Ferill 122. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
125. löggjafarþing 1999–2000.
Þskj. 469 — 122. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um fjarskipti.
Frá 2. minni hluta samgöngunefndar.
Í frumvarpi til laga um fjarskipti og frumvarpi til laga um Póst- og fjarskiptastofnun, 240. máli, birtast leikreglur fyrir fyrstu skrefin frá lögbundinni einokun sem var á rekstri fjarskiptaneta hér á landi frá árinu 1906 til ársins 1998. Þrátt fyrir að gildandi fjarskiptalög séu aðeins þriggja ára gömul hafa orðið svo miklar breytingar á fjarskiptatækni og þjónustu og alþjóðlegu umhverfi að við þau verður ekki unað. Annars er hætta á að Íslendingar dragist aftur úr öðrum þjóðum hvað varðar þróun á sviði fjarskipta.
Í frumvarpi til laga um fjarskipti er markmiðum þess lýst þannig að ætlunin sé að tryggja hagkvæm og örugg fjarskipti hér á landi og efla samkeppni á fjarskiptamarkaði. Það sé hlutverk íslenska ríkisins að tryggja eftir því sem unnt er að öllum landsmönnum bjóðist aðgangur að fjarskiptaþjónustu eins og kveðið er á um í frumvarpinu. Óhætt er að fullyrða að með lögfestingu frumvarpsins sé líklegt að náist í það minnsta eitt þeirra markmiða sem að er stefnt, þ.e. að tryggja örugg fjarskipti hér á landi. Enn fremur tekur 2. minni hluti undir það markmið sem að er stefnt í 13. gr. frumvarpsins, að tryggja öllum notendum fullnægjandi fjarskiptaþjónustu á sanngjörnum kjörum sem felst í því að allir rekstrarleyfishafar tryggi að notendur fjarskiptaþjónustunnar fái svokallaða alþjónustu, m.a. talsímaþjónustu, gagnaflutningsþjónustu með 128 Kb/s flutningsgetu og þjónustu við fatlaða og aðra notendur með sérþarfir. Auk þess er gert ráð fyrir því í frumvarpinu að heimilt sé að niðurgreiða þjónustu rekstrarleyfisfyrirtækja á þeim svæðum þar sem fjarskiptaþjónusta er rekin með tapi eða er óarðbær sem tryggir að íbúar dreifbýlisins fá einnig þá þjónustu sem um er rætt.
Á hinn bóginn er ekki lagt mikið upp úr því að ná markmiðum um hagkvæmni og samkeppni á þessum markaði í frumvarpinu. Það er augljóst að meiri hluti Alþingis stefnir að hægfara breytingu í átt til opnunar á fjarskiptamarkaði. Þrátt fyrir að sagan hafi kennt okkur að öflug og heilbrigð samkeppni, á grundvelli gegnsærra og skýrra leikreglna, sé vísasti vegur til að tryggja neytendum sem besta þjónustu og lágmarksverð er augljóst að frumvarpið tekur fyrst og fremst mið af hagsmunum Landssíma Íslands hf.
Eins og áður greinir eru aðeins þrjú ár frá því að samþykkt voru lög um fjarskipti og Póst- og fjarskiptastofnun. Frá árinu 1906 til ársins 1998 ríkti hér á landi lögbundinn einkaréttur ríkisins á rekstri fjarskiptaneta sem var fyrst og fremst á hendi Pósts og síma, undanfara Landssímans. Í skjóli þeirrar einokunar byggði stofnunin upp öflug fjarskiptakerfi sem gera það að verkum að Landssíminn hefur yfirburðastöðu á íslenskum fjarskiptamarkaði. Má fullyrða að markaðshlutdeild Landssímans sé u.þ.b. 97–98%. Því er ljóst að ef takast á að ná því markmiði að efla samkeppni á íslenskum fjarskiptamarkaði verður það ekki gert öðruvísi en með því að kvaðir verði lagðar á Landssímann svo að skapa megi pláss fyrir önnur fyrirtæki á þessum markaði. Samkeppni verður ekki komið á eftir öðrum leiðum, slíkir eru yfirburðir fyrirtækisins.
Þær kvaðir sem verða lagðar á Landssímann eru því mælikvarði á raunverulegan vilja stjórnvalda til að koma á samkeppni á þessum markaði. Því verður ekki á móti mælt að í veigamiklum atriðum er frumvarpið óhagstætt nýjum rekstraraðilum á fjarskiptamarkaði og að sama skapi hagstætt Landssíma Íslands hf. Fullyrða má að í grundvallaratriðum eins og í möguleikum á samtengingum við heimtaug og gildistökuákvæði um reikisamninga er ekki gengið lengra en óhjákvæmilegt er vegna lögfestingar reglna sem leiðir af aðild Íslands að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, jafnvel skemur. Þegar á allt er litið má segja að þau framfaraspor sem tekin eru vegna ákvæða sem leiðir af EES-aðildinni séu í mikilvægum atriðum takmörkuð í frumvarpinu.
Það eru einkanlega þrjú atriði í frumvarpinu sem gera að verkum að það markmið þess að efla samkeppni og auka hagkvæmni á íslenskum fjarskiptamarkaði virðist hjóm eitt og þegar markmið um hagkvæmni og samkeppni rekast á hagsmuni Landssímans eru hagsmunir ríkisfyrirtækisins látnir hafa forgang.
Í fyrsta lagi er það sú staðreynd að þrátt fyrir að samgönguráðherra hafi forræði á eignarhaldi ríkissjóðs að Landssíma Íslands er honum samkvæmt frumvarpinu ætlað að hafa íhlutunarvald í fyrirtæki á markaði, auk þess að hafa með höndum reglugerðarvaldið á þessu sviði. 2. minni hluti telur að slík tilhögun muni leiða til hagsmunaárekstra. Að mati 2. minni hluta er hættan á slíkum árekstrum sérlega mikil nú þegar fyrir liggur að ríkisstjórnin hyggst selja allan eignarhlut sinn í Landssímanum eða hluta. Meðan það ástand ríkir er líklegt að samgönguráðherra muni reyna að tryggja verðmæti eignarhlutar ríkissjóðs á kostnað samkeppnisaðila. Þessi staða ein og sér er líkleg til að valda tortryggni sem er líkleg til að standa í vegi fyrir trú manna á fjarskiptamarkaðinum og er staðan því í eðli sínu líkleg til að hamla gegn virkri samkeppni. Má í þessu sambandi vitna til ummæla samgögnuráðherra í ræðu við setningu Samvinnuháskólans á Bifröst 29. ágúst 1999 þar sem hann sagði að úrskurðir Samkeppnisstofnunar væru til þess fallnir að lækka verðgildi Landssímans.
Í öðru lagi eru það reglurnar um aðgang að heimtaug í 20. gr. frumvarpsins. Skilyrðislaus réttur til aðgangs að heimtaug er forsenda þess að virk samkeppni geti orðið að veruleika á íslenskum fjarskiptamarkaði. 2. minni hluti tekur undir þau sjónarmið sem fram koma í frumvarpinu varðandi þýðingu þess að tryggja fjarskiptafyrirtækjum aðgang að heimtaug. Slíkur aðgangur er til þess fallinn að auka virka samkeppni á því mikilvæga sviði sem fjarskipti eru. Hins vegar telur 2. minni hluti að orða verði ákvæðið skýrar til þess að tryggja að markmið þess náist. Áður en fjallað er nánar um þetta atriði, sbr. og athugasemdir sem fram koma í umsögn Samkeppnisstofnunar, er rétt að fara um það nokkrum almennum orðum. Í því sambandi er nauðsynlegt að hafa m.a. hliðsjón af stöðu Landssíma Íslands hf. á fjarskiptamarkaðnum og erlendri þróun.
Yfirráð Landssímans yfir grunnfjarskiptakerfinu skipta miklu þegar yfirburðastaða fyrirtækisins er metin. Landssíminn hefur á grundvelli tæplega hundrað ára einkaréttar komið sér upp fullkomnu fjarskiptakerfi. Fyrirtækið á lagnir sem tengdar eru nánast öllum heimilum og fyrirtækjum í landinu. Eftir að einkarétturinn var felldur niður gerir þessi staða Landssímans það að verkum að nýir keppinautar eiga erfitt með að ná fótfestu á markaðnum, sérstaklega í almennri talsímaþjónustu. Ein af aðferðunum sem koma til greina til þess að auðvelda aðgang keppinauta að fjarskiptamarkaðnum er að tryggja fullan og ótakmarkaðan aðgang að heimtaug Landssímans. Nauðsynlegt er að útskýra þetta nánar.
Heimtaugin (local loop) er tengingin, snúinn koparvír, milli notandans og hverfissímstöðvar. Nýr keppinautur getur fræðilega séð komið sér upp eigin fjarskiptakerfi og lagt heimtaug til allra viðskiptavina sinna. Hins vegar er það ekki raunhæft vegna mikils kostnaðar og þess langa tíma sem tekur að framkvæma slíkt. Aðgangur að heimtaug gerir nýjum keppinaut kleift að komast inn á markaðinn með minni tilkostnaði og gerir fyrirtækinu kleift að bjóða upp á þá tegund fjarskiptaþjónustu sem það telur henta markaðnum hverju sinni. Ella er nýr keppinautur háður ákvörðunum Landssímans. Aðgangur að heimtaug gerir t.d. nýjum keppinaut fært að bjóða viðskiptavinum sínum upp á háhraðanetaðgang með því að uppfæra koparvírinn í heimtauginni með svonefndri xDSL tækni (Digital Subscriber line) . 1
Með aðgangi að heimtaug er átt við að hinn nýi keppinautur leigi heimtaugina af Landssímanum. Til þess að þetta úrræði skili árangri verður að tryggja í lögum að keppinautar sem uppfylla almenn skilyrði eigi skilyrðislausan rétt á þessum aðgangi. Einnig verður að tryggja að keppinautarnir hafi rétt til að koma fyrir sínum búnaði í hverfissímstöðvum Landssímans (co-location). Jafnframt verður að sjá til þess að Landssíminn geti ekki með verðlagningarstefnu sinni gert þetta úrræði að engu.
Að mati 2. minni hluta er ákvæði 20. gr. frumvarpsins ekki nógu skýrt og gengur of skammt til að tryggja fullan aðgang að heimtaug. Ákvæðið veitir fjarskiptafyrirtækjum ekki sjálfstæðan rétt til þessa aðgangs heldur er það lagt í hendur Póst- og fjaskiptastofnunar að meta í hvert skipti hvort veita skuli aðgang. Ber ákvæðið með sér að Póst- og fjaskiptastofnun verði að meta hvort viðkomandi fjarskiptafyrirtæki sem óskar aðgangs sé fært um að koma sér upp eigin heimtaug til notenda eða hvort eðli og umfang þeirrar fjárfestingar leiði til þess að slíkt sé ekki hagkvæmt. Er augljóst að slíkt mat hlýtur að vera vandasamt og fyrirséð að deilur komi upp um túlkun ákvæðisins milli Landssímans og þeirra keppinauta sem óska aðgangs að heimtaug fyrirtækisins. Þetta fyrirkomulag er til þess fallið að draga úr virkni ákvæðisins og hindra þá auknu samkeppni sem aðgangur að heimtaug felur í sér. Óvissa um túlkun ákvæðisins og hugsanlegur ágreiningur varðandi beitingu þess getur torveldað nýjum keppinautum að koma inn á markaðinn. Jafnframt er þetta fyrirkomulag ekki í samræmi við hvernig þetta atriði er framkvæmt erlendis.
Ljóst er að í fyrirsjáanlegri framtíð verða það keppinautar Landssímans sem óska eftir aðgangi að heimtaug fyrirtækisins. Í ljósi þess að Landssíminn hefur á grundvelli lögbundins einkaréttar getað byggt upp sitt fjarskiptakerfi er ekki óeðlilegt að nýjum keppinautum sé að lögum tryggður þessi aðgangur. Jafnframt er nauðsynlegt að taka fram í ákvæðinu að aðganginn skuli veita á grundvelli hlutlægra og málefnalegra skilmála og kjara þar sem jafnræðis sé gætt og að verðlagning skuli vera í samræmi við tilkostnað. Er slíkt einnig í samræmi við erlendar fyrirmyndir.
Sem dæmi má nefna að heimtaugar eða notendalínur eru u.þ.b. 180.000 í landinu. Það hefur komið fram í fjölmiðlum að Landssími Íslands innheimti 300 kr. á mánuði með virðisaukaskatti fyrir notendalínu. Það hefur einnig komið fram að Landssíminn hyggst hækka þessi gjöld í 1.000–2.000 kr. Þetta þýðir tekjuaukningu fyrirtækisins upp á 120–300 millj. kr. á mánuði eftir því hvaða tala er notuð. Það má öllum vera ljóst að fyrirtæki sem getur hækkað tekjur sínar með þessum hætti er í lófa lagið að taka þátt í samkeppni á símamarkaði með því að lækka skrefagjöld þar sem samkeppni er þegar komin af stað. Það sem vekur sérstaka eftirtekt við þessa umræðu er að hækkunin er að sögn byggð á kostnaðargreiningu fyrirtækisins við rekstur þessara notendalína (koparlína) sem eru að meðaltali 15–25 ára gamlar. Samkvæmt tölunum er rekstrarkostnaður á þessum línum rúmlega 4 milljarðar á ári. Ef haldið er áfram með þetta dæmi er afskriftarverð línanna, ef miðað er við 40 ár, 80–160 milljarðar, án þess að þær tölur séu vaxtareiknaðar frekar. Þó skal tekið fram að í nefndaráliti þessu er vitnað til talna sem fram hafa komið í fjölmiðlum og Póst- og fjarskiptastofnun á eftir að fara yfir og samþykkja. Þá er aftur komið að þeirri staðreynd að Póst- og fjarskiptastofnun heyrir undir samgönguráðherra sem fer með eignarhlut ríkisins í Landssíma Íslands hf.
2. minni hluti telur nauðsynlegt í ljósi þessara talna, ef mögulegt er að reikna kostnað við rekstur notendalína og hann er talinn jafnhár og áður nefndar tölur bera með sér, að skoða þann möguleika að bjóða rekstur þessara lína út svo lækka megi kostnað.
Í þriðja lagi er það gildistaka ákvæðis um reikisamninga á farsímamarkaði, 21. gr. frumvarpsins, sem gerir það að verkum að markmið þess virðast ekki nást. Í ákvæði til bráðabirgða III er gert ráð fyrir að greinin öðlist ekki gildi fyrr en 1. janúar 2001. Í 21. gr. segir m.a.: „Þar sem ekki verður ráðist í uppsetningu og rekstur farsímastöðvar, vegna eðlis eða umfangs fjárfestingar, eða þar sem aðstæður til uppsetningar eða rekstrar farsímastöðvar eru sérstaklega erfiðar, svo sem vegna náttúrulegra aðstæðna, skulu farsímafyrirtæki sem veita almenna farsímaþjónustu eiga aðgang að almennum farsímanetum annarra farsímafyrirtækja.“ Að baki þessu hvílir sú hugsun að nýta eins og kostur er þau fjarskiptanet sem þegar hafa verið sett upp og eru ekki fullnýtt. Enn fremur er það í samræmi við viðhorf í umhverfismálum að náttúrunni sé ekki raskað að óþörfu. Að baki þessari hugsun búa hagkvæmnis- og náttúruverndarsjónarmið.
Í umræðum í nefndinni kom fram að engar tæknilegar hindranir standa í vegi fyrir því að ákvæði um reikisamninga taki gildi strax. Innlendur reikisamningur þýðir að farsímafyrirtæki eiga aðgang að farsímanetum annarra fyrirtækja þegar uppbygging eigin aðstöðu er talin óraunhæf. Hér eiga við svipuð eða sambærileg viðhorf og áður hafa verið rakin í umfjöllun um heimtaugina að breyttu breytanda. Í umræðu í nefndinni kom fram að fresturinn á gildistöku þessa ákvæðis, sem þó gengur ekki lengra en raun ber vitni, er tilkominn til að tryggja að Landssíminn fái enn frekara forskot á fjarskiptamarkaði en hann nú hefur.
Til viðbótar þeim atriðum sem vtinað hefur verið vitnað til hér að framan má nefna nokkur smærri atriði sem eru til þess fallin að tryggja stöðu hins markaðsráðandi fyrirtækis:
– Fjarskiptafyrirtæki er heimilt að innheimta gjald hjá notanda vilji hann halda símanúmeri sínu við flutning viðskipta frá einu fyrirtæki til annars.
– Í frumvarpinu er samgönguráðherra heimilað að setja reglugerð um nánara fyrirkomulag bókhaldslegrar og fjárhagslegrar aðgreiningar fjarskiptafyrirtækja þrátt fyrir að fara með eignarhald ríkisins í einu þeirra.
– Í frumvarpinu er kveðið á um að fjarskiptafyrirtæki sem starfrækja almenn fjarskiptanet og/eða almenna fjarskiptaþjónustu og sem uppfylla ákveðinn skilyrði, skuli eiga rétt og bera skyldu til að semja um samtengingu sín á milli. Þessu ákvæði ber að fagna sérstaklega en vakin er athygli á því að ef ekki tekst vel til í framkvæmd er hætta á að markaðsráðandi aðili geti tafið mál og þannig gert þetta ákvæði marklítið.
2. minni hluti mun við afgreiðslu málsins greiða atkvæði með einstökum greinum en mun sitja hjá við afgreiðslu frumvarpsins í heild á þeim forsendum sem að framan eru raktar.
Alþingi, 16. des. 1999.
Lúðvík Bergvinsson,
frsm.
Kristján L. Möller.
- Neðanmálsgrein: 1
- 1 Ýmsar tegundir eru til af DSL tækni, t.d. ADSL, HDSL og VDSL. Samheiti þeirra er xDSL.
