Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 706. máls.
Þskj. 1225 — 706. mál.
Sömu heimild skv. 1. mgr. hefur lögráðamaður brotaþola og sá sem kemur fram fyrir hönd félagsþjónustu og/eða barnaverndarnefndar í sveitarfélagi þar sem viðkomandi er búsettur.
Lögreglustjóri getur einnig að eigin frumkvæði tekið mál til meðferðar samkvæmt lögum þessum ef hann telur ástæðu til.
a. rökstudd ástæða er til að ætla að sakborningur hafi framið refsivert brot eða raskað á annan hátt friði brotaþola, eða
b. hætta er á að viðkomandi muni fremja háttsemi skv. a-lið gagnvart brotaþola.
a. rökstudd ástæða er til að ætla að sakborningur hafi framið refsivert brot gegn ákvæðum XXII.–XXIV. kafla almennra hegningarlaga og/eða 108. gr., 233. gr., 233. gr. b., 253. gr. og/eða 257. gr. sömu laga og verknaður hefur beinst að öðrum sem er honum nákominn og tengsl þeirra þykja hafa aukið á grófleika verknaðarins, enda varði brotið fangelsi allt að sex mánuðum, eða
b. hætta er á að viðkomandi muni fremja háttsemi skv. a-lið gagnvart brotaþola.
Heimilt er að beita nálgunarbanni samhliða brottvísun af heimili ef það þykir nauðsynlegt til að tryggja hagsmuni brotaþola.
Lögreglu er heimilt að handtaka sakborning á heimili eða þar sem til hans næst í þágu meðferðar og ákvörðunar vegna nálgunarbanns og/eða brottvísunar af heimili.
Við mat skv. 1. mgr. er heimilt að líta til þess hvort sakborningur hafi áður þurft að sæta nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili sem og þess hvort háttsemi hans á fyrri stigum hafi verið þannig háttað að hætta er talin á að hann muni fremja háttsemi sem lýst er í 4. gr. og 1. mgr. 5. gr.
Lögreglustjóri skal hraða meðferð máls og taka ákvörðun skv. 1. mgr. svo fljótt sem auðið er og eigi síðar en sólarhring eftir að beiðni hefur borist skv. 1. eða 2. mgr. 3. gr. eða mál komið upp með öðrum hætti.
Nálgunarbanni skal markaður ákveðinn tími, þó ekki lengur en eitt ár í senn. Ekki er heimilt að framlengja nálgunarbann nema til komi ný ákvörðun, enda séu skilyrði 4. gr. laganna enn þá fyrir hendi.
Brottvísun af heimili skal markaður ákveðinn tími, þó ekki lengur en fjórar vikur í senn. Ekki er heimilt að framlengja brottvísun af heimili nema til komi ný ákvörðun, enda séu skilyrði 5. gr. enn þá fyrir hendi.
Nú skilur sakborningur eða brotaþoli íslensku ekki nægilega vel og skal þá lögregla, ef þess er talin þörf, kalla til löggiltan dómtúlk eða annan hæfan mann til að annast túlkun þess sem fram fer. Ef sakborningur eða brotaþoli er ekki fær um að eiga orðaskipti á mæltu máli skal á sama hátt kallaður til kunnáttumaður til aðstoðar. Þóknun til handa túlki eða kunnáttumanni og annar kostnaður vegna starfa þeirra greiðist úr ríkissjóði. Um störf þeirra og hæfi gilda að öðru leyti ákvæði 12. gr. laga um meðferð sakamála eftir því sem við á.
Ákvörðun skal birt fyrir sakborningi eða fyrir lögmanni hans eða öðrum lögráða manni sem fengið hefur skriflegt umboð frá honum til að taka við birtingu. Réttaráhrif ákvörðunar miðast við birtingu ákvörðunar. Við birtingu skal leiðbeina um réttaráhrif ákvörðunar og málsmeðferð fyrir héraðsdómi skv. IV. kafla þessara laga.
Nú er beiðni synjað og er lögreglustjóra þá skylt að tilkynna það brotaþola ásamt rökstuðningi. Skal brotaþola jafnframt bent á að honum sé heimilt að kæra ákvörðunina til ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá því honum er tilkynnt um hana, eða hann fékk vitneskju um hana með öðrum hætti.
Ríkissaksóknara ber að taka afstöðu til kærunnar innan viku frá því málsgögn vegna hinnar kærðu ákvörðunar berast frá lögreglustjóra. Felli ríkissaksóknari ákvörðun lögreglustjóra úr gildi skal lögreglustjóri leggja málið fyrir héraðsdóm skv. reglum IV. kafla laga þessara nema ríkissaksóknari mæli fyrir um annað.
Nú er ákvörðun um úrræði skv. 4. gr. og/eða 5. gr. felld úr gildi og er lögreglu þá skylt að tilkynna það brotaþola og sakborningi ásamt rökstuðningi.
Ákvörðun lögreglu um að fella úr gildi nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili verður ekki borin undir dómara en heimilt er að kæra hana eftir sömu reglum og gilda um kæru ákvörðunar lögreglu um að fella niður rannsókn sakamáls.
Málsmeðferð fyrir héraðsdómi frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar nema lögreglustjóri hafi ákveðið annað.
Dómari gefur út fyrirkall á hendur sakborningi sem greini stað og stund þinghalds ásamt áskorun til hans um að sækja þing. Telji dómari að afstaða sakbornings til kröfunnar liggi nægilega fyrir í gögnum lögreglu er dómara heimilt að taka fram í fyrirkalli að fjarvist sakbornings verði metin til jafns við afstöðu hans við meðferð máls hjá lögreglustjóra og að úrskurður kunni að ganga um málið þótt hann sæki ekki þing. Ella skal þess getið í fyrirkalli að lögregla megi færa sakborning fyrir dóm, með valdi ef með þarf, sinni hann því ekki.
Dómari skal einnig tilkynna brotaþola, eða réttargæslumanni hans, hvenær þing verður háð.
Fyrirkall skal birt fyrir sakborningi eða fyrir lögmanni hans eða öðrum lögráða manni sem fengið hefur skriflegt umboð frá honum til að taka við birtingu.
Réttaráhrif úrskurðar héraðsdóms miðast við birtingu nema dómari hafi ákveðið annað.
Við gildistöku laga þessara falla úr gildi lög nr. 122/2008, um nálgunarbann.
Ef maður brýtur gegn nálgunarbanni eða brottvísun af heimili samkvæmt lögum um nálgunarbann og brottvísun af heimili varðar það sektum eða fangelsi allt að 1 ári. Nú er brot ítrekað eða stórfellt og getur refsing þá orðið fangelsi allt að 2 árum.
2. Á eftir orðunum „um nálgunarbann“ í lokamálslið 37. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, með síðari breytingum, kemur: og brottvísun af heimili.
1. Almenn atriði.
Frumvarp þetta er samið af starfshópi sem skipaður var þann 22. nóvember 2010 af Ögmundi Jónassyni, dómsmála- og mannréttindaráðherra (nú innanríkisráðherra), til þess að gera tillögur að lagaákvæðum til innleiðingar á hinni svokölluðu austurrísku leið. Er gerð frumvarpsins í samræmi við samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnar Samfylkingarinnar og Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs en þar skuldbindur ríkisstjórnin sig til þess að grípa til aðgerða til að útrýma kynbundnu ofbeldi, m.a. með lögfestingu austurrísku leiðarinnar þannig að ofbeldismenn verði fjarlægðir af heimilum sínum.
Í starfshópnum áttu sæti Guðlaug Jónasdóttir, lögfræðingur í innanríkisráðuneyti (áður dómsmála- og mannréttindaráðuneyti), Þorgerður Benediktsdóttir, lögfræðingur í velferðarráðuneyti (áður félags- og tryggingamálaráðuneyti), Daði Kristjánsson, saksóknari hjá embætti ríkissaksóknara, og Jón H. B. Snorrason, aðstoðarlögreglustjóri og saksóknari hjá embætti lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu. Var hópnum m.a. falið að skoða hvort gera ætti breytingar á lögum um nálgunarbann, nr. 122/2008, eða hvort úrræðið ætti betur heima annars staðar í löggjöfinni. Jafnframt skyldi hópurinn skoða í hvaða tilvikum á að beita heimildinni, hver tekur ákvörðun um að fjarlægja mann af heimili sínu og hvar vista skuli þann sem færður er burt af heimili sínu. Loks var hópnum falið að kanna hvernig ákvæði 37. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, hafa reynst í framkvæmd. Í ákvæðinu segir að barnaverndarnefnd geti fyrir dómi krafist þess að manni verði bönnuð dvöl á heimili sínu ef nefndin telur það það nauðsynlegt vegna hagsmuna barns. Við gerð frumvarpsins átti hópurinn fundi með fulltrúum Samtaka um kvennaathvarf, Stígamóta, Jafnréttisstofu, Samtaka kvenna af erlendum uppruna, Dómarafélags Íslands og ríkislögreglustjóra þar sem sjónarmið þeirra að því er varðar einstök efnisákvæði frumvarpsins voru rædd. Í kjölfarið voru gerðar nokkrar breytingar á frumvarpinu.
2. Markmið frumvarpsins og helstu efnisatriði.
Undir lok síðustu aldar voru hér á landi sett ýmis lög sem öll höfðu það að markmiði að vernda og bæta réttarstöðu þeirra sem eru þolendur afbrota. Sem dæmi má nefna lög um greiðslu ríkissjóðs á bótum til þolenda afbrota, nr. 69/1995 og lög nr. 36/1999, um breytingu á lögum um meðferð opinberra mála, en með þeim var réttarstaða brotaþola við meðferð opinberra mála bætt til muna. Þá var með lögum nr. 94/2000, um breyting á lögum um meðferð opinberra mála og almennum hegningarlögum (nálgunarbann), í fyrsta skipti kveðið á um nálgunarbann í íslenskri löggjöf. Var það gert í tilefni af samfélagslegri umræðu um heimilisofbeldi og hvernig unnt væri að bregðast við í þeim tilvikum sem því hefði verið beitt. Í marsmánuði 1997 mælti dómsmálaráðherra á Alþingi fyrir skýrslu um orsakir, umfang og afleiðingar heimilisofbeldis og annars ofbeldis gegn konum og börnum. Í kjölfarið var ákveðið að skipa þrjár nefndir til að huga að úrbótum á þessu sviði, þar á meðal nefnd sem falið var að huga að meðferð heimilisofbeldismála í dómskerfinu og gera tillögur að nauðsynlegum úrbótum í því efni, svo sem um breytingar á refsi- og réttarfarslöggjöf. Í niðurstöðu nefndarinnar kom fram að nauðsynlegt væri að setja reglur sem gerðu það kleift að vernda þolendur heimilisofbeldis og taldi nefndin nálgunarbann ótvírætt bæta réttarstöðu þeirra sem og annarra þolenda ofbeldis og ofsókna, enda væri markmiðið með nálgunarbanni að vernda þann sem brotið væri á og fyrirbyggja frekara ofbeldi.
Með frumvarpi þessu er leitast við að styrkja réttarstöðu brotaþola enn frekar og þá sérstaklega þeirra sem mega þola heimilisofbeldi. Lagt er til að frumvarp þetta, verði það að lögum, komi í stað laga um nálgunarbann, nr. 122/2008. Þannig verði í einum lögum kveðið á um heimild til þess að beita nálgunarbanni og heimild til þess að vísa einstaklingi brott af heimili sínu standi öðrum sem þar dveljast ógn af viðkomandi. Engum vafa er undirorpið að úrræði líkt og brottvísun af heimili er vandmeðfarið þar sem í slíkum málum vegast á annars vegar hagsmunir þess sem brottvísuninni skal sæta af því að geta dvalið á heimili sínu og hins vegar hagsmunir þess sem brottvísuninni er ætlað að vernda af því að njóta öryggis á eigin heimili. Rökin að baki því að vísa manni brott af eigin heimili snúa að því að vernda líf og heilsu annarra sem þar búa og þykja þau rök vega þyngra en tímabundin röskun á högum þess sem yfirgefa þarf heimili sitt. Úrræðið byggist á því sjónarmiði að verði einstaklingur fyrir ofbeldi á eigin heimili sé það ekki einkamál viðkomandi aðila heldur varði samfélagið allt. Yfirvöld skuli því aðstoða þá sem verða fyrir slíku ofbeldi eftir fremsta megni.
Á undanförnum árum hefur verið lögð aukin áhersla á það að berjast gegn ofbeldi í nánum samböndum og hafa íslensk stjórnvöld tekið þátt í þeirri vinnu. Sem dæmi má nefna að í september 2006 samþykkti ríkistjórn Íslands aðgerðaáætlun vegna ofbeldis á heimilum og kynferðislegs ofbeldis sem tók til áranna 2006 til 2010 og er nú unnið að gerð nýrrar aðgerðaáætlunar stjórnvalda gegn kynbundnu ofbeldi fyrir árin 2011–2015. Á árinu 2008 gaf félags- og tryggingamálaráðuneytið (nú velferðarráðuneytið) út fimm fræðslurit um ofbeldi í nánum samböndum. Voru ritin unnin á vegum nefndar um aðgerðir gegn ofbeldi í nánum samböndum og var útgáfa þeirra í samræmi við aðgerðaáætlunina um ofbeldi á heimilum og kynferðislegt ofbeldi. Í einu ritanna er fjallað á almennan hátt um ýmsar staðreyndir varðandi ofbeldi gegn konum í nánum samböndum, rannsóknir sem gerðar hafa verið, birtingarmyndir ofbeldisins og afleiðingar þess. Hinum ritunum fjórum var beint að tilteknum starfsstéttum, þ.e. félagsþjónustu, heilbrigðisstéttum, ljósmæðrum og lögreglu, og samsett þannig að í þeim er hið almenna efni auk efnis sem sérstaklega er ætlað starfsfólk hverrar stéttar fyrir sig. Þá var á árunum 2009 og 2010 ráðist í gerð sex rannsókna og kannana á umfangi ofbeldis, ýmsum þáttum sem tengjast því hvernig tekið væri á slíkum málum og hvaða úrræði væru fyrir hendi. Gerðar voru fjórar kannanir um viðbrögð og úrræði hjá félagsþjónustu, barnavernd, grunnskólum, heilbrigðisþjónustu og félagasamtökum. Ein rannsóknin fjallaði um umfang ofbeldis gegn konum og sú síðasta um viðbrögð lögreglu við tilkynningum um ofbeldi karla gegn konum. Einnig gáfu ríkislögreglustjóri og lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu út viðamikla rannsóknarskýrslu um heimilisofbeldi en í henni var unnið með samtals 993 mál sem töldust annaðhvort ofbeldi eða ágreiningur milli skyldra og tengdra og tilkynnt voru til lögreglu á árunum 2006–2007.
Í framangreindri rannsókn um umfang ofbeldis gegn konum, sem unnin var af Rannsóknastofnun í barna- og fjölskylduvernd fyrir velferðarráðuneytið, kemur fram að af 3.000 manna slembiúrtaki úr þjóðskrá meðal kvenna af öllu landinu á aldrinum 18 til 80 ára, höfðu rúmlega 22% þeirra sem spurðar voru verið beittar ofbeldi í nánu sambandi einhvern tíma frá 16 ára aldri. Þá kom þar jafnframt fram að milli 1 og 2% kvennanna höfðu orðið fyrir einhvers konar ofbeldi af hálfu maka undangengna 12 mánuði. Í skýrslunni um viðbrögð lögreglu við tilkynningum um ofbeldi karla gegn konum sem jafnframt var unnin af Rannsóknastofnun í barna- og fjölskylduvernd fyrir velferðarráðuneytið, kemur fram að meginvandi lögreglunnar þegar kemur að alvarlegu ofbeldi í nánum samböndum sé að meintir þolendur þori ekki eða vilji ekki fara með málin fyrir dómstóla. Því sé mikilvægt að jafnframt sé hugað að sérstökum úrræðum fyrir þolendur, svo sem sálfræðiaðstoð sem geti byggt viðkomandi upp og gert fært að losna úr ofbeldissambandi og þannig mögulega í framhaldinu treyst sér til þess að leggja fram kæru. Í skýrslunni er sérstaklega vikið að framangreindri skýrslu ríkislögreglustjóra og lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu og þeim niðurstöðum sem þar koma fram. Meðal þess sem kemur fram í skýrslunni er að í þeim 993 málum sem upp komu á árunum 2006–2007 voru gerendur 787 talsins og komu þeir við sögu í 950 tilvikum. Í 76% tilvika voru karlar gerendur og í 24% tilvika konur. Þá voru konur líklegri en karlar til að vera ítrekað þolendur og að sama skapi voru karlar líklegri en konur til að vera ítrekað gerendur. 7% karlanna og 15% kvennanna komu oftar en einu sinni fyrir í skýrslum lögreglu sem þolendur. Forsaga var þekkt í um helmingi tilvika. Þegar þau tilvik voru skoðuð kom í ljós að í um 30% tilvika var heimilisofbeldi rakið til skilnaðar eða sambandsslita. Áfengis- eða vímuefnaneysla var hluti af forsögu rúmlega 18% ofbeldismála og 12% ágreiningsmála. Að framangreindu virtu má ljóst vera að ofbeldi í nánum samböndum er staðreynd á Íslandi og að þörf er á árangursríkum úrræðum til þess að bregðast við þeim tilvikum sem upp koma. Þykir sú leið sem lögð er til í frumvarpinu vera til þess fallin að tryggja enn frekar öryggi fólks á heimili sínu en þó með þeim hætti að gætt sé að hagsmunum þess sem sæta þarf brottvísun þaðan.
Í frumvarpi þessu er lagt til að ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun verði í höndum lögreglustjóra. Lögreglustjóra er þó gert skylt að bera ákvörðun sína undir héraðsdóm innan þriggja sólarhringa frá birtingu ákvörðunarinnar. Við meðferð máls hjá lögreglustjóra ber að tilnefna þeim sem sæta skal nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili verjanda og þeim sem úrræðinu er ætlað að vernda réttargæslumann. Gildir hið sama við meðferð málsins fyrir dómi. Þá er gert ráð fyrir því að lögreglustjóri skuli fella nálgunarbann og/eða brottvísun úr gildi séu skilyrði fyrir beitingu þeirra ekki lengur fyrir hendi. Rétt er að taka fram að í 6. gr frumvarpsins er að finna sérstaka meðalhófsreglu en samkvæmt henni skal ekki beita nálgunarbanni og/eða brottvísun ef unnt er að beita öðrum vægari úrræðum með sama árangri.
Loks er í frumvarpinu að finna sérstakan kafla sem fjallar um samskipti lögreglu og sveitarfélaga í málum sem varða brottvísun af heimili Þannig er lögreglu gert skylt að tilkynna barnaverndanefnd ef manni er vísað brott af heimili þar sem börn búa. Einnig er lögreglu gert skylt að tilkynna félagsþjónustu viðkomandi sveitarfélags um brottvísun af heimili og er þar um að ræða nýmæli.
3. Lög um nálgunarbann, nr. 122/2008.
Ákvæði um nálgunarbann komu fyrst inn í íslenska löggjöf með lögum nr. 94/2000, um breyting á lögum um meðferð opinberra mála og almennum hegningarlögum (nálgunarbann), en þar var reglum um úrræðið bætt við lög um meðferð opinberra mála. Að baki bjuggu þær röksemdir að nálgunarbann ætti sér nokkra samsvörun með þvingunarúrræðum þeirra laga. Við endurskoðun á réttarfarslöggjöf sakamálaréttarfars þótti hins vegar rétt að mæla fyrir um úrræðið í sérstökum lögum þar sem bannið hefði ekki það einkenni sem þeim þvingunarúrræðum laganna væri sameiginlegt, þ.e. að tengjast rannsókn eða meðferð sakamáls í tilefni af tilteknu broti. Ákvæði hinna nýju laga voru í flestum atriðum samhljóða ákvæðum þágildandi laga um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991 en þó ekki að öllu leyti. Þannig var þar lýst nánar hvaða aðdragandi gæti verið að því að lögregla gerði kröfu til dómara um nálgunarbann og hvaða úrræði sá hefði sem ekki fengi því framgengt að lögreglan krefðist nálgunarbanns, þ.m.t. heimild til að kæra synjun á nálgunarbanni.
4. Brottvísun af heimili.
4.1. Inngangur.
Með brottvísun af heimili er átt við að heimilt er, að nánar tilteknum skilyrðum uppfylltum, að vísa einstaklingi brott af heimili sínu eða dvalarstað og banna honum að koma þangað aftur í tiltekinn tíma. Úrræði þetta er jafnan nefnt austurríska leiðin þar sem það sækir fyrirmynd sína til laga sem tóku í gildi í Austurríki 1. maí 1997. Úrræðið hefur jafnframt verið tekið upp í löggjöf annarra Evrópulanda, þar á meðal Norðurlandanna.
Í tengslum við meðferð frumvarps til laga um nálgunarbann á árinu 2008 kom austurríska leiðin til skoðunar í allsherjarnefnd og þá hvort til álita kæmi að taka svipað fyrirkomulag upp hér á landi. Var það mat minni hluta nefndarinnar að rétt væri að kveða á um slíkt fyrirkomulag í íslenskri löggjöf en meiri hlutinn taldi að þar sem um væri að ræða annað úrræði en nálgunarbann og umræðan um það skemmra á veg komin, væri ekki rétt að taka úrræðið upp. Var því hins vegar beint til dómsmálaráðuneytisins (nú innanríkisráðuneyti) að kanna reynsluna af úrræðinu í nágrannalöndunum og meta hvernig það félli að íslensku réttarfari. Frumvarp það sem hér er lagt fram byggir á lögum um sama efni á hinum Norðurlöndunum, sérstaklega Noregi og Danmörku, og er framkvæmd sú sem lögð er til í samræmi við íslenskt réttarfar.
4.2. Friðhelgi einkalífs og verndun eignarréttar.
Það að sæta brottvísun af heimili felur í sér inngrip í fjölskyldu- og einkalíf viðkomandi. Af þeim sökum þurfa sterk rök að búa að baki því að vísa manni brott af heimili sínu. Í 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, segir að allir skuli njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Þó er heimilt skv. 2. mgr. ákvæðisins að gera undantekningar frá þeirri meginreglu og takmarka friðhelgina ef brýna nauðsyn ber til vegna réttinda annarra enda sé slíkt gert með sérstakri lagaheimild. Sambærilegt ákvæði er að finna í 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem öðlaðist lagagildi hér á landi með lögum nr. 62 frá 19. maí 1994, en þar er í 1. mgr. kveðið á um að sérhver maður eigi rétt til friðhelgi einkalífs síns, fjölskyldu og heimilis. Í 2. mgr. ákvæðisins segir enn fremur að opinber stjórnvöld skuli ekki ganga á þann rétt nema samkvæmt ákvæðum laga og ef nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi, m.a. til verndar heilsu manna eða siðgæði eða réttindum og frelsi annarra.
Eins og áður hefur komið fram búa þau rök að baki því að vísa manni brott af eigin heimili að með því sé verið að vernda líf og heilsu annarra sem þar búa. Heimili er ætlað að vera griðarstaður þar sem þeir sem þar búa njóta öryggis. Brottvísun af heimili er tímabundin ráðstöfun og verður hún ekki framlengd nema skilyrði hennar séu enn þá fyrir hendi. Þá ber jafnframt að hafa í huga að úrræðinu verður ekki beitt sé unnt að ná sama árangri með öðru og vægara úrræði. Verður því ekki annað séð en að ákvæði það sem lagt er til í 5. gr. frumvarps þessa sé samrýmanlegt ákvæði 2. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Í þessu sambandi er jafnframt rétt að taka til skoðunar hvort brottvísun af heimili feli í sér skerðingu á eignarrétti þess sem í hlut á, sé hann þinglýstur eigandi fasteignarinnar. Eignarrétturinn nýtur verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar sem og 1. gr. fyrsta samningsviðauka við Mannréttindasáttmála Evrópu. Í 72. gr. stjórnarskrárinnar segir að engan megi skylda til þess að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Slíkt þarf að auki að byggja á skýrri lagaheimild og greiða skal fullt verð fyrir eignina. Ljóst er að brottvísun af heimili getur haft áhrif á rétt þess sem brottvísuninni sætir til þess að hafa afnot af eign sinni. Hins vegar er ekki um eiginlega tilfærslu eignarréttinda yfir eigninni að ræða, þannig að jafna megi við eignarnám. Þá verður heimild eiganda til ráðstöfunar eigninni að sama skapi ekki skert jafnvel þótt viðkomandi sé ekki heimilt að dvelja í eigninni um tiltekinn tíma. Í þessu sambandi er mikilvægt að hafa í huga að brottvísun af heimili er tímabundið úrræði sem ekki verður framlengt nema skilyrði þess teljist enn þá vera fyrir hendi. Almennt verður því ekki litið svo á að brottvísun af heimili feli í sér brot gegn eignarrétti þess sem brottvísuninni sætir. Oftast nær hefur sá sem sæta skal brottvísun ríkar skyldur gagnvart þeim sem búa á heimili hans, svo sem framfærsluskyldu gagnvart börnum og maka eða sambúðarmaka. Telja verður að slík sjónarmið vegi þyngra en tímabundin röskun á möguleikum viðkomandi til þess að dvelja í eign sinni.
4.3. Ákvæði 37. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002.
Í 37. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, er mælt fyrir um brottvikningu heimilismanns og nálgunarbann. Þar segir að ef barnaverndarnefnd þykir barni háski búinn af háttsemi eða framferði manns, svo sem vegna ofbeldis, ógnana eða hótana eða vegna vímuefnaneyslu eða annars athæfis, getur nefndin krafist þess fyrir dómi að viðkomandi verði bannað að koma á tiltekinn stað eða svæði, veita eftirför, heimsækja eða setja sig með öðrum hætti í samband við barn. Þá er með sama hætti heimilt að krefjast þess að manni verði bönnuð dvöl á heimili ef nefndin telur það nauðsynlegt vegna hagsmuna barns.
Ákvæði um brottvikningu heimilismanns hefur verið að finna í barnaverndarlögum, í einni eða annarri mynd, allt frá því fyrstu heildarlög um barnavernd, nr. 43/1932, voru sett á Íslandi. Í 11. gr. þeirra laga var kveðið á um að þegar barnaverndarnefnd væri kunnugt um að heimilismaður, þar sem börn væru, spillti heimilinu með ofdrykkju eða öðru ósæmilegu athæfi, væri nefndinni skylt að vanda alvarlega um við manninn. Bæru ítrekaðar umvandanir engan árangur, bæri nefndinni að fela viðkomandi valdsmanni að rannsaka framferði mannsins á heimilinu og hver áhrif það hefði á hagi þeirra barna sem þar dveldust. Væri það talið ljóst að börnum væri háski búinn af framferði heimilismannsins, en þeim gæti annars liðið vel á heimilinu, var valdsmanni gert skylt, í samráði við barnaverndarnefnd, að gera ráðstöfun til þess að tryggja hag barnanna, og í því skyni var honum heimilað að víkja manninum burt af heimilinu um stundarsakir, eða um lengri tíma, bætti hann ekki ráð sitt. Í athugasemdum við greinina sagði eftirfarandi:
„[...] Þess eru dæmi hérlendis, að t.d. drykkfeldur heimilisfaðir gerspillir svo heimili sínu, að fátækrastjórn hefir tekið börn hans brott þvert ofan í vilja móður þeirra, sem þó hafði engan kjark til að kæra framferði húsbóndans. Væri hitt sanngjarnara, að hinum seka væri komið á vinnuhæli, ef aðvörun kemur ekki að liði. [...]“
Við gerð frumvarps þessa var leitað til barnaverndarnefnda eftir upplýsingum um það hver reynsla þeirra væri af 37. gr. núgildandi barnaverndarlaga. Meiri hluti þeirra barnaverndarnefnda sem svör bárust frá lýsti því yfir að þær hefðu ekki skoðun á ákvæðinu þar sem ekki hefði á það reynt í framkvæmd hjá þeim. Nokkrar barnaverndarnefndir höfðu hins vegar reynslu af úrræðinu í einstaka málum, einu sinni til tvisvar sinnum í hverju barnaverndarumdæmi og var þar bæði um að ræða nefndir í fjölmennum og fámennari barnaverndarumdæmum. Í þeim tilvikum þar sem reynt hefur á ákvæðið í framkvæmd var reynslan af ákvæðinu góð.
4.4. Norræn löggjöf og framkvæmd.
4.4.1. Danmörk.
Frá árinu 1930 hefur í dönsku hegningarlögunum (d. Straffeloven) verið að finna heimild til handa lögreglu til þess að veita svokallaða áminningu (d. advarsel) og er tilgangur hennar hinn sami og nálgunarbanns, þ.e. að vernda einstaklinga fyrir friðarröskun og koma í veg fyrir alvarlega áreitni af hálfu þess sem fær aðvörunina. Ákvæði hegningarlagana var styrkt til muna með setningu laga um brottvísun og nálgunarbann (d. lov om bortvisning og beføjelse til at meddele tilhold m.v., lov nr 449 af 09/06/2004) sem tóku gildi þann 1. júlí 2004.
Samkvæmt 1. gr. laganna er heimilt að banna einstaklingi eldri en 18 ára að dvelja á eigin heimili að uppfylltum nánar tilteknum skilyrðum sem tilgreind eru í 2. gr. Þannig er heimilt að beita brottvísun þegar rökstuddur grunur er fyrir hendi um að viðkomandi hafi brotið gegn nánar tilteknum ákvæðum dönsku hegningarlaganna enda varði brotið fangelsi allt að 1 ári og 6 mánuðum eða að háttsemi viðkomandi verði talin leiða til ofbeldis gagnvart þeim sem deila með honum heimili. Þá er jafnframt heimilt að beita brottvísun ef rökstudd ástæða er til þess að ætla að með áframhaldandi dvöl á heimilinu, muni viðkomandi fremja brot þau sem tilgreind í 1. tölul. Einnig er heimilt við brottvísun af heimili að beita nálgunarbanni, þ.e. að banna viðkomandi að koma á tiltekinn stað eða svæði, veita eftirför eða setja sig með öðru móti í samband við þann sem banninu er ætlað að vernda. Þá er sérstaklega kveðið á um það að heimilt sé að láta mann sæta gæsluvarðhaldi hafi háttsemi hans falið í sér hótun um ofbeldi gegn einhverjum sem deilir með honum heimili. Um varðhaldið gilda ákvæði réttarfarslaga og má það ekki vara lengur en í 24 klukkustundir
Lögreglustjóri tekur ákvörðun um brottvísun manns af heimili eftir kröfu aðila sem tilheyrir heimili hans eða ef almannahagsmunir krefjast þess. Skal brottvísun markaður ákveðinn tími, mest fjórar vikur í senn. Aðila sem sæta skal brottvísun er heimilt að krefjast þess að ákvörðun lögreglustjóra sé borin undir dómstóla og skal krafan sett fram innan 14 daga frá því að ákvörðunin var birt viðkomandi. Skal viðkomandi sérstaklega upplýstur um þennan rétt. Komi slík krafa fram skal mál borið undir dómstól á því varnarþingi þar sem fasteignin sem um ræðir er, eins fljótt og auðið er og ekki síðar en 24 klukkustundum eftir að krafan kom fram. Sé mál borið undir dómstól skal skipa kæranda talsmann sem hefur sömu heimildir og verjandi í sakamáli. Einnig er heimilt að skipa brotaþola sem bera þarf vitni í málinu réttargæslumann. Niðurstaða dómsins er kveðin upp í formi úrskurðar. Ef brotið er gegn ákvæðum laganna þá varðar það sektum eða allt að 2 ára fangelsi.
Í desember 2006 var af hálfu danska dómsmálaráðuneytisins gefin út skýrsla þar sem lögin og framkvæmd þeirra var metin. Í skýrslunni kemur fram að á árunum frá 1. júlí 2004 til 9. júní 2006 hafi skráð mál hjá lögreglu sem vörðuðu eiginlega brottvísun af heimili verið 54 og að brottvísun hafi verið beitt í 45 tilvikum. Flestar ákvarðanir um brottvísun voru teknar á grundvelli minni háttar ofbeldis en þó voru mál þar sem slíkar ákvarðanir voru byggðar á hótunum eða alvarlegu ofbeldi. Brottvísun átti sér í öllum tilvikum stað eftir að krafa kom fram af hálfu brotaþola en í flestum tilvikum kom krafan fram eftir að lögregla hafði leiðbeint viðkomandi um að slíkur möguleiki væri fyrir hendi. Ákvarðanir um brottvísun voru flestar teknar einum eða tveimur dögum eftir að brot það sem ákvörðunin er byggð á átti sér stað. Brottvísanirnar vöruðu að meðaltali í 25 daga, í átta málum var ákvörðun um brottvísun framlengd. Í sjö málum braut viðkomandi gegn brottvísun eða nálgunarbanni sem sett var í tengslum við brottvísun. Í 37 tilvikum þar sem brottvísun var beitt voru börn á heimilinu. Meiri hluti þeirra sem sætti brottvísun á tímabilinu vildi ekki nýta sér heimild til endurskoðunar fyrir dómstólum en í fjórum tilvikum var þó óskað eftir því að málið yrði borið undir dóm. Í einu þeirra tilvika var beiðnin dregin til baka, en dómstólar fjölluðu um þrjú mál og var í þeim öllum fallist á brottvísun viðkomandi.
4.4.2. Noregur.
Í Noregi hafa ekki verið sett sérstök lög um nálgunarbann og brottvísun af heimili heldur er ákvæðin að finna í hegningarlögunum (n. lov 1902-05-22 nr 10: Almindelig borgerlig Straffelov (Straffeloven)) annars vegar og hins vegar í sérstökum kafla í sakamálalögunum (n. lov 1981-05-22 nr 25: Lov om rettergangsmåten i straffesaker (Straffeprosessloven)). Geta nálgunarbann og brottvísun af heimili verið hluti af viðurlögum vegna refsiverðs verknaðar, sbr. 33. gr. og a-lið 3. mgr. 53. gr. hegningarlaganna eða sjálfstætt úrræði á grundvelli sakamálalaganna. Í 2. mgr. 222. gr. a norsku sakamálalaganna er að finna heimild til þess að vísa manni brott af heimili sínu ef augljós hætta (n. nærliggende fare) er á að maður muni fremja refsiverðan verknað gagnvart öðrum manni. Ákærandi tekur ákvörðun um brottvísun, að beiðni þess sem brottvísuninni er ætlað að vernda eða ef almannahagsmunir krefjast og skal henni afmarkaður tiltekinn tími, aldrei lengur en þrjá mánuði í senn. Ákvörðunin skal vera skrifleg og skal þar koma fram rökstuðningur fyrir brottvísuninni. Í tilteknum tilvikum er ákæranda heimilt að ákveða munnlega að beitt verði brottvísun en hann skal staðfesta ákvörðunina skriflega eins fljótt og verða má. Ber ákæranda að bera ákvörðun um brottvísun af heimili undir dómara eins fljótt og auðið er og eigi síðar en fimm dögum eftir að ákvörðunin hefur verið birt viðkomandi. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 342. gr. hegningarlaganna varðar það sektum eða allt að sex mánaða fangelsi að brjóta gegn brottvísun af heimili. Hafi viðkomandi áður verið refsað fyrir slíkt brot varðar það fangelsi allt að 2 árum. Ekki hefur farið fram sérstök úttekt á því hvernig ákvæði norskra laga um brottvísun af heimili hafa reynst í framkvæmd. Dómsmálaráðuneyti Noregs upplýsti þó á árinu 2007 að alls hefðu komið upp 2.467 mál á árinu 2006 sem vörðuðu nálgunarbann og brottvísun af heimili.
4.4.3. Svíþjóð.
Árið 1988 voru í Svíþjóð sett sérstök lög um nálgunarbann (s. lag (1988:688) om besöksförbud). Var lagasetningin liður í viðleitni til að veita brotaþolum aukna vernd og þá einkum og sér í lagi konum sem höfðu orðið fyrir misþyrmingum og öðrum árásum. Árið 2003 var gerð breyting á lögunum sem veitti heimild fyrir brottvísun af heimili (s. besöksförbud avseende gemensam bostad). Skv. 1. gr. a laganna getur nálgunarbann skv. 1. gr. þeirra einnig falið í sér bann við því að maður haldi sig á heimili (s. bostad) sem hann deilir með öðrum ef hætta er á, vegna sérstakra aðstæðna, að viðkomandi muni fremja brot gegn lífi, heilsu, frelsi eða friðhelgi annars manns sem hann býr með. Skilyrðin fyrir því að brottvísun verði beitt eru annars vegar að rökin fyrir því að beita brottvísun eru talin vega þyngra en óhagræði það sem úrræðið veldur þeim sem yfirgefa þarf heimilið og hins vegar að sá sem brottvísuninni er ætlað að vernda fallist á að leggja sitt af mörkum til þess að sá sem brottvísuninni þarf að sæta fái aðgang að sínum persónulegu munum. Í 1. mgr. 4. gr. laganna kemur fram að nálgunarbanni skuli afmarkaður ákveðinn tími, þó ekki lengur en eitt ár. Brottvísun af heimili getur þó ekki varað lengur en 30 daga. Heimilt er að framlengja ákvörðun um brottvísun af heimili um 7 daga í senn, sbr. 3. mgr. 4. gr. laganna. Í 7. gr. laganna er mælt fyrir um að ákærandi (s. åklagare) taki ákvörðun um brottvísun af heimili eftir kröfu þess sem brottvísuninni er ætlað að vernda eða ef hann, af öðrum orsökum, telur ástæðu til og skal ákvörðun hans vera skrifleg, sbr. 12. gr. Í 14. gr. laganna er mælt fyrir um með hvaða hætti skuli bera ákvörðun um brottvísun undir dómstóla. Þá getur ákærandi afturkallað eða breytt ákvörðun um nálgunarbann eða brottvísun ef forsendur að baki ákvörðuninni hafa breyst, sbr. 23. gr. laganna. Sé brotið gegn lögunum varðar það sektum eða fangelsi allt að einu ári, sbr. 1. mgr. 24. gr. Sé hins vegar um smávægilegt brot að ræða skal ekki gera viðkomandi refsingu, sbr. 2. mgr. 24. gr.
Í skýrslu sænska afbrotavarnarráðsins (s. Brottsförebyggande rådet) frá árinu 2007 kemur fram að beiting úrræðisins hefur aukist jafnt og þétt með aukinni þekkingu á úrræðinu. Sem dæmi má nefna að brottvísun af heimili var aðeins beitt í 15 tilvikum árið 2003 en á árinu 2006 var henni aftur á móti beitt í 112 tilvikum. Þrátt fyrir fjölgunina er það almennt talið að um fá tilvik sé að ræða á hverju ári, sérstaklega ef litið er til fjölda mála þar sem beitt er nálgunarbanni en slík tilvik voru 4.129 á árinu 2006. Í skýrslunni kemur fram að þetta megi helst rekja til þriggja atriða. Í fyrsta lagi að í mörgum tilvikum hafa þeir sem í hlut eiga flutt sundur rétt áður en beiðni um brottvísun af heimili er lögð fram, í öðru lagi að annar aðilinn hefur á þeim tíma flutt í bráðabirgðahúsnæði og í þriðja lagi að í alvarlegum málum beita ákærendur frekar gæsluvarðhaldi en að þeirra mati er slíkt einfaldara í framkvæmd og jafnframt þykir það betra úrræði til þess að vernda einstakling sem ógn steðjar að.
Frumvarp sem leggur til breytingar á lögunum um nálgunarbann hefur verið lagt fyrir sænska þingið en hefur ekki hlotið endanlega afgreiðslu þegar frumvarp þetta er ritað. Í hinu sænska frumvarpi er lagt til að tímamarki sem brottvísun af heimili er sett samkvæmt lögunum verði breytt þannig að við fyrstu ákvörðun um brottvísun geti verið markaður gildistími í allt að tvo mánuði og brottvísunina verði heimilt að framlengja um allt að tvær vikur í senn. Þá er í frumvarpinu jafnframt lagt til að rafrænt eftirlit verði heimilað í nánar tilteknum tilvikum.
4.4.4. Finnland.
Í Finnlandi gilda lög um nálgunarbann (s. Lag om Besöksforbud 4.12.1998/898) en heimild til brottvísunar af heimili kom inn í lögin með breytingum sem gerðar voru árið 2004 (Lag 30.7.2004/711) og tóku gildi 1. janúar 2005. Skv. 2. mgr. 2. gr. laganna er heimilt að vísa manni brott af heimili sínu ef sá sem sæta skal brottvísuninni hefur með hótunum, fyrri brotum eða annarri háttsemi gefur ástæðu til þess að ætla að hann muni fremja brot gegn lífi, heilsu eða frelsi þess sem brottvísuninni er ætlað að vernda. Með nálgunarbanni er þeim aðila sem því sætir óheimilt að hafa samband við þann sem nálgunarbanni er ætlað að vernda skv. 1. mgr. 3. gr. laganna. Að sama skapi er viðkomandi óheimilt að fylgja þeim sem banninu er ætlað að vernda eftir eða á annan hátt fylgjast með honum. Í 2. mgr. 3. gr. segir að til viðbótar framangreindu skuli manni sem vísað er brott af heimili bannað að koma þangað aftur. Frá þessu er að finna eina undantekningu, sbr. 4. mgr. 3. gr., en þeim sem sæta skal nálgunarbanni eða brottvísun er heimilt að hafa samband við þann sem banninu er ætlað að vernda ef sérstakar ástæður eru fyrir því og slíkt er talið nauðsynlegt. Sem dæmi eru veikindi barna. Ákvörðun um brottvísun af heimili er tekin af héraðsdómi , sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna, og getur sá sem brottvísuninni er ætlað að vernda borið upp ósk þess efnis en ákæranda, lögreglu og félagsmálayfirvöldum er jafnframt veitt heimild til þess að óska eftir því við dóminn að brottvísun verði beitt, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Skv. 7. gr. getur brottvísun gilt í allt að þrjá mánuði og er heimild til framlengingar í allt að þrjá mánuði. Í 11. gr. laganna er kveðið á um að heimilt sé að taka tímabundna ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili ef augljóst þykir að sá sem nálgunarbanninu/brottvísuninni er ætlað að vernda þurfi strax á vernd að halda og ef aðstæður í málinu þykja með þeim hætti að viðkomandi, vegna hræðslu eða af öðrum orsökum, muni ekki sjálfur fara fram á nálgunarbann eða brottvísun. Lögregla eða ákærandi getur tekið slíka ákvörðun en einnig dómstóll. Slíka tímabundna ákvörðun skal bera undir héraðsdóm innan þriggja daga frá því hún var tekin og skal dómstóllinn taka hana til meðferðar innan sjö daga frá því ákvörðunin var tekin, sbr. 1. mgr. 12. gr. Brot gegn lögunum um nálgunarbann varðar sektum eða fangelsi í allt að eitt ár, sbr. 9. gr. a í 16. kafla finnsku hegningarlagana (s. Strafflag 19.12.1889/39).
Í frumvarpi því sem fylgdi breytingalögunum frá árinu 2004 er sérstaklega tekið fram að þegar tekin er ákvörðun um brottvísun af heimili skuli líta sérstaklega til þess hvers konar áhrif það hafi á börn sem dvelja á heimilinu. Skal það gert jafnvel í þeim tilvikum þar sem þau eru ekki talin í hættu á því að verða fyrir broti sem nefnt er í 2. mgr. 2. gr. laganna. Brottvísuninni sem slíkri er þannig ekki ætlað að koma í veg fyrir að sá sem henni sætir geti verið í samskiptum við barn eða börn sín en slíkt á að sjálfsögðu ekki við sé brottvísuninni ætlað að vernda barnið eða börnin sem þar búa.
Við mat á því hvort hætta verði talin á því að maður muni fremja refsivert brot eða á annan hátt raska friði brotaþola verður líkt og áður að líta til fyrri háttsemi þess manns sem krafan beinist gegn og samskipta hans við þann sem vernda á með banninu. Hér koma þannig áfram til álita fyrri afbrot, hótanir, ögranir og önnur samskipti sem veitt geta rökstudda vísbendingu um það sem kann að vera í vændum. Að sama skapi verður að gera þá kröfu að ekki sé nægjanlegt til þess að beitt verði nálgunarbanni að búast megi við smávægilegum ama af hálfu þess sem óskað er að banninu sæti.
Í 2. mgr. er kveðið á um heimild til þess að beita nálgunarbanni samhliða brottvísun af heimili ef það þykir nauðsynlegt til þess að tryggja hagsmuni brotaþola. Telja verður að í sumum tilvikum verði öryggi brotaþola ekki tryggt nema sá möguleiki sé jafnframt fyrir hendi að banna sakborningi að setja sig í samband við hann, fylgja honum eftir og jafnvel, eftir atvikum, banna honum aðgang að vinnustað viðkomandi.
Í 3. mgr. er að finna heimild til handa lögreglu til þess að handtaka sakborning í þágu meðferðar og ákvörðunar vegna nálgunarbanns eða brottvísunar af heimili. Þykir þessi heimild sérstaklega mikilvæg að því er varðar brottvísun af heimili þar sem það veitir lögreglu, sem kemur á heimili þar sem ofbeldi hefur átt sér stað eða er yfirvofandi, heimild til þess að fjarlægja ofbeldismanninn af vettvangi með því að handtaka hann. Er þannig unnt að koma í veg fyrir frekari brot af hans hálfu. Um handtökuna gilda að öðru leyti ákvæði laga um meðferð sakamála, sbr. 18. gr. frumvarpsins. Þannig er t.d. ekki heimilt að halda manni, sem handtekinn er á þessum forsendum, lengur en 24 tíma án þess að leiða hann fyrir dómara.
Við mat á því hvort sama niðurstaða fáist með því að beita öðru úrræði er heimilt að líta til þess hvernig háttsemi þess sem í hlut á hefur verið á fyrri stigum. Þannig er við matið heimilt að líta til sömu atriða og nefnd eru í skýringum við 4. og 5. gr. frumvarps þessa. Það getur haft sérstaka þýðingu við þetta mat hvort viðkomandi hafi áður verið gert að sæta nálgunarbanni eða brottvísun eða hvort öðrum úrræðum hafi áður verið beitt í stað þess að beita nálgunarbanni eða brottvísun.
Í 2. mgr. er kveðið á um að lögreglustjóri skuli taka ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili eins fljótt og mögulegt er og eigi síðar en sólarhring eftir að beiðni um slíkt hefur borist eða mál komið upp með öðrum hætti. Vegna þeirra persónulegu hagsmuna sem í húfi eru verður að telja það ákaflega mikilvægt að málum sem varða nálgunarbann og brottvísun sé hraðað svo sem kostur er en þó verður að gæta þess að færðar séu röksemdir fyrir slíkri ákvörðun. Þykir sólarhringur nægilegur til þess að unnt sé að taka fyrstu ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun sem svo er borin undir dómstóla til staðfestingar. Er í því sambandi jafnframt horft til þess að hafi einstaklingur verið handtekinn í þágu meðferðar máls er nærvera hans einungis tryggð í sólarhring nema ástæða sé til þess að óska eftir því að viðkomandi verði settur í gæsluvarðhald.
Í 3. og 4. mgr. er að finna þau tímamörk sem gilda um beitingu nálgunarbanns og brottvísunar af heimili. Líkt og í 3. mgr. 3. gr. núgildandi laga um nálgunarbann er það lagt til að heimilt verði að beita nálgunarbanni í allt að eitt ár í senn en bannið verður ekki framlengt nema til komi ný ákvörðun sem jafnframt þarf að hljóta staðfestingu héraðsdómstóls. Nálgunarbann verður ekki framlengt séu þau skilyrði sem lágu því til grundvallar ekki lengur fyrir hendi. Að því er varðar brottvísun af heimili er það lagt til að heimilt verði að beita henni í allt að fjórar vikur í senn og á sama hátt verður brottvísun ekki framlengd nema til komi ný ákvörðun. Þar sem brottvísun af heimili er mjög viðurhlutamikið úrræði og íþyngjandi fyrir þann sem því þarf að sæta þykir ekki rétt að heimilt sé að ákvarða að brottvísun skuli vara í lengri tíma í senn án endurskoðunar. Er þetta til samræmis við það sem almennt gildir í sakamálum hér á landi en almennt er það álitið að íþyngjandi úrræðum verði ekki beitt um lengri tíma en fjórar vikur í senn án þess að það sé metið hvort skilyrði til beitingar úrræðinu sé enn þá fyrir hendi.
Í 14. gr. er mælt fyrir um þá skyldu að skipa sakborningi verjanda og brotaþola réttargæslumann og í 15. gr. er kveðið á um að um málsmeðferðina sem slíka gildi ákvæði XV. kafla laga um meðferð sakamála eftir því sem við á.
Rökin fyrir slíku fyrirkomulagi eru í fyrsta lagi þau að með þessu er staðfest að háttsemi eða hætta sem lögð er til grundvallar ákvörðun um brottvísun af heimili er ekki einkamál fjölskyldunnar heldur málefni samfélagsins sem því er skylt að taka þátt í að leysa. Hér er um að ræða inngrip samfélagsins sem hugsa verður til enda, þ.e. hvað taki við eftir brottvísun. Í öðru lagi að félagsþjónustan sé viðbúin því að útvega manninum húsaskjól í stað þess að hann verði heimilislaus með þeim vandamálum sem sú aðstaða getur haft í för með sér. Það getur þannig skapað ný vandamál að vísa manni af heimili sínu eða dvalarstað sem ekki á í nein hús að venda. Fyrirkomulag þetta er því jafnframt fyrirbyggjandi. Reiknað er með að afar sjaldgæft verði að félagsþjónustan þurfi að útvega manni húsaskjól þar sem íslenskar aðstæður eru jafnan þær að flestir geta leitað til ættingja eða vina. Hér ætti því ekki að vera um íþyngjandi skyldur fyrir sveitarfélög að ræða. Auk þess eru skyldur þessar ekki nýjar af nálinni þar sem sveitarfélögum er nú skylt, skv. 46. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, með síðari breytingum, að leysa úr bráðum húsnæðisvanda fólks. Í þriðja lagi er með slíkri tilkynningu unnt að koma til móts við þarfir brotaþola og þess heimilis sem í hlut á. Þannig er félagsþjónustunni gert kunnugt um heimilið sem á í vanda og hún búin undir að veita brotaþola þá aðstoð sem hann hefur þörf á, t.d. félagsráðgjöf. Í fjórða og síðasta lagi styðja þau mikilvægu rök þetta fyrirkomulag að með tilkynningarskyldu lögreglu til félagsþjónustu sveitarfélaga er staðfest að brottvísun manns af heimili sé heildstæð aðgerð sem varði bæði lögreglu og félagsþjónustu. Engin slík formleg tengsl eru nú heimil, lögum samkvæmt, milli þessara tveggja stjórnvalda.
Afar mikilvægt er að hafa í huga að brottvísun af heimili verður ein og sér ekki mjög öflugt tól í baráttunni gegn ofbeldi í nánum samböndum. Því þurfa að koma til önnur úrræði, bæði fyrir þann sem gert er að sæta brottvísun og brotaþola. Verkefnið Karlar til ábyrgðar hefur verið starfrækt hér á landi óslitið frá árinu 2006 en það var áður starfrækt á árunum 1998–2002 í formi tilraunaverkefnis. Þótt karlar séu ekki einir um að beita ofbeldi er meðferðarúrræðið aðeins fyrir þá og er um að ræða einstaklingsmeðferð og hópmeðferð hjá sálfræðingum. Mikilvægt er að öllum þeim sem beita ofbeldi standi til boða meðferðarúrræði enda hlýtur að vera mikilvægt að reyna með öllum tiltækum ráðum að koma í veg fyrir að slíkt endurtaki sig. Að sama skapi er mikilvægt að brotaþolum standi til boða aðstoð sem hefur það að markmiði að byggja þá upp aftur og veita þeim styrk til þess að brjótast út úr aðstæðum sínum. Þannig sé þeim gefinn kostur á því að byggja sig upp á ný og takast á við lífið og uppeldi barna sinna, eftir atvikum, við þær breyttu aðstæður. Kjósi brotaþoli að búa áfram með maka sínum, hvort sem viðkomandi hefur látið af ofbeldishegðun sinni eða ekki, er jafnframt nauðsynlegt að veita viðkomandi aðstoð til að styrkja sig, vinna úr reynslunni og eftir atvikum takast á við uppeldishlutverk. Í þessu samhengi ber að líta til mikilvægis þess stuðnings og þjónustu sem Kvennaathvarfið og Stígamót hafa veitt þolendum ofbeldis.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Verði frumvarpið óbreytt að lögum er talið að það hafi í för með sér óverulegan kostnað fyrir ríkissjóð og að þær skyldur sem frumvarpið leggur á lögreglu og dómstóla rúmist innan fjárheimilda þeirra.
Þskj. 1225 — 706. mál.
Frumvarp til laga
um nálgunarbann og brottvísun af heimili.
(Lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011.)
I. KAFLI
Skilgreiningar og aðild.
1. gr.
2. gr.
3. gr.
Sömu heimild skv. 1. mgr. hefur lögráðamaður brotaþola og sá sem kemur fram fyrir hönd félagsþjónustu og/eða barnaverndarnefndar í sveitarfélagi þar sem viðkomandi er búsettur.
Lögreglustjóri getur einnig að eigin frumkvæði tekið mál til meðferðar samkvæmt lögum þessum ef hann telur ástæðu til.
II. KAFLI
Skilyrði.
4. gr.
a. rökstudd ástæða er til að ætla að sakborningur hafi framið refsivert brot eða raskað á annan hátt friði brotaþola, eða
b. hætta er á að viðkomandi muni fremja háttsemi skv. a-lið gagnvart brotaþola.
5. gr.
a. rökstudd ástæða er til að ætla að sakborningur hafi framið refsivert brot gegn ákvæðum XXII.–XXIV. kafla almennra hegningarlaga og/eða 108. gr., 233. gr., 233. gr. b., 253. gr. og/eða 257. gr. sömu laga og verknaður hefur beinst að öðrum sem er honum nákominn og tengsl þeirra þykja hafa aukið á grófleika verknaðarins, enda varði brotið fangelsi allt að sex mánuðum, eða
b. hætta er á að viðkomandi muni fremja háttsemi skv. a-lið gagnvart brotaþola.
Heimilt er að beita nálgunarbanni samhliða brottvísun af heimili ef það þykir nauðsynlegt til að tryggja hagsmuni brotaþola.
Lögreglu er heimilt að handtaka sakborning á heimili eða þar sem til hans næst í þágu meðferðar og ákvörðunar vegna nálgunarbanns og/eða brottvísunar af heimili.
6. gr.
Við mat skv. 1. mgr. er heimilt að líta til þess hvort sakborningur hafi áður þurft að sæta nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili sem og þess hvort háttsemi hans á fyrri stigum hafi verið þannig háttað að hætta er talin á að hann muni fremja háttsemi sem lýst er í 4. gr. og 1. mgr. 5. gr.
III. KAFLI
Málsmeðferð hjá lögreglustjóra.
7. gr.
Lögreglustjóri skal hraða meðferð máls og taka ákvörðun skv. 1. mgr. svo fljótt sem auðið er og eigi síðar en sólarhring eftir að beiðni hefur borist skv. 1. eða 2. mgr. 3. gr. eða mál komið upp með öðrum hætti.
Nálgunarbanni skal markaður ákveðinn tími, þó ekki lengur en eitt ár í senn. Ekki er heimilt að framlengja nálgunarbann nema til komi ný ákvörðun, enda séu skilyrði 4. gr. laganna enn þá fyrir hendi.
Brottvísun af heimili skal markaður ákveðinn tími, þó ekki lengur en fjórar vikur í senn. Ekki er heimilt að framlengja brottvísun af heimili nema til komi ný ákvörðun, enda séu skilyrði 5. gr. enn þá fyrir hendi.
8. gr.
Nú skilur sakborningur eða brotaþoli íslensku ekki nægilega vel og skal þá lögregla, ef þess er talin þörf, kalla til löggiltan dómtúlk eða annan hæfan mann til að annast túlkun þess sem fram fer. Ef sakborningur eða brotaþoli er ekki fær um að eiga orðaskipti á mæltu máli skal á sama hátt kallaður til kunnáttumaður til aðstoðar. Þóknun til handa túlki eða kunnáttumanni og annar kostnaður vegna starfa þeirra greiðist úr ríkissjóði. Um störf þeirra og hæfi gilda að öðru leyti ákvæði 12. gr. laga um meðferð sakamála eftir því sem við á.
9. gr.
Ákvörðun skal birt fyrir sakborningi eða fyrir lögmanni hans eða öðrum lögráða manni sem fengið hefur skriflegt umboð frá honum til að taka við birtingu. Réttaráhrif ákvörðunar miðast við birtingu ákvörðunar. Við birtingu skal leiðbeina um réttaráhrif ákvörðunar og málsmeðferð fyrir héraðsdómi skv. IV. kafla þessara laga.
10. gr.
Nú er beiðni synjað og er lögreglustjóra þá skylt að tilkynna það brotaþola ásamt rökstuðningi. Skal brotaþola jafnframt bent á að honum sé heimilt að kæra ákvörðunina til ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá því honum er tilkynnt um hana, eða hann fékk vitneskju um hana með öðrum hætti.
Ríkissaksóknara ber að taka afstöðu til kærunnar innan viku frá því málsgögn vegna hinnar kærðu ákvörðunar berast frá lögreglustjóra. Felli ríkissaksóknari ákvörðun lögreglustjóra úr gildi skal lögreglustjóri leggja málið fyrir héraðsdóm skv. reglum IV. kafla laga þessara nema ríkissaksóknari mæli fyrir um annað.
11. gr.
Nú er ákvörðun um úrræði skv. 4. gr. og/eða 5. gr. felld úr gildi og er lögreglu þá skylt að tilkynna það brotaþola og sakborningi ásamt rökstuðningi.
Ákvörðun lögreglu um að fella úr gildi nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili verður ekki borin undir dómara en heimilt er að kæra hana eftir sömu reglum og gilda um kæru ákvörðunar lögreglu um að fella niður rannsókn sakamáls.
IV. KAFLI
Málsmeðferð fyrir dómi.
12. gr.
Málsmeðferð fyrir héraðsdómi frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar nema lögreglustjóri hafi ákveðið annað.
13. gr.
Dómari gefur út fyrirkall á hendur sakborningi sem greini stað og stund þinghalds ásamt áskorun til hans um að sækja þing. Telji dómari að afstaða sakbornings til kröfunnar liggi nægilega fyrir í gögnum lögreglu er dómara heimilt að taka fram í fyrirkalli að fjarvist sakbornings verði metin til jafns við afstöðu hans við meðferð máls hjá lögreglustjóra og að úrskurður kunni að ganga um málið þótt hann sæki ekki þing. Ella skal þess getið í fyrirkalli að lögregla megi færa sakborning fyrir dóm, með valdi ef með þarf, sinni hann því ekki.
Dómari skal einnig tilkynna brotaþola, eða réttargæslumanni hans, hvenær þing verður háð.
Fyrirkall skal birt fyrir sakborningi eða fyrir lögmanni hans eða öðrum lögráða manni sem fengið hefur skriflegt umboð frá honum til að taka við birtingu.
14. gr.
15. gr.
Réttaráhrif úrskurðar héraðsdóms miðast við birtingu nema dómari hafi ákveðið annað.
V. KAFLI
Tengsl við sveitarfélög.
16. gr.
17. gr.
VI. KAFLI
Gildissvið og gildistaka.
18. gr.
19. gr.
Við gildistöku laga þessara falla úr gildi lög nr. 122/2008, um nálgunarbann.
20. gr.
Breytingar á öðrum lögum.
Ef maður brýtur gegn nálgunarbanni eða brottvísun af heimili samkvæmt lögum um nálgunarbann og brottvísun af heimili varðar það sektum eða fangelsi allt að 1 ári. Nú er brot ítrekað eða stórfellt og getur refsing þá orðið fangelsi allt að 2 árum.
2. Á eftir orðunum „um nálgunarbann“ í lokamálslið 37. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, með síðari breytingum, kemur: og brottvísun af heimili.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
1. Almenn atriði.
Frumvarp þetta er samið af starfshópi sem skipaður var þann 22. nóvember 2010 af Ögmundi Jónassyni, dómsmála- og mannréttindaráðherra (nú innanríkisráðherra), til þess að gera tillögur að lagaákvæðum til innleiðingar á hinni svokölluðu austurrísku leið. Er gerð frumvarpsins í samræmi við samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnar Samfylkingarinnar og Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs en þar skuldbindur ríkisstjórnin sig til þess að grípa til aðgerða til að útrýma kynbundnu ofbeldi, m.a. með lögfestingu austurrísku leiðarinnar þannig að ofbeldismenn verði fjarlægðir af heimilum sínum.
Í starfshópnum áttu sæti Guðlaug Jónasdóttir, lögfræðingur í innanríkisráðuneyti (áður dómsmála- og mannréttindaráðuneyti), Þorgerður Benediktsdóttir, lögfræðingur í velferðarráðuneyti (áður félags- og tryggingamálaráðuneyti), Daði Kristjánsson, saksóknari hjá embætti ríkissaksóknara, og Jón H. B. Snorrason, aðstoðarlögreglustjóri og saksóknari hjá embætti lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu. Var hópnum m.a. falið að skoða hvort gera ætti breytingar á lögum um nálgunarbann, nr. 122/2008, eða hvort úrræðið ætti betur heima annars staðar í löggjöfinni. Jafnframt skyldi hópurinn skoða í hvaða tilvikum á að beita heimildinni, hver tekur ákvörðun um að fjarlægja mann af heimili sínu og hvar vista skuli þann sem færður er burt af heimili sínu. Loks var hópnum falið að kanna hvernig ákvæði 37. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, hafa reynst í framkvæmd. Í ákvæðinu segir að barnaverndarnefnd geti fyrir dómi krafist þess að manni verði bönnuð dvöl á heimili sínu ef nefndin telur það það nauðsynlegt vegna hagsmuna barns. Við gerð frumvarpsins átti hópurinn fundi með fulltrúum Samtaka um kvennaathvarf, Stígamóta, Jafnréttisstofu, Samtaka kvenna af erlendum uppruna, Dómarafélags Íslands og ríkislögreglustjóra þar sem sjónarmið þeirra að því er varðar einstök efnisákvæði frumvarpsins voru rædd. Í kjölfarið voru gerðar nokkrar breytingar á frumvarpinu.
2. Markmið frumvarpsins og helstu efnisatriði.
Undir lok síðustu aldar voru hér á landi sett ýmis lög sem öll höfðu það að markmiði að vernda og bæta réttarstöðu þeirra sem eru þolendur afbrota. Sem dæmi má nefna lög um greiðslu ríkissjóðs á bótum til þolenda afbrota, nr. 69/1995 og lög nr. 36/1999, um breytingu á lögum um meðferð opinberra mála, en með þeim var réttarstaða brotaþola við meðferð opinberra mála bætt til muna. Þá var með lögum nr. 94/2000, um breyting á lögum um meðferð opinberra mála og almennum hegningarlögum (nálgunarbann), í fyrsta skipti kveðið á um nálgunarbann í íslenskri löggjöf. Var það gert í tilefni af samfélagslegri umræðu um heimilisofbeldi og hvernig unnt væri að bregðast við í þeim tilvikum sem því hefði verið beitt. Í marsmánuði 1997 mælti dómsmálaráðherra á Alþingi fyrir skýrslu um orsakir, umfang og afleiðingar heimilisofbeldis og annars ofbeldis gegn konum og börnum. Í kjölfarið var ákveðið að skipa þrjár nefndir til að huga að úrbótum á þessu sviði, þar á meðal nefnd sem falið var að huga að meðferð heimilisofbeldismála í dómskerfinu og gera tillögur að nauðsynlegum úrbótum í því efni, svo sem um breytingar á refsi- og réttarfarslöggjöf. Í niðurstöðu nefndarinnar kom fram að nauðsynlegt væri að setja reglur sem gerðu það kleift að vernda þolendur heimilisofbeldis og taldi nefndin nálgunarbann ótvírætt bæta réttarstöðu þeirra sem og annarra þolenda ofbeldis og ofsókna, enda væri markmiðið með nálgunarbanni að vernda þann sem brotið væri á og fyrirbyggja frekara ofbeldi.
Með frumvarpi þessu er leitast við að styrkja réttarstöðu brotaþola enn frekar og þá sérstaklega þeirra sem mega þola heimilisofbeldi. Lagt er til að frumvarp þetta, verði það að lögum, komi í stað laga um nálgunarbann, nr. 122/2008. Þannig verði í einum lögum kveðið á um heimild til þess að beita nálgunarbanni og heimild til þess að vísa einstaklingi brott af heimili sínu standi öðrum sem þar dveljast ógn af viðkomandi. Engum vafa er undirorpið að úrræði líkt og brottvísun af heimili er vandmeðfarið þar sem í slíkum málum vegast á annars vegar hagsmunir þess sem brottvísuninni skal sæta af því að geta dvalið á heimili sínu og hins vegar hagsmunir þess sem brottvísuninni er ætlað að vernda af því að njóta öryggis á eigin heimili. Rökin að baki því að vísa manni brott af eigin heimili snúa að því að vernda líf og heilsu annarra sem þar búa og þykja þau rök vega þyngra en tímabundin röskun á högum þess sem yfirgefa þarf heimili sitt. Úrræðið byggist á því sjónarmiði að verði einstaklingur fyrir ofbeldi á eigin heimili sé það ekki einkamál viðkomandi aðila heldur varði samfélagið allt. Yfirvöld skuli því aðstoða þá sem verða fyrir slíku ofbeldi eftir fremsta megni.
Á undanförnum árum hefur verið lögð aukin áhersla á það að berjast gegn ofbeldi í nánum samböndum og hafa íslensk stjórnvöld tekið þátt í þeirri vinnu. Sem dæmi má nefna að í september 2006 samþykkti ríkistjórn Íslands aðgerðaáætlun vegna ofbeldis á heimilum og kynferðislegs ofbeldis sem tók til áranna 2006 til 2010 og er nú unnið að gerð nýrrar aðgerðaáætlunar stjórnvalda gegn kynbundnu ofbeldi fyrir árin 2011–2015. Á árinu 2008 gaf félags- og tryggingamálaráðuneytið (nú velferðarráðuneytið) út fimm fræðslurit um ofbeldi í nánum samböndum. Voru ritin unnin á vegum nefndar um aðgerðir gegn ofbeldi í nánum samböndum og var útgáfa þeirra í samræmi við aðgerðaáætlunina um ofbeldi á heimilum og kynferðislegt ofbeldi. Í einu ritanna er fjallað á almennan hátt um ýmsar staðreyndir varðandi ofbeldi gegn konum í nánum samböndum, rannsóknir sem gerðar hafa verið, birtingarmyndir ofbeldisins og afleiðingar þess. Hinum ritunum fjórum var beint að tilteknum starfsstéttum, þ.e. félagsþjónustu, heilbrigðisstéttum, ljósmæðrum og lögreglu, og samsett þannig að í þeim er hið almenna efni auk efnis sem sérstaklega er ætlað starfsfólk hverrar stéttar fyrir sig. Þá var á árunum 2009 og 2010 ráðist í gerð sex rannsókna og kannana á umfangi ofbeldis, ýmsum þáttum sem tengjast því hvernig tekið væri á slíkum málum og hvaða úrræði væru fyrir hendi. Gerðar voru fjórar kannanir um viðbrögð og úrræði hjá félagsþjónustu, barnavernd, grunnskólum, heilbrigðisþjónustu og félagasamtökum. Ein rannsóknin fjallaði um umfang ofbeldis gegn konum og sú síðasta um viðbrögð lögreglu við tilkynningum um ofbeldi karla gegn konum. Einnig gáfu ríkislögreglustjóri og lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu út viðamikla rannsóknarskýrslu um heimilisofbeldi en í henni var unnið með samtals 993 mál sem töldust annaðhvort ofbeldi eða ágreiningur milli skyldra og tengdra og tilkynnt voru til lögreglu á árunum 2006–2007.
Í framangreindri rannsókn um umfang ofbeldis gegn konum, sem unnin var af Rannsóknastofnun í barna- og fjölskylduvernd fyrir velferðarráðuneytið, kemur fram að af 3.000 manna slembiúrtaki úr þjóðskrá meðal kvenna af öllu landinu á aldrinum 18 til 80 ára, höfðu rúmlega 22% þeirra sem spurðar voru verið beittar ofbeldi í nánu sambandi einhvern tíma frá 16 ára aldri. Þá kom þar jafnframt fram að milli 1 og 2% kvennanna höfðu orðið fyrir einhvers konar ofbeldi af hálfu maka undangengna 12 mánuði. Í skýrslunni um viðbrögð lögreglu við tilkynningum um ofbeldi karla gegn konum sem jafnframt var unnin af Rannsóknastofnun í barna- og fjölskylduvernd fyrir velferðarráðuneytið, kemur fram að meginvandi lögreglunnar þegar kemur að alvarlegu ofbeldi í nánum samböndum sé að meintir þolendur þori ekki eða vilji ekki fara með málin fyrir dómstóla. Því sé mikilvægt að jafnframt sé hugað að sérstökum úrræðum fyrir þolendur, svo sem sálfræðiaðstoð sem geti byggt viðkomandi upp og gert fært að losna úr ofbeldissambandi og þannig mögulega í framhaldinu treyst sér til þess að leggja fram kæru. Í skýrslunni er sérstaklega vikið að framangreindri skýrslu ríkislögreglustjóra og lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu og þeim niðurstöðum sem þar koma fram. Meðal þess sem kemur fram í skýrslunni er að í þeim 993 málum sem upp komu á árunum 2006–2007 voru gerendur 787 talsins og komu þeir við sögu í 950 tilvikum. Í 76% tilvika voru karlar gerendur og í 24% tilvika konur. Þá voru konur líklegri en karlar til að vera ítrekað þolendur og að sama skapi voru karlar líklegri en konur til að vera ítrekað gerendur. 7% karlanna og 15% kvennanna komu oftar en einu sinni fyrir í skýrslum lögreglu sem þolendur. Forsaga var þekkt í um helmingi tilvika. Þegar þau tilvik voru skoðuð kom í ljós að í um 30% tilvika var heimilisofbeldi rakið til skilnaðar eða sambandsslita. Áfengis- eða vímuefnaneysla var hluti af forsögu rúmlega 18% ofbeldismála og 12% ágreiningsmála. Að framangreindu virtu má ljóst vera að ofbeldi í nánum samböndum er staðreynd á Íslandi og að þörf er á árangursríkum úrræðum til þess að bregðast við þeim tilvikum sem upp koma. Þykir sú leið sem lögð er til í frumvarpinu vera til þess fallin að tryggja enn frekar öryggi fólks á heimili sínu en þó með þeim hætti að gætt sé að hagsmunum þess sem sæta þarf brottvísun þaðan.
Í frumvarpi þessu er lagt til að ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun verði í höndum lögreglustjóra. Lögreglustjóra er þó gert skylt að bera ákvörðun sína undir héraðsdóm innan þriggja sólarhringa frá birtingu ákvörðunarinnar. Við meðferð máls hjá lögreglustjóra ber að tilnefna þeim sem sæta skal nálgunarbanni og/eða brottvísun af heimili verjanda og þeim sem úrræðinu er ætlað að vernda réttargæslumann. Gildir hið sama við meðferð málsins fyrir dómi. Þá er gert ráð fyrir því að lögreglustjóri skuli fella nálgunarbann og/eða brottvísun úr gildi séu skilyrði fyrir beitingu þeirra ekki lengur fyrir hendi. Rétt er að taka fram að í 6. gr frumvarpsins er að finna sérstaka meðalhófsreglu en samkvæmt henni skal ekki beita nálgunarbanni og/eða brottvísun ef unnt er að beita öðrum vægari úrræðum með sama árangri.
Loks er í frumvarpinu að finna sérstakan kafla sem fjallar um samskipti lögreglu og sveitarfélaga í málum sem varða brottvísun af heimili Þannig er lögreglu gert skylt að tilkynna barnaverndanefnd ef manni er vísað brott af heimili þar sem börn búa. Einnig er lögreglu gert skylt að tilkynna félagsþjónustu viðkomandi sveitarfélags um brottvísun af heimili og er þar um að ræða nýmæli.
3. Lög um nálgunarbann, nr. 122/2008.
Ákvæði um nálgunarbann komu fyrst inn í íslenska löggjöf með lögum nr. 94/2000, um breyting á lögum um meðferð opinberra mála og almennum hegningarlögum (nálgunarbann), en þar var reglum um úrræðið bætt við lög um meðferð opinberra mála. Að baki bjuggu þær röksemdir að nálgunarbann ætti sér nokkra samsvörun með þvingunarúrræðum þeirra laga. Við endurskoðun á réttarfarslöggjöf sakamálaréttarfars þótti hins vegar rétt að mæla fyrir um úrræðið í sérstökum lögum þar sem bannið hefði ekki það einkenni sem þeim þvingunarúrræðum laganna væri sameiginlegt, þ.e. að tengjast rannsókn eða meðferð sakamáls í tilefni af tilteknu broti. Ákvæði hinna nýju laga voru í flestum atriðum samhljóða ákvæðum þágildandi laga um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991 en þó ekki að öllu leyti. Þannig var þar lýst nánar hvaða aðdragandi gæti verið að því að lögregla gerði kröfu til dómara um nálgunarbann og hvaða úrræði sá hefði sem ekki fengi því framgengt að lögreglan krefðist nálgunarbanns, þ.m.t. heimild til að kæra synjun á nálgunarbanni.
4. Brottvísun af heimili.
4.1. Inngangur.
Með brottvísun af heimili er átt við að heimilt er, að nánar tilteknum skilyrðum uppfylltum, að vísa einstaklingi brott af heimili sínu eða dvalarstað og banna honum að koma þangað aftur í tiltekinn tíma. Úrræði þetta er jafnan nefnt austurríska leiðin þar sem það sækir fyrirmynd sína til laga sem tóku í gildi í Austurríki 1. maí 1997. Úrræðið hefur jafnframt verið tekið upp í löggjöf annarra Evrópulanda, þar á meðal Norðurlandanna.
Í tengslum við meðferð frumvarps til laga um nálgunarbann á árinu 2008 kom austurríska leiðin til skoðunar í allsherjarnefnd og þá hvort til álita kæmi að taka svipað fyrirkomulag upp hér á landi. Var það mat minni hluta nefndarinnar að rétt væri að kveða á um slíkt fyrirkomulag í íslenskri löggjöf en meiri hlutinn taldi að þar sem um væri að ræða annað úrræði en nálgunarbann og umræðan um það skemmra á veg komin, væri ekki rétt að taka úrræðið upp. Var því hins vegar beint til dómsmálaráðuneytisins (nú innanríkisráðuneyti) að kanna reynsluna af úrræðinu í nágrannalöndunum og meta hvernig það félli að íslensku réttarfari. Frumvarp það sem hér er lagt fram byggir á lögum um sama efni á hinum Norðurlöndunum, sérstaklega Noregi og Danmörku, og er framkvæmd sú sem lögð er til í samræmi við íslenskt réttarfar.
4.2. Friðhelgi einkalífs og verndun eignarréttar.
Það að sæta brottvísun af heimili felur í sér inngrip í fjölskyldu- og einkalíf viðkomandi. Af þeim sökum þurfa sterk rök að búa að baki því að vísa manni brott af heimili sínu. Í 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, segir að allir skuli njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Þó er heimilt skv. 2. mgr. ákvæðisins að gera undantekningar frá þeirri meginreglu og takmarka friðhelgina ef brýna nauðsyn ber til vegna réttinda annarra enda sé slíkt gert með sérstakri lagaheimild. Sambærilegt ákvæði er að finna í 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem öðlaðist lagagildi hér á landi með lögum nr. 62 frá 19. maí 1994, en þar er í 1. mgr. kveðið á um að sérhver maður eigi rétt til friðhelgi einkalífs síns, fjölskyldu og heimilis. Í 2. mgr. ákvæðisins segir enn fremur að opinber stjórnvöld skuli ekki ganga á þann rétt nema samkvæmt ákvæðum laga og ef nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi, m.a. til verndar heilsu manna eða siðgæði eða réttindum og frelsi annarra.
Eins og áður hefur komið fram búa þau rök að baki því að vísa manni brott af eigin heimili að með því sé verið að vernda líf og heilsu annarra sem þar búa. Heimili er ætlað að vera griðarstaður þar sem þeir sem þar búa njóta öryggis. Brottvísun af heimili er tímabundin ráðstöfun og verður hún ekki framlengd nema skilyrði hennar séu enn þá fyrir hendi. Þá ber jafnframt að hafa í huga að úrræðinu verður ekki beitt sé unnt að ná sama árangri með öðru og vægara úrræði. Verður því ekki annað séð en að ákvæði það sem lagt er til í 5. gr. frumvarps þessa sé samrýmanlegt ákvæði 2. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Í þessu sambandi er jafnframt rétt að taka til skoðunar hvort brottvísun af heimili feli í sér skerðingu á eignarrétti þess sem í hlut á, sé hann þinglýstur eigandi fasteignarinnar. Eignarrétturinn nýtur verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar sem og 1. gr. fyrsta samningsviðauka við Mannréttindasáttmála Evrópu. Í 72. gr. stjórnarskrárinnar segir að engan megi skylda til þess að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Slíkt þarf að auki að byggja á skýrri lagaheimild og greiða skal fullt verð fyrir eignina. Ljóst er að brottvísun af heimili getur haft áhrif á rétt þess sem brottvísuninni sætir til þess að hafa afnot af eign sinni. Hins vegar er ekki um eiginlega tilfærslu eignarréttinda yfir eigninni að ræða, þannig að jafna megi við eignarnám. Þá verður heimild eiganda til ráðstöfunar eigninni að sama skapi ekki skert jafnvel þótt viðkomandi sé ekki heimilt að dvelja í eigninni um tiltekinn tíma. Í þessu sambandi er mikilvægt að hafa í huga að brottvísun af heimili er tímabundið úrræði sem ekki verður framlengt nema skilyrði þess teljist enn þá vera fyrir hendi. Almennt verður því ekki litið svo á að brottvísun af heimili feli í sér brot gegn eignarrétti þess sem brottvísuninni sætir. Oftast nær hefur sá sem sæta skal brottvísun ríkar skyldur gagnvart þeim sem búa á heimili hans, svo sem framfærsluskyldu gagnvart börnum og maka eða sambúðarmaka. Telja verður að slík sjónarmið vegi þyngra en tímabundin röskun á möguleikum viðkomandi til þess að dvelja í eign sinni.
4.3. Ákvæði 37. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002.
Í 37. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, er mælt fyrir um brottvikningu heimilismanns og nálgunarbann. Þar segir að ef barnaverndarnefnd þykir barni háski búinn af háttsemi eða framferði manns, svo sem vegna ofbeldis, ógnana eða hótana eða vegna vímuefnaneyslu eða annars athæfis, getur nefndin krafist þess fyrir dómi að viðkomandi verði bannað að koma á tiltekinn stað eða svæði, veita eftirför, heimsækja eða setja sig með öðrum hætti í samband við barn. Þá er með sama hætti heimilt að krefjast þess að manni verði bönnuð dvöl á heimili ef nefndin telur það nauðsynlegt vegna hagsmuna barns.
Ákvæði um brottvikningu heimilismanns hefur verið að finna í barnaverndarlögum, í einni eða annarri mynd, allt frá því fyrstu heildarlög um barnavernd, nr. 43/1932, voru sett á Íslandi. Í 11. gr. þeirra laga var kveðið á um að þegar barnaverndarnefnd væri kunnugt um að heimilismaður, þar sem börn væru, spillti heimilinu með ofdrykkju eða öðru ósæmilegu athæfi, væri nefndinni skylt að vanda alvarlega um við manninn. Bæru ítrekaðar umvandanir engan árangur, bæri nefndinni að fela viðkomandi valdsmanni að rannsaka framferði mannsins á heimilinu og hver áhrif það hefði á hagi þeirra barna sem þar dveldust. Væri það talið ljóst að börnum væri háski búinn af framferði heimilismannsins, en þeim gæti annars liðið vel á heimilinu, var valdsmanni gert skylt, í samráði við barnaverndarnefnd, að gera ráðstöfun til þess að tryggja hag barnanna, og í því skyni var honum heimilað að víkja manninum burt af heimilinu um stundarsakir, eða um lengri tíma, bætti hann ekki ráð sitt. Í athugasemdum við greinina sagði eftirfarandi:
„[...] Þess eru dæmi hérlendis, að t.d. drykkfeldur heimilisfaðir gerspillir svo heimili sínu, að fátækrastjórn hefir tekið börn hans brott þvert ofan í vilja móður þeirra, sem þó hafði engan kjark til að kæra framferði húsbóndans. Væri hitt sanngjarnara, að hinum seka væri komið á vinnuhæli, ef aðvörun kemur ekki að liði. [...]“
Við gerð frumvarps þessa var leitað til barnaverndarnefnda eftir upplýsingum um það hver reynsla þeirra væri af 37. gr. núgildandi barnaverndarlaga. Meiri hluti þeirra barnaverndarnefnda sem svör bárust frá lýsti því yfir að þær hefðu ekki skoðun á ákvæðinu þar sem ekki hefði á það reynt í framkvæmd hjá þeim. Nokkrar barnaverndarnefndir höfðu hins vegar reynslu af úrræðinu í einstaka málum, einu sinni til tvisvar sinnum í hverju barnaverndarumdæmi og var þar bæði um að ræða nefndir í fjölmennum og fámennari barnaverndarumdæmum. Í þeim tilvikum þar sem reynt hefur á ákvæðið í framkvæmd var reynslan af ákvæðinu góð.
4.4. Norræn löggjöf og framkvæmd.
4.4.1. Danmörk.
Frá árinu 1930 hefur í dönsku hegningarlögunum (d. Straffeloven) verið að finna heimild til handa lögreglu til þess að veita svokallaða áminningu (d. advarsel) og er tilgangur hennar hinn sami og nálgunarbanns, þ.e. að vernda einstaklinga fyrir friðarröskun og koma í veg fyrir alvarlega áreitni af hálfu þess sem fær aðvörunina. Ákvæði hegningarlagana var styrkt til muna með setningu laga um brottvísun og nálgunarbann (d. lov om bortvisning og beføjelse til at meddele tilhold m.v., lov nr 449 af 09/06/2004) sem tóku gildi þann 1. júlí 2004.
Samkvæmt 1. gr. laganna er heimilt að banna einstaklingi eldri en 18 ára að dvelja á eigin heimili að uppfylltum nánar tilteknum skilyrðum sem tilgreind eru í 2. gr. Þannig er heimilt að beita brottvísun þegar rökstuddur grunur er fyrir hendi um að viðkomandi hafi brotið gegn nánar tilteknum ákvæðum dönsku hegningarlaganna enda varði brotið fangelsi allt að 1 ári og 6 mánuðum eða að háttsemi viðkomandi verði talin leiða til ofbeldis gagnvart þeim sem deila með honum heimili. Þá er jafnframt heimilt að beita brottvísun ef rökstudd ástæða er til þess að ætla að með áframhaldandi dvöl á heimilinu, muni viðkomandi fremja brot þau sem tilgreind í 1. tölul. Einnig er heimilt við brottvísun af heimili að beita nálgunarbanni, þ.e. að banna viðkomandi að koma á tiltekinn stað eða svæði, veita eftirför eða setja sig með öðru móti í samband við þann sem banninu er ætlað að vernda. Þá er sérstaklega kveðið á um það að heimilt sé að láta mann sæta gæsluvarðhaldi hafi háttsemi hans falið í sér hótun um ofbeldi gegn einhverjum sem deilir með honum heimili. Um varðhaldið gilda ákvæði réttarfarslaga og má það ekki vara lengur en í 24 klukkustundir
Lögreglustjóri tekur ákvörðun um brottvísun manns af heimili eftir kröfu aðila sem tilheyrir heimili hans eða ef almannahagsmunir krefjast þess. Skal brottvísun markaður ákveðinn tími, mest fjórar vikur í senn. Aðila sem sæta skal brottvísun er heimilt að krefjast þess að ákvörðun lögreglustjóra sé borin undir dómstóla og skal krafan sett fram innan 14 daga frá því að ákvörðunin var birt viðkomandi. Skal viðkomandi sérstaklega upplýstur um þennan rétt. Komi slík krafa fram skal mál borið undir dómstól á því varnarþingi þar sem fasteignin sem um ræðir er, eins fljótt og auðið er og ekki síðar en 24 klukkustundum eftir að krafan kom fram. Sé mál borið undir dómstól skal skipa kæranda talsmann sem hefur sömu heimildir og verjandi í sakamáli. Einnig er heimilt að skipa brotaþola sem bera þarf vitni í málinu réttargæslumann. Niðurstaða dómsins er kveðin upp í formi úrskurðar. Ef brotið er gegn ákvæðum laganna þá varðar það sektum eða allt að 2 ára fangelsi.
Í desember 2006 var af hálfu danska dómsmálaráðuneytisins gefin út skýrsla þar sem lögin og framkvæmd þeirra var metin. Í skýrslunni kemur fram að á árunum frá 1. júlí 2004 til 9. júní 2006 hafi skráð mál hjá lögreglu sem vörðuðu eiginlega brottvísun af heimili verið 54 og að brottvísun hafi verið beitt í 45 tilvikum. Flestar ákvarðanir um brottvísun voru teknar á grundvelli minni háttar ofbeldis en þó voru mál þar sem slíkar ákvarðanir voru byggðar á hótunum eða alvarlegu ofbeldi. Brottvísun átti sér í öllum tilvikum stað eftir að krafa kom fram af hálfu brotaþola en í flestum tilvikum kom krafan fram eftir að lögregla hafði leiðbeint viðkomandi um að slíkur möguleiki væri fyrir hendi. Ákvarðanir um brottvísun voru flestar teknar einum eða tveimur dögum eftir að brot það sem ákvörðunin er byggð á átti sér stað. Brottvísanirnar vöruðu að meðaltali í 25 daga, í átta málum var ákvörðun um brottvísun framlengd. Í sjö málum braut viðkomandi gegn brottvísun eða nálgunarbanni sem sett var í tengslum við brottvísun. Í 37 tilvikum þar sem brottvísun var beitt voru börn á heimilinu. Meiri hluti þeirra sem sætti brottvísun á tímabilinu vildi ekki nýta sér heimild til endurskoðunar fyrir dómstólum en í fjórum tilvikum var þó óskað eftir því að málið yrði borið undir dóm. Í einu þeirra tilvika var beiðnin dregin til baka, en dómstólar fjölluðu um þrjú mál og var í þeim öllum fallist á brottvísun viðkomandi.
4.4.2. Noregur.
Í Noregi hafa ekki verið sett sérstök lög um nálgunarbann og brottvísun af heimili heldur er ákvæðin að finna í hegningarlögunum (n. lov 1902-05-22 nr 10: Almindelig borgerlig Straffelov (Straffeloven)) annars vegar og hins vegar í sérstökum kafla í sakamálalögunum (n. lov 1981-05-22 nr 25: Lov om rettergangsmåten i straffesaker (Straffeprosessloven)). Geta nálgunarbann og brottvísun af heimili verið hluti af viðurlögum vegna refsiverðs verknaðar, sbr. 33. gr. og a-lið 3. mgr. 53. gr. hegningarlaganna eða sjálfstætt úrræði á grundvelli sakamálalaganna. Í 2. mgr. 222. gr. a norsku sakamálalaganna er að finna heimild til þess að vísa manni brott af heimili sínu ef augljós hætta (n. nærliggende fare) er á að maður muni fremja refsiverðan verknað gagnvart öðrum manni. Ákærandi tekur ákvörðun um brottvísun, að beiðni þess sem brottvísuninni er ætlað að vernda eða ef almannahagsmunir krefjast og skal henni afmarkaður tiltekinn tími, aldrei lengur en þrjá mánuði í senn. Ákvörðunin skal vera skrifleg og skal þar koma fram rökstuðningur fyrir brottvísuninni. Í tilteknum tilvikum er ákæranda heimilt að ákveða munnlega að beitt verði brottvísun en hann skal staðfesta ákvörðunina skriflega eins fljótt og verða má. Ber ákæranda að bera ákvörðun um brottvísun af heimili undir dómara eins fljótt og auðið er og eigi síðar en fimm dögum eftir að ákvörðunin hefur verið birt viðkomandi. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 342. gr. hegningarlaganna varðar það sektum eða allt að sex mánaða fangelsi að brjóta gegn brottvísun af heimili. Hafi viðkomandi áður verið refsað fyrir slíkt brot varðar það fangelsi allt að 2 árum. Ekki hefur farið fram sérstök úttekt á því hvernig ákvæði norskra laga um brottvísun af heimili hafa reynst í framkvæmd. Dómsmálaráðuneyti Noregs upplýsti þó á árinu 2007 að alls hefðu komið upp 2.467 mál á árinu 2006 sem vörðuðu nálgunarbann og brottvísun af heimili.
4.4.3. Svíþjóð.
Árið 1988 voru í Svíþjóð sett sérstök lög um nálgunarbann (s. lag (1988:688) om besöksförbud). Var lagasetningin liður í viðleitni til að veita brotaþolum aukna vernd og þá einkum og sér í lagi konum sem höfðu orðið fyrir misþyrmingum og öðrum árásum. Árið 2003 var gerð breyting á lögunum sem veitti heimild fyrir brottvísun af heimili (s. besöksförbud avseende gemensam bostad). Skv. 1. gr. a laganna getur nálgunarbann skv. 1. gr. þeirra einnig falið í sér bann við því að maður haldi sig á heimili (s. bostad) sem hann deilir með öðrum ef hætta er á, vegna sérstakra aðstæðna, að viðkomandi muni fremja brot gegn lífi, heilsu, frelsi eða friðhelgi annars manns sem hann býr með. Skilyrðin fyrir því að brottvísun verði beitt eru annars vegar að rökin fyrir því að beita brottvísun eru talin vega þyngra en óhagræði það sem úrræðið veldur þeim sem yfirgefa þarf heimilið og hins vegar að sá sem brottvísuninni er ætlað að vernda fallist á að leggja sitt af mörkum til þess að sá sem brottvísuninni þarf að sæta fái aðgang að sínum persónulegu munum. Í 1. mgr. 4. gr. laganna kemur fram að nálgunarbanni skuli afmarkaður ákveðinn tími, þó ekki lengur en eitt ár. Brottvísun af heimili getur þó ekki varað lengur en 30 daga. Heimilt er að framlengja ákvörðun um brottvísun af heimili um 7 daga í senn, sbr. 3. mgr. 4. gr. laganna. Í 7. gr. laganna er mælt fyrir um að ákærandi (s. åklagare) taki ákvörðun um brottvísun af heimili eftir kröfu þess sem brottvísuninni er ætlað að vernda eða ef hann, af öðrum orsökum, telur ástæðu til og skal ákvörðun hans vera skrifleg, sbr. 12. gr. Í 14. gr. laganna er mælt fyrir um með hvaða hætti skuli bera ákvörðun um brottvísun undir dómstóla. Þá getur ákærandi afturkallað eða breytt ákvörðun um nálgunarbann eða brottvísun ef forsendur að baki ákvörðuninni hafa breyst, sbr. 23. gr. laganna. Sé brotið gegn lögunum varðar það sektum eða fangelsi allt að einu ári, sbr. 1. mgr. 24. gr. Sé hins vegar um smávægilegt brot að ræða skal ekki gera viðkomandi refsingu, sbr. 2. mgr. 24. gr.
Í skýrslu sænska afbrotavarnarráðsins (s. Brottsförebyggande rådet) frá árinu 2007 kemur fram að beiting úrræðisins hefur aukist jafnt og þétt með aukinni þekkingu á úrræðinu. Sem dæmi má nefna að brottvísun af heimili var aðeins beitt í 15 tilvikum árið 2003 en á árinu 2006 var henni aftur á móti beitt í 112 tilvikum. Þrátt fyrir fjölgunina er það almennt talið að um fá tilvik sé að ræða á hverju ári, sérstaklega ef litið er til fjölda mála þar sem beitt er nálgunarbanni en slík tilvik voru 4.129 á árinu 2006. Í skýrslunni kemur fram að þetta megi helst rekja til þriggja atriða. Í fyrsta lagi að í mörgum tilvikum hafa þeir sem í hlut eiga flutt sundur rétt áður en beiðni um brottvísun af heimili er lögð fram, í öðru lagi að annar aðilinn hefur á þeim tíma flutt í bráðabirgðahúsnæði og í þriðja lagi að í alvarlegum málum beita ákærendur frekar gæsluvarðhaldi en að þeirra mati er slíkt einfaldara í framkvæmd og jafnframt þykir það betra úrræði til þess að vernda einstakling sem ógn steðjar að.
Frumvarp sem leggur til breytingar á lögunum um nálgunarbann hefur verið lagt fyrir sænska þingið en hefur ekki hlotið endanlega afgreiðslu þegar frumvarp þetta er ritað. Í hinu sænska frumvarpi er lagt til að tímamarki sem brottvísun af heimili er sett samkvæmt lögunum verði breytt þannig að við fyrstu ákvörðun um brottvísun geti verið markaður gildistími í allt að tvo mánuði og brottvísunina verði heimilt að framlengja um allt að tvær vikur í senn. Þá er í frumvarpinu jafnframt lagt til að rafrænt eftirlit verði heimilað í nánar tilteknum tilvikum.
4.4.4. Finnland.
Í Finnlandi gilda lög um nálgunarbann (s. Lag om Besöksforbud 4.12.1998/898) en heimild til brottvísunar af heimili kom inn í lögin með breytingum sem gerðar voru árið 2004 (Lag 30.7.2004/711) og tóku gildi 1. janúar 2005. Skv. 2. mgr. 2. gr. laganna er heimilt að vísa manni brott af heimili sínu ef sá sem sæta skal brottvísuninni hefur með hótunum, fyrri brotum eða annarri háttsemi gefur ástæðu til þess að ætla að hann muni fremja brot gegn lífi, heilsu eða frelsi þess sem brottvísuninni er ætlað að vernda. Með nálgunarbanni er þeim aðila sem því sætir óheimilt að hafa samband við þann sem nálgunarbanni er ætlað að vernda skv. 1. mgr. 3. gr. laganna. Að sama skapi er viðkomandi óheimilt að fylgja þeim sem banninu er ætlað að vernda eftir eða á annan hátt fylgjast með honum. Í 2. mgr. 3. gr. segir að til viðbótar framangreindu skuli manni sem vísað er brott af heimili bannað að koma þangað aftur. Frá þessu er að finna eina undantekningu, sbr. 4. mgr. 3. gr., en þeim sem sæta skal nálgunarbanni eða brottvísun er heimilt að hafa samband við þann sem banninu er ætlað að vernda ef sérstakar ástæður eru fyrir því og slíkt er talið nauðsynlegt. Sem dæmi eru veikindi barna. Ákvörðun um brottvísun af heimili er tekin af héraðsdómi , sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna, og getur sá sem brottvísuninni er ætlað að vernda borið upp ósk þess efnis en ákæranda, lögreglu og félagsmálayfirvöldum er jafnframt veitt heimild til þess að óska eftir því við dóminn að brottvísun verði beitt, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Skv. 7. gr. getur brottvísun gilt í allt að þrjá mánuði og er heimild til framlengingar í allt að þrjá mánuði. Í 11. gr. laganna er kveðið á um að heimilt sé að taka tímabundna ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili ef augljóst þykir að sá sem nálgunarbanninu/brottvísuninni er ætlað að vernda þurfi strax á vernd að halda og ef aðstæður í málinu þykja með þeim hætti að viðkomandi, vegna hræðslu eða af öðrum orsökum, muni ekki sjálfur fara fram á nálgunarbann eða brottvísun. Lögregla eða ákærandi getur tekið slíka ákvörðun en einnig dómstóll. Slíka tímabundna ákvörðun skal bera undir héraðsdóm innan þriggja daga frá því hún var tekin og skal dómstóllinn taka hana til meðferðar innan sjö daga frá því ákvörðunin var tekin, sbr. 1. mgr. 12. gr. Brot gegn lögunum um nálgunarbann varðar sektum eða fangelsi í allt að eitt ár, sbr. 9. gr. a í 16. kafla finnsku hegningarlagana (s. Strafflag 19.12.1889/39).
Í frumvarpi því sem fylgdi breytingalögunum frá árinu 2004 er sérstaklega tekið fram að þegar tekin er ákvörðun um brottvísun af heimili skuli líta sérstaklega til þess hvers konar áhrif það hafi á börn sem dvelja á heimilinu. Skal það gert jafnvel í þeim tilvikum þar sem þau eru ekki talin í hættu á því að verða fyrir broti sem nefnt er í 2. mgr. 2. gr. laganna. Brottvísuninni sem slíkri er þannig ekki ætlað að koma í veg fyrir að sá sem henni sætir geti verið í samskiptum við barn eða börn sín en slíkt á að sjálfsögðu ekki við sé brottvísuninni ætlað að vernda barnið eða börnin sem þar búa.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1.–2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Við mat á því hvort hætta verði talin á því að maður muni fremja refsivert brot eða á annan hátt raska friði brotaþola verður líkt og áður að líta til fyrri háttsemi þess manns sem krafan beinist gegn og samskipta hans við þann sem vernda á með banninu. Hér koma þannig áfram til álita fyrri afbrot, hótanir, ögranir og önnur samskipti sem veitt geta rökstudda vísbendingu um það sem kann að vera í vændum. Að sama skapi verður að gera þá kröfu að ekki sé nægjanlegt til þess að beitt verði nálgunarbanni að búast megi við smávægilegum ama af hálfu þess sem óskað er að banninu sæti.
Um 5. gr.
Í 2. mgr. er kveðið á um heimild til þess að beita nálgunarbanni samhliða brottvísun af heimili ef það þykir nauðsynlegt til þess að tryggja hagsmuni brotaþola. Telja verður að í sumum tilvikum verði öryggi brotaþola ekki tryggt nema sá möguleiki sé jafnframt fyrir hendi að banna sakborningi að setja sig í samband við hann, fylgja honum eftir og jafnvel, eftir atvikum, banna honum aðgang að vinnustað viðkomandi.
Í 3. mgr. er að finna heimild til handa lögreglu til þess að handtaka sakborning í þágu meðferðar og ákvörðunar vegna nálgunarbanns eða brottvísunar af heimili. Þykir þessi heimild sérstaklega mikilvæg að því er varðar brottvísun af heimili þar sem það veitir lögreglu, sem kemur á heimili þar sem ofbeldi hefur átt sér stað eða er yfirvofandi, heimild til þess að fjarlægja ofbeldismanninn af vettvangi með því að handtaka hann. Er þannig unnt að koma í veg fyrir frekari brot af hans hálfu. Um handtökuna gilda að öðru leyti ákvæði laga um meðferð sakamála, sbr. 18. gr. frumvarpsins. Þannig er t.d. ekki heimilt að halda manni, sem handtekinn er á þessum forsendum, lengur en 24 tíma án þess að leiða hann fyrir dómara.
Um 6. gr.
Við mat á því hvort sama niðurstaða fáist með því að beita öðru úrræði er heimilt að líta til þess hvernig háttsemi þess sem í hlut á hefur verið á fyrri stigum. Þannig er við matið heimilt að líta til sömu atriða og nefnd eru í skýringum við 4. og 5. gr. frumvarps þessa. Það getur haft sérstaka þýðingu við þetta mat hvort viðkomandi hafi áður verið gert að sæta nálgunarbanni eða brottvísun eða hvort öðrum úrræðum hafi áður verið beitt í stað þess að beita nálgunarbanni eða brottvísun.
Um 7. gr.
Í 2. mgr. er kveðið á um að lögreglustjóri skuli taka ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun af heimili eins fljótt og mögulegt er og eigi síðar en sólarhring eftir að beiðni um slíkt hefur borist eða mál komið upp með öðrum hætti. Vegna þeirra persónulegu hagsmuna sem í húfi eru verður að telja það ákaflega mikilvægt að málum sem varða nálgunarbann og brottvísun sé hraðað svo sem kostur er en þó verður að gæta þess að færðar séu röksemdir fyrir slíkri ákvörðun. Þykir sólarhringur nægilegur til þess að unnt sé að taka fyrstu ákvörðun um nálgunarbann og/eða brottvísun sem svo er borin undir dómstóla til staðfestingar. Er í því sambandi jafnframt horft til þess að hafi einstaklingur verið handtekinn í þágu meðferðar máls er nærvera hans einungis tryggð í sólarhring nema ástæða sé til þess að óska eftir því að viðkomandi verði settur í gæsluvarðhald.
Í 3. og 4. mgr. er að finna þau tímamörk sem gilda um beitingu nálgunarbanns og brottvísunar af heimili. Líkt og í 3. mgr. 3. gr. núgildandi laga um nálgunarbann er það lagt til að heimilt verði að beita nálgunarbanni í allt að eitt ár í senn en bannið verður ekki framlengt nema til komi ný ákvörðun sem jafnframt þarf að hljóta staðfestingu héraðsdómstóls. Nálgunarbann verður ekki framlengt séu þau skilyrði sem lágu því til grundvallar ekki lengur fyrir hendi. Að því er varðar brottvísun af heimili er það lagt til að heimilt verði að beita henni í allt að fjórar vikur í senn og á sama hátt verður brottvísun ekki framlengd nema til komi ný ákvörðun. Þar sem brottvísun af heimili er mjög viðurhlutamikið úrræði og íþyngjandi fyrir þann sem því þarf að sæta þykir ekki rétt að heimilt sé að ákvarða að brottvísun skuli vara í lengri tíma í senn án endurskoðunar. Er þetta til samræmis við það sem almennt gildir í sakamálum hér á landi en almennt er það álitið að íþyngjandi úrræðum verði ekki beitt um lengri tíma en fjórar vikur í senn án þess að það sé metið hvort skilyrði til beitingar úrræðinu sé enn þá fyrir hendi.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Um 10. gr.
Um 11. gr.
Um 12. gr.
Um 13.–15. gr.
Í 14. gr. er mælt fyrir um þá skyldu að skipa sakborningi verjanda og brotaþola réttargæslumann og í 15. gr. er kveðið á um að um málsmeðferðina sem slíka gildi ákvæði XV. kafla laga um meðferð sakamála eftir því sem við á.
Um 16. gr.
Rökin fyrir slíku fyrirkomulagi eru í fyrsta lagi þau að með þessu er staðfest að háttsemi eða hætta sem lögð er til grundvallar ákvörðun um brottvísun af heimili er ekki einkamál fjölskyldunnar heldur málefni samfélagsins sem því er skylt að taka þátt í að leysa. Hér er um að ræða inngrip samfélagsins sem hugsa verður til enda, þ.e. hvað taki við eftir brottvísun. Í öðru lagi að félagsþjónustan sé viðbúin því að útvega manninum húsaskjól í stað þess að hann verði heimilislaus með þeim vandamálum sem sú aðstaða getur haft í för með sér. Það getur þannig skapað ný vandamál að vísa manni af heimili sínu eða dvalarstað sem ekki á í nein hús að venda. Fyrirkomulag þetta er því jafnframt fyrirbyggjandi. Reiknað er með að afar sjaldgæft verði að félagsþjónustan þurfi að útvega manni húsaskjól þar sem íslenskar aðstæður eru jafnan þær að flestir geta leitað til ættingja eða vina. Hér ætti því ekki að vera um íþyngjandi skyldur fyrir sveitarfélög að ræða. Auk þess eru skyldur þessar ekki nýjar af nálinni þar sem sveitarfélögum er nú skylt, skv. 46. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, með síðari breytingum, að leysa úr bráðum húsnæðisvanda fólks. Í þriðja lagi er með slíkri tilkynningu unnt að koma til móts við þarfir brotaþola og þess heimilis sem í hlut á. Þannig er félagsþjónustunni gert kunnugt um heimilið sem á í vanda og hún búin undir að veita brotaþola þá aðstoð sem hann hefur þörf á, t.d. félagsráðgjöf. Í fjórða og síðasta lagi styðja þau mikilvægu rök þetta fyrirkomulag að með tilkynningarskyldu lögreglu til félagsþjónustu sveitarfélaga er staðfest að brottvísun manns af heimili sé heildstæð aðgerð sem varði bæði lögreglu og félagsþjónustu. Engin slík formleg tengsl eru nú heimil, lögum samkvæmt, milli þessara tveggja stjórnvalda.
Afar mikilvægt er að hafa í huga að brottvísun af heimili verður ein og sér ekki mjög öflugt tól í baráttunni gegn ofbeldi í nánum samböndum. Því þurfa að koma til önnur úrræði, bæði fyrir þann sem gert er að sæta brottvísun og brotaþola. Verkefnið Karlar til ábyrgðar hefur verið starfrækt hér á landi óslitið frá árinu 2006 en það var áður starfrækt á árunum 1998–2002 í formi tilraunaverkefnis. Þótt karlar séu ekki einir um að beita ofbeldi er meðferðarúrræðið aðeins fyrir þá og er um að ræða einstaklingsmeðferð og hópmeðferð hjá sálfræðingum. Mikilvægt er að öllum þeim sem beita ofbeldi standi til boða meðferðarúrræði enda hlýtur að vera mikilvægt að reyna með öllum tiltækum ráðum að koma í veg fyrir að slíkt endurtaki sig. Að sama skapi er mikilvægt að brotaþolum standi til boða aðstoð sem hefur það að markmiði að byggja þá upp aftur og veita þeim styrk til þess að brjótast út úr aðstæðum sínum. Þannig sé þeim gefinn kostur á því að byggja sig upp á ný og takast á við lífið og uppeldi barna sinna, eftir atvikum, við þær breyttu aðstæður. Kjósi brotaþoli að búa áfram með maka sínum, hvort sem viðkomandi hefur látið af ofbeldishegðun sinni eða ekki, er jafnframt nauðsynlegt að veita viðkomandi aðstoð til að styrkja sig, vinna úr reynslunni og eftir atvikum takast á við uppeldishlutverk. Í þessu samhengi ber að líta til mikilvægis þess stuðnings og þjónustu sem Kvennaathvarfið og Stígamót hafa veitt þolendum ofbeldis.
Um 17. gr.
Um 18. gr.
Um 19.–20. gr.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um nálgunarbann og brottvísun af heimili.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum er talið að það hafi í för með sér óverulegan kostnað fyrir ríkissjóð og að þær skyldur sem frumvarpið leggur á lögreglu og dómstóla rúmist innan fjárheimilda þeirra.
