1391/131 nefndarálit: mat á umhverfisáhrifum og skipulags- og byggingarlög

Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 235. máls.

131. löggjafarþing 2004–2005.
Þskj. 1391 — 235. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, og skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, með síðari breytingum.

Frá minni hluta umhverfisnefndar.

    Tilgreind ástæða breytinganna sem lagðar eru til með frumvarpi þessu er sú að í ákvæði III til bráðabirgða í núgildandi lögum sé kveðið á um endurskoðun þeirra. Í því ákvæði segir orðrétt: „Lög þessi skulu endurskoðuð fyrir 1. janúar 2003. Við endurskoðunina skal sérstaklega kanna hvort ástæða sé til að sameina og samræma mat, sbr. 11.–13. gr., við leyfisveitingar fyrir einstökum framkvæmdum, í hvaða mæli skipulagsáætlanir geti komið í stað mats á umhverfisáhrifum framkvæmdar og hvort færa beri ábyrgð á mati til framkvæmdaraðila í ríkari mæli en gert er í lögum þessum.“ Nefnd sú sem undirbjó frumvarpið hafði raunar líka frelsi til að gera tillögur um endurskoðun annarra ákvæða laganna í ljósi þeirrar reynslu sem fengist hefur af framkvæmd þeirra. En þegar grannt er skoðað felur hið nýja frumvarp ekki í sér neinar hugmyndir um samþættingu leyfisveitingaferlisins og matsferlisins eða í hvaða mæli skipulagsáætlanir geti komið í stað mats á einstökum framkvæmdum, heldur eru grundvallarbreytingarnar fólgnar í því að taka úrskurðarvaldið af Skipulagsstofnun, færa álagið af kæruferli frá umhverfisráðherra og Skipulagsstofnun yfir á leyfisveitendur, þrengja málskotsrétt almennings og slíta samhengið milli niðurstöðu Skipulagsstofnunar og leyfisveitandans. Þar með liggur ljóst fyrir að þessi endurskoðun á lítið skylt við ákvæði til bráðabirgða III í núgildandi lögum.

Flókið mál – ónóg umfjöllun.
    Það er mat minni hlutans að málið hafi ekki fengið nægilega umfjöllun í nefndinni þar sem ekki gafst tóm til skoðanaskipta um viðamiklar umsagnir. Ekki var farið ofan í saumana á einstökum efnisatriðum veigamikilla umsagna. Má þar nefna umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga, Náttúruverndarsamtaka Íslands og Umhverfisstofnunar. Þá er það mat minni hlutans að ekki hafi legið á að afgreiða málið í ljósi þess að endurskoðun stendur nú yfir á skipulags- og byggingarlögum sem gert er ráð fyrir að afgreiða í haust. Einnig er komið fram á Alþingi frumvarp frá umhverfisráðherra um upplýsingarétt í umhverfismálum (þskj. 1205, 791. mál) sem snertir óneitanlega þá þætti laga um mat á umhverfismálum er varða upplýsingarétt og aðkomu almennings og hagsmunasamtaka að matsferlinu, þætti sem einmitt hafa verið harkalega gagnrýndir í því frumvarpi sem hér um ræðir. Byggist það frumvarp á skyldu íslenskra stjórnvalda til að lögfesta Árósasamninginn frá 1998, en tilskipun þess efnis 2003/4/EB hefði átt að vera innleidd í landslög eigi síðar en 14. febrúar 2005. Ekki gafst ráðrúm til að skoða þetta nýja mál í tengslum við frumvarpið og er það miður að mati minni hlutans, sem fær ekki betur séð en gengið sé of skammt til móts við ákvæði Árósasamningsins í frumvarpinu. Í þessu sambandi má rifja upp ummæli Halldórs Ásgrímssonar í ræðu á Alþingi 5. nóvember 2003 þar sem hann sagði það skoðun starfshóps, sem skoðaði möguleg áhrif Árósasamningsins á íslenska löggjöf, að gera þyrfti breytingar á lögum um mat á umhverfisáhrifum í tengslum við lögleiðingu Árósasamningsins. Það ætlar ekki að ganga eftir.
    Það er mat minni hlutans að betur hefði mátt standa að afgreiðslu málsins með því að taka fyrr til við að vinna það, en það var ekki fyrr en á nefndardögum í lok aprílmánaðar sem eiginleg umfjöllun hófst í nefndinni og meginþunginn var á nokkrum aukafundum rétt fyrir þinglok. Málið hafði þá legið óhreyft á borðum nefndarmanna síðan í nóvember (1. umræða fór fram 5. nóvember 2004).

Verndarsjónarmið og nýtingarsjónarmið takast á.
    Einn af ágöllunum í íslenskri löggjöf, sem orðið hefur áþreifanlegur við framkvæmd laganna um mat á umhverfisáhrifum, er sá að verndarsjónarmið ýmissa laga virðast einatt lúta í lægra haldi þegar umdeildar framkvæmdir eiga í hlut. Það er a.m.k. augljóst að lögin um mat á umhverfisáhrifum eru þess ekki megnug að koma í veg fyrir framkvæmdir sem valda fyrirsjáanlega óafturkræfum spjöllum á náttúru landsins. Þá segja m.a. framkvæmdaraðilar og ýmsir lögspekingar að mati á umhverfisáhrifum sé ekki ætlað að koma í veg fyrir framkvæmdir, hlutverk þess sé einungis að leiða í ljós öll þau áhrif sem tilteknar framkvæmdir muni fyrirsjáanlega valda, áður en tekin er ákvörðun um framkvæmdirnar. Með öðrum orðum, lögin eigi eingöngu að vera forskrift um málsmeðferð sem tryggi upplýsta ákvörðun þess stjórnvalds sem beri ábyrgð á leyfisveitingum fyrir tilteknum framkvæmdum, enda séu ekki í þeim nein efnisviðmið og eigi ekki að vera. Þetta sjónarmið telur minni hlutinn umdeilanlegt að ýmsu leyti og gerir í því sambandi grein fyrir eftirfarandi atriðum:
    Í fyrsta lagi gerir b-liður markmiðsgreinar frumvarpsins ráð fyrir því að lögunum sé ætlað að draga svo sem kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar og í skýringum við liðinn segir í greinargerð: „Rétt þykir að þetta komi efnislega fram í markmiðsgrein laganna, sbr. forsendur tilskipunar 97/11/EB. Í þessu sambandi er vísað til þess sem segir í nefndaráliti umhverfisnefndar um frumvarp það sem varð að núgildandi lögum: „Nefndin vill minna á að í tilskipun Evrópusambandsins 97/11/EB er byggt á þeim meginreglum sem mótast hafa á síðustu árum og áratugum jafnt á alþjóðavettvangi og í framkvæmd ríkja, þ.e. varúðarreglunni, mengunarbótareglunni, reglunni um verndarsjónarmið og reglunni um að mengun sé upprætt við upptök. Þessar meginreglur koma ekki fram í sjálfu frumvarpinu þar sem efni reglnanna og orðalag þeirra er um margt óljóst og enn í mótun. Nefndin leggur hins vegar áherslu á að fjallað er um meginreglurnar í 73. gr. EES- samningsins og ber því að hafa þær í huga við framkvæmd laganna.““ Það er afar mikilvægt að hafa þessa samþykkt umhverfisnefndar Alþingis í huga þegar málið er gaumgæft frekar. Til frekari glöggvunar er birt hér 73. gr. EES-samningsins:
    „1.     Aðgerðir samningsaðila á sviði umhverfismála skulu byggjast á eftirtöldum markmiðum:
        a) að varðveita, vernda og bæta umhverfið;
        b) að stuðla að því að vernda heilsu manna;
        c) að tryggja að náttúruauðlindir séu nýttar af varúð og skynsemi.
    2.     Aðgerðir samningsaðila á sviði umhverfismála skulu grundvallaðar á þeim meginreglum að girt skuli fyrir umhverfisspjöll, áhersla sé lögð á úrbætur þar sem tjón á upphaf sitt og bótaskylda sé lögð á þann sem mengun veldur. Kröfur um umhverfisvernd skulu vera þáttur í stefnu samningsaðila á öðrum sviðum.“
    Í þessu sambandi má rifja upp að komið hefur til álita að innleiða fyrrnefndar meginreglur umhverfisréttar í íslensk lög, en frumvörp þess efnis hafa verið flutt á Alþingi á tveimur löggjafarþingum, því 117. (þskj. 1182, 621. mál) og 122 (þskj. 1339, 704. mál). Í greinargerð með því síðara segir: „Með reglum umhverfisréttarins skal stefnt að því að vernda umhverfið til lengri tíma en ekki láta skammtímahagsmuni einstaklinga af því að nýta sér gæði náttúrunnar ráða ferðinni.“
    Í öðru lagi eru lögin um mat á umhverfisáhrifum nátengd skipulagslögum. Það er jafnvel svo í sumum nágrannalanda okkar (t.d. Danmörku) að málsmeðferðarreglur varðandi mat á umhverfisáhrifum eru hluti af skipulagslögunum. Í okkar skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, er kveðið á um markmið laganna með þeim hætti að þeim er ætlað að standa vörð um verndarsjónarmið með því að tryggja varðveislu náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi.
    Í þriðja lagi takmarkast ákvarðanir um framkvæmdir af almennum og sértækum lögum um náttúruvernd. Í lögum um náttúruvernd, nr. 44/1999, er kveðið svo á að lögin tryggi eftir föngum verndun þess sem sérstætt er og sögulegt í náttúru landsins, auk þess sem þeim er ætlað að stuðla að vernd og nýtingu auðlinda á grundvelli sjálfbærrar þróunar.
    Í fjórða lagi er í frumvarpinu og núgildandi lögum kveðið á um mótvægisaðgerðir sem ætlað er að lágmarka neikvæð umhverfisáhrif vegna framkvæmda og ber að geta um þær í úrskurði/áliti (skv. frumvarpinu) Skipulagsstofnunar. Það stríðir í sjálfu sér gegn þeirri hugmynd að lögin séu einungis forskrift um málsmeðferð og inniberi engin efnisleg viðmið. Þegar þessi upptalning er skoðuð kemur í ljós hversu veigamikil rök eru fyrir því að matsferlið sé til þess gert að koma megi í veg fyrir framkvæmdir sem valda fyrirsjáanlega óafturkræfum spjöllum á náttúru landsins. En það skal jafnframt viðurkennt að lögin um matsferlið megna ekkert slíkt ein og sér, þeim er ætlað þetta hlutverk í samspili við önnur lög, sem hafa verið nefnd hér að framan. Í þessu sambandi er rétt að líta til þess hvernig Skipulagsstofnun hefur farið með það vald sitt samkvæmt núgildandi lögum að geta lagst gegn framkvæmdum vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa. Það verður ekki sagt annað en hún hafi farið afar sparlega með þá heimild sína, því eftir því sem næst verður komist þá er einungis að finna tvö dæmi um það að stofnunin hafi í úrskurðum sínum lagst gegn framkvæmdum, þ.e. Kárahnjúkavirkjun og borun rannsóknarholu í Grændal, Ölfusi. Í öllum öðrum úrskurðum hefur stofnunin leitast við að leggja til mótvægisaðgerðir, sem lágmarkað gætu áhrif framkvæmdanna. Að öllu þessu skoðuðu telur minni hlutinn nauðsynlegt að stjórnvöld endurskoði framkvæmd laganna og skerpi á þeim grundvallarþætti að þeim sé, í samspili við önnur lög (skipulags- og byggingarlög og náttúruverndarlög), ætlað að koma í veg fyrir framkvæmdir sem valdið geta óafturkræfum spjöllum á náttúru landsins. Í ljósi þessa telur minni hlutinn stórkostlega áhættu fólgna í því að breyta úrskurði Skipulagsstofnunar í álit og fellir sig ekki við það nema stjórnvöld lýsi því þá yfir að markmið skipulags- og byggingarlaga og náttúruverndarlaga verði virk að því leyti að þau nægi til að stöðva leyfisveitendur af þegar framkvæmdir stríða gegn efnisákvæðum þeirra. Einnig má líta svo á í ljósi reynslunnar að full þörf sé á að skerpa á öllum efnisviðmiðum náttúruverndarlaga, svo að verndarsjónarmið og hugmyndafræði sjálfbærrar þróunar fái einhverju ráðið um það hvar er framkvæmt og hvar ekki. Sérstaklega ber þá að líta til ákvæða er varða friðlýst svæði. Nánar verður vikið að því síðar í nefndaráliti þessu.

Umsagnir endurspegla ágreining.
    Sú togstreita sem hér hefur verið lýst milli verndarsjónarmiða annars vegar og nýtingarsjónarmiða hins vegar kemur glöggt fram í umsögnum sem umhverfisnefnd Alþingis bárust vegna frumvarpsins, sem voru fjölmargar og flestar efnismiklar. Umsagnir framkvæmdaraðila á borð við orkufyrirtækin, sem flest lýstu stuðningi við umsögn Samorku þó að þau sendu inn sjálfstæðar umsagnir að auki, endurspegla það sjónarmið fyrirtækjanna að matsferlið verði jafnvel enn þunglamalegra og kostnaðarsamara við þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu, málsmeðferðarreglurnar verði með þeim hætti að líkja megi þeim við myllustein um háls framkvæmdaraðila sem muni hamla framkvæmdum í landinu. Orkufyrirtækin vilja þrengja kæruaðild enn frekar og gera Skipulagsstofnun samábyrga fyrir frummatsskýrslum fyrirtækjanna, auk þess sem þau telja það ekki í verkahring Skipulagsstofnunar að leggja til mótvægisaðgerðir til að draga úr umhverfisáhrifum.
    Umsagnir náttúruverndarsamtaka eru hins vegar á þá lund að ekki megi skerða aðkomu almennings og hagsmunaaðila að matsferlinu, málsmeðferðarreglurnar verði að tryggja að meginreglur umhverfisréttar séu lagðar til grundvallar lokaniðurstöðu um framkvæmdir þannig að hætta megi við framkvæmdir sem hafa í för með sér óafturkræf náttúruspjöll, auk þess sem þau mótmæla því að leyfisveitendur verði ekki lengur bundnir af niðurstöðu Skipulagsstofnunar. Fleira mætti telja sem skilur að þessa tvo póla og til glöggvunar birtast nokkrar valdar umsagnir sem fylgiskjöl með nefndaráliti þessu.

Alvarlegar afleiðingar fyrir sveitarfélögin.
    Samband íslenskra sveitarfélaga leggst gegn því að frumvarpið verði samþykkt í óbreyttri mynd, enda er með því aukið mjög við skyldur og ábyrgð sveitarfélaganna, sem í flestum tilfellum eru leyfisveitendur framkvæmda sem sæta mati á umhverfisáhrifum. Í ljósi þeirra átaka sem orðið hafa um einstakar framkvæmdir er ljóst að álagið af slíkum deilum og mögulegum málaferlum mun færast frá Skipulagsstofnun og umhverfisráðherra f.h. ríkisins yfir á sveitarfélögin. Slíkt getur mögulega gengið þegar fjölmenn og burðug sveitarfélög eiga í hlut, en eðli máls samkvæmt eru deilumálin sem rísa vegna framkvæmda ekki síður í fámennari sveitarfélögunum. Minni hlutinn tekur undir sjónarmið sveitarfélaganna og lítur það mjög alvarlegum augum hversu hratt málið var unnið í nefndinni. Ekki var veitt svigrúm til að fjalla sérstaklega um umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga og ekki var kallaður til stjórnsýslusérfræðingur til að gefa álit á umsögn sambandsins. Í meginatriðum felst gagnrýni sambandsins í því að með breytingunum falli umtalsverður hluti kostnaðar af endanlegri afgreiðslu mála á sveitarfélögin. Þó hafi ekki verið lagt mat á þann kostnaðarauka í vinnslu málsins og stríði það gegn samkomulagi félagsmálaráðuneytis, menntamálaráðuneytis, umhverfisráðuneytis og Sambands íslenskra sveitarfélaga um kostnaðarmat lagafrumvarpa og annarra stjórnvaldsfyrirmæla gagnvart sveitarfélögum, dags. 30. júní 2004.
    Að öðru leyti vísar sambandið til ákvæða 12. og 13. gr. frumvarpsins og 21. og 22. gr. Þar eru gerðar athugasemdir við valdheimildir og hlutverk úrskurðarnefndarinnar gagnvart Skipulagsstofnun og óljósa stöðu hins svokallaða „álits“ stofnunarinnar. Því er haldið fram í umsögn sambandsins að jafnvel þótt tekin verði af öll tvímæli um ábyrgð í þessum efnum liggi samt sem áður fyrir að sú skylda sveitarfélaganna að draga álit um mat á umhverfisáhrifum inn í ákvarðanatöku sína um veitingu leyfis til framkvæmda muni hafa veruleg áhrif á kostnaðinn sem fylgi slíkum leyfisveitingum. Minni hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og vísar til reynslunnar af umdeildum framkvæmdum, þar sem ekki síst er tekist á um forsendur í niðurstöðum Skipulagsstofnunar. Loks gerir sambandið alvarlega athugasemd við það að hvergi í lagafrumvarpinu skuli vera tekið fram að sveitarfélagi sé heimilt að neita um leyfi til framkvæmdar, sem í sjálfu sér samræmist skipulagsáætlunum vegna óæskilegra umhverfisáhrifa hennar. Rökstuðningurinn byggist á áliti Páls Hreinssonar, sérfræðings í stjórnsýslurétti, en eins og áður er getið taldi formaður nefndarinnar ekki ástæðu til að kalla stjórnsýslufræðing fyrir nefndina af þessu tilefni.

Málskotsréttur þrengdur.
    Það er mat minni hlutans að frumvarpið feli í sér mikla afturför varðandi aðkomu almennings og náttúruverndarsamtaka að matsferlinu. Þrengt er að málskotsrétti og hann takmarkaður. Með því að takmarka heimild til málskots skv. 12. gr. eingöngu við þá er eiga „lögvarða“ hagsmuni og við umhverfisverndarsamtök sem hafa 30 meðlimi, og með því að takmarka kæru skv. 8. gr. við framkvæmdaraðila, er verið að ganga þvert á yfirlýstan vilja löggjafans við síðustu lagabreytingu árið 2000. Þá var það sett í lögin að allir gætu kært úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra og var það gert til að taka af öll tvímæli (sbr. athugasemdir við frumvarpið, 20. tölul.). Þann sama vilja má einnig lesa út úr umræðum um frumvarp til laga um hollustuhætti og mengunarvarnir sem varð að lögum nr. 7/1998 og gerð er grein fyrir í fyrirliggjandi frumvarpi á þingskjali 807 (533. mál). Þá stríðir þessi breyting einnig að mati minni hlutans gegn markmiðum Árósasamningsins sem byggist á því að tryggja öllum almenningi aðgang að upplýsingum, þátttöku í ákvörðunum og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, í því skyni að vernda réttindi hvers einstaklings af núlifandi og komandi kynslóðum til að lifa í umhverfi sem er fullnægjandi fyrir heilsu og velferð hans. Í ljósi þessa telur minni hlutinn þrengingu málskotsréttarins að öllum líkindum stríða gegn tilskipunum ESB, sem gera ráð fyrir lögleiðingu Árósasamningsins, og lítur svo á að ekki hafi komið fullnægjandi svör frá fulltrúum umhverfisráðuneytisins á fundum nefndarinnar varðandi þau atriði. Ekki verður heldur séð að núgildandi ákvæði 12. gr. laganna hafi verið til mikilla trafala í málsmeðferð hingað til og því engin haldbær rök fyrir breyttri afstöðu löggjafans. Minni hlutinn tekur undir þær áhyggjur sem Náttúruverndarsamtök Íslands láta í ljós í sinni umsögn, en þau telja að nái þessar breytingar fram að ganga séu íslensk stjórnvöld að kalla yfir sig kærumál hjá Evrópudómstólnum. Það er mat minni hlutans að þessar breytingar stríði gegn réttarþróun bæði hér á landi og í nágrannalöndum okkar, en hún er í þá átt að auka rétt almennings bæði til upplýsinga og málskots í umhverfismálum.
    Aðkoma frjálsra félagasamtaka að mati á umhverfisáhrifum mun með breytingunum takmarkast við samtök sem hafa 30 meðlimi eða fleiri, eiga varnarþing á Íslandi, hafa umhverfisvernd að meginmarkmiði, eru opin fyrir almennri aðild, gefa út ársskýrslur og hafa endurskoðað bókhald. Ef ekki er ætlast til að skilgreiningin í m-lið 3. gr. frumvarpsins eigi við um hagsmunasamtök þau sem nefnd eru í 12. gr. frumvarpsins. Þá vantar skýringar á því hvað átt er við með „hagsmunasamtök“. Minni hlutinn fær ekki séð að breytingartillögur meiri hlutans breyti nokkru um þetta atriði.
    Minni hlutinn vill taka undir með þeim umhverfisverndarsamtökum sem sent hafa nefndinni athugasemdir og fundið að þeim aðstöðumun sem er milli þeirra og fjársterkra framkvæmdaraðila. Þannig má gera ráð fyrir því að sjónarmið framkvæmdaraðila nái frekar fram að ganga í krafti fjárhagslegs bolmagns. Það kom fram í umfjöllun nefndarinnar að kostnaður við umfangsmikla umfjöllun Landverndar um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar hafi verið metinn á 2,7 millj. kr., en allir sérfræðingar sem komu að því starfi gáfu vinnu sína, að öðrum kosti hefði Landvernd ekki getað staðið undir framtakinu. Í umsögn Landverndar er fjallað um mikilvægi þess að almenningur og félagasamtök geti leitað aðstoðar sérfræðinga þegar verið er að meta framlögð gögn og stungið upp á því að stofnaður verði sjóður sem hafi þann tilgang að auðvelda almenningi og félagasamtökum að afla sér slíkrar aðstoðar.

Andmælaréttur stjórnsýslulaga.
    Frumvarpið gerir ekki ráð fyrir því að matsskýrsla framkvæmdaraðila, sem inniheldur viðbrögð hans við athugasemdum þeim sem fram komu við frummatsskýrslu, verði opinber fyrr en álit Skipulagsstofnunar liggur fyrir. Þannig lítur út fyrir að matsskýrslan, ásamt þeim nýju gögnum sem aflað var við gerð hennar, verði fyrst aðgengileg þegar fjórar vikur eru liðnar frá eiginlegri útgáfu hennar. Þetta getur varla talist samrýmast andmælarétti 13. gr. stjórnsýslulaga þar sem segir:
    „Aðili máls skal eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarfi.“
    Í stjórnsýslulögum er orðið „ákvörðun“ lykilorð. Með því að láta Skipulagsstofnun gefa út „álit“ en ekki úrskurð er komist hjá því að um „ákvörðun“ sé að ræða. Hér lítur út fyrir að stjórnvöld stefni að því að skerða aðgengi almennings að matsferlinu og koma þannig í veg fyrir að þau gögn sem liggja til grundvallar mati á umhverfisáhrifum fái þá rýni sem æskileg hlýtur að teljast. Þetta atriði hefði sannarlega þurft frekari skoðunar við í umhverfisnefnd og var ein ástæða þess að minni hlutinn óskaði álits sérfræðings í stjórnsýslu, sem ekki var orðið við.

Almannaréttur og friðlýst svæði.
    Þegar metin eru umhverfisáhrif framkvæmda í þjóðgörðum og á friðlýstum svæðum þarf margt að athuga. Það er álit minni hlutans að margt megi betur fara í þeim efnum. T.d. þurfi að endurskoða viðaukana með lögum þessum svo að tryggja megi friðlýstum svæðum og svæðum á náttúruminjaskrá tilhlýðilega vernd. Í því sambandi skal tekið undir ábendingar Náttúruverndarsamtaka Íslands í viðamikilli umsögn sem send var nefndinni. Minni hlutinn telur afar mikilvægt að almenningur verði talinn eiga lögvarða hagsmuni á þeim svæðum sem njóta sérstakrar verndar samkvæmt náttúruverndarlögum eða á grundvelli alþjóðlegra samninga (dæmi: Ramsar-samningurinn), einnig á svæðum sem eru á náttúruminjaskrá og/eða náttúruverndaráætlun sem samþykkt hefur verið á Alþingi. Slíkur réttur er ekki til staðar nú. Í umsögn Umhverfisstofnunar er tekið undir þessi sjónarmið og telur minni hlutinn einboðið að stjórnvöld taki þessi atriði til sérstakrar skoðunar.

Þjóðhagsleg áhrif og arðsemi framkvæmda.
    Minni hlutinn telur óhjákvæmilegt að fjallað verði sérstaklega um e-lið 3. gr. frumvarpsins þar sem lagt er til að nýr málsliður bætist við k-lið 3. gr. laganna, svohljóðandi: „þar með eru þó ekki talin þjóðhagsleg áhrif og arðsemi einstakra framkvæmda“. Í því sambandi skal vísað til umsagnar Skipulagsstofnunar sem bendir á að tillagan veki spurningar um það hvernig meta skuli „efnisleg verðmæti“ í lögunum og að það geti orkað tvímælis hvort alfarið sé unnt að undanskilja þessi atriði í lögum um mat á umhverfisáhrifum. Um þetta atriði var ekki fjallað sérstaklega í yfirferð nefndarinnar. Það er mat minni hlutans að í ljósi undangenginna dóma, t.d. dóms Hæstaréttar 280/2003, þurfi löggjafinn að taka af öll tvímæli um að þjóðhagsleg áhrif stórframkvæmda skuli metin. Og ef menn ætla ekki að gera það í beinum tengslum við mat á umhverfisáhrifum þurfi að taka það fram sérstaklega með hvaða hætti slíkt mat skuli fara fram.

Skipulagsstofnun fjalli um athugasemdir.
    Frumvarpið gerir ráð fyrir því skv. f-lið 9. gr. að framkvæmdaraðili fái umsagnir eða athugasemdir sendar frá Skipulagsstofnun án þess að tekið sé fram að stofnunin hafi áður fjallað um þessar umsagnir og athugasemdir. Í tilefni af umsögn Skipulagsstofnunar um þetta atriði vill minni hlutinn taka fram að við umfjöllun í nefndinni var staðfestur sá skilningur að með þessari breytingu væri ekki verið að taka það hlutverk frá Skipulagsstofnun að hún fjalli um umsagnir og athugasemdir áður en þær eru sendar framkvæmdaraðila. Breytingunni á greininni er því á engan hátt ætlað að rýra gæðaeftirlit það sem viðurkennt er að Skipulagsstofnun framkvæmi með umfjöllun sinni um innsend erindi.

Leyfisveitingar.
    Minni hlutinn leggst gegn þeirri breytingu sem fram kemur í 2. mgr. 13. gr. frumvarpsins og lýtur að því á hvern hátt leyfisveitanda beri að taka tillit til álits Skipulagsstofnunar. Þar er sagt að leyfisveitanda beri að „kynna sér“ matsskýrslu framkvæmdaraðila og „taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar“. Þetta orðalag kemur í stað orðalagsins „taka tillit til“ í núgildandi lögum. Minni hlutinn telur engin gild rök liggja til grundvallar breytingu þessari og tekur undir með Skipulagsstofnun sem segir í umsögn sinni um þetta tiltekna atriði að það sé lykilatriði fyrir tilgang mats á umhverfisáhrifum hvernig niðurstaða matsferlis hafi áhrif á ákvarðanatöku/leyfisveitingu. Þannig telur Skipulagsstofnun að með þessari breytingu sé unnið gegn því markmiði laganna að dregið verði eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmda, þar sem samtímis er dregið úr tengslum milli niðurstaðna matsins og leyfisveitinganna. Minni hlutinn telur rétt að fara að tillögu Skipulagsstofnunar hvað þetta varðar og flytur um það breytingartillögu í sérstöku þingskjali. Sjá einnig umsögn Náttúruverndarsamtaka Íslands varðandi þetta atriði.

Umhverfismat áætlana.
    Engin efnisleg umræða fór fram í nefndinni um mat á umhverfisáhrifum skipulagsáætlana og er það ámælisvert þar sem ljóst er að vægi þeirra mun aukast í nánustu framtíð, jafnvel svo að dregið getur úr vægi umhverfisáhrifa einstakra framkvæmda. Það er einnig ámælisvert að í ljósi þess að skipulags- og byggingarlög sæta nú endurskoðun og í þeirri vinnu hlýtur mat á umhverfisáhrifum skipulagsáætlana að vera eitt af meginatriðunum, að ekki skuli lögð áhersla á að endurskoðun þessara lagabálka fylgist að.

Ráðherra beygður.
    Það vekur óneitanlega athygli þegar nefndarálit meiri hluta umhverfisnefndar er lesið og breytingartillögur að lögð er til breyting á frumvarpinu í a.m.k. tveimur atriðum sem náttúruverndarsinnar fögnuðu í umsögnum sínum og töldu til bóta frá núgildandi lögum. Þetta er í fyrsta lagi líftími álits Skipulagsstofnunar sem fjallað er um í 1. mgr. 11. gr. frumvarpsins. Þar gerir frumvarpið ráð fyrir að árafjöldinn verði styttur úr tíu í sex sem hefði orðið til mikilla bóta að mati minni hlutans. En meiri hlutinn bakkar með þessa breytingu, beygir vilja ráðherrans, og gerir tillögu um að líftími álitsins verði áfram 10 ár.
    Í ljósi þess hversu hratt sjónarmið breytast og hversu líklegt er að hugmyndir um framkvæmdir úreldist eða breytist með tímanum er að mati minni hlutans nauðsynlegt að stytta þann tíma sem álit Skipulagsstofnunar hefur raunverulegt gildi. Raunar hefði að ósekju mátt halda niðurlagi málsgreinarinnar óbreyttu frá núgildandi lögum. Í heild sinni er málsgreinin svohljóðandi í núgildandi lögum: „Hefjist framkvæmdir ekki innan 10 ára frá úrskurði Skipulagsstofnunar skal stofnunin ákvarða hvort mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar skuli fara fram að nýju samkvæmt lögunum.“ Með frumvarpi ráðherra var gert ráð fyrir eftirfarandi breytingu: „Ef framkvæmdir hefjast ekki innan sex ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir skal viðkomandi leyfisveitandi óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar um hvort endurskoða þurfi að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila áður en leyfi til framkvæmda er veitt.“ Minni hlutinn leggur til að niðurlag málsgreinarinnar verði eins og í gildandi lögum: „Hefjist framkvæmdir ekki innan sex ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir skal viðkomandi leyfisveitandi óska eftir athugun Skipulagsstofnunar og skal stofnunin ákvarða hvort mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar skuli að hluta eða í heild fara fram að nýju samkvæmt lögunum.“
    Annað atriði sem ráðherra er gerður afturreka með eru ákvæði í a-lið 19. gr. Þar var gert ráð fyrir að tiltekin nýrækt skóga á 50 ha svæði eða stærra yrði tilkynningarskyld til Skipulagsstofnunar. Meiri hlutinn sættir sig ekki við þessa tillögu ráðherra og leggur til að stærðarviðmið tilkynningarskyldrar skógræktar verði óbreytt frá núgildandi lögum, 200 ha.
    Þá gerir meiri hlutinn tillögu um að ráðherra verði rekinn til baka með tillögu sína um líftíma framkvæmdaleyfis, en skv. 22. gr. frumvarpsins og núgildandi skipulags- og byggingarlögum gildir framkvæmdaleyfi einungis í 12 mánuði frá útgáfu þess. Meiri hlutinn sér ástæðu til að lengja líftíma leyfisins um helming eða í tvö ár. Þetta er að mati minni hlutans algerlega óásættanlegt, sérstaklega með tilliti til þess að líftími byggingaleyfis skv. 45. gr. skipulags- og byggingarlaga er einmitt 12 mánuðir. Alltaf hefur verið samræmi milli líftíma þessara tveggja leyfa og minni hlutinn telur enga ástæðu til að breyta því.
    Það er mat minni hlutans að allar þessar tillögur meiri hlutans stríði gegn markmiðum laganna.

Niðurstaða.
    Það er mat minni hlutans að íslensk stjórnvöld séu allt of höll undir vilja og þarfir framkvæmdaraðila og dragi þeirra taum á kostnað þeirra sem vilja viðhafa varúðarsjónarmið við ákvarðanir framkvæmda. Það endurspeglast í þeim breytingum sem frumvarpið gerir ráð fyrir. Þannig sýnast tillögurnar í mörgum atriðum þess eðlis að þær stríða beinlínis gegn megintilgangi laganna og tilskipana sem þau styðjast við. Minni hlutinn ítrekar það álit sitt að löggjöfin þurfi að tryggja að leidd verði í ljós þau áhrif sem verða af fyrirhuguðum stórframkvæmdum í þeim tilgangi að hægt verið að forðast framkvæmdir sem vinna gegn meginreglum umhverfisréttar um að varðveita, vernda og bæta umhverfið, stuðla að heilbrigði manna og tryggja að auðlindir náttúrunnar séu nýttar af varúð og skynsemi. Það verður erfitt fyrir sveitarfélögin að standa gegn framkvæmdum þegar þau sem leyfisveitendur bera alla ábyrgðina sem áður hvíldi að mestu leyti á umhverfisráðherra og Skipulagsstofnun. Til að auka líkurnar á að varúðarsjónarmið verði viðhöfð við ákvarðanir framkvæmda leggur minni hlutinn til nokkrar breytingar á viðaukum laganna.
    Loks er rétt að rifja hér upp 1. gr. náttúruverndarlaga, nr. 44/1999, í þeim tilgangi að minna á hlutverk þeirra og samspil við lög um mat á umhverfisáhrifum. Greinin hljóðar svo:
    „Tilgangur þessara laga er að stuðla að samskiptum manns og umhverfis þannig að hvorki spillist líf eða land né mengist sjór, vatn eða andrúmsloft.
    Lögin eiga að tryggja eftir föngum þróun íslenskrar náttúru eftir eigin lögmálum, en verndun þess sem þar er sérstætt eða sögulegt.
    Lögin eiga að auðvelda umgengni og kynni þjóðarinnar af náttúru landsins og menningarminjum og stuðla að vernd og nýtingu auðlinda á grundvelli sjálfbærrar þróunar.“

Alþingi, 9. maí 2005.

Kolbrún Halldórsdóttir.

Fylgiskjal I.

Umsögn frá Landvernd.
(6. desember 2004.)