Ferill 567. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
125. löggjafarþing 1999–2000.
Þskj. 869 — 567. mál.
Frumvarp til laga
um rannsókn sjóslysa.
(Lagt fyrir Alþingi á 125. löggjafarþingi 1999–2000.)
1. gr.
Með sjóslysarannsóknum er átt við þá sérstöku málsmeðferð sem kveðið er á um í lögum þessum og alþjóðareglum sem Ísland hefur staðfest.
Rannsóknir sjóslysa samkvæmt lögum þessum miða að því einu að koma í veg fyrir slys um borð í skipum og að öryggi til sjós megi aukast.
Um rannsókn á meintri refsiverðri háttsemi í tengslum við sjóslys fer samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála, og er slík rannsókn óháð rannsókn samkvæmt lögum þessum.
2. gr.
3. gr.
Samgönguráðherra ræður, að fenginni umsögn nefndarinnar, framkvæmdastjóra sem ræður annað starfslið í samráði við nefndina. Kostnaður við nefndina greiðist úr ríkissjóði.
4. gr.
5. gr.
Nefndin skal m.a. rannsaka:
a. sjóslys þar sem skráð skip eiga hlut að máli og sem verða á íslensku yfirráðasvæði,
b. sjóslys þar sem skip skráð á Íslandi á hlut að máli, hvar sem það er statt í heiminum,
c. slys og önnur atvik til sjós og á vötnum sem verða á óskráðum skipum, þ.m.t. skipum undir 6 metrum að lengd.
Um skráningu sjóslysa sem verða um borð í íslenskum skipum af hvaða stærð sem er, svo og skráningu slysa og atvika sem verða á erlendum skipum sem nefndin tekur til skoðunar skulu settar sérstakar reglur.
6. gr.
Nú verður sjóslys sem ekki fellur undir 1. mgr., sbr. 1., 2. og 5. gr., og ber þá skipstjóra, útgerðarmanni, Tilkynningarskyldu íslenskra skipa, Landhelgisgæslu, lögregluyfirvöldum eða öðrum sem verða þess áskynja að tilkynna og ganga úr skugga um að rannsóknarnefnd sjóslysa fái vitneskju um slysið.
7. gr.
8. gr.
Rannsóknarnefnd sjóslysa og starfsmenn hennar skulu hafa óhindraðan aðgang að vettvangi sjóslyss, jafnvel þótt um staði í einkaeign sé að ræða. Nú fer jafnframt fram lögreglurannsókn á vettvangi og skulu þá aðilar hafa samráð um vettvangsskoðun.
Nefndin og starfsmenn hennar hafa rétt til skýrslutöku og gagnasöfnunar á vettvangi eftir eigin mati, sbr. 9. gr.
9. gr.
Nefndin getur leitað aðstoðar rannsóknastofnana, innlendra eða erlendra, eftir því sem nauðsynlegt er við rannsókn sjóslyss. Innlendum aðilum er skylt að veita nefndinni þessa aðstoð.
Rannsóknarnefnd sjóslysa er heimilt að kalla til starfa með nefndinni sérfræðinga á tilteknum sviðum telji hún það nauðsynlegt.
10. gr.
Ágreining um hvort skip sé látið laust má bera undir dómara í varnarþingi þar sem skipið er statt.
11. gr.
Aðila máls, fyrirsvarsmanni hans og öðrum þeim sem rannsóknarnefnd sjóslysa telur nauðsynlegt að gefi skýrslu til að upplýsa málið er skylt að koma fyrir nefndina til að svara spurningum sem til þeirra er beint.
12. gr.
Ekki skal afhenda gögn með framburði skýrslugjafa fyrir nefndinni.
13. gr.
14. gr.
Rannsóknarnefnd sjóslysa skal gera tillögur um úrbætur í öryggismálum til sjós eftir því sem rannsókn á orsökum sjóslysa gefur tilefni til. Siglingastofnun Íslands ber að sjá til þess að tillögur til úrbóta sem berast frá nefndinni séu teknar til formlegrar afgreiðslu hverju sinni. Siglingastofnun Íslands skal senda nefndinni niðurstöður slíkrar afgreiðslu.
Nefndin skal í lok hvers starfsárs semja yfirlit um hvernig tillögum hennar hefur verið framfylgt og senda samgönguráðherra. Yfirlitið skal birta í heildarskýrslu nefndarinnar.
Nefndin skal gefa út heildarskýrslu um störf sín ár hvert og afhenda ráðherra.
Rannsóknarnefnd sjóslysa sér um að dreifa skýrslum nefndarinnar um einstök mál. Skýrslurnar skulu teljast opinber gögn. Skýrslur nefndarinnar má selja á kostnaðarverði.
15. gr.
16. gr.
Ráðherra er enn fremur heimilt að setja reglugerðir um rannsókn sjóslysa að því leyti sem það er nauðsynlegt vegna skuldbindinga er leiðir af samningi um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, með síðari breytingum.
17. gr.
18. gr.
Með lögum þessum eru numin úr gildi ákvæði 230. og 231. gr. laga nr. 34/1985, með síðari breytingum.
Ákvæði til bráðabirgða.
Við gildistöku laga þessara fellur úr gildi skipun núverandi rannsóknarnefndar sjóslysa og skal ráðherra eftir gildistökuna skipa rannsóknarnefnd sjóslysa samkvæmt lögum þessum.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
I.
Frumvarp þetta var að stofni til lagt fram á 123. löggjafarþingi, en varð eigi útrætt. Við framlagningu á þessu þingi hefur því verið breytt lítillega meðal annars með tilliti til þeirra athugasemda sem fram komu við meðferð málsins og umsagna hagsmunaaðila á Alþingi.
Jafnframt þessu frumvarpi er lagt fram frumvarp til laga um breytingar á siglingalögum.
Frumvarpið var samið af starfshópi á vegum samgönguráðuneytis sem eftirtaldir áttu sæti í: Frá samgönguráðuneyti Jón Birgir Jónsson ráðuneytisstjóri og Ragnhildur Hjaltadóttir skrifstofustjóri, frá rannsóknarnefnd sjóslysa Haraldur Blöndal, formaður, og Kristján Guðmundsson framkvæmdastjóri, frá Siglingastofnun Íslands Hermann Guðjónsson forstjóri og Ari Guðmundsson deildarstjóri og frá dóms- og kirkjumálaráðuneyti Benedikt Bogason skrifstofustjóri. Auk þess var leitað álits og umsagnar Boga Nilssonar, þáverandi rannsóknarlögreglustjóra, á réttarfarsatriðum.
II.
Upphaf rannsókna á sjóslysum við Ísland má rekja til þingsályktunartillögu sem Alþingi samþykkti árið 1963 um að fela ríkisstjórninni að láta fara fram opinbera rannsókn á orsökum hinna fjölmörgu skipstapa sem orðið höfðu næstu tvö til þrjú árin á undan. Samkvæmt tillögunni átti að „leggja fram tillögur að nýjum reglum um sjóhæfni íslenskra fiskiskipa, um breytingar á eldri skipum, staðsetningu veiðarfæra og hjálpartækja og búnað skips í sambandi við þau og annað það, er aukið getur öryggi sjófarenda frá því sem nú er“.
Rannsóknarnefnd sjóslysa var í fyrstu skipuð fulltrúum hagsmunaaðila í siglingum og sjávarútvegi, enda var hlutverk nefndarinnar þá fyrst og fremst að fylgjast með starfi sjódóma og safna upplýsingum og miðla þeim til sjómannaskóla, sjómanna og útgerðarmanna.
Með lögum frá 1986 um breytingu á siglingalögum var núverandi skipan sjóslysanefndar komið á. Með þeirri lagabreytingu jókst mjög starfsemi nefndarinnar og er henni nú heimilt að rannsaka sjóslys sem hún telur ríkar ástæður til að rannsaka. Auk þess er henni skylt að rannsaka orsakir allra slysa þegar íslensk skip farast og öll slys þar sem manntjón verður. Lagaumhverfi, húsnæðismál og fjárveitingar voru þó þannig að ekki var talið skynsamlegt að nefndin rannsakaði einstök mál óháð lögreglu og dómstólum og var rannsóknarferlið því að þessu leyti eins og áður. Þó skipti miklu að nú gat nefndin krafist lögreglurannsóknar og sjóprófa og í reynd fer frumrannsókn sjóslysa fram hjá lögreglu og í sjóprófum.
III.
Í frumvarpinu eru nokkur nýmæli frá gildandi löggjöf. Þau eru þessi helst:
a. Óumdeilt er að öflug rannsókn sjóslysa er ein virkasta forvörn til að fækka slysum á sjó og auka öryggi skipa og sjómanna. Því er mjög brýnt að efla og styrkja rannsóknarnefnd sjóslysa og mynda sem bestan lagaramma um rannsóknir þeirra hér. Er það ekki síst nauðsynlegt til að tryggja annars vegar réttaröryggi þeirra sem rannsókn beinist að og hins vegar, og ekki síður, til að markmiðum rannsóknar verði náð en þau eru einungis að auka öryggi og fækka sjóslysum.
Með þessu frumvarpi er lagt til að sjóslysarannsóknir verði algjörlega sjálfstæðar og að því leyti hliðstæðar rannsóknum flugslysa en hingað til hefur frumrannsókn sjóslysa verið hjá lögreglu og í sjóprófum. Starfsemi rannsóknarnefndar sjóslysa verður því efld og sjálfstæði hennar aukið.
b. Þess hefur orðið vart í vaxandi mæli að ýmsir telja að álit nefndarinnar séu um of notuð til að kveða á um sök í sjóslysamálum og hefur það óneitanlega leitt til tortryggni og þess að menn er misfúsir að gefa upplýsingar. Sama vandamál blasti við rannsóknarnefnd flugslysa og hefur svipað verið uppi á teningnum erlendis. Rannsókn sjóslysa mun samkvæmt þessu frumvarpi ekki fara eftir ákvæðum laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, enda fela þau ákvæði í sér sjálfstæðar rannsóknarheimildir sem frumvarp þetta hefur engin áhrif á. Framkvæmd opinberrar rannsóknar út af sjóslysum og ákvörðun um slíka rannsókn er í höndum ákæruvaldsins. Í frumvarpinu er því kveðið á um að sönnun í opinberum málum verði ekki byggð á skýrslum rannsóknarnefndar sjóslysa. Ástæðan er ekki síst sú að trúnaður megi haldast milli rannsakanda og þeirra sem rannsóknin beinist að. Þetta er í samræmi við ályktun Alþjóðasiglingamálastofnunar sem hefur undanfarin ár unnið að því að setja alþjóðlegar reglur um rannsóknir sjóslysa. Önnur ástæða er tillit til réttaröryggis þeirra sem gefa skýrslur. Framburður fyrir rannsóknarnefnd sjóslysa verður gefinn við aðrar aðstæður en við rannsókn opinbers máls. Þannig er lögreglu skylt að greina hlutaðeigandi frá því hvort hann er yfirheyrður sem grunaður eða vitni. Ekki gert ráð fyrir því samkvæmt frumvarpinu að réttarstaða manna gagnvart nefndinni sé mismunandi, enda kemur enginn fyrir hana sem grunaður maður í skilningi laga um meðferð opinberra mála. Það samræmist þess vegna ekki kröfum sem gerðar eru til réttaröryggis og varða réttarstöðu sakaðra manna að framburður sem gefinn er fyrir nefndinni verði notaður sem sönnunargagn í sakamáli. Vísast nánar um þetta til athugasemda við einstakar greinar frumvarpsins.
c. Þriðja mikilvæga nýmælið er í 14. gr. frumvarpsins og fjallar um úrbætur í öryggismálum eftir því sem rannsókn á orsökum sjóslysa gefur tilefni til. Ef rannsóknir sjóslysa eiga að ná tilgangi sínum er mjög mikilvægt að álit nefndarinnar verði notuð til að efla forvarnir og auka öryggi skipa og sjómanna. Í 14. gr. er þessi meginregla lögfest.
Þá er þess einnig að geta að ekki er gert ráð fyrir að sjópróf verði lögð af, en samhliða frumvarpinu er lagt fram frumvarp til breytinga á siglingalögum og vísast til þess. Samkvæmt því verður ekki lengur skylda að halda sjópróf.
Að lokum skal tekið fram að með frumvarpinu er leitast við að velja þá leið sem hefur minnstan kostnað í för með sér án þess þó að rannsóknarhagsmunir og réttaröryggi skerðist.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Hér er settur ramminn um sjóslysarannsóknir. Ná lögin til slysa og atvika til sjós er verða í sambandi við rekstur skips og varða öryggi skips, áhafnar og annarra manna, þ.m.t. þegar liggur við slysi. Enn fremur taka lögin til rannsókna á köfunarslysum, sbr. 7. gr. laga um köfun, nr. 31/1996.
Þá er tekið sérstaklega fram að tilgangur rannsóknarinnar sé að auka öryggi til sjós og að rannsóknin sé ekki framkvæmd til að komast að meintri refsiverðri háttsemi.
Um 2. gr.
Alþjóðasiglingamálastofnunin hefur samþykkt ályktun um reglur um rannsókn sjóslysa og óhappa á sjó. Þar eru sjóslys skilgreind og flokkuð. Nauðsynlegt þykir að skilgreina orðið sjóslys í samræmi við alþjóðareglur. Hentugra er að vísa til slíkra reglna en að taka skilgreiningarnar upp í lögin, þar sem þær breytast ört.
Um 3. gr.
Hér er lagt til að rannsóknarnefnd sjóslysa verði skipuð fimm mönnum sem hafi menntun og starfsreynslu á þeim sviðum sem sérstaklega nýtast við sjóslysarannsóknir. Hingað til hafa verið skipaðir menn með ólíka starfsreynslu og er gert ráð fyrir að svo verði áfram. Nú er formaður nefndarinnar lögfræðingur. Þá sitja í nefndinni skipaverkfræðingur, vélstjóri, fyrrverandi skipstjóri á kaupskipi og fyrrverandi skipstjóri á fiskiskipi.
Lagt er til að kostnaður við nefndina verði greiddur úr ríkissjóði.
Um 4. gr.
Hér er kveðið á um sjálfstæði nefndarinnar vísast til almennra athugasemda um rökin fyrir því. Rétt er að leggja áherslu á að samgönguráðherra hefur engan íhlutunarrétt varðandi rannsókn máls sem er alfarið og endanlega í höndum nefndarinnar. Tekið er fram að nefndin ákveði sjálf hvenær efni eru til rannsóknar. Í því felst m.a. að nefndin ákveður endanlegt umfang rannsóknar með tilliti til gildis hennar fyrir slysavarnir til sjós. Þá getur og til þess komið að nefndin þurfi að ákveða umfang rannsóknar með tilliti til mikilvægis verkefnis miðað við önnur verkefni sem bíða nefndarinnar, svo og með hliðsjón af fyrirsjáanlegum kostnaði við rannsókn og þeim fjármunum sem nefndin hefur til ráðstöfunar.
Um 5. gr.
Greinin er í samræmi við samsvarandi ákvæði um flugslysarannsóknir og er upptalningin til frekari áherslu á ákvæði 1. gr. Rétt er taka sérstaklega fram að þarna er gert ráð fyrir að sjóslysanefnd rannsaki slys er varða skip sem eru í siglingum til og frá Íslandi. Er þetta meðal annars gert til að ljóst sé að skip sem sigla undir hentifánum og eru í áætlunarsiglingum hingað til lands, oft með íslenska áhöfn, eigi undir nefndina.
Um 6. gr.
Hér er kveðið á um skyldu til að tilkynna um sjóslys. Lögð er áhersla á að tryggt sé að nefndin fái tafarlaust vitneskju um sjóslys.
Í 1. mgr. hvílir tilkynningarskyldan á skipstjóranum. Greinin er nær óbreytt ákvæði síðustu málsgreinar 221. gr. siglingalaga.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um tilkynningarskyldu á slysum til nefndarinnar vegna annarra slysa en greinir í 1. mgr. Þeir sem eru taldir upp í greininni eru í hópi þeirra sem væntanlega fá fyrstir vitneskju um sjóslys.
Um 7. gr.
Hér er nánar greint frá skyldum skipstjórnarmanna. Ákvæði greinarinnar miðar að því að girða fyrir að sönnunargögnum sé spillt. Í reglum Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar eru nánari leiðbeiningar þar um. Ætlunin er að afhent verði eyðublöð í íslenskum skipum þar sem fram komi nánar hvaða upplýsingar er beðið um svo að skipstjórnarmenn þurfi ekki að velkjast í vafa um hvernig best sé að standa að skýrslugerð. Ljósmynda- og myndbandatökur væru mjög æskilegar, en ekki þykir fært að gera það að lagaskyldu að útgerðir hafi tæki til slíks um borð þótt líklegt sé að einstakir skipverjar eigi slík tæki. Eins má vitanlega hljóðrita skýrslur.
Um 8. gr.
Hér er skýrgreint vald nefndarinnar til að rannsaka slys á vettvangi. Tekið er fram að fari jafnframt fram lögreglurannsókn skuli aðilar hafa samstarf um vettvangsrannsókn. Þá er kveðið á um rétt nefndarinnar til að fá upplýsingar og óska aðstoðar annarra opinberra aðila, t.d. Siglingastofnunar, Landhelgisgæslunnar og lögreglu. Slíkar upplýsingar og aðstoð verður að veita, nema það sé í andstöðu við lög og reglur viðkomandi stofnana.
Í 230. gr. siglingalaga er kveðið á um skyldu lögreglu til að aðstoða nefndina. Ekki þykir rétt að lögbinda þannig skyldu lögreglu til að veita aðstoð, en vitanlega er gert ráð fyrir góðu samstarfi þessara aðila, eftir því sem ólík rannsóknarviðhorf leyfa.
Um 9. gr.
Ákvæðið er efnislega í samræmi við gildandi reglur en kveðið er fastar að orði. Þá er rétt að ótvírætt sé að nefndin geti leitað aðstoðar sérfræðinga, en slíkt getur reynst kostnaðarsamt. Taka þarf tillit til slíks kostnaðar í fjárlögum.
Um 10. gr.
Í 220. gr. núgildandi siglingalaga er heimild fyrir Siglingastofnun og rannsóknarnefnd sjóslysa að láta taka tollvegabréf erlendra skipa þar til sjópróf hefur farið fram.
Hér er gert ráð fyrir að heimildir rannsóknarnefndar sjóslysa nái einnig til íslenskra skipa, enda sömu rök til þess að halda íslensku skipi og erlendu ef kanna þarf ástand skipsins. Nauðsynlegt er að skipstjóri eða útgerðarmaður geti krafist þess að skip sé látið laust og borið þá kröfu undir dómara. Ákvæðið mundi einnig ná til þeirra skipshluta sem hald hefur verið lagt á og skipi eru nauðsynlegir til áframhaldandi siglingar. Að öðru leyti þarfnast greinin ekki skýringa.
Um 11. gr.
Með hliðsjón af breyttum vinnubrögðum er nauðsynlegt að skýr heimild sé fyrir því að hljóðrita megi skýrslur.
2. mgr. er nýmæli. Með hliðsjón af þeirri meginbreytingu frumvarpsins að nefndin annist frumrannsókn sjóslysa er nauðsynlegt að kveða á um skyldu manna til að koma til skýrslutöku. Að öðru leyti þarfnast greinin ekki skýringa.
Um 12. gr.
Greinin er nýmæli sem tekur af tvímæli um að skýrslur nefndarinnar eru ekki gerðar með tilliti til skiptingar sakar eða ábyrgðar og eiga því ekki að vera nýttar sem sönnunargögn í sakamálum. Þetta er í samræmi við yfirlýst markmið tillagna Aljóðasiglingamálastofnunarinnar. Þar segir þó jafnframt að ekki eigi að hika við að birta niðurstöður um ástæður slyssins þótt draga megi ályktanir um sök eða ábyrgð út frá þeim.
Þetta haggar ekki heimildum þar til bærra yfirvalda til málsmeðferðar samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála, en ekki er gert ráð fyrir að frumkvæði að slíkri rannsókn komi frá rannsóknarnefnd sjóslysa.
Á hinn bóginn er ekki óhugsandi að Siglingastofnun óski í einhverjum tilvikum eftir opinberri rannsókn þegar hún hefur fengið skýrslu rannsóknarnefndar sjóslysa í hendur, jafnvel áður en hún fær lokaskýrslu.
Fari fram opinber rannsókn er eðlilegt að gögn um þann hluta rannsóknar nefndarinnar sem varðar vettvang og tæknilegar upplýsingar verði látin þeim í té sem annast opinberu rannsóknina.
Réttaröryggissjónarmið leiða á hinn bóginn til þess að ekki er rétt að byggja opinbera málsmeðferð á gögnum með framburði aðila fyrir rannsóknarnefnd sjóslysa, enda slík skýrslugjöf yfirleitt ekki samkvæmt formreglum laga um meðferð opinberra mála. Þá mundi afhending slíkra gagna brjóta í bága við alþjóðlega sáttmála um mannréttindi sem Ísland er aðili að.
Um 13. gr.
Grein þessi er nýmæli og eðlileg með hliðsjón af meginreglum stjórnsýslulaga og rétti manna til að tjá sig. Rétt þykir að taka fram að menn geti krafist þess skriflega að gera athugasemdir áður en skýrslugerð er lokið. Bókuð krafa, t.d. við skýrslutöku, hefði vitanlega sama gildi. Þessar athugasemdir mundu fyrst og fremst beinast að atvikalýsingu, en sjálf röksemdafærsla nefndarinnar og niðurstaða verður vitanlega ekki borin undir aðila.
Um 14. gr.
Greinin hefur að geyma mikilvægt nýmæli. Til að markmið sjóslysarannsókna náist er nauðsynlegt að tryggja að unnið sé úr niðurstöðum nefndarinnar og tillögum hennar fylgt eftir.
Í gildandi lögum er gert ráð fyrir að skýrslur nefndarinnar séu aðeins birtar ef sérstakar ástæður mæla með því. Í þessu frumvarpi er birting skýrslunnar meginregla og afhending hennar til ákveðinna aðila lögfest. Hins vegar eru skýrslurnar opinber gögn sem almenningur hefur aðgang að eftir upplýsingalögum. Birtingin er ekki formbundin og er jafngild hvort sem hún birtist á netinu eða á prenti.
Um 15. og 16. gr.
Greinarnar þarfnast ekki skýringa.
Um 17. gr.
Með hliðsjón af mikilvægi þess að skýrslur sé gefnar og nefndin fái tafarlaust tilkynningu um slys er lagt til að brot á tilkynningarskyldu geti varðað sektum.
Um 18. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringa. Rétt er að taka fram að ekki er gert ráð fyrir að núgildandi ákvæði um sjópróf breytist, enda rétt að vinna nefndarinnar við þau sé óbreytt meðan þau ákvæði standa.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um rannsókn sjóslysa.
