Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 53. máls.
138. löggjafarþing 2009–2010.
Þskj. 345 — 53. mál.
fjármálaráðherra við fyrirspurn Sigurðar Inga Jóhannssonar um ávinning við sameiningu ríkisstofnana.
Fyrirspurnin hljóðar svo:
Hver er fjárhagslegur og faglegur ávinningur af sameiningu ríkisstofnana sl. 5 ár? Hvernig er ávinningurinn metinn og hver hefur hann verið í hverju tilviki?
Fjárhagslegur og faglegur ávinningur.
Sameiningar ríkisstofnana eru á forræði einstakra ráðherra og fjármálaráðuneyti hefur ekki heildarsýn yfir þær hvað varðar ávinning. Á vegum þess voru engar stofnanir sameinaðar á umræddu tímabili en það var gert meðal stofnana dómsmála- og mannréttindaráðuneytis, iðnaðarráðuneytis, umhverfisráðuneytis, heilbrigðisráðuneytis, mennta- og menningarmálaráðuneytis, efnahags- og viðskiptaráðuneytis og sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis. Á vegum fjármálaráðuneytisins stendur fyrir dyrum á næsta ári að sameina skattstofur og gera landið að einu skattumdæmi.
Fjármálaráðuneytið, sem almennt fer með umbætur í ríkisrekstri, hefur lagt á það áherslu að sameiningar ríkisstofnana þarfnist góðs undirbúnings og að huga þurfi að mörgum þáttum eigi þær að skila árangri. Markmið með sameiningum skiptir þannig höfuðmáli. Stundum hafa stofnanir verið sameinaðar til þess að efla tiltekna starfsemi út frá faglegum sjónarmiðum en stundum er markmiðið jafnframt að ná fram fjárhagslegum sparnaði.
Árið 2008 gaf ráðuneytið út leiðbeiningaritið Sameiningar ríkisstofnana og tengdar breytingar. Ritið byggist á reynslu af sameiningum hjá hinu opinbera bæði hérlendis og erlendis en þar eru settar fram leiðbeiningar um hvernig standa skuli að slíkri vinnu og tryggja að sameiningar skili árangri. Markmið með útgáfu ritsins er að bæta verklag við sameiningar hjá ríkinu og brýna fyrir ráðuneytum og stofnunum að leggja áherslu á þann ávinning sem ætlunin er að ná fram. Höfuðmáli skiptir hver markmið og tilgangur sameiningarinnar eru og hvernig starfsemi nýrrar sameinaðrar stofnunar skuli háttað í framtíðinni. Í því samband þarf að gæta að fjármálum, starfsmannamálum, stefnumótun, stjórnskipulagi, stjórnunarháttum, vinnustaðarmenningu, húsnæðismálum og fleiri þáttum sem allir geta haft áhrif á það hversu hratt og vel tekst til við að ná fram ávinningi. Mikilvægt er að unnið sé náið með starfsmönnum og hagsmunaaðilum í sameiningarferlinu og tryggja þarf góða upplýsingagjöf til þeirra sem málið varðar. Sameiningar eru viðkvæmar, líkt og aðrar viðamiklar breytingar, og því mikilvægt að undirbúa þær af kostgæfni. Ráðuneytið leggur mikla áherslu á að ráðuneyti og stofnanir kynni sér ritið áður en sameiningarferli hefst og veitir ráðuneytum og stofnunum ráðgjöf í þeim efnum.
Í ritinu er eins og áður segir tekið á helstu þáttum sem hafa þarf í huga við sameiningar ríkisstofnana. Þar er jafnframt lýst nokkrum sameiningum hjá ríkinu undanfarin ár og vitnað til úttekta ríkisendurskoðunar á þeim. Meðal annars eru nefnd dæmi þess að markmiðum hafi ekki að fullu verið náð nokkrum missirum eftir sameiningu og ávinningurinn þar með verið minni en vænst var. Þar sem breytingar sem felast í sameiningum er umfangsmiklar – bæði hjá ríkinu og fyrirtækjum á markaði – skilar fullur ávinningur þeirra sér oft og tíðum ekki fyrr en eftir nokkurn tíma, stundum nokkur ár. Í þeim úttektum sem gerðar hafa verið á sameiningum ríkisstofnana er því hvergi haldið fram að sameiningarnar hafi leitt til verri þjónustu en fyrir var þótt ávallt sé hægt að gera betur. Algengustu mistökin sem gerð hafa verið tengjast framkvæmdinni sjálfri og því að ekki hafi alltaf verið lagt af stað með nægjanlega skýr markmið. Ef það er raunin litast allt ferlið af því.
Ráðuneytið telur að endurskipulagning opinberrar þjónustu á ákveðnum sviðum sé nauðsynleg og tímabær, m.a. vegna breytinga sem orðið hafa á þörfum fólks í samfélaginu, byggðaþróun og tækniþróun. Ráðuneytið telur jafnframt nauðsynlegt í ljósi þrenginga í íslensku efnahagslífi og ríkisfjármálaum að stofnanakerfið og stjórnsýslan verði einfölduð til muna. Slíkt kallar á sameiningar stofnana, eins og boðaðar hafa verið, en slík einföldun stofnanakerfisins er forsenda þess að hægt verði að byggja upp öfluga og skilvirka þjónustu ríkisins til framtíðar. Ráðuneytið telur jafnframt mikilvægt að vandað sé til verka við slíkar sameiningar og tryggt að þær skili mælanlegum árangri.
Mat ávinnings og ávinningur í einstökum tilvikum.
Nokkuð misjafnt er hvort og með hvaða hætti ráðuneyti meta ávinning af sameiningum ríkisstofnana. Sum hafa fylgst vel með markmiðum sameininganna og látið gera úttektir á árangri þeirra en önnur hafa ekki lagt í skipulega vinnu við slíkt mat, aðallega vegna þess hversu skammt er liðið frá sameiningu. Kallað var eftir svörum við fyrirspurninni frá þeim ráðuneytum sem staðið hafa að sameiningum á undanförnum árum og eru svör þeirra eftirfarandi.
Dómsmálamála- og mannréttindaráðuneyti.
Ráðuneytið vísar í svari sínu til fjármálaráðuneytisins til þess að fyrir liggi áfangaskýrsla um mat á þeim breytingum sem gerðar voru á löggæsluembættum, Mat á breytingum á nýskipan lögreglu, en hana má nálgast á heimasíðu ráðuneytisins. Slóðin er: www.domsmalaraduneyti.is/media/frettir/Afangaskyrsla1.pdf.
Umhverfisráðuneyti.
Hlutverki Veðurstofunnar var breytt nokkuð og verkefni færð til stofnunarinnar. Ráðuneytið vísar til minnisblaðs um ávinning sameiningar verkefnanna frá veðurstofustjóra. Þar segir:
„Í lögum um nýja Veðurstofu Íslands (nr. 70/2008) og í fylgiskjölum með þeim lögum er gerð grein fyrir þeim væntingum sem löggjafinn hefur með sameiningu Vatnamælinga og Veðurstofu Íslands. Þar var sérstaklega nefnd hagræðing í rekstri mælikerfa og gagnagrunna, aukinn faglegur og fjárhagslegur styrkur nýrrar stofnunar, víðtækari vöktun á náttúrvá, víðtækari rannsóknir og vöktun loftslagsbreytinga og áhrif þeirra á náttúru og samfélag og heildstæðari rannsóknir á vatnafari landsins. Sameiningin átti sér stað um síðustu áramót. Þannig eru einungis tæpir 10 mánuðir liðnir frá henni og því er ekki hægt að gefa upp enn hve miklu sameiningin hefur skilað í fjármunum talið, því fjárhagsuppgjör liggja ekki enn fyrir. Aðgerðir sem gripið hefur verið til vegna samdráttar í opinberum rekstri munu torvelda þetta mat og seinka því. Þó er þegar ljóst að þegar hefur náðst töluvert hagræði.
Fjárhagslegur ávinningur af sameiningunni er metinn á eftirfarandi hátt:
– Ávinningur felst í samnýtingu mannafla og búnaðar til þjónustu við fjölþætt mælakerfi stofnunarinnar sem telja um 600 mæla. Ávinningur felst jafnframt í því að viðbragðstími vegna bilana styttist. Bregðast má við bilunum í tíðari skipulögðum ferðum og lækka þannig kostnað við mæla sem krefjast hás þjónustustigs. Hagræði vegna sameiningarinnar hefur nú þegar skilað sér í lækkun launakostnaðar, lækkun kostnaðar við rekstur bíla og minni greiðslum aksturspeninga til starfsmanna vegna notkunar á eigin farartækjum.
– Þegar til lengri tíma er litið mun kostnaður við rekstur gagnagrunna og annarra upplýsingakerfa minnka vegna samræmingar. Það á einnig við um úrvinnsluferli.
– Sameiginlegt eftirlit með náttúruvá er þegar farið að skila sér í fjárhagslegri hagræðingu.
– Gera má ráð fyrir að ávinningur viðskiptavina stofnunarinnar sé einnig töluverður því þeir fá heildstæðari og hagkvæmari þjónustu. Rannsóknir á t.d. virkjanasvæðum er unnt að skipuleggja og reka markvissar með fjölbreyttara úrvali mæla, hagkvæmari rekstri þeirra, samþættri úrvinnslu og líkanagerð.
– Bætt sóknarfæri nást í erlenda og innlenda rannsóknarsjóði með stærri stofnun sem hefur fjölþættari og heildstæðari rannsóknargetu og sterkari fjárhag.
– Sparnaður vegna sameiginlegrar þjónustu, svo sem húsvörslu, mötuneytis og símsvörunar, mun koma í ljós þegar starfsemi stofnunarinnar í Reykjavík verður sameinuð á einum stað. Að sameina starfsemina á einum stað er því mjög brýnt til þess að ná fram fullum ávinningi sameiningar.
Faglegur ávinningur af sameiningunni er metinn á eftirfarandi hátt:
– Sameiningin mun skila markvissara og betra eftirliti með náttúruvá þar sem margir þættir hennar tvinnast saman. T.d. eru vatnsflóð nátengd veðri og jökulhlaup nátengd jarðvá.
– Rannsóknir sem tengjast veðurfarsbreytingum munu eflast, en ætla má að samlegðin muni skila betri rannsóknafærni og gefa því færi á heildstæðari rannsóknum.
– Stærri stofnun færir okkur nær stærð sambærilegra stofnana á hinum Norðurlöndunum og þar með sterkari stöðu í alþjóðlegu samstarfi.
– Betra aðgengi fæst að mæligögnum og rannsóknaniðurstöðum sem leiðir til skilvirkari rannsókna, þjónustu og ráðgjafar.
– Betra og auðveldara verður að fylgja eftir verkefnum sem teygja sig yfir viðfangsefni samþættrar stofnunar.
– Stærri stofnun getur staðið undir mun sterkari innviðum til þjónustu við verkefni sín.“
Heilbrigðisráðuneyti.
Ráðuneytið hefur staðið í umfangsmiklum sameiningum á undanförnum árum eins og fram kemur í greinargerð þess.
„Það er mat heilbrigðisráðuneytisins að gera verði ráð fyrir einhverjum útgjöldum í upphafi við sameiningar stofnana, t.d. vegna tæknivinnu, sameiningar sjúkraskráa, biðlaunaréttar o.s.frv. Það tekur því ákveðinn tíma að fá fjárhagslegan ávinning af sameiningu. Þess skal jafnframt getið að það hafa frekar verið fagleg sjónarmið sem hafa ráðið sameiningum stofnana en fjárhagsleg.
Faglegur ávinningur af þeim sameiningum heilbrigðisstofnana sem orðið hafa sl. 10–15 ár hefur verið töluverður að mati heilbrigðisráðuneytisins. Stofnanirnar verða traustari og fjölbreyttari en áður, framboð á aðkeyptri sérfræðiþjónustu verður fjölbreyttara og tíðara, mönnun verður auðveldari og samnýting fagfólks markvissari, stoðþjónusta eflist einkum á sviði tölvu- og tæknimála, stjórnun verður sameiginleg og vaktsvæðum fækkað. Þetta mat ráðuneytisins er t.d. staðfest í stjórnsýsluúttekt Ríkisendurskoðunar á Heilbrigðisstofnun Austurlands í febrúar 2009.
Þær stofnanir heilbrigðisráðuneytisins sem hafa verið sameinaðar sl. fimm ár eru eftirtaldar:
1. Samkvæmt reglugerð nr. 608/2005 um sameiningu heilbrigðisstofnana sameinuðust eftirtaldar heilbrigðisstofnanir undir nafninu Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins og tók sameiningin gildi 1. janúar 2006: Heilsugæsla í Reykjavík, Heilsuverndarstöðin í Reykjavík, Heilsugæsla í Kópavogi, Heilsugæslustöðin Seltjarnarnesi, Heilsugæslustöðin Mosfellsbæ, Heilsugæslustöðin Hafnarfirði, Heilsugæslustöðin Garðabæ.
Rétt er samhengisins vegna að greina frá því að samstarf hafði verið töluvert hjá heilsugæslustöðvum á höfuðborgarsvæðinu fyrir sameininguna en eins og að framan segir tók formleg sameining ekki gildi fyrr en 1. janúar 2006.
Framkvæmdastjórn Heilsugæslunnar í Reykjavík og stjórnum heilsugæslunnar á höfuðborgarsvæðinu var orðið ljóst að mikils átaks var þörf til að samræma og bæta þjónustu heilsugæslunnar á svæðinu, enda misræmi í þjónustunni enn ljósara en áður eftir að heilsugæslustöðvarnar í Mosfellsumdæmi, á Seltjarnarnesi og í Kópavogi færðust undir stjórn Heilsugæslunnar í Reykjavík á árunum1999 og 2000. Ljóst virtist einnig að slík samræming væri nauðsynleg forsenda þess að aukið samstarf tækist við Landspítalann. Því var ráðist í viðamikla stefnumótun árið 2000 og lauk henni í janúar árið 2002. Auk heilsugæslustöðvanna sem heyrðu undir framkvæmdastjórnina í Reykjavík var stöðvunum í Garðabæ og Hafnarfirði boðið að vera með, og þáði Heilsugæslan í Garðabæ það boð. Stefnumótunin var unnin undir leiðsögn ráðgjafardeildar Deloitte og Touche (sem nú er hluti af Capacent) og jafnframt var lagt í viðamikla stjórnendafræðslu og þjálfun sem Háskólinn í Reykjavík annaðist. Þátttaka í stefnumótunarstarfinu var mjög víðtæk og tóku nær allir starfsmenn stöðvanna einhvern þátt í því.
Meginmarkmiðið var samræmd og bætt þjónusta og aukin skilvirkni og hagkvæmni í heilbrigðisþjónustunni í heild með stórbættu og nánu samstarfi heilsugæslunnar á höfuðborgarsvæðinu og Landspítalans.
Eftir formlega sameiningu 1. janúar 2006 var unnt að sameina allar sjúkraskrár á svæðinu að undanskildum sjúkraskrám einkareknu heilsugæslustöðvanna í Reykjavík og sjúkraskrám sjálfstætt starfandi heimilislækna. Þróun rafrænnar sjúkraskrár í heilsugæslu er eitt af lykilatriðum í bættri þjónustu og öryggi sjúklinga. Það er mat ráðuneytisins að Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins hafi náð mun meiri árangri á þessu sviði en unnt hefði verið án sameiningar. Einnig var komið upp öflugum vefsíðum með fræðsluefni fyrir almenning og heilbrigðisstarfsmenn. Þjónustukannanir hafa verið gerðar reglulega frá árinu 2000 (árlega frá árinu 2004) og hafa þær leitt í ljós að þjónustan hefur orðið betri.
Þá skapaðist tækifæri til að samræma grunnþætti þjónustunnar og að fá stöðvarnar allar til að stefna í aðalatriðum að sama marki. Jafnframt var einstökum stöðvum frjálst að bæta við þjónustuþáttum og auka þannig þjónustuna umfram grunnþættina, enda væri svigrúm til þess í fjárhag stöðvarinnar.
Faglegur ávinningur af sameiningunni kemur fram annars vegar í bættri þjónustu og hins vegar í því að hin stækkaða stofnun getur tekist á við nýjungar og þróunarverkefni sem einstakar heilsugæslustöðvar hefðu ekki ráðið við.
Aukið samstarf náðist við Landspítalann og aðrar stofnanir, m.a. um mæðravernd, lækningarannsóknir og um samstarf um nýtingu rafrænnar sjúkraskrár. Mikil bót var að því að sameina heimahjúkrun á einn stað og jafnframt varð samstarf við Landspítalann um útskriftir sjúklinga til heimahjúkrunar betra.
Ýmis þróunarverkefni önnur hafa orðið möguleg, eða að minnsta kosti mun auðveldari, með tilkomu hinnar sameinuðu stofnunar, svo sem á sviði heilsuverndar, skólaheilsugæslu og almennrar heilsugæsluþjónustu.
Fjárhagslegur árangur af sameiningu heilsugæslu á höfuðborgarsvæðinu er umtalsverður, þótt erfitt sé að fullyrða með nákvæmni hver hann er í fjárhæðum. Áður en til sameiningar kom voru framkvæmdastjórar starfandi við heilsugæslustöðvarnar í Garðabæ, Kópavogi og í Mosfellsbæ og lögðust þær stöður af við sameininguna. Á Seltjarnarnesi og í Hafnarfirði voru hjúkrunarforstjórarnir jafnframt framkvæmdastjórar og taldist framkvæmdastjórnin hálft starf á hvorum stað og var sá hluti lagður af.
Þá náðist fljótt hagræðing í ýmissi stoðþjónustu, svo sem umsjón húsnæðis, rekstri tölvu- og upplýsingakerfa, og sérhæfðri þjónustu sem miðstöðvarnar annast.
Samningurinn við Landspítalann um lækningarannsóknir hefur skilað verulegum sparnaði, bæði vegna lægra verðs á rannsóknum og einnig vegna ráðgjafar um leiðir til aukinnar hagkvæmni í nýtingu rannsókna.
Rekstur 15 heilsugæslustöðva sem þjóna rúmlega 200 þúsund manns í einni stofnun gefur tækifæri til samanburðarstjórnunar og aðhalds umfram það sem annars væri.
Hin stækkaða stofnun hefur mun meiri möguleika til útboða á aðföngum sem leiða til lægra verðs og hefur hún nýtt sér það í verulegum mæli.
Á næsta ári áformar Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins að samræma þjónustuna á svæðinu enn frekar með því að vera með eitt símanúmer fyrir alla stofnunina. Þannig er stefnt að því að jafna álagið á heilsugæslustöðvarnar og aðgengið að stöðvunum eftir hverfum.
2. Samkvæmt reglugerð nr. 608/2005 um sameiningu heilbrigðisstofnana voru eftirtaldar heilbrigðisstofnanir sameinaðar undir nafninu St. Jósefsspítali, Sólvangur og tók sameiningin gildi 1. janúar 2006: St. Jósefsspítali, Hafnarfirði, og Sólvangur, Hafnarfirði.
Ráðuneytið vísar til stjórnsýsluúttektar Ríkisendurskoðunar frá nóvember 2007 en þar er fjallað um sameininguna og ávinning af henni. Heilbrigðisráðuneytið hefur haft stofnunina til sérstakrar skoðunar undanfarið vegna tillagna um skipulagsbreytingar í heilbrigðisþjónustunni og er þeirri vinnu ólokið.
3. Samkvæmt reglugerð nr. 764/2008 um sameiningu heilbrigðisstofnana sameinuðust eftirtaldar stofnanir undir nafninu Heilbrigðisstofnun Vestfjarða og tók sameiningin gildi 1. janúar 2009: Heilbrigðisstofnunin Ísafjarðarbæ og Heilbrigðisstofnunin Bolungarvík.
Þar sem sameiningin tók ekki formlega gildi fyrr en 1. janúar 2009 er hún ekki farin að hafa áhrif að öllu leyti. Að því er varðar fjárhagslegan ávinning af sameiningunni þá hafa sum atriði skilað sér þegar í stað, t.d. sameiginleg innkaup á lyfjum og rekstrarvörum. Lagðar hafa verið niður stöður framkvæmdastjóra lækninga og hjúkrunarforstjóra á Bolungarvík en þar sem tólf mánaða biðlaunaréttur var fyrir hendi byrjar fjárhagslegur ávinningur ekki að skila sér fyrr en tólf mánaða launagreiðslum er lokið.
Þegar jarðgöng verða opnuð til Bolungarvíkur á næsta ári er áformað að hagræða enn frekar í rekstri stofnunarinnar, en með betri samgöngum til og frá Bolungarvík verður unnt að vera með eitt sameiginlegt vaktsvæði lækna á norðanverðum Vestfjörðum. Jafnframt fá íbúar Bolungarvíkur fjölbreyttari sérfræðiþjónustu frá Ísafirði en nú er veitt.
Vísað er til inngangs í svari ráðuneytisins að því er varðar faglegan ávinning.
4. Samkvæmt reglugerð nr. 448/2009 um (2.) breytingu á reglugerð nr. 764/2008 um sameiningu heilbrigðisstofnana voru eftirtaldar heilbrigðisstofnanir sameinaðar undir nafninu Heilbrigðisstofnun Vesturlands og tekur sameiningin gildi 1. janúar 2010: Heilbrigðisstofnunin Akranesi, St. Franciskusspítali Stykkishólmi, Heilsugæslustöðin Búðardal, Heilsugæslustöðin Borgarnesi, Heilsugæslustöðin Grundarfirði, Heilsugæslustöðin Ólafsvík, Heilbrigðisstofnunin Hólmavík og Heilbrigðisstofnunin Hvammstanga
Ávinningur af sameiningunni er ekki farinn að skila sér þar sem hún tekur ekki gildi fyrr en 1. janúar 2010. Guðjóni Brjánssyni, forstjóra Heilbrigðisstofnunarinnar á Akranesi, hefur verið falið að undirbúa sameininguna. Sérstakur undirbúningshópur hefur verið stofnaður í heilbrigðisráðuneytinu sem vinnur með Guðjóni að samrunanum.
5. Samkvæmt reglugerð nr. 562/2009 um (3.) breytingu á reglugerð nr. 764/2008 um sameiningu heilbrigðisstofnana voru eftirtaldar heilbrigðisstofnanir sameinaðar undir nafninu Heilbrigðisstofnunin Fjallabyggð og tekur sameiningin gildi 1. janúar 2010: Heilbrigðisstofnunin Siglufirði og Heilsugæslustöðin Ólafsfirði.
Ávinningur af sameiningunni er ekki farinn að skila sér þar sem hún tekur ekki gildi fyrr en 1. janúar 2010. Konráð K. Baldvinssyni, forstjóra Heilbrigðisstofnunarinnar á Siglufirði, hefur verið falið að undirbúa sameininguna. Sérstakur undirbúningshópur hefur verið stofnaður í heilbrigðisráðuneytinu sem vinnur með Konráð að samrunanum.
Þegar Héðinsfjarðargöng verða opnuð á næsta ári munu þau leiða til auðveldari samgangna milli Ólafsfjarðar og Siglufjarðar og verður því mögulegt að veita enn betri heilbrigðisþjónustu en nú er veitt og hagræða enn frekar í rekstri stofnunarinnar.“
Mennta- og menningarmálaráðuneytið.
Á umræddu tímabili áttu sér stað tvær sameiningar á málefnasviði ráðuneytisins.
„Nokkrar breytingar hafa verið gerðar á rekstrarformi stofnana á vegum mennta- og menningarmálaráðuneytisins en sameiningar ríkisstofnana sem hafa átt sér stað á umræddu tímabili eru annars vegar sameining Háskóla Íslands og Kennaraháskóla Íslands og hins vegar sameining stofnana á sviði íslenskra fræða.
Við sameiningu HÍ og KHÍ var fyrst og fremst hafður að leiðarljósi sá faglegi ávinningur sem af sameiningu hlytist, þ.e. efling kennaramenntunar og rannsókna í menntunarfræðum. Í skýrslu um áætlun um sameiningu Kennaraháskóla Íslands og Háskóla Íslands, dags. 17. ágúst 2006, sem lögð var fram með frumvarpi til laga um sameininguna, kemur m.a. fram að sameining Háskóla Íslands og Kennaraháskóla Íslands gefi möguleika á að endurskipuleggja allt nám í uppeldis- og menntunarfræðum, þ.m.t. starfsnám kennara. Jafnframt veitir hún tækifæri fyrir einstakar deildir Háskóla Íslands til að efla ýmis fræðasvið sín með því að taka virkari þátt í menntun kennara og annarra uppeldis- og umönnunarstétta.
Sameiningin gekk formlega í gildi 1. júlí 2008. Reiknað var með að ná fullum áhrifum sameiningar á nokkrum árum. Í ljósi niðurskurðar árið 2009 og á komandi árum hefur verið lögð áhersla á að ná fram sem fyrst mögulegum fjárhagslegum ávinningi í sameinuðum skóla. Erfitt er að meta nákvæmlega þann fjárhagslegan ávinning sem hefur náðst vegna sameiningarinnar. Á milli áranna 2008 og 2009 hækkaði fjárveiting til HÍ um 9,2% sem þýddi um 3% raunlækkun auk þess sem nemendum fjölgaði umtalsvert á milli ára. Þessum niðurskurði var auðveldara að mæta í sameinuðum skóla en hefði verið í tveimur skólum. Má þar sérstaklega benda á sparnað í sameiginlegri stjórnsýslu og stoðþjónustu skólans þar sem tekist á við óbreytta krónutölu á milli áranna 2008 og 2009. HÍ áætlar að gera megi ráð fyrir um 75 millj. kr. sparnaði í stjórnsýslu og stoðþjónustu vegna sameiningarinnar. Fjárhagslegur ávinningur vegna samnýtingar námskeiða og endurskipulagningar námsleiða á eftir að koma betur í ljós. Þá má gera ráð fyrir enn frekari fjárhagslegum ávinningi, þegar fram líða stundir, ef menntavísindasvið (fyrrum KHÍ) verður flutt á háskólasvæðið.
Fimm stofnanir á sviði íslenskra fræða voru sameinaðar í eina, Stofnun Árna Magnússonar í íslenskum fræðum, árið 2006. Um var að ræða þrjár litlar stofnanir með 3–4 starfsmenn, og tvær umtalsvert stærri. Ekki hefur farið fram úttekt á sameiningunni enda er skammur tími liðinn. Þó er hægt að staðhæfa að stærri stofnun er faglega og rekstrarlega sterkari eining, betur í stakk búin til að glíma við umfangsmeiri verkefni og einnig að bregðast við væntanlegum niðurskurði. Full fjárhagsleg hagræðing mun þó ekki nást fyrr en stofnunin er komin undir eitt þak en nú er hún enn á þremur stöðum í bænum.“
Efnahags- og viðskiptaráðuneytið.
Nokkrar breytingar urðu á stofnanakerfi ráðuneytisins árið 2005, eins og fram kemur í greinargerð þess.
„Á árinu 2005 voru gerðar breytingar á stofnununum sem þá heyrðu undir iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið. Voru breytingarnar gerðar með samkeppnislögum, nr. 44/2005, og lögum um Neytendastofu og talsmann neytenda, nr. 62/2005, og lutu að því að Samkeppnisstofnun var lögð niður og þau verkefni er heyrt höfðu undir hana og lutu að eftirliti með óréttmætum viðskiptaháttum og gagnsæi markaðarins flutt frá samkeppnisyfirvöldum og til nýrrar stofnunar sem fékk heitið Neytendastofa, en sú stofnun tók einnig við þeim verkefnum sem unnin höfðu verið hjá Löggildingarstofu. Ný stofnun, Samkeppniseftirlitið, var sett á fót til að fara með samkeppnismál.
Breytingar á stofnununum byggðu á skýrslu nefndar um stefnumótun íslensks viðskiptaumhverfis, sem skipuð var af iðnaðar- og viðskiptaráðherra þann 27. janúar 2004. Nefndin fjallaði m.a. um skipulag samkeppnisyfirvalda og hvernig eftirliti með samkeppnishömlum yrði best fyrir komið. Taldi nefndin nauðsynlegt að efla eftirlit með samkeppnishömlum á markaði. Var það niðurstaða nefndarinnar að þetta yrði m.a. gert með því að gera störf samkeppnisyfirvalda skilvirkari og efla starfsemi samkeppnisyfirvalda með auknum fjárveitingum. Þá var lagt til að þau verkefni er lytu að eftirliti með óréttmætum viðskiptaháttum og gagnsæi markaðarins yrðu ekki unnin í sömu stofnun og þau verkefni sem snúa sérstaklega að samkeppnismálum. Markmið með stofnun Neytendastofu var að efla starf að neytendamálum og þar með auka neytendavernd. Með sömu lögum var embætti talsmanns neytenda sett á stofn.
Við sameininguna fluttust sex stöðugildi Samkeppnisstofnunar, sem sinnt höfðu neytendaverkefnum, yfir í Neytendastofu. Samkvæmt kostnaðarmati var áætlað að hluti Neytendastofu ásamt talsmanni neytenda kostaði um 58,5 millj. kr. Þar af voru 3,5 millj. kr. vegna flutninga og áfrýjunarnefndar neytendamála, 42 millj. kr. færðust frá Samkeppnisstofnun og 13 millj. kr. bættust við vegna embættis talsmanns neytanda. Jókst því kostnaður ríkissjóðs um 16,5 m.kr., þar af var 14,5 millj. kr. varanlegur rekstrarkostnaður, sem að mestu má rekja til stofnunar embættis talsmanns neytenda. Samhliða stofnun Samkeppniseftirlitsins var starfsemi efld með auknu fjárframlagi sem nam 60 millj. kr. á árunum 2005 og 2006. Var sérfræðingum fjölgað um sjö, úr 10 í 17, á tveimur árum.
Aðrar sameiningar hafa ekki verið gerðar á stofnunum á verksviði efnahags- og viðskiptaráðuneytisins. Neytendamál og málefni Neytendastofu hafa nú flust til dómsmála- og mannréttindaráðuneytis.“
Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið.
Ráðuneytið sjálft hefur gegnið í gegnum sameiningu á tímabilinu sem hér er til umræðu, að auki hefur stofnanakerfi þess hefur verið einfaldað og verkefni sameinuð.
„04-262 Landbúnaðarháskóli Íslands.
1. janúar 2005 tók gildi nýtt lagaákvæði um sameiningu Landbúnaðarháskólans á Hvanneyri í Borgarfirði (04-261), Garðyrkjuskóla ríkisins að Reykjum, Ölfusi (04-261) og Rannsóknastofnunar landbúnaðarins (04-211) í Landbúnaðarháskóla Íslands. Fjárheimildir fyrri stofnana voru sameinaðar.
04-234 Landbúnaðarstofnun.
Á árinu 2005 samþykkti Alþingi lög um Landbúnaðarstofnun. Lögin öðluðust gildi 1. janúar 2006 og tók stofnunin yfir starfsemi yfirdýralæknis, aðfangaeftirlits ríkisins, plöntueftirlits Landbúnaðarháskóla Íslands, kjötmatsformanns við mat á búvörum og veiðimálastjóra, auk hluta af starfsemi sem Bændasamtök Íslands höfðu annast ásamt tilteknum verkefnum sem landbúnaðarráðherra eru falin samkvæmt lögum um lífræna landbúnaðarframleiðslu. Til stofnunarinnar millifærðist alls 472,1 millj. kr. fjárheimildagrunnur fjárlaga sem þá giltu vegna þeirrar starfsemi sem hún yfirtók, sem nánar tiltekið var 379 millj. kr. af lið 04-233 Yfirdýralæknir, 45,2 millj. kr. af lið 04-236 Aðfangaeftirlit ríkisins, 9,6 millj. kr. af lið 04-262 Landbúnaðarháskóli Íslands, 11,7 millj. kr. af fjárlagaviðfangi 04-190-1.12 Mat á búvörum og 26,6 millj. kr. af lið 04-222 Veiðimálastjóri. Enn fremur var lagt til að fjárheimildir stofnunarinnar hækkuðu um 15,9 millj. kr. á grundvelli endurskoðaðrar áætlunar um ríkistekjur og urðu þá fjárveitingar hennar fyrir utan launa- og verðlagsbætur alls 488 millj. kr. Launa- og verðlagsbætur námu 31,6 millj. kr. og var því gert ráð fyrir alls 519,6 millj. kr. fjárveitingu til stofnunarinnar á árinu 2006.
Sameinig þessara stofnana hafði ótvírætt faglegt gildi fyrir þá starfsemi sem stofnunin sinnir. Vegna sívaxandi krafna sem gerðar eru til starfseminnar er ekki hægt að gera ráð fyrir beinum fjárhagslegum ávinningi, en faglegur ávinningur er mikill.
04-101 Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti.
Samkvæmt lögum nr. 109/2007, um breytingu á lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, voru landbúnaðarráðuneyti og sjávarútvegsráðuneyti sameinuð í eitt ráðuneyti. Breytingin kom til framkvæmda 1. janúar 2008. Fjárveiting til aðalskrifstofu lækkaði um 24 m. kr. á fjárlögum 2008 vegna hagræðingar af sameiningu á aðalskrifstofum ráðuneytanna.
Fjárhagslegur ávinningur af sameiningu ráðuneytanna er talsverður og einnig verulegur faglegur ávinningur.
04-234 Matvælastofnun.
Hinn 1. janúar 2008 tók Matvælastofnun yfir verkefni Landbúnaðarstofnunar, mtvælasviðs Fiskistofu og mtvælasviðs Uhverfisstofnunar.
Breytingarnar voru nauðsynlegar til að samræma starfsemi á sviði matvæla.“
138. löggjafarþing 2009–2010.
Þskj. 345 — 53. mál.
Svar
fjármálaráðherra við fyrirspurn Sigurðar Inga Jóhannssonar um ávinning við sameiningu ríkisstofnana.
Fyrirspurnin hljóðar svo:
Hver er fjárhagslegur og faglegur ávinningur af sameiningu ríkisstofnana sl. 5 ár? Hvernig er ávinningurinn metinn og hver hefur hann verið í hverju tilviki?
Fjárhagslegur og faglegur ávinningur.
Sameiningar ríkisstofnana eru á forræði einstakra ráðherra og fjármálaráðuneyti hefur ekki heildarsýn yfir þær hvað varðar ávinning. Á vegum þess voru engar stofnanir sameinaðar á umræddu tímabili en það var gert meðal stofnana dómsmála- og mannréttindaráðuneytis, iðnaðarráðuneytis, umhverfisráðuneytis, heilbrigðisráðuneytis, mennta- og menningarmálaráðuneytis, efnahags- og viðskiptaráðuneytis og sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis. Á vegum fjármálaráðuneytisins stendur fyrir dyrum á næsta ári að sameina skattstofur og gera landið að einu skattumdæmi.
Fjármálaráðuneytið, sem almennt fer með umbætur í ríkisrekstri, hefur lagt á það áherslu að sameiningar ríkisstofnana þarfnist góðs undirbúnings og að huga þurfi að mörgum þáttum eigi þær að skila árangri. Markmið með sameiningum skiptir þannig höfuðmáli. Stundum hafa stofnanir verið sameinaðar til þess að efla tiltekna starfsemi út frá faglegum sjónarmiðum en stundum er markmiðið jafnframt að ná fram fjárhagslegum sparnaði.
Árið 2008 gaf ráðuneytið út leiðbeiningaritið Sameiningar ríkisstofnana og tengdar breytingar. Ritið byggist á reynslu af sameiningum hjá hinu opinbera bæði hérlendis og erlendis en þar eru settar fram leiðbeiningar um hvernig standa skuli að slíkri vinnu og tryggja að sameiningar skili árangri. Markmið með útgáfu ritsins er að bæta verklag við sameiningar hjá ríkinu og brýna fyrir ráðuneytum og stofnunum að leggja áherslu á þann ávinning sem ætlunin er að ná fram. Höfuðmáli skiptir hver markmið og tilgangur sameiningarinnar eru og hvernig starfsemi nýrrar sameinaðrar stofnunar skuli háttað í framtíðinni. Í því samband þarf að gæta að fjármálum, starfsmannamálum, stefnumótun, stjórnskipulagi, stjórnunarháttum, vinnustaðarmenningu, húsnæðismálum og fleiri þáttum sem allir geta haft áhrif á það hversu hratt og vel tekst til við að ná fram ávinningi. Mikilvægt er að unnið sé náið með starfsmönnum og hagsmunaaðilum í sameiningarferlinu og tryggja þarf góða upplýsingagjöf til þeirra sem málið varðar. Sameiningar eru viðkvæmar, líkt og aðrar viðamiklar breytingar, og því mikilvægt að undirbúa þær af kostgæfni. Ráðuneytið leggur mikla áherslu á að ráðuneyti og stofnanir kynni sér ritið áður en sameiningarferli hefst og veitir ráðuneytum og stofnunum ráðgjöf í þeim efnum.
Í ritinu er eins og áður segir tekið á helstu þáttum sem hafa þarf í huga við sameiningar ríkisstofnana. Þar er jafnframt lýst nokkrum sameiningum hjá ríkinu undanfarin ár og vitnað til úttekta ríkisendurskoðunar á þeim. Meðal annars eru nefnd dæmi þess að markmiðum hafi ekki að fullu verið náð nokkrum missirum eftir sameiningu og ávinningurinn þar með verið minni en vænst var. Þar sem breytingar sem felast í sameiningum er umfangsmiklar – bæði hjá ríkinu og fyrirtækjum á markaði – skilar fullur ávinningur þeirra sér oft og tíðum ekki fyrr en eftir nokkurn tíma, stundum nokkur ár. Í þeim úttektum sem gerðar hafa verið á sameiningum ríkisstofnana er því hvergi haldið fram að sameiningarnar hafi leitt til verri þjónustu en fyrir var þótt ávallt sé hægt að gera betur. Algengustu mistökin sem gerð hafa verið tengjast framkvæmdinni sjálfri og því að ekki hafi alltaf verið lagt af stað með nægjanlega skýr markmið. Ef það er raunin litast allt ferlið af því.
Ráðuneytið telur að endurskipulagning opinberrar þjónustu á ákveðnum sviðum sé nauðsynleg og tímabær, m.a. vegna breytinga sem orðið hafa á þörfum fólks í samfélaginu, byggðaþróun og tækniþróun. Ráðuneytið telur jafnframt nauðsynlegt í ljósi þrenginga í íslensku efnahagslífi og ríkisfjármálaum að stofnanakerfið og stjórnsýslan verði einfölduð til muna. Slíkt kallar á sameiningar stofnana, eins og boðaðar hafa verið, en slík einföldun stofnanakerfisins er forsenda þess að hægt verði að byggja upp öfluga og skilvirka þjónustu ríkisins til framtíðar. Ráðuneytið telur jafnframt mikilvægt að vandað sé til verka við slíkar sameiningar og tryggt að þær skili mælanlegum árangri.
Mat ávinnings og ávinningur í einstökum tilvikum.
Nokkuð misjafnt er hvort og með hvaða hætti ráðuneyti meta ávinning af sameiningum ríkisstofnana. Sum hafa fylgst vel með markmiðum sameininganna og látið gera úttektir á árangri þeirra en önnur hafa ekki lagt í skipulega vinnu við slíkt mat, aðallega vegna þess hversu skammt er liðið frá sameiningu. Kallað var eftir svörum við fyrirspurninni frá þeim ráðuneytum sem staðið hafa að sameiningum á undanförnum árum og eru svör þeirra eftirfarandi.
Dómsmálamála- og mannréttindaráðuneyti.
Ráðuneytið vísar í svari sínu til fjármálaráðuneytisins til þess að fyrir liggi áfangaskýrsla um mat á þeim breytingum sem gerðar voru á löggæsluembættum, Mat á breytingum á nýskipan lögreglu, en hana má nálgast á heimasíðu ráðuneytisins. Slóðin er: www.domsmalaraduneyti.is/media/frettir/Afangaskyrsla1.pdf.
Umhverfisráðuneyti.
Hlutverki Veðurstofunnar var breytt nokkuð og verkefni færð til stofnunarinnar. Ráðuneytið vísar til minnisblaðs um ávinning sameiningar verkefnanna frá veðurstofustjóra. Þar segir:
„Í lögum um nýja Veðurstofu Íslands (nr. 70/2008) og í fylgiskjölum með þeim lögum er gerð grein fyrir þeim væntingum sem löggjafinn hefur með sameiningu Vatnamælinga og Veðurstofu Íslands. Þar var sérstaklega nefnd hagræðing í rekstri mælikerfa og gagnagrunna, aukinn faglegur og fjárhagslegur styrkur nýrrar stofnunar, víðtækari vöktun á náttúrvá, víðtækari rannsóknir og vöktun loftslagsbreytinga og áhrif þeirra á náttúru og samfélag og heildstæðari rannsóknir á vatnafari landsins. Sameiningin átti sér stað um síðustu áramót. Þannig eru einungis tæpir 10 mánuðir liðnir frá henni og því er ekki hægt að gefa upp enn hve miklu sameiningin hefur skilað í fjármunum talið, því fjárhagsuppgjör liggja ekki enn fyrir. Aðgerðir sem gripið hefur verið til vegna samdráttar í opinberum rekstri munu torvelda þetta mat og seinka því. Þó er þegar ljóst að þegar hefur náðst töluvert hagræði.
Fjárhagslegur ávinningur af sameiningunni er metinn á eftirfarandi hátt:
– Ávinningur felst í samnýtingu mannafla og búnaðar til þjónustu við fjölþætt mælakerfi stofnunarinnar sem telja um 600 mæla. Ávinningur felst jafnframt í því að viðbragðstími vegna bilana styttist. Bregðast má við bilunum í tíðari skipulögðum ferðum og lækka þannig kostnað við mæla sem krefjast hás þjónustustigs. Hagræði vegna sameiningarinnar hefur nú þegar skilað sér í lækkun launakostnaðar, lækkun kostnaðar við rekstur bíla og minni greiðslum aksturspeninga til starfsmanna vegna notkunar á eigin farartækjum.
– Þegar til lengri tíma er litið mun kostnaður við rekstur gagnagrunna og annarra upplýsingakerfa minnka vegna samræmingar. Það á einnig við um úrvinnsluferli.
– Sameiginlegt eftirlit með náttúruvá er þegar farið að skila sér í fjárhagslegri hagræðingu.
– Gera má ráð fyrir að ávinningur viðskiptavina stofnunarinnar sé einnig töluverður því þeir fá heildstæðari og hagkvæmari þjónustu. Rannsóknir á t.d. virkjanasvæðum er unnt að skipuleggja og reka markvissar með fjölbreyttara úrvali mæla, hagkvæmari rekstri þeirra, samþættri úrvinnslu og líkanagerð.
– Bætt sóknarfæri nást í erlenda og innlenda rannsóknarsjóði með stærri stofnun sem hefur fjölþættari og heildstæðari rannsóknargetu og sterkari fjárhag.
– Sparnaður vegna sameiginlegrar þjónustu, svo sem húsvörslu, mötuneytis og símsvörunar, mun koma í ljós þegar starfsemi stofnunarinnar í Reykjavík verður sameinuð á einum stað. Að sameina starfsemina á einum stað er því mjög brýnt til þess að ná fram fullum ávinningi sameiningar.
Faglegur ávinningur af sameiningunni er metinn á eftirfarandi hátt:
– Sameiningin mun skila markvissara og betra eftirliti með náttúruvá þar sem margir þættir hennar tvinnast saman. T.d. eru vatnsflóð nátengd veðri og jökulhlaup nátengd jarðvá.
– Rannsóknir sem tengjast veðurfarsbreytingum munu eflast, en ætla má að samlegðin muni skila betri rannsóknafærni og gefa því færi á heildstæðari rannsóknum.
– Stærri stofnun færir okkur nær stærð sambærilegra stofnana á hinum Norðurlöndunum og þar með sterkari stöðu í alþjóðlegu samstarfi.
– Betra aðgengi fæst að mæligögnum og rannsóknaniðurstöðum sem leiðir til skilvirkari rannsókna, þjónustu og ráðgjafar.
– Betra og auðveldara verður að fylgja eftir verkefnum sem teygja sig yfir viðfangsefni samþættrar stofnunar.
– Stærri stofnun getur staðið undir mun sterkari innviðum til þjónustu við verkefni sín.“
Heilbrigðisráðuneyti.
Ráðuneytið hefur staðið í umfangsmiklum sameiningum á undanförnum árum eins og fram kemur í greinargerð þess.
„Það er mat heilbrigðisráðuneytisins að gera verði ráð fyrir einhverjum útgjöldum í upphafi við sameiningar stofnana, t.d. vegna tæknivinnu, sameiningar sjúkraskráa, biðlaunaréttar o.s.frv. Það tekur því ákveðinn tíma að fá fjárhagslegan ávinning af sameiningu. Þess skal jafnframt getið að það hafa frekar verið fagleg sjónarmið sem hafa ráðið sameiningum stofnana en fjárhagsleg.
Faglegur ávinningur af þeim sameiningum heilbrigðisstofnana sem orðið hafa sl. 10–15 ár hefur verið töluverður að mati heilbrigðisráðuneytisins. Stofnanirnar verða traustari og fjölbreyttari en áður, framboð á aðkeyptri sérfræðiþjónustu verður fjölbreyttara og tíðara, mönnun verður auðveldari og samnýting fagfólks markvissari, stoðþjónusta eflist einkum á sviði tölvu- og tæknimála, stjórnun verður sameiginleg og vaktsvæðum fækkað. Þetta mat ráðuneytisins er t.d. staðfest í stjórnsýsluúttekt Ríkisendurskoðunar á Heilbrigðisstofnun Austurlands í febrúar 2009.
Þær stofnanir heilbrigðisráðuneytisins sem hafa verið sameinaðar sl. fimm ár eru eftirtaldar:
1. Samkvæmt reglugerð nr. 608/2005 um sameiningu heilbrigðisstofnana sameinuðust eftirtaldar heilbrigðisstofnanir undir nafninu Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins og tók sameiningin gildi 1. janúar 2006: Heilsugæsla í Reykjavík, Heilsuverndarstöðin í Reykjavík, Heilsugæsla í Kópavogi, Heilsugæslustöðin Seltjarnarnesi, Heilsugæslustöðin Mosfellsbæ, Heilsugæslustöðin Hafnarfirði, Heilsugæslustöðin Garðabæ.
Rétt er samhengisins vegna að greina frá því að samstarf hafði verið töluvert hjá heilsugæslustöðvum á höfuðborgarsvæðinu fyrir sameininguna en eins og að framan segir tók formleg sameining ekki gildi fyrr en 1. janúar 2006.
Framkvæmdastjórn Heilsugæslunnar í Reykjavík og stjórnum heilsugæslunnar á höfuðborgarsvæðinu var orðið ljóst að mikils átaks var þörf til að samræma og bæta þjónustu heilsugæslunnar á svæðinu, enda misræmi í þjónustunni enn ljósara en áður eftir að heilsugæslustöðvarnar í Mosfellsumdæmi, á Seltjarnarnesi og í Kópavogi færðust undir stjórn Heilsugæslunnar í Reykjavík á árunum1999 og 2000. Ljóst virtist einnig að slík samræming væri nauðsynleg forsenda þess að aukið samstarf tækist við Landspítalann. Því var ráðist í viðamikla stefnumótun árið 2000 og lauk henni í janúar árið 2002. Auk heilsugæslustöðvanna sem heyrðu undir framkvæmdastjórnina í Reykjavík var stöðvunum í Garðabæ og Hafnarfirði boðið að vera með, og þáði Heilsugæslan í Garðabæ það boð. Stefnumótunin var unnin undir leiðsögn ráðgjafardeildar Deloitte og Touche (sem nú er hluti af Capacent) og jafnframt var lagt í viðamikla stjórnendafræðslu og þjálfun sem Háskólinn í Reykjavík annaðist. Þátttaka í stefnumótunarstarfinu var mjög víðtæk og tóku nær allir starfsmenn stöðvanna einhvern þátt í því.
Meginmarkmiðið var samræmd og bætt þjónusta og aukin skilvirkni og hagkvæmni í heilbrigðisþjónustunni í heild með stórbættu og nánu samstarfi heilsugæslunnar á höfuðborgarsvæðinu og Landspítalans.
Eftir formlega sameiningu 1. janúar 2006 var unnt að sameina allar sjúkraskrár á svæðinu að undanskildum sjúkraskrám einkareknu heilsugæslustöðvanna í Reykjavík og sjúkraskrám sjálfstætt starfandi heimilislækna. Þróun rafrænnar sjúkraskrár í heilsugæslu er eitt af lykilatriðum í bættri þjónustu og öryggi sjúklinga. Það er mat ráðuneytisins að Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins hafi náð mun meiri árangri á þessu sviði en unnt hefði verið án sameiningar. Einnig var komið upp öflugum vefsíðum með fræðsluefni fyrir almenning og heilbrigðisstarfsmenn. Þjónustukannanir hafa verið gerðar reglulega frá árinu 2000 (árlega frá árinu 2004) og hafa þær leitt í ljós að þjónustan hefur orðið betri.
Þá skapaðist tækifæri til að samræma grunnþætti þjónustunnar og að fá stöðvarnar allar til að stefna í aðalatriðum að sama marki. Jafnframt var einstökum stöðvum frjálst að bæta við þjónustuþáttum og auka þannig þjónustuna umfram grunnþættina, enda væri svigrúm til þess í fjárhag stöðvarinnar.
Faglegur ávinningur af sameiningunni kemur fram annars vegar í bættri þjónustu og hins vegar í því að hin stækkaða stofnun getur tekist á við nýjungar og þróunarverkefni sem einstakar heilsugæslustöðvar hefðu ekki ráðið við.
Aukið samstarf náðist við Landspítalann og aðrar stofnanir, m.a. um mæðravernd, lækningarannsóknir og um samstarf um nýtingu rafrænnar sjúkraskrár. Mikil bót var að því að sameina heimahjúkrun á einn stað og jafnframt varð samstarf við Landspítalann um útskriftir sjúklinga til heimahjúkrunar betra.
Ýmis þróunarverkefni önnur hafa orðið möguleg, eða að minnsta kosti mun auðveldari, með tilkomu hinnar sameinuðu stofnunar, svo sem á sviði heilsuverndar, skólaheilsugæslu og almennrar heilsugæsluþjónustu.
Fjárhagslegur árangur af sameiningu heilsugæslu á höfuðborgarsvæðinu er umtalsverður, þótt erfitt sé að fullyrða með nákvæmni hver hann er í fjárhæðum. Áður en til sameiningar kom voru framkvæmdastjórar starfandi við heilsugæslustöðvarnar í Garðabæ, Kópavogi og í Mosfellsbæ og lögðust þær stöður af við sameininguna. Á Seltjarnarnesi og í Hafnarfirði voru hjúkrunarforstjórarnir jafnframt framkvæmdastjórar og taldist framkvæmdastjórnin hálft starf á hvorum stað og var sá hluti lagður af.
Þá náðist fljótt hagræðing í ýmissi stoðþjónustu, svo sem umsjón húsnæðis, rekstri tölvu- og upplýsingakerfa, og sérhæfðri þjónustu sem miðstöðvarnar annast.
Samningurinn við Landspítalann um lækningarannsóknir hefur skilað verulegum sparnaði, bæði vegna lægra verðs á rannsóknum og einnig vegna ráðgjafar um leiðir til aukinnar hagkvæmni í nýtingu rannsókna.
Rekstur 15 heilsugæslustöðva sem þjóna rúmlega 200 þúsund manns í einni stofnun gefur tækifæri til samanburðarstjórnunar og aðhalds umfram það sem annars væri.
Hin stækkaða stofnun hefur mun meiri möguleika til útboða á aðföngum sem leiða til lægra verðs og hefur hún nýtt sér það í verulegum mæli.
Á næsta ári áformar Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins að samræma þjónustuna á svæðinu enn frekar með því að vera með eitt símanúmer fyrir alla stofnunina. Þannig er stefnt að því að jafna álagið á heilsugæslustöðvarnar og aðgengið að stöðvunum eftir hverfum.
2. Samkvæmt reglugerð nr. 608/2005 um sameiningu heilbrigðisstofnana voru eftirtaldar heilbrigðisstofnanir sameinaðar undir nafninu St. Jósefsspítali, Sólvangur og tók sameiningin gildi 1. janúar 2006: St. Jósefsspítali, Hafnarfirði, og Sólvangur, Hafnarfirði.
Ráðuneytið vísar til stjórnsýsluúttektar Ríkisendurskoðunar frá nóvember 2007 en þar er fjallað um sameininguna og ávinning af henni. Heilbrigðisráðuneytið hefur haft stofnunina til sérstakrar skoðunar undanfarið vegna tillagna um skipulagsbreytingar í heilbrigðisþjónustunni og er þeirri vinnu ólokið.
3. Samkvæmt reglugerð nr. 764/2008 um sameiningu heilbrigðisstofnana sameinuðust eftirtaldar stofnanir undir nafninu Heilbrigðisstofnun Vestfjarða og tók sameiningin gildi 1. janúar 2009: Heilbrigðisstofnunin Ísafjarðarbæ og Heilbrigðisstofnunin Bolungarvík.
Þar sem sameiningin tók ekki formlega gildi fyrr en 1. janúar 2009 er hún ekki farin að hafa áhrif að öllu leyti. Að því er varðar fjárhagslegan ávinning af sameiningunni þá hafa sum atriði skilað sér þegar í stað, t.d. sameiginleg innkaup á lyfjum og rekstrarvörum. Lagðar hafa verið niður stöður framkvæmdastjóra lækninga og hjúkrunarforstjóra á Bolungarvík en þar sem tólf mánaða biðlaunaréttur var fyrir hendi byrjar fjárhagslegur ávinningur ekki að skila sér fyrr en tólf mánaða launagreiðslum er lokið.
Þegar jarðgöng verða opnuð til Bolungarvíkur á næsta ári er áformað að hagræða enn frekar í rekstri stofnunarinnar, en með betri samgöngum til og frá Bolungarvík verður unnt að vera með eitt sameiginlegt vaktsvæði lækna á norðanverðum Vestfjörðum. Jafnframt fá íbúar Bolungarvíkur fjölbreyttari sérfræðiþjónustu frá Ísafirði en nú er veitt.
Vísað er til inngangs í svari ráðuneytisins að því er varðar faglegan ávinning.
4. Samkvæmt reglugerð nr. 448/2009 um (2.) breytingu á reglugerð nr. 764/2008 um sameiningu heilbrigðisstofnana voru eftirtaldar heilbrigðisstofnanir sameinaðar undir nafninu Heilbrigðisstofnun Vesturlands og tekur sameiningin gildi 1. janúar 2010: Heilbrigðisstofnunin Akranesi, St. Franciskusspítali Stykkishólmi, Heilsugæslustöðin Búðardal, Heilsugæslustöðin Borgarnesi, Heilsugæslustöðin Grundarfirði, Heilsugæslustöðin Ólafsvík, Heilbrigðisstofnunin Hólmavík og Heilbrigðisstofnunin Hvammstanga
Ávinningur af sameiningunni er ekki farinn að skila sér þar sem hún tekur ekki gildi fyrr en 1. janúar 2010. Guðjóni Brjánssyni, forstjóra Heilbrigðisstofnunarinnar á Akranesi, hefur verið falið að undirbúa sameininguna. Sérstakur undirbúningshópur hefur verið stofnaður í heilbrigðisráðuneytinu sem vinnur með Guðjóni að samrunanum.
5. Samkvæmt reglugerð nr. 562/2009 um (3.) breytingu á reglugerð nr. 764/2008 um sameiningu heilbrigðisstofnana voru eftirtaldar heilbrigðisstofnanir sameinaðar undir nafninu Heilbrigðisstofnunin Fjallabyggð og tekur sameiningin gildi 1. janúar 2010: Heilbrigðisstofnunin Siglufirði og Heilsugæslustöðin Ólafsfirði.
Ávinningur af sameiningunni er ekki farinn að skila sér þar sem hún tekur ekki gildi fyrr en 1. janúar 2010. Konráð K. Baldvinssyni, forstjóra Heilbrigðisstofnunarinnar á Siglufirði, hefur verið falið að undirbúa sameininguna. Sérstakur undirbúningshópur hefur verið stofnaður í heilbrigðisráðuneytinu sem vinnur með Konráð að samrunanum.
Þegar Héðinsfjarðargöng verða opnuð á næsta ári munu þau leiða til auðveldari samgangna milli Ólafsfjarðar og Siglufjarðar og verður því mögulegt að veita enn betri heilbrigðisþjónustu en nú er veitt og hagræða enn frekar í rekstri stofnunarinnar.“
Mennta- og menningarmálaráðuneytið.
Á umræddu tímabili áttu sér stað tvær sameiningar á málefnasviði ráðuneytisins.
„Nokkrar breytingar hafa verið gerðar á rekstrarformi stofnana á vegum mennta- og menningarmálaráðuneytisins en sameiningar ríkisstofnana sem hafa átt sér stað á umræddu tímabili eru annars vegar sameining Háskóla Íslands og Kennaraháskóla Íslands og hins vegar sameining stofnana á sviði íslenskra fræða.
Við sameiningu HÍ og KHÍ var fyrst og fremst hafður að leiðarljósi sá faglegi ávinningur sem af sameiningu hlytist, þ.e. efling kennaramenntunar og rannsókna í menntunarfræðum. Í skýrslu um áætlun um sameiningu Kennaraháskóla Íslands og Háskóla Íslands, dags. 17. ágúst 2006, sem lögð var fram með frumvarpi til laga um sameininguna, kemur m.a. fram að sameining Háskóla Íslands og Kennaraháskóla Íslands gefi möguleika á að endurskipuleggja allt nám í uppeldis- og menntunarfræðum, þ.m.t. starfsnám kennara. Jafnframt veitir hún tækifæri fyrir einstakar deildir Háskóla Íslands til að efla ýmis fræðasvið sín með því að taka virkari þátt í menntun kennara og annarra uppeldis- og umönnunarstétta.
Sameiningin gekk formlega í gildi 1. júlí 2008. Reiknað var með að ná fullum áhrifum sameiningar á nokkrum árum. Í ljósi niðurskurðar árið 2009 og á komandi árum hefur verið lögð áhersla á að ná fram sem fyrst mögulegum fjárhagslegum ávinningi í sameinuðum skóla. Erfitt er að meta nákvæmlega þann fjárhagslegan ávinning sem hefur náðst vegna sameiningarinnar. Á milli áranna 2008 og 2009 hækkaði fjárveiting til HÍ um 9,2% sem þýddi um 3% raunlækkun auk þess sem nemendum fjölgaði umtalsvert á milli ára. Þessum niðurskurði var auðveldara að mæta í sameinuðum skóla en hefði verið í tveimur skólum. Má þar sérstaklega benda á sparnað í sameiginlegri stjórnsýslu og stoðþjónustu skólans þar sem tekist á við óbreytta krónutölu á milli áranna 2008 og 2009. HÍ áætlar að gera megi ráð fyrir um 75 millj. kr. sparnaði í stjórnsýslu og stoðþjónustu vegna sameiningarinnar. Fjárhagslegur ávinningur vegna samnýtingar námskeiða og endurskipulagningar námsleiða á eftir að koma betur í ljós. Þá má gera ráð fyrir enn frekari fjárhagslegum ávinningi, þegar fram líða stundir, ef menntavísindasvið (fyrrum KHÍ) verður flutt á háskólasvæðið.
Fimm stofnanir á sviði íslenskra fræða voru sameinaðar í eina, Stofnun Árna Magnússonar í íslenskum fræðum, árið 2006. Um var að ræða þrjár litlar stofnanir með 3–4 starfsmenn, og tvær umtalsvert stærri. Ekki hefur farið fram úttekt á sameiningunni enda er skammur tími liðinn. Þó er hægt að staðhæfa að stærri stofnun er faglega og rekstrarlega sterkari eining, betur í stakk búin til að glíma við umfangsmeiri verkefni og einnig að bregðast við væntanlegum niðurskurði. Full fjárhagsleg hagræðing mun þó ekki nást fyrr en stofnunin er komin undir eitt þak en nú er hún enn á þremur stöðum í bænum.“
Efnahags- og viðskiptaráðuneytið.
Nokkrar breytingar urðu á stofnanakerfi ráðuneytisins árið 2005, eins og fram kemur í greinargerð þess.
„Á árinu 2005 voru gerðar breytingar á stofnununum sem þá heyrðu undir iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið. Voru breytingarnar gerðar með samkeppnislögum, nr. 44/2005, og lögum um Neytendastofu og talsmann neytenda, nr. 62/2005, og lutu að því að Samkeppnisstofnun var lögð niður og þau verkefni er heyrt höfðu undir hana og lutu að eftirliti með óréttmætum viðskiptaháttum og gagnsæi markaðarins flutt frá samkeppnisyfirvöldum og til nýrrar stofnunar sem fékk heitið Neytendastofa, en sú stofnun tók einnig við þeim verkefnum sem unnin höfðu verið hjá Löggildingarstofu. Ný stofnun, Samkeppniseftirlitið, var sett á fót til að fara með samkeppnismál.
Breytingar á stofnununum byggðu á skýrslu nefndar um stefnumótun íslensks viðskiptaumhverfis, sem skipuð var af iðnaðar- og viðskiptaráðherra þann 27. janúar 2004. Nefndin fjallaði m.a. um skipulag samkeppnisyfirvalda og hvernig eftirliti með samkeppnishömlum yrði best fyrir komið. Taldi nefndin nauðsynlegt að efla eftirlit með samkeppnishömlum á markaði. Var það niðurstaða nefndarinnar að þetta yrði m.a. gert með því að gera störf samkeppnisyfirvalda skilvirkari og efla starfsemi samkeppnisyfirvalda með auknum fjárveitingum. Þá var lagt til að þau verkefni er lytu að eftirliti með óréttmætum viðskiptaháttum og gagnsæi markaðarins yrðu ekki unnin í sömu stofnun og þau verkefni sem snúa sérstaklega að samkeppnismálum. Markmið með stofnun Neytendastofu var að efla starf að neytendamálum og þar með auka neytendavernd. Með sömu lögum var embætti talsmanns neytenda sett á stofn.
Við sameininguna fluttust sex stöðugildi Samkeppnisstofnunar, sem sinnt höfðu neytendaverkefnum, yfir í Neytendastofu. Samkvæmt kostnaðarmati var áætlað að hluti Neytendastofu ásamt talsmanni neytenda kostaði um 58,5 millj. kr. Þar af voru 3,5 millj. kr. vegna flutninga og áfrýjunarnefndar neytendamála, 42 millj. kr. færðust frá Samkeppnisstofnun og 13 millj. kr. bættust við vegna embættis talsmanns neytanda. Jókst því kostnaður ríkissjóðs um 16,5 m.kr., þar af var 14,5 millj. kr. varanlegur rekstrarkostnaður, sem að mestu má rekja til stofnunar embættis talsmanns neytenda. Samhliða stofnun Samkeppniseftirlitsins var starfsemi efld með auknu fjárframlagi sem nam 60 millj. kr. á árunum 2005 og 2006. Var sérfræðingum fjölgað um sjö, úr 10 í 17, á tveimur árum.
Aðrar sameiningar hafa ekki verið gerðar á stofnunum á verksviði efnahags- og viðskiptaráðuneytisins. Neytendamál og málefni Neytendastofu hafa nú flust til dómsmála- og mannréttindaráðuneytis.“
Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið.
Ráðuneytið sjálft hefur gegnið í gegnum sameiningu á tímabilinu sem hér er til umræðu, að auki hefur stofnanakerfi þess hefur verið einfaldað og verkefni sameinuð.
„04-262 Landbúnaðarháskóli Íslands.
1. janúar 2005 tók gildi nýtt lagaákvæði um sameiningu Landbúnaðarháskólans á Hvanneyri í Borgarfirði (04-261), Garðyrkjuskóla ríkisins að Reykjum, Ölfusi (04-261) og Rannsóknastofnunar landbúnaðarins (04-211) í Landbúnaðarháskóla Íslands. Fjárheimildir fyrri stofnana voru sameinaðar.
04-234 Landbúnaðarstofnun.
Á árinu 2005 samþykkti Alþingi lög um Landbúnaðarstofnun. Lögin öðluðust gildi 1. janúar 2006 og tók stofnunin yfir starfsemi yfirdýralæknis, aðfangaeftirlits ríkisins, plöntueftirlits Landbúnaðarháskóla Íslands, kjötmatsformanns við mat á búvörum og veiðimálastjóra, auk hluta af starfsemi sem Bændasamtök Íslands höfðu annast ásamt tilteknum verkefnum sem landbúnaðarráðherra eru falin samkvæmt lögum um lífræna landbúnaðarframleiðslu. Til stofnunarinnar millifærðist alls 472,1 millj. kr. fjárheimildagrunnur fjárlaga sem þá giltu vegna þeirrar starfsemi sem hún yfirtók, sem nánar tiltekið var 379 millj. kr. af lið 04-233 Yfirdýralæknir, 45,2 millj. kr. af lið 04-236 Aðfangaeftirlit ríkisins, 9,6 millj. kr. af lið 04-262 Landbúnaðarháskóli Íslands, 11,7 millj. kr. af fjárlagaviðfangi 04-190-1.12 Mat á búvörum og 26,6 millj. kr. af lið 04-222 Veiðimálastjóri. Enn fremur var lagt til að fjárheimildir stofnunarinnar hækkuðu um 15,9 millj. kr. á grundvelli endurskoðaðrar áætlunar um ríkistekjur og urðu þá fjárveitingar hennar fyrir utan launa- og verðlagsbætur alls 488 millj. kr. Launa- og verðlagsbætur námu 31,6 millj. kr. og var því gert ráð fyrir alls 519,6 millj. kr. fjárveitingu til stofnunarinnar á árinu 2006.
Sameinig þessara stofnana hafði ótvírætt faglegt gildi fyrir þá starfsemi sem stofnunin sinnir. Vegna sívaxandi krafna sem gerðar eru til starfseminnar er ekki hægt að gera ráð fyrir beinum fjárhagslegum ávinningi, en faglegur ávinningur er mikill.
04-101 Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti.
Samkvæmt lögum nr. 109/2007, um breytingu á lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, voru landbúnaðarráðuneyti og sjávarútvegsráðuneyti sameinuð í eitt ráðuneyti. Breytingin kom til framkvæmda 1. janúar 2008. Fjárveiting til aðalskrifstofu lækkaði um 24 m. kr. á fjárlögum 2008 vegna hagræðingar af sameiningu á aðalskrifstofum ráðuneytanna.
Fjárhagslegur ávinningur af sameiningu ráðuneytanna er talsverður og einnig verulegur faglegur ávinningur.
04-234 Matvælastofnun.
Hinn 1. janúar 2008 tók Matvælastofnun yfir verkefni Landbúnaðarstofnunar, mtvælasviðs Fiskistofu og mtvælasviðs Uhverfisstofnunar.
Breytingarnar voru nauðsynlegar til að samræma starfsemi á sviði matvæla.“
