Hafnalög

[19:30]

Samgönguráðherra (Sturla Böðvarsson):

Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til nýrra hafnalaga.

Þetta frv. tekur í aðalatriðum mið af öðru frv. til hafnalaga sem ég lagði fyrir Alþingi á síðasta vorþingi en ekki náðist að afgreiða það frá samgn. Það frv. byggði á niðurstöðu nefndar samgrh. um ný hafnalög frá því í nóvember árið 2000. Nefndin stóð einhuga að áliti sínu að undanskildum fyrirvara fulltrúa Landssambands íslenskra útvegsmanna, Landssambands smábátaeigenda og Sambands íslenskra kaupskipaútgerða við framangreint nál. en fyrirvari þessi er tilgreindur í frv.

Eins og áður sagði fékk fyrra frv. á síðasta vorþingi mikla umfjöllun í samgn. Síðastliðið sumar setti ég á stofn vinnuhóp til þess að fara yfir frv. eins og það lá þá fyrir. Ekki varð formleg niðurstaða af starfi hópsins en sú skoðun kom greinilega fram að endurskoða þyrfti 24. gr. frv. svo að sveitarfélögin gætu sætt sig við hana. Á 33. ársfundi Hafnasambands sveitarfélaga var hafnalagafrv., eins og það hafði tekið breytingum í vinnu samgn., tekið til umræðu og má fullyrða að það hafi verið langmikilvægasta mál ársfundarins í það skipti. Ársfundurinn samþykkti frumvarpsdrögin fyrir sitt leyti með nokkrum breytingum.

Í frv. þessu hefur verið tekið tillit til allra þeirra atriða sem fram komu á ársfundi Hafnasambandsins fyrir utan það að ekki reyndist mögulegt að breyta 17. gr. vegna þeirra miklu formkrafna sem gera verður um skilgreiningu skatta og þjónustugjalda. Má benda á að víkkaður hefur verið út styrktarflokkur svokallaðra byggðahafna með frv. eins og það liggur nú fyrir. Þannig er tekið á vanda þeirra hafna sem töldu hlut sinn mjög skertan í upphaflegu frv. Að þessu gefnu stendur eftir sú skoðun mín að Hafnasambandið og sveitarfélögin í landinu styðji frv. og leggi á það mikla áherslu að Alþingi taki tillit til svo eindregins vilja við afgreiðslu málsins.

Í frv. þessu eru mörg nýmæli sé tekið mið af núgildandi hafnalögum. Þau helstu eru eftirfarandi:

1. Gert er ráð fyrir að samræmd gjaldskrá hafna verði aflögð eftir eins árs aðlögunartímabil og ákvæði samkeppnislaga gildi um gjaldtöku þeirra eða reglur um þjónustugjöld opinberra aðila eftir því sem við á.

2. Ein af forsendum frv. er að rekstur hafna verði virðisaukaskattsskyldur. Þetta málefni heyrir undir fjmrh. og samhliða þessu frv. hefur af hálfu fjmrh. verið mælt fyrir breytingum á lögum um virðisaukaskatt sem varðar virðisaukaskattsskyldu hafnanna.

3. Gert er ráð fyrir minni ríkisstyrkjum til hafnarframkvæmda og jafnframt eru ríkisafskipti almennt minnkuð. Áfram er þó gert ráð fyrir að endurbyggingar og viðhald á skjólgörðum sé greitt að hluta til úr ríkissjóði og heimildir eru til stofndýpkana þegar fram líða stundir. Að nýju verður tekin inn heimild til að styrkja kaup á lóðsbátum á stöðum þar sem aðstæður kalla á slík öryggistæki.

4. Framtíð minnstu hafnanna á landsbyggðinni er betur tryggð en núgildandi lög gera ráð fyrir. Jafnframt er í frv. þessu tiltekið að aðrar tekjulágar hafnir eigi möguleika á styrkjum frá og með árinu 2007.

5. Sérstök vörugjöld verða felld niður frá júnílokum 2004.

6. Heimiluð eru fleiri rekstrarform hafna en áður, m.a. hlutafélög. Minni skilyrði eru sett fyrir því hvaða rekstrarform hafnir velja sér samkvæmt þessu frv. en var í því frv. sem flutt var á síðasta vorþingi og samgn. fjallaði þá mjög ítarlega um.

7. Gildissvið frv. tekur til allra hafna, hvort sem þær eru reknar í atvinnuskyni eða ekki.

8. Önnur stjórnvaldsafskipti af höfnum eru betur skilgreind og þá sérstaklega er taka til hluta er varða öryggismál.

9. Breytt er hlutverki Hafnabótasjóðs. Er nú lagt til að heimilt sé að reka innan hans nokkurs konar jöfnunarsjóð eða þróunarsjóð hafna sem getur komið til móts við tekjulægri hafnir.

10. Aukin er áhersla á rannsóknarstarf Siglingastofnunar sem er afar mikilvægur þáttur í stofnanarekstri okkar.

11. Gerð er tillaga um endurskoðunarnefnd sem taki til starfa eftir þrjú ár, eða fyrr ef nauðsyn krefur, til þess að meta áhrif nýrra laga. Ástæða þess er að hafnirnar eru svo mikilvægar í atvinnulífi landsmanna að hér er settur þýðingarmikill öryggisloki í löggjöfina.

Fyrstu atriðin hér að ofan sem ég hef talið upp fela í sér eftirfarandi: Breytt fjárstreymi hafna. Kemur nú fé til uppbyggingar hafna í auknum mæli eftir öðrum leiðum en af fjárlögum eins og verið hefur hingað til. Virðisaukaskattsskylda gæti þýtt allt að 15% lægri framkvæmdakostnað vegna þess að uppsöfnunaráhrif hverfa úr rekstrinum. Einnig batnar fjárstreymi rekstrar vegna virðisaukaskattsskyldunnar. Hækkun gjaldskrár mun einnig auka verulega tekjur og loks mun ríkið styrkja áfram tilteknar framkvæmdir eins og áður hefur verið greint frá. Miðað við þessar forsendur verður fjárstreymi hafna í heildina tekið betra og jafnara en meðaltal áranna 1986--2000 og þá að öðru óbreyttu.

Í frv. er gert ráð fyrir að gjaldskrá hafna verði gefin frjáls eins og fyrr er getið um. Þetta er breyting frá ákvæði núgildandi hafnalaga um að samgrh. gefi út reglugerð sem ákveði gjöld fyrir afnot hafna. Í dag taka allir hafnarsjóðir sem undir lögin falla sömu gjöld fyrir hafnarþjónustu á grundvelli reglugerðar sem ráðherra setur. Ekki eru mörg tilvik eftir um slíka skipan á Íslandi og heita má að það heyri nær sögunni til að ráðherrar ákveði gjaldskrár. Benda má á að í öllum þeim úttektum sem gerðar hafa verið kemur fram að gjaldtökuþörf í höfnum er nokkuð mismunandi. Frv. gerir ráð fyrir að gjaldskrárákvarðanir færist til hafnarsjóðanna sjálfra. Þó mun samgrn. gefa út gjaldskrá til eins árs frá gildistöku laganna þar sem miðað verður við að tekjur úr hafnarsjóði verði færðar nær kostnaði við hafnarreksturinn.

Önnur ástæða fyrir breyttri gjaldtöku eru athugasemdir nefndar forsrn. um að gjaldtökuákvæði núgildandi hafnalaga uppfylli hvorki formkröfur skatta né þjónustugjalda, og að sjálfsögðu þarf að ráða bót á því. Við að gjaldskrárákvarðanir flytjist til hafna verður þá af þeirra hendi að uppfylla skilyrði sem gerð eru til gjaldtöku opinberra fyrirtækja. Þetta þýðir að hafnir verða að fara ofan í saumana á uppbyggingu gjaldskráa og verðlagningar svo að þær uppfylli kröfur um gjaldskrá opinberra fyrirtækja.

Innbyggt er í meginforsendum fjármálahliðar frv. að ákvæði reglugerðar um virðisaukaskattsskyldu opinberra aðila verði breytt eða með öðrum orðum þannig að hafnir í opinberri eigu verði gerðar virðisaukaskattsskyldar. Við það fara hafnir að innheimta innskatt og fá útskatt frádreginn. Áhrif þess eru að fjársteymi hafnanna batnar þar sem nú fá þær endurgreiddan virðisaukaskatt af framkvæmdum og ýmsum rekstrarliðum úr ríkissjóði. Miðað við núverandi veltu og framkvæmdir fyrir 1.600 millj. kr. gæti fjárstreymið í höfnum batnað um 450 millj. kr. Þetta eru tekjur sem ríkissjóður verður af en sitja eftir í höfnum verði svipuðu fjármagni varið til framkvæmda og nú er.

Frv. gerir ráð fyrir minni greiðsluþátttöku ríkissjóðs í hafnarframkvæmdum. Stærri hafnir eru í reynd látnar alfarið sjá um fjármögnun innri mannvirkja. Ljóst er að hækkun aflagjalda mundi minnka ríkisaðstoð við sjávarútveginn sem fellur vel saman við þá almennu stefnu stjórnvalda, sem m.a. hefur komið fram á erlendum vettvangi, að ríkisstyrkir í sjávarútvegi eigi að vera sem minnstir.

Niðurfelling sérstakra vörgjalda eftir 2004 kemur hér á móti til lækkunar gjalda hjá notendum hafnanna. Margt bendir jafnframt til þess að skoða þurfi fyrir aðlögunartíma gjaldskrár að breyta uppbyggingu vörugjaldsflokka með það að markmiði að ná fram lækkun á móti hækkun tekna frá virðisaukaskattsbreytingunni í þeim höfnum þar sem það á við.

Frv. heimilar greiðsluþátttöku ríkisins allt að 90% í minnstu höfnum í minni sveitarfélögum á landsbyggðinni þar sem árlegt meðalverðmæti heildarafla síðustu þrjú ár er undir 600 millj. kr. og tekjur hafna eru undir 15 millj. kr. Það heimilar 75% greiðsluþátttöku í viðhaldsdýpkun, sem þörf er á á minnst fimm ára fresti, og endurbyggingu og lagfæringum á skjólgörðum þar sem lítið skjól er fyrir úthafsöldu. Gert er ráð fyrir að hægt sé að styrkja dýpkun um allt að 60% og gerð viðlegumannvirkja um 40% í höfnum þar sem meðaltekjur eru undir 30 millj. kr. og þar sem meðalverðmæti sjávarafla er undir 1.500 millj. kr. og vöruflutningar sem um höfnina fara eru undir 50 þús. tonnum. Hér er því komið vel til móts við þær þarfir tekjuminni hafna sem ekki geta flokkast undir 90% regluna sem tiltekin var hér að framan.

Í till. til þál. um samgönguáætlun sem nú liggur fyrir Alþingi er gert ráð fyrir verulegu framlagi til hafna árin 2003--2006. Er það í samræmi við bráðabirgðaákvæði II í frv. en þar er sett fram það markmið að gera hafnir eins og hægt er jafnsettar í framkvæmdalegu tilliti áður en hin breytta skipan styrkja kemur að fullu til framkvæmda árið 2007.

Það er mjög umhugsunarvert að fjárfesting í hafnarmannvirkjum umfram það sem er í dag skuli ekki gefa arð en hún er hins vegar í öllum tilvikum afar mikilvæg fyrir atvinnulíf viðkomandi svæða. Því verður að teljast ólíklegt að styrkir til hafna geti við óbreyttar aðstæður numið til lengdar svo háum fjárhæðum sem í núgildandi hafnaáætlun. Má telja nokkuð öruggt að núgildandi samræmd gjaldskrá gefi alls ekki nægar tekjur til þess að standa undir heimahluta svo mikilla framkvæmda. Margir hafnarsjóðir munu því lenda í erfiðleikum komi ekki til styrkir sveitarsjóða eða að framkvæmdum verður frestað, og þá miða ég við að öllu óbreyttu. Reynslan sýnir einnig að miklar sveiflur eru í ríkisframlagi til hafna og fer það eftir stöðu ríkissjóðs á hverjum tíma eins og eðlilegt er. Það út af fyrir sig mælir með að breyta fjársteymi hafnanna eins og frv. gerir ráð fyrir því það verður jafnara og skapar eðlilegra viðskiptaumhverfi. Einnig má nefna að núverandi kerfi hvetur til fjárfestinga þar sem hafnir greiða ekki nema hluta kostnaðar. Ætla má að í nýju kerfi muni hafnir fjárfesta öðruvísi og e.t.v. minna þegar þær þurfa að greiða megnið af kostnaði við fjárfestinguna. Einnig má búast við að þær muni skoða kosti samvinnu og jafnvel samruna í nýju kerfi. Tel ég það vera mjög æskilegt.

Í þessu sambandi er rétt að benda á að bætt vegakerfi, bætt vetrarþjónusta og framfarir í flutningum á landi gefa hafnarsjóðum víðtækari möguleika á að hagræða og nýta fjárfestingar betur með samvinnu sín á milli. Samkvæmt þessu er staðreynd að núverandi lagarammi og fjárstreymi mun ekki leiða hafnir til þeirrar velsældar sem margir halda, heldur þvert á móti. Ég vil leggja sérstaka áherslu á að að sjálfsögðu þurfum við að taka tillit til samræmdrar samgönguáætlunar þegar fjallað er um framkvæmdir í höfnum og huga að því um leið og byggt er upp í þágu atvinnulífs hvers svæðis að við þurfum að nýta fjárfestinguna sem allra best og til þess er leikurinn gerður, að samræma framkvæmdir á sviði samgöngumála.

Frv. gerir ráð fyrir að sérstaka vörugjaldið sem hefur verið lagt á og rennur í ríkissjóð verði fellt niður í árslok 2003. Í fjárlögum 2002 er gjaldið áætlað ríflega 200 millj. kr. Sérstaka vörugjaldið hefur verið gagnrýnt fyrir að gjaldstofn þess sé óeðlilegur og mismuni notendum hafna. Þessi skattur er eingöngu innheimtur af vöruflutningum en ekki afla. Forsenda fyrir núverandi gjaldtöku er útgáfa samræmdrar gjaldskrár sem verður lögð niður verði frv. þetta samþykkt.

Önnur ástæða fyrir niðurfellingu sérstaka vörugjaldsins er að það hefur neikvæð áhrif á stöðu sjóflutninga sem eiga í vök að verjast samanborið við landflutningana auk þess sem sérstaka vörugjaldið hefur hækkað verðlag og er þess vegna eðlilegt að taka það til endurskoðunar inni í þessu kerfi, fyrir utan að það að fella það niður einfaldar allt gjaldtökukerfið.

Frv. gerir ráð fyrir þremur meginformum hafna, þ.e. höfn án hafnarstjórnar í eigu sveitarfélags, höfn með hafnarstjórn í eigu sveitarfélags og svo önnur almenn rekstrarform, t.d. hlutafélagsform, sameignarfélög o.fl. Frv. skilgreinir einnig hvaða starfsheimildir falla undir hvert rekstrarform, en það er nauðsynlegt vegna sjónarmiða um þátttöku sveitarfélaga í almennum atvinnurekstri í samkeppni.

Í frv. er að finna gjaldtökuheimildir til þess að standa straum af þeirri þjónustu sem höfnin getur veitt. Í frv. er ákvæði sem segir að hafi höfn með hafnarstjórn í eigu sveitarfélags neikvæðan rekstrarafgang þrjú ár í röð, að teknu tilliti til vaxta en fyrir afskriftir, skuli henni breytt í höfn án hafnarstjórnar. Við þetta er stjórn hafnarinnar lögð niður og ábyrgðin færist beint til sveitarstjórnarinnar. Rökin á bak við þetta eru að skýra þurfi hina rekstrarlegu ábyrgð sem hafnarstjórnir bera.

Loks heimilar frv. önnur rekstrarform sem ekki teljast til opinbers reksturs. Þessi möguleiki gefur sveitarfélögum víðtækari möguleika á að laða fleiri aðila til samstarfs um rekstur hafnanna, t.d. gegnum eignarhald af einhverju tagi. Fleiri möguleikar opnast við að fjármagna þær og þau geta jafnvel ákveðið að selja þær ef svo ber undir. Um þessar hafnir gilda almenn skattalög og þær geta ekki notið ríkisstyrks. Þó eru þær takmarkanir settar að ekki megi greiða arð til eigenda fyrr en fé hefur verið lagt til hliðar fyrir fullnægjandi viðhaldi og endurnýjun hafnarinnar.

[19:45]

Ekki verður hér lagt mat á hvort einhverjar hafnir nýti sér hlutafélagaformið í framtíðinni. Það hefur þó marga kosti eins og t.d. fleiri fjármögnunarleiðir, möguleika á arðgreiðslum til eigenda innan þeirra marka sem sett eru og sveigjanleika og fjölbreytni í rekstri. Samkvæmt skýrslu sem unnin var fyrir Hafnabótasjóð er þetta rekstrarform í raun heppilegast þegar um samruna eða sameiningu hafna er að ræða. Kostir þess í stað núverandi hafnasamlaga eru í það minnsta talsverðir að mínu mati.

Með því að leggja til fleiri möguleika í rekstrarformum fyrir hafnir er sett fram sú skoðun að öflugar hafnir séu gríðarlega mikilvægar fyrir viðkomandi byggðarlög. Hafnir eru hnitapunktar samgangna og eru ein af meginuppsprettum auðs og möguleika hverrar þjóðar og byggðarlaga. Því verða stjórnvöld að gera allt sem í þeirra valdi stendur til þess að takmarka ekki hina miklu möguleika sem hafnir alla jafna standa fyrir. Með því að gefa þeim aukið svigrúm er engin ástæða til annars en að ætla að starfsemi margra þeirra eflist. Það er a.m.k. reynsla annarra þjóða sem leitað hefur verið upplýsinga frá.

Gildissvið frv. er allar hafnir óháðar rekstrarformi. Núgildandi hafnalög taka einungis til hafna í eigu sveitarfélaga. Dæmi er um hafnir í eigu einkaaðila sem reknar eru í atvinnuskyni. Dregið hefur verið í efa að núverandi hafnalög nái til slíkra hafna og skapar það óvissu í framkvæmd þeirra. Markmiðið er að kröfur til hafna, þar með taldar öryggiskröfur, nái til allra hafna og ég tel mjög mikilvægt að hafnir þurfi og verði að falla undir allar öryggiskröfur sem gerðar eru. Þess vegna er mjög mikilvægt að það fari ekkert á milli mála að lögin nái til allra hafna í landinu hvert sem rekstrarformið er.

Þar sem frv. gerir ráð fyrir að einkaaðilar geti átt og rekið höfn, er hlutverk stjórnvalda betur afmarkað og minna en í núgildandi hafnalögum. Betri samræming er á milli ákvæða frv. og löggjafar um skipulagsmál. Þá er í frv. meiri áhersla lögð á það hlutverk stjórnvalda að tryggja öryggi í höfnum og öryggi hafnarmannvirkja. En í núgildandi lögum er stjórnvöldum heimilt að gefa út reglugerð er kveður á um lágmarkskröfur til hafnarmannvirkja.

Frv. gerir ráð fyrir að hlutverk Hafnabótasjóðs breytist og hann hætti að veita lán og styrki á móti fjárveitingum ríkissjóðs. Sjóðurinn skiptist nú upp í tvær deildir, A-deild og B-deild. B-deild tekur við tryggingahlutverki sjóðsins samkvæmt frv. Haldið verður áfram að bæta tjón á mannvirkjum sem geta notið ríkisstyrks og viðlagatrygging bætir ekki. Þetta á við ytri mannvirki í mörgum höfnum landsins. A-deild sjóðsins tekur við framlagi fjárlaga til hafnaáætlunar og heldur utan um greiðslur til hafnarsjóða. Hafnabótasjóður getur einnig rekið svokallaða þróunardeild sé það talið hagkvæmt eins og fyrr var getið um.

Hafnaráð myndar stjórn Hafnabótasjóðs og heldur með hliðsjón af hlutverki sjóðsins utan um ríkisstyrktar framkvæmdir. Það er einnig ráðgefandi um framkvæmd samgönguáætlunar og gefur samgrh. sjálfstætt álit við gerð hennar.

Aðrar breytingar í nýju frv. eru m.a. að heimilt er að krefjast trygginga fyrir förgunarkostnaði skipa ef taldar eru verulegar líkur á að þær lendi í reiðileysi innan hafna.

Loks eru ný ákvæði um móttökuskyldu hafna og hvenær hægt er að synja skipi um að koma til hafnar. Þessi ákvæði skýra sig sjálf.

Siglingastofnun hefur sérhæft sig í tæknilegum og hagrænum störfum til undirbúnings við uppbyggingu hafna og sjóvarna. Þar er einkum átt við rannsóknir í tengslum við hafnagerð og sjóvarnir og öflun úrvinnslu og miðlun upplýsinga um sjólag og strauma er varðar öryggismál sjófarenda. Þá vinnur stofnunin að áætlanagerð, greiningu hafnastarfa og forgangsröðun framkvæmda ásamt sérhæfðri hönnun og framkvæmdaeftirliti. Í frv. er við það miðað að Siglingastofnun haldi áfram að sinna þessum mikilvægu rannsóknar- og eftirlitsverkefnum og viðhaldi og efli sérþekkingu sem þar er til staðar og nýti hana til þess að veita samgrn., stjórnvöldum og hafnarsjóðum, sveitarfélögum og fleirum þjónustu. Að auki mun stofnunin hafa eftirlit með því að fylgt sé stöðlum og reglum við hönnun og smíði hafnarmannvirkja og öryggismálum í höfnum.

Styrkleiki Siglingastofnunar felst m.a. í því að þar er saman komin á einn stað sérþekking á hafnamálum á sviði rannsókna, áætlanagerðar og þjónustu við hafnir og því leita bæði innlendir og erlendir aðilar eftir þjónustu stofnunarinnar eins og nýleg dæmi bera vitni um og er fagnaðarefni að okkar ágætu sérfræðingar Siglingastofnunar skuli hafa náð svo langt sem raun ber vitni á vísindasviðum sínum.

Þegar frv. var undirbúið af nefnd sem ég skipaði skiluðu fulltrúar Landssambands útvegsmanna, Landssambands smábátaeigenda og Sambands íslenskra kaupskipaútgerða séráliti eða skrifuðu undir nefndarálitið með fyrirvara um að þeir gætu ekki fallist á að gjaldskrá hafna yrði hækkuð áður en hún yrði gefin frjáls. Einnig vildi sá fulltrúi sem var fulltrúi þessara þrennu samtaka, að sett yrði inn í lögin ákvæði um að þau mannvirki sem fáir notuðu yrðu boðin viðkomandi til kaups og í lögin yrðu settar reglur um verðlagningu fyrir afnot þeirra. Að öðru leyti stóð hafnalaganefndin heil að nefndarálitinu og vil ég taka þetta sérstaklega fram við þessa framsögu.

Herra forseti. Ég ætla ekki að orðlengja um frv. frekar. Ég tel að hér sé afar mikilvæg löggjöf á ferðinni sem á til lengri tíma að tryggja hagsmuni sjávarbyggðanna ekki síst, en einnig að ýta undir samkeppni og eðlilega viðskiptahætti í mesta þéttbýlinu þar sem margar hafnir eru og geta verið í samkeppni, en um leið tryggjum við hagsmuni litlu hafnanna og þar með sveitarfélaganna og atvinnulífsins á þeim svæðum með því að áfram verður veittur ríkisstyrkur til þess að við getum haldið áfram að nýta auðlindir sjávar allt í kringum landið. Það er afar mikilvægt fyrir okkur að geta blandað saman í löggjöfinni þessum þáttum öllum því við Íslendingar þurfum á því að halda og eigum mikið undir því að menn geti sótt sjóinn, nýtt auðlindir sjávar frá vel uppbyggðum og vel búnum höfnum sem hafa tekjur til þess að þróa starfsemi sína í takt við þróun íslenska flotans.

Herra forseti. Að lokinni þessari umræðu legg ég til að frv. verði vísað til samgn.