tölublöð.
Fjareftirlit með fiskiskipum, Fjareftirlitsnefnd, sjávarútvegsráðuneytið, 1997.
Fjárfesting 1945–1989, Þjóðhagsstofnun, 1991.
Fjölstofnarannsóknir 1992–1995, Hafrannsóknastofnun, Fjölrit nr. 57, 1997.
Framleiðni innan atvinnugreina á Íslandi: Samanburður við Danmörku og Bandaríkin. Hag­fræðistofnun Háskóla Íslands, skýrsla nr. C97-09.
Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 81 31. maí 1976, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, sbr. lög nr. 38 28. maí 1981, lagt fyrir Alþingi á 106. löggjafarþingi 1983.
Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 81 31. maí 1976, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, sbr. lög nr. 38 28. maí 1981, lagt fyrir Alþingi á 107. löggjafarþingi 1984.
Frumvarp til laga um Kvótaþing, lagt fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997–98.
Frumvarp til laga um Úreldingarsjóð fiskiskipa, lagt fyrir Alþingi á 112. löggjafarþingi 1989.
Frumvarp til laga um stjórn fiskveiða 1986–87, lagt fyrir á Alþingi á 108. löggjafarþingi 1985.
Frumvarp til laga um stjórn fiskveiða 1988–90, lagt fyrir á Alþingi á 110. löggjafarþingi 1987–88.
Frumvarp til laga um stjórn fiskveiða, lagt fyrir Alþingi á 112. Löggjafarþingi 1989–90.
Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, lagt fyrir Alþingi á 117. löggjafarþingi 1993.
Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 38 15. maí 1990, um stjórn fiskveiða, lagt fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi 1995.
Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 38 15. maí 1990, um stjórn fiskveiða, lagt fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi 1995–96.
Frumvarp til laga um breytingu á l. nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, lagt fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi 1996.
Frumvarp til laga um breytingu á l. nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, lagt fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997.
Frumvarp til laga um breytingu á l. nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, lagt fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1998.
Frumvarp til laga um breytingu á l. nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, lagt fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998.
Frumvarp til laga um rétt til veiða og vinnslu afla í fiskveiðilandhelgi Íslands, lagt fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997–98.
Frumvarp til laga um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, lagt fyrir Alþingi á 121. löggjafar­þingi 1996–97.
Frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 79 26. maí 1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, lagt fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.
Frumvarp til laga um stjórn veiða úr norsk-íslenska síldarstofninum, lagt fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997–98.
Frumvarp til laga um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, lagt fyrir Alþingi á 121. löggjafarþingi 1996.
Frumvarp til laga um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna, lagt fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997–98.
Íslenskt atvinnulíf, ýmis tölublöð, Talnakönnun.
Kvótabókin 94–95, Ari Arason ritstj., Skerpla,1994.
Kvótabókin 95–96, Ari Arason ritstj., Skerpla,1995.
Kvótabókin 96–97, Ari Arason ritstj., Skerpla,1996.
Kvótabókin 97–98, Fiskifélagsútgáfan, 1997.
Kvótabókin 98–99, Fiskifélagsútgáfan ehf.,1998.
Landshagir 1998, Hagstofa Íslands, 1998.
Nytjastofnar Sjávar 1997/98, Aflahorfur fiskveiðiárið 1998/99, Hafrannsóknastofnun Fjölrit nr. 67, 1998.
Lög nr. 40/1990, um Hagræðingarsjóð sjávarútvegsins.
Lög nr. 97/1985, um stjórn fiskveiða 1986–87.
Lög nr. 3/1988, um stjórn fiskveiða 1988–90.
Lög nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.
Lög nr. 151/1997, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands.
Lög nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.
Lög nr. 41/1979, um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn.
Lög nr. 44/1948, um vísindalega verndun fiskimiða landgrunnsins.
Lög nr. 36/1992, um Fiskistofu.
Lög nr. 54/1992, um fullvinnslu botnfiskafla um borð í veiðiskipum.
Lög nr. 65/1965, um Hafrannsóknastofnunina.
Lög nr. 37/1992, um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla.
Lög nr. 123/1989, um uppboðsmarkað fyrir sjávarafla.
Lög nr. 39/1990, um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins.
Lög nr. 43/1985, um Verðlagsráð sjávarútvegsins.
Lög nr. 92/1994, um Þróunarsjóð sjávarútvegsins.
Lög nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands.
Lög nr. 11/1998, um Kvótaþing.
Lög nr. 13/1998, um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna.
Lög nr. 22/1998, um veiðar og vinnslu erlendra skipa í fiskveiðilandhelgi Íslands.
Lög nr. 38/1998, um stjórn veiða úr norsk-íslenska síldarstofninum.
Phil Major, Skýrsla um fiskveiðistjórnun á Íslandi, 1998.
Review of the State of the Fishery Resources: Marine Fisheries, FAO 1997.
Sharing the Fish: Toward a National Policy on Individual Fishing Quotas, National Research Council, 1998.
Sjávarnytjar við Ísland, Karl Gunnarsson, Gunnar Jónsson og Ólafur Karvel Pálsson, Reykja­vík 1998.
Sjávarútvegur 1972–1977, Þjóðhagsstofnun 1977.
Sjávarútvegur 1976–1983, Þjóðhagsstofnun 1985.
Sjávarútvegur 1986–1987, Þjóðhagsstofnun 1990.
Skýrsla starfshóps um dreifða eignaraðild í sjávarútvegi, 1997.
Skýrsla til sjávarútvegsráðherra, nefnd um mótun sjávarútvegsstefnu, 1993.
Starfsskýrsla Fiskistofu 1998.
Starfsumhverfi og framtíðarmöguleiki fiskvinnslunnar, sjávarútvegsráðuneytið, 1997.
Stjórn fiskveiða 1998/99, Lög og reglugerðir, sjávarútvegsráðuneytið, 1998.
Stjórnkerfi fiskveiða, atvinnuöryggi og byggðamál – Greinargerð fyrir nefnd um mótun sjávarútvegsstefnu, Ragnar Árnason, 1992.
Synthesis Report for the Study on the Economic Aspects of the Management of Marine Living Resources, OECD 1996.
Sögulegt yfirlit hagtalna 1945–1997, Þjóðhagsstofnun, 1998.
Tengsl iðnaðar og sjávarútvegs, iðnaðarráðuneytið, 1995.
The Icelandic Fisheries; Evolution and Management of a Fishing Industry, Ragnar Árnason, Fishing News Books, 1995.
The state of world fisheries and aquaculture 1998, FAO 1999.
Útgerðarstaðir á Íslandi, Byggðastofnun 1987.
Útvegur 1978–1997, Fiskifélag Íslands.
Þróunarsjóður Sjávarútvegsins, Skýrsla um starfsemi 1994–1997.
Þættir úr vistfræði sjávar 1996, Hafrannsóknastofnun, Fjölrit nr. 53, 1997.
Ægir, tímarit Fiskifélags Íslands (Fiskifélagsútgáfan ehf.), ýmis tölublöð.

    Auk þess margvíslegt birt og óbirt efni frá eftirtöldum aðilum (sumt má finna á vefsíðum þeirra):

Alþingi (www.althingi.is).
Byggðastofnun (http://www.bygg.is).
Fiskifélag Íslands.
Fiskistofa (www.fiskistofa.is).
Forsætisráðuneyti (http://brunnur.stjr.is/interpro/for/for.nsf/pages/for).
Fjármálaráðuneyti (http://www.stjr.is/fjr).
Hafrannsóknastofnunin (www.hafro.is).
Hagfræðistofnun Háskóla Íslands (http://www.hag.hi.is/ioes).
Hagstofa Íslands (http://www.hagstofa.is).
Landssamband íslenskra útvegsmanna (www.liu.is).
Sjávarútvegsráðuneyti (http://www.stjr.is/sjr).
Þjóðhagsstofnun (http://www.stjr.is/frr/thst).


Viðaukar


Syðstu firðir Vestfjarða og suðurfirðir Austurlands.






(Rafrænn texti er ekki tiltækur.)