Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 505. máls.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 647 — 505. mál.
Fjárlaganefnd Alþingis hefur haft skýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings 2010 til umfjöllunar og fengið á sinn fund Svein Arason ríkisendurskoðanda, Inga K. Magnússon sviðsstjóra og Jón L. Björnsson skrifstofustjóra hjá Ríkisendurskoðun, Þórhall Arason skrifstofustjóra í fjármála- og efnahagsráðuneytinu og Ingþór Karl Eiríksson sérfræðing úr sama ráðuneyti. Auk þess óskaði nefndin eftir skriflegum skýringum á ýmsum ábendingum og athugasemdum Ríkisendurskoðunar sem fram koma í skýrslunni og ritaði eftirtöldum aðilum bréf: Ríkisendurskoðun, ríkisskattstjóra, tollstjóranum í Reykjavík, Íbúðalánasjóði, Fjársýslu ríkisins, Byggðastofnun og velferðarráðuneyti.
Í áliti fjárlaganefndar vegna endurskoðunar ríkisreiknings 2009 var sú ákvörðun tekin að fjárlaganefnd skyldi framvegis fjalla ítarlegar en áður um ríkisreikning hvers árs og skila Alþingi niðurstöðu í formi skýrslu sem tekin yrði til umræðu á þinginu. Tilgangurinn er tvíþættur:
1. Að draga fram helstu athugasemdir Ríkisendurskoðunar á ríkisreikningi ársins 2010, álit fjárlaganefndar á þeim og gera formlegar tillögur til úrbóta.
2. Að hvetja til umræðna um eftirlit og framkvæmd fjárlaga með það að markmiði að leggja grunn að betri og agaðri stjórn ríkisfjármála.
Fjárlög, fjáraukalög og lokafjárlög.
Þrátt fyrir gildistöku laga um fjárreiður ríkisins 1997 hefur fjármála- og efnahagsráðuneytið aldrei lagt fram ríkisreikning og lokafjárlög samhliða eins og lögin gera ráð fyrir. Frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2010 var ekki fremur en önnur frumvörp til lokafjárlaga á liðnum árum lagt fram samhliða ríkisreikningi. Ríkisreikningur var lagður fram í júní 2011 og frumvarp til lokafjárlaga var lagt fram 20. október 2011 og hefur aldrei verið jafn snemma á ferðinni.
Lögð hefur verið rík áhersla á að allar fyrirsjáanlegar fjárráðstafanir kæmu fram í fjárlögum. Í fjáraukalögum fyrir hvert fjárhagsár væri síðan fjallað um þær fjárráðstafanir sem ekki hefði verið hægt að sjá fyrir við afgreiðslu fjárlaga. Fjáraukalög skyldu samkvæmt þessu fyrst og fremst snúast um ófrávíkjanleg málefni og ófyrirséð útgjöld en síður um rekstrarvanda einstakra ríkisstofnana. Aðrar fjárhagsráðstafanir ættu eftir atvikum að koma til umfjöllunar við afgreiðslu fjárlaga fyrir næsta fjárhagsár eða við afgreiðslu lokafjárlaga fyrir síðasta fjárhagsár. Fjárlaganefnd leggur mikla áherslu á að þessum málum verði komið í viðunandi lag eins fljótt og auðið er.
Samkvæmt 45. gr. fjárreiðulaga skal fylgja ríkisreikningi frumvarp til lokafjárlaga honum til staðfestingar. Þar skal leitað heimilda til uppgjörs á skuldum eða ónotuðum fjárveitingum sem ekki eru fluttar milli ára. Jafnframt skal leggja fram sérstaka skrá ásamt skýringum yfir geymdar fjárheimildir og um þá aðila sem hafa farið fram úr fjárheimildum ársins. Heimilt er að greiða slíka umframgreiðslu af fjárveitingu næsta árs. Einnig skal gerð grein fyrir ónýttum lántökuheimildum liðins árs.
Það er álit fjárlaganefndar að vinnubrögð við framkvæmd fjárlaga, þ.m.t. uppgjör og reikningsskil, hafi mátt vera betri undanfarin ár og ítrekar nefndin kröfur um breytingar eins og í áliti nefndarinnar 2009. Taka verði ákveðin skref í þá átt að bæta verklag þannig að tryggt verði að helstu annmarkar sem komið hafa í ljós við framkvæmdina verði sniðnir af. Í þessu sambandi ber að geta þess að fjármála- og efnahagsráðuneytið vinnur nú að gerð frumvarps um fjárreiður ríkisins sem ætlað er að færa þessi mál til betri vegar.
Miðlæg innri endurskoðunardeild.
Reifaðar hafa verið hugmyndir um að koma á fót miðlægri innri endurskoðunardeild á vegum framkvæmdarvaldsins. Hlutverk hennar yrði m.a. að annast innri endurskoðun stofnana sem eru of litlar til að sinna því hlutverki, samræma og styðja við verklag innri endurskoðunardeilda sem þegar eru starfandi og tryggja virkni innra eftirlits í ríkiskerfinu. Auk þess gæti hún sinnt sérstökum verkefnum fyrir einstök ráðuneyti eða stjórnkerfið í heild. Að mati fjárlaganefndar er full ástæða til að fjármála- og efnahagsráðuneyti kanni hvort slík deild skapi aðhald og reglufestu innan stjórnkerfisins.
Markaðar tekjur.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur fylgt þeirri stefnu í seinni tíð að auka ekki vægi markaðra tekna í fjármögnun útgjalda með það að markmiði að tryggja betur fjárstjórnarvald Alþingis, styrkja fjármálastjórn ríkisins og stemma stigu við sjálfvirkni útgjalda. Þrátt fyrir það eru enn lögð fram stjórnar- og þingmannafrumvörp sem kveða á um mörkun tekna. Mikilvægt er að ráðuneyti og alþingismenn geri sér ljóst að markaðar tekjur draga úr fjárstjórnarvaldi Alþingis. Fjárlaganefnd og fjármála- og efnahagsráðuneyti vinna nú að gerð frumvarps um að markaðar tekjur verði lagðar af í eins ríkum mæli og unnt er. Fjárlaganefnd hyggst flytja frumvarpið á yfirstandandi þingi.
Um skýrsluna.
Hér verður farið yfir þær athugasemdir sem nefndin hefur sent viðeigandi aðilum ásamt viðbrögðum nefndarinnar við svörunum.
1. Gjaldfærsla á eiginfjárframlagi til Íbúðalánasjóðs. Eignfærsla á eiginfjárframlagi til Byggðastofnunar.
Eiginfjárframlag ríkissjóðs til Íbúðalánasjóðs var gjaldfært í ríkisreikningi vegna stöðu sjóðsins en Ríkisendurskoðun telur að hið sama hefði átt að gera við framlag til Byggðastofnunar sem var eignfært.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið og Fjársýsla ríkisins eru sammála ábendingunni, en benda á að henni var ekki komið á framfæri af hálfu Ríkisendurskoðunar fyrr en eftir að ríkisreikningur var gefinn út. Voru því ráðuneytið, Fjársýslan og Ríkisendurskoðun sammála um að leiðrétta þetta í ríkisreikningi 2011 og að eignfærsla ríkissjóðs yrði samræmd við endanlega eiginfjárstöðu Byggðastofnunar. Fjárlaganefnd telur óheppilegt að jafnviðamikil athugasemd og hér um ræðir berist Fjársýslunni ekki fyrr en endurskoðaður ríkisreikningur hefur verið gefinn út og telur að úr því þurfi að bæta í framtíðinni. Nefndin telur einnig eðlilegt að stofnanirnar yfirfari sínar samskiptareglur í tengslum við ríkisreikning til að tryggja að mikilvægar ábendingar skili sér í ríkisreikning. Jafnframt sé óheppilegt að ráðuneytið og Fjársýslan gæti þess ekki við frágang ríkisreiknings að samræmi sé í jafnstórum færslum og hér um ræðir. Í ljósi alls þessa leggur fjárlaganefnd áherslu á að endurskoðunarskýrsla ríkisreiknings verði lögð fram um leið og ríkisreikningurinn.
Með fjáraukalögum fyrir árið 2009 og fjárlögum fyrir árið 2010 ákvað Alþingi að auka eigið fé Byggðastofnunar um samtals tæpa 4 milljarða kr. Þessi eiginfjárframlög miðuðu að því að bæta eiginfjárhlutfall stofnunarinnar þannig að það yrði á bilinu 9–10% í árslok 2010 og gera stofnuninni þar með gert kleift að starfa með eðlilegum hætti. Í árslok 2010 var eigið fé stofnunarinnar samkvæmt efnahagsreikningi neikvætt um 498 millj. kr. og eiginfjárhlutfall samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki var neikvætt um 2,4%. Fjárlaganefnd óskaði skýringa á því hvers vegna ekki lágu fyrir upplýsingar við afgreiðslu fjárlaga um það að í stað þess að eiginfjárhlutfallið yrði jákvætt um 9–10% yrði það neikvætt um 2,4%.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið bendir á að miðað við fyrirliggjandi upplýsingar hafi ekki verið ástæða til annars en að eignfæra umræddar færslur hjá ríkissjóði á miðju ári 2010 og er fjárlaganefnd sammála því. Við frágang ríkisreiknings hefði að mati fjárlaganefndar átt að laga bókfærða eign ríkissjóðs í Byggðastofnun að bókfærðri eiginfjárstöðu samkvæmt ársreikningi stofnunarinnar. Það var ekki gert en verður leiðrétt við frágang ríkisreiknings fyrir árið 2011. Fjárlaganefnd telur að innra eftirlit ríkisins hefði átt að sjá til þess að fyrrgreint ósamræmi yrði leiðrétt áður en ríkisreikningur var gefinn út. Afgreiðsla málsins bendi til veikleika í innra eftirliti og frágangi ríkisreiknings sem fjármála- og efnahagsráðuneytið verði að bregðast við.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið telur að færslu í tengslum við framlag ríkissjóðs til Íbúðalánasjóðs hafi borið að með allt öðrum hætti í tímalegu samhengi. Alþingi hafi afgreitt eiginfjárframlag að fjárhæð 33 milljarðar kr. við afgreiðslu fjáraukalaga fyrir árið 2010 um miðjan desember 2010. Í byrjun apríl 2011 hafi ársreikningur sjóðsins borist til Fjársýslunnar eða um sama leyti og gengið var frá bókun framlagsins til sjóðsins. Fjárlaganefnd bendir á að Íbúðalánasjóður og fjármála- og efnahagsráðuneytið hefðu mátt veita nefndinni nákvæmari upplýsingar þegar óskað var eftir þessum fjárheimildum. Þær upplýsingar sem fyrir lágu bentu til þess að verið væri að styrkja eiginfjárstöðuna upp að ákveðnu lágmarki að kröfu Fjármálaeftirlitsins. Sá vandi er því enn óleystur en samkvæmt þeim upplýsingum sem Íbúðalánasjóður veitti nefndinni þegar fjárframlagið var samþykkt hefði hann átt að vera úr sögunni. Auk þess átti að vera töluvert borð fyrir báru þannig að til stóð að Íbúðalánasjóður þyrfti ekki strax á öllu framlaginu að halda.
2. Afleiðusamningar Íbúðalánasjóðs.
Ríkissjóður lagði Íbúðalánasjóði til 33 milljarða kr. framlag vegna bágrar fjárhagsstöðu sjóðsins sem orðið hefur fyrir miklum útlánatöpum sem og tapi vegna afleiðusamninga. Fjárlaganefnd spurði fjármála- og efnahagsráðuneytið hvers vegna Íbúðalánasjóður gerði/geri afleiðusamninga og hvort hann hafi til þess heimildir.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið vísaði þessum spurningum til velferðarráðuneytisins. Í svari velferðarráðuneytisins kom fram að með afleiðusamningum hafi verið ætlun Íbúðalánasjóðs að draga úr vaxtaáhættu í kjölfar umtalsverðra uppgreiðslna viðskiptavina á lánum sjóðsins. Afleiðusamningar hafi verið gerðir í samræmi við áhættu- og fjárstýringarstefnu Íbúðalánasjóðs.
Í svari velferðarráðuneytisins kemur einnig fram að með breytingu á lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál, sbr. 5. gr. laga nr. 57/2004, var Íbúðalánasjóði gert skylt að koma upp áhættustýringarkerfi í því skyni að halda jafnvægi milli inn- og útgreiðslna og gera áætlanir þar um. Í reglugerð nr. 544/2004 um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs segir í 2. gr. að stjórn Íbúðalánasjóðs skuli samþykkja stefnuna, þ.e. áhættustýringarstefnuna, og staðfesta breytingar sem gerðar eru á henni að fenginni umsögn Fjármálaeftirlitsins. Jafnframt skuli kynna Ríkisábyrgðasjóði og fjármála- og efnahagsráðuneyti fyrirhugaðar breytingar. Í reglugerðinni er þannig ekki gert ráð fyrir að afla þurfi heimildar fjármála- og efnahagsráðuneytis á fjár- og áhættustýringarstefnu Íbúðalánasjóðs eða einstökum aðgerðum henni tengdum. Íbúðalánasjóði hefur á hinn bóginn borið að kynna fjármála- og efnahagsráðuneytinu stefnuna.
Í skýrslu Ríkisendurskoðunar frá nóvember 2005 um aðdraganda og gerð lánasamninga Íbúðalánasjóðs við fjármálastofnanir vegna áhættustýringar segir á bls. 29:
„Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 544/2004 er með skýrum hætti mælt fyrir um hvernig standa skuli að breytingum á áhættustýringarstefnu sjóðsins. Þar segir að stjórn Íbúðalánasjóðs skuli samþykkja stefnuna og staðfesta breytingar, sem á henni eru gerðar, að fenginni umsögn Fjármálaeftirlitsins. Jafnframt skal kynna Ríkisábyrgðasjóði og fjármálaráðuneyti fyrirhugaðar breytingar.“ Af þessu má ráða að beinlínis er gert ráð fyrir að leitað sé umsagnar og stefnan kynnt áður en henni er hrint í framkvæmd. Fyrir liggur að sjóðurinn sinnti ekki þessari lagaskyldu sinni fyrr en u.þ.b. hálfu ári eftir að breytingunni á stefnunni var hrint í framkvæmd í lok desember 2004. Þannig hefur Ríkisábyrgðasjóður t.d. enn uppi ákveðnar efasemdir í þessu efni, sbr. bréf hans frá 3. október 2005. Í því bréfi sjóðsins segir: „Að mati Ríkisábyrgðasjóðs skortir því enn lagaheimild fyrir umræddum lánssamningum.“ Á bls. 29 í áðurnefndri skýrslu Ríkisendurskoðunar segir enn fremur: „Þá verður bréf Fjármálaeftirlitsins frá 10. maí og 22. júní sl. ekki túlkað á annan hátt en þann að lagagrundvöllur aðgerðanna hafi a.m.k. þótt óljós á þeim tíma eða hann hafi í það minnsta ekki verið kannaður nægilega.“ Þó að rík ástæða sé til mun fjárlaganefnd að þessu sinni ekki fjalla nánar um þetta mál þar sem málefni Íbúðalánasjóðs eru til rannsóknar af hálfu Alþingis.
3. Aðgerðir til að eiginfjárhlutfall Íbúðalánasjóðs verði í samræmi við reglur Fjármálaeftirlitsins.
Eiginfjárhlutfall Íbúðalánasjóðs var 2,2% í árslok 2010 samanborið við 3% í lok árs 2009. Langtímamarkmið sjóðsins er að hlutfallið sé yfir 5%. Í 7. gr. reglugerðar nr. 544/2004 segir: „Íbúðalánasjóður skal hafa sem langtímamarkmið að halda eiginfjárhlutfalli sjóðsins yfir 5%, miðað við reglur Fjármálaeftirlitsins um eigið fé og eiginfjárhlutfall fjármálafyrirtækja, til að tryggja að sjóðurinn geti mætt skuldbindingum sínum.“
Fjárlaganefnd hefur oftsinnis haft málefni Íbúðalánasjóðs til meðferðar á undanförnum árum og haft áhyggjur af stöðu sjóðsins. Nú er að störfum starfshópur sem mun skila niðurstöðu fyrir miðjan nóvember nk. um með hvaða hætti unnt er að taka á vanda sjóðsins til framtíðar litið. Fjárlaganefnd bíður niðurstöðu hópsins.
4. Breytingar á ársreikningalögum hafa ekki allar skilað sér í reikningshaldi ríkisaðila.
Ríkisendurskoðun telur að breytingar á ársreikningalögum hafi ekki allar skilað sér í reikningshaldi ríkisaðila en stofnunin telur brýnt að svo verði.
Fjársýslan telur að athugasemd Ríkisendurskoðunar sé um margt óljós en að reikningshald ríkissjóðs miðist við staðla þegar stofnuð eru hlutafélög eða byggð sjúkrahús eða vegir. Þá megi gera ráð fyrir að reglur sem tengjast verðbreytingafærslu verði endurskoðaðar við endurskoðun fjárreiðulaga. Ríkisendurskoðun gerði nánari grein fyrir athugasemdinni í bréfi til fjárlaganefndar dags. 30. mars 2012. Ber þar helst að nefna að þrátt fyrir að verðbólgureikningsskil hafi verið afnumin eru langtímalán og langtímaskuldir færð upp í gegnum endurmatsreikning meðal eiginfjárreikninga í stað rekstrarreiknings. Ársreikningsform sem Fjársýslan notar vegna A-hluta stofnana uppfyllir ekki kröfur ársreikningalaganna, hefðbundinn samstæðureikningur er ekki gerður í samræmi við ársreikningalög og hlutdeild A-hluta ríkisins í afkomu hlutafélaga og annarra félaga og fyrirtækja sem það á hlut í er ekki færður í rekstrarreikning A-hluta ríkissjóðs og þar með eignarhlutdeild í eiginfé sama aðila.
Fjárlaganefnd telur að færa þurfi reikningsskil ríkisins til betri vegar. Ófært er að mati nefndarinnar að deilur séu á milli Ríkisendurskoðunar og Fjársýslunnar um að breytingar á ársreikningalögum skili sér ekki í bókhald ríkisaðila. Þá hefði verið heppilegra að greinargóðar upplýsingar um athugasemd Ríkisendurskoðunar hefðu legið fyrir hjá Fjársýslunni þar sem hún taldi hana óskýra, sem undirstrikar mikilvægi þess að skýrsla Ríkisendurskoðunar vegna ríkisreiknings liggi fyrir við útgáfu ríkisreiknings hverju sinni.
5. Innheimta skuldabréfa í vörslu Þróunarfélags Keflavíkurflugvallar.
Skuldabréf í vörslu og innheimtu Þróunarfélags Keflavíkurflugvallar upp á 9 milljarða kr. hafa ekki verið skráð í lánakerfi ríkisins. Fjárlaganefnd óskaði eftir upplýsingum um stöðu innheimtunnar, hvort lánin væru í skilum og til hvaða aðgerða hefði verið gripið til að tryggja eignir ríkisins. Heildarfjárhæð þeirra samninga sem Þróunarfélagið hefur gert nemur 14,5 milljörðum kr. og hafa 5,8 milljarðar kr. verið greiddir. Ógreiddir eru 8,7 milljarðar kr. og af því eru ógjaldfallnar afborganir 3,8 milljarðar kr. Ekki eru því öll lán í skilum og munar þar mest um skuldabréf Háskólavalla að fjárhæð 4,7 milljarðar kr. Útistandandi kaupsamningsgreiðslur frá Háskólavöllum og dótturfélögum eru nú í samningsferli samfara fjárhagslegri endurskipulagningu sem unnið er að í samráði við Þróunarfélagið. Markmið viðræðna er að tryggja hagsmuni ríkisins en veð er í þeim eignum sem seldar voru. Fjárlaganefnd mun óska eftir því að fá upplýsingar um framvindu málsins og að fjármála- og efnahagsráðuneytið meti líkur á því að samningsaðili geti staðið við greiðslur kaupverðs þegar drög að samningum liggja fyrir.
6. Áætlanir í virðisaukaskatti í a.m.k. 10 ár og einstaklingar enn með virk virðisaukaskattsnúmer.
Alls hefur 31 einstaklingur með rekstur sætt áætlun í a.m.k. 10 ár og nema þær tæpum 2 milljörðum kr. Af þeim voru 28 einstaklingar með virk virðisaukaskattsnúmer í ársbyrjun 2011, þar af einn, samkvæmt upplýsingum frá innheimtumanni, sem hætti starfsemi árið 2005. Árangurslaust fjárnám hefur verið gert hjá öllum þessum aðilum og 58% þeirra hafa verið teknir til gjaldþrotaskipta. Hér þarf, að mati Ríkisendurskoðunar, að grípa til aðgerða til að koma í veg fyrir að slík mál geti haldið áfram.
Ríkisskattstjóri vinnur markvisst að því að fækka þessum aðilum og setur í forgang þá aðila sem greinilega valda ríkissjóði mestu tjóni. Eigi að síður telur Ríkisendurskoðun ekki nóg að gert og tekur fjárlaganefnd undir með stofnuninni og hvetur ríkisskattstjóra til að ganga frá þessum gömlu málum sem fyrst. Fjármála- og efnahagsráðuneytið tekur einnig undir þá skoðun að grípa þurfi til aðgerða eins fljótt og hægt er til að sporna við þessari þróun. Ráðuneytið hefur þegar rætt við tollstjóra, innheimtumann ríkissjóðs, og sömuleiðis ríkisskattstjóra og eru aðilar sammála um að gera sérstakt átak til að varna því að slíkt endurtaki sig. Fjárlaganefnd óskar eftir að upplýsingar um niðurstöður átaksins verði sendar nefndinni sem fyrst.
7. Sala á Sementsverksmiðjunni hf.
Sementsverksmiðjan hf. var seld Íslensku sementi ehf. 2. október 2003. Kaupverðið var hins vegar aldrei innt af hendi og gagnrýndi Ríkisendurskoðun hvernig haldið var á þessum málum af hálfu fjármála- og efnahagsráðuneytis og eftirlitsstofnana sem komu að málinu. Um mitt ár 2011 var staðfestur nauðasamningur fyrir Íslenskt sement ehf., þar sem kröfuhöfum var boðið að greidd yrðu 9,78% af kröfum innan tveggja vikna frá staðfestingu nauðasamnings eða greidd yrðu 19,23% af kröfum með útgáfu skuldabréfs til 15 ára. Ríkissjóður valdi fyrri kostinn og voru tæpar 12 millj. kr. greiddar í ríkissjóð í júlí 2011.
Framkvæmdanefnd um einkavæðingu og Íslenskt sement ehf. sem er í eigu Framtaks Fjárfestingarbanka hf., BM Vallár ehf., Norcem AS og Björgunar ehf. gerðu samkomulag um kaup fjárfestanna á öllum hlutabréfum í Sementsverksmiðjunni hf. Fjárfestarnir sem stóðu að baki Íslensku sementi ehf. voru valdir úr hópi fimm aðila sem skiluðu inn tilboðum í lok mars 2003.
„Innsend tilboð voru metin heildstætt út frá einkunnagjöf og viðræðum við tilboðsgjafa þar sem tekið var tillit til verðs, áhrifa sölu á samkeppni á íslenskum byggingarmarkaði, fjárhagslegs styrks og lýsingar á fjármögnun, framtíðarsýnar varðandi rekstur fyrirtækisins og starfsmannamál, stjórnunarlegrar reynslu og þekkingar á þeim markaði sem verksmiðjan starfar,“ segir í fréttatilkynningu frá framkvæmdanefnd um einkavæðingu.
Í tengslum við söluna tók ríkissjóður yfir lífeyrisskuldbindingar og tilteknar eignir í eigu Sementsverksmiðjunnar hf. sem tengjast ekki rekstri hennar. Samkomulagið var áritað með fyrirvara um að hægt yrði að uppfylla tiltekin skilyrði.
Fjárlaganefnd óskaði nánari upplýsinga frá fjármála- og efnahagsráðuneyti og Ríkisendurskoðun um hvaða ástæður stofnanirnar teldu vera fyrir því að innheimtan endaði með þeim hætti sem lýst er í skýrslunni. Í svarbréfi Ríkisendurskoðunar kemur fram, að það hafi tekið ESA fimm ár að gefa álit á sölunni og Samkeppniseftirlitið ár í viðbót til að gefa sitt samþykki. Á þessum tíma rann út bankaábyrgð fyrir greiðslu kaupverðs og kaupandinn var kominn í greiðsluþrot. Í framhaldinu var samþykktur nauðasamningur sem skilaði fyrrgreindri fjárhæð í ríkissjóð. Vegna fyrirvaranna var ákveðið að kaupverð yrði ekki greitt við undirritun heldur mundi seljandi útvega bankaábyrgð fyrir allri fjárhæðinni en vegna mistaka við skjalagerð var bankaábyrgðin ekki höfð ótímabundin eins og gert var ráð fyrir í sölusamningi.
Fjárlaganefnd telur skýringar fjármála- og efnahagsráðuneytisins á afdrifum málsins ófullnægjandi þar sem innra eftirlit ríkisins átti að sjá til þess að kröfurnar töpuðust ekki þrátt fyrir þá agnúa sem fyrir hendi voru. Eins og fyrr greinir voru fjárhagslega sterkir aðilar valdir til kaupanna og þeir hefðu átt að vera færir um að útvega þær tryggingar sem öruggar voru taldar og fjármála- og efnahagsráðuneytinu bar að sjá til þess að verkferlar héldu þessu máli í lagi. Fjárlaganefnd beinir þeim tilmælum til ráðuneytisins að málið verði afgreitt innan þess með tilhlýðilegum hætti og að ráðuneytið fari yfir veikleika í verkferlum auk þess að endurskoða vinnubrögð og eftirlit með efnahagsreikningum svo að atburðir sem þessi geti ekki endurtekið sig.
Fjárlaganefnd óskar eftir að ráðuneytið skili fjárlaganefnd skýrslu eða ítarlegu minnisblaði um ferli sölunnar og hvernig staðið var að innheimtu söluandvirðisins fyrir lok desember nk. Á grunni þeirrar skýrslu mun fjárlaganefnd gera tillögu um frekari skoðun á málinu ef þörf er á.
8. Handbært fé stofnana og viðskiptastaða þeirra við ríkissjóð.
Flestar stofnanir nýta einhvers konar greiðsluþjónustu hjá ríkissjóði annaðhvort vegna launagreiðslna eða rekstrargjalda eða hvors tveggja, bæði, þó að þær séu jafnframt með eigin fjárvörslu. Í yfirliti 5 í ríkisreikningi kemur fram staða á handbæru fé og viðskiptastaða stofnana gagnvart ríkissjóði. Við skoðun á yfirlitinu kemur í ljós að 12,5 milljarðar kr. kæmu til lækkunar á handbæru fé ef stofnanir gerðu upp skuld sína við ríkissjóð. Ríkisendurskoðun telur eðlilegt að ríkissjóður kalli eftir greiðslum frá stofnunum þegar þær eiga nægilegt handbært fé til greiðslu á skuld við ríkissjóð. Fjárlaganefnd hefur þegar óskað eftir nánari skýringum fjármála- og efnahagsráðuneytisins á þessu máli ásamt upplýsingum um hvers vegna stofnanirnar skili ekki þessu fé til baka. Fjármála- og efnahagsráðuneytið bendir á að langmest muni um þrjá liði sem séu lífeyristryggingar með 12,2 milljarða kr. viðskiptaskuld og 5,6 milljarða kr. bankainnstæður, fæðingarorlof með 3,9 milljarða kr. skuld og 0,8 milljarða kr. bankainnstæður og sjúkratryggingar með 6,2 milljarða kr. skuld og 4,8 milljarða kr. bankainnstæður. Þessir liðir eru í vaxtajöfnuði ríkissjóðs og því eru vaxtatekjur af fé ríkissjóðs ekki tekjufærðar hjá þeim. Þá hafi fjármála- og efnahagsráðuneytið unnið að endurskoðun á fyrirkomulaginu til að bæta eftirfylgni með reglugerð um láns- og reikningsviðskipti ríkisstofnana og sé niðurstöðu úr þeirri vinnu að vænta á næstunni. Þar verði m.a. tekið á þeim vandamálum sem Ríkisendurskoðun hefur lýst. Fjárlaganefnd óskar eftir að fá niðurstöður þeirrar vinnu sendar þegar henni er lokið, en þó ekki síðar en í lok desember 2012.
9. Samræmi í viðskiptastöðu efnahagsreiknings ríkissjóðs og efnahagsreiknings stofnana ríkisins.
Við endurskoðunina kom í ljós að nauðsynlegt er að tryggja betur að viðskiptastöður stofnana séu í samræmi við viðskiptastöðu þeirra í sameiginlegum efnahag ríkisins. Undanfarin ár hefur verið nokkur munur á þessu. Nokkuð er um viðskiptareikninga sem ekki hafa hreyfst í nokkur ár. Þar er um að ræða viðskiptareikninga samtals að fjárhæð 491 millj. kr. sem eru eldri en eins árs. Elstu viðskiptareikningarnir eru frá árinu 2003 og fyrr og nema þeir nærri 47 millj. kr. Gera má ráð fyrir að hluti af eldri viðskiptakröfum sé tapaður.
Fjárlaganefnd spurði Ríkisendurskoðun hvort innra eftirliti og afstemmingum með þessum málum væri ábótavant og óskaði skýringa á því hvers vegna staðan væri komin í það horf sem að framan er lýst. Ríkisendurskoðun taldi að ekki væru til samræmdar verklagsreglur um hvernig standa beri að innheimtu skammtímakrafna og að í mörgum tilvikum hafi enginn aðili það hlutverk að innheimta kröfurnar. Stofnunin telur þetta fyrirkomulag óviðunandi. Þá var fjármála- og efnahagsráðuneytið spurt hvernig innra eftirliti og afstemmingum væri háttað og hvers vegna málið væri komið í það horf sem Ríkisendurskoðun lýsti. Fjármála- og efnahagsráðuneytið minnir á mikinn fjölda ríkisstofnana og ráðuneyta og því komi há staða á viðskiptareikningum ekki á óvart og séu ýmsar skýringar á því hvers vegna hún hreyfist ekki lengi. Þá fylgist einn til tveir starfsmenn Fjársýslunnar með þessum málum og reynt sé að tryggja samræmingu eins og kostur sé.
Ríkisendurskoðun hefur undanfarin ár bent á að eftirlitið sé ekki nægjanlegt. Þeir aðilar sem bóka fyrrgreindar kröfur bera ábyrgð á þeim nema ábyrgðin sé falin öðrum. Fjárlaganefnd telur að þær brotalamir sem hér er lýst við innheimtu á kröfum ríkissjóðs séu óviðunandi. Þá telur nefndin það óásættanlegt að stofnanir ríkisins skýri það sem aflaga fer með því að enginn beri ábyrgð og beinir þeim tilmælum til fjármála- og efnahagsráðuneytis að skýrt verði kveðið á um hver beri ábyrgð á sérhverri bókhaldsstöðu í efnahag ríkissjóðs og þar með verði ábyrgðaraðilar skilgreindir sem allra fyrst. Er óskað eftir að fjármála- og efnahagsráðuneytið gangi frá því máli við viðkomandi aðila.
10. Lánasjóður landbúnaðarins.
Ríkisendurskoðun gagnrýndi meðferð landbúnaðarráðuneytisins á tilteknumeignum Lánasjóðs landbúnaðarins sem haldið var eftir við sölu hans til Landsbankans árið 2005. Gerði stofnunin athugasemd við þá ákvörðun ráðuneytisins að ávaxta 214 millj. kr. af þessum eignum, þ.e. handbæru fé sjóðsins, í bankabréfum hjá Kaupþingi banka í stað þess að skila því til ríkisféhirðis. Stærsti hluti þessa fjár tapaðist við fall bankans. Fjárlaganefnd beinir þeim tilmælum til fjármála- og efnahagsráðuneytis að tryggt verði að hvorki ráðuneyti né stofnanir ríkisins geti haldið eftir fé með þessum ámælisverða hætti og að því verði framvegis alltaf skilað til ríkisfjárhirslu.
11. Gjaldfærsla vegna ríkisábyrgða að fjárhæð 27 milljarðar kr.
Á árinu 2010 voru gjaldfærðir rúmlega 27 milljarðar kr. vegna ríkisábyrgða samanborið við rúmlega 3 milljarða kr. árið 2009. Þessi hækkun stafar einkum af því að ríkissjóður yfirtók ábyrgðir af Ríkisábyrgðarsjóði vegna Lánasjóðs landbúnaðarins en við fall Landsbankans hf. urðu virkar ríkisábyrgðir vegna skulda sjóðsins. Lánasjóðurinn var seldur bankanum árið 2005 fyrir tæpa 3 milljarða kr. Í kjölfar falls bankans var tekin ákvörðun um að greiða gjaldfallnar afborganir af kröfum sem ríkisábyrgð fylgdi til að koma í veg fyrir að ríkissjóður yrði fyrir tjóni vegna dráttarvaxta og innheimtukostnaðar. Ríkisendurskoðun hefur ekki upplýsingar um hvers vegna skuldir Lánasjóðsins voru skildar eftir í gamla Landsbankanum en eignir hans fluttar í nýja bankann. Nefndin óskaði einnig eftir upplýsingum frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu um hvers vegna ábyrgðir og eignir sem áttu að standa þeim til fullnustu fylgdust ekki að. Að sögn fjármála- og efnahagsráðuneytis var þegar búið að gefa út umrædd skuldabréf og þau óuppgreiðanleg og því ekki unnt að breyta því að ríkið bæri hina einföldu ábyrgð á greiðslu þeirra færi kaupandinn í greiðsluþrot þrátt fyrir að Alþingi tæki ákvörðun um sölu sjóðsins. Skýrt hafi komið fram í útboðsauglýsingu og meðfylgjandi gögnum að tilboðsgjafi mundi yfirtaka skuldbindingar Lánasjóðsins sem í flestum tilfellum voru með ríkisábyrgð. Samkvæmt þessu virðist hafa verið erfitt að koma í veg fyrir að ábyrgðirnar féllu á ríkissjóð. Fjárlaganefnd telur mikilvægt að fjármála- og efnahagsráðuneytið fari yfir þetta mál til að kanna hvort og þá hvernig draga megi af því lærdóm um meðferð ríkisábyrgða með það að markmiði að tilvik sem þetta geti ekki komið upp að nýju.
12. Ríkið taldi sig knúið til yfirtöku á Sparisjóði Keflavíkur vegna innstæðutrygginga.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið stofnaði SpKef sparisjóð í apríl 2010 í því skyni að taka við eignum og innstæðuskuldbindingum Sparisjóðsins í Keflavík samkvæmt ákvörðun Fjármálaeftirlitsins með vísan til heimildar í 1. gr. laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl.
Í ákvörðun Fjármálaeftirlitsins kemur fram að það sé mat stjórnenda SpKef sparisjóðs að eigið fé sjóðsins sé neikvætt um 11 milljarða kr. og að rúmlega 19 milljarða kr. vanti upp á að sparisjóðurinn fullnægi kröfum Fjármálaeftirlitsins um lágmarks eigið fé. Í skýringum við árshlutareikning Landsbankans í lok júní 2011 kom síðan fram að ágreiningur væri á milli aðila um verðmat á eignum sparisjóðsins. Bankinn mæti eignirnar á rúma 43 milljarða kr. en að þær hafi áður verið metnar á tæpa 59 milljarða kr. Munar þarna um 16 milljarða kr. Við sameiningu SpKef sparisjóðs við Landsbankann virðist hafa verið gengið út frá því að eigið fé sparisjóðsins væri neikvætt um 11 milljarða kr. og að sá kostnaður kæmi til með að lenda á ríkissjóði.
Úrskurðarnefnd, sem sett var á laggirnar með samningi milli íslenska ríkisins og Landsbankans hf. í því skyni að skera úr um endurgjald til Landsbankans hf. vegna yfirtöku á SpKef sparisjóði, kvað upp úrskurð 7. júní 2012. Niðurstaða nefndarinnar var sú að endurgjald til Landsbankans hf. vegna yfirtöku á innstæðum og eignum SpKef sparisjóðs skyldi nema tæplega 19,2 milljörðum kr. Með úrskurðinum er endanlega leyst úr ágreiningi milli aðila um greiðslu til Landsbankans hf. vegna yfirtöku á SpKef sparisjóði. Uppgjör til Landsbankans verður samkvæmt samningi aðila í formi ríkisskuldabréfs (RIKH 18), sem er á gjalddaga 9. október 2018. Fjárlaganefnd bendir á að það munar um 8 milljarða kr. á niðurstöðu ríkisins og gerðardómsins og hefur nefndin af þeim sökum óskað eftir greinargerð frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu um með hvaða hætti staðið var að yfirtökunni og mati á eignum. Einnig hefur fjárlaganefnd óskað eftir greinargerð um rekstur sjóðsins frá því að ríkið tók hann yfir og þar til hann var endanlega sameinaður Landsbankanum. Er óskað eftir að þær liggi fyrir eigi síðar en í lok desember 2012.
Fjárlaganefnd bendir á að málefni sparisjóðanna eru til rannsóknar af hálfu Alþingis og bíður nefndin eftir niðurstöðu hennar.
13. Tilvist Eignasafns Seðlabanka Íslands.
Ríkisendurskoðun bendir á að endurmeta þurfi tilvist Eignasafns Seðlabanka Íslands. Að mati stofnunarinnar fer rekstur félags um framangreint eignasafn illa saman við dagleg og lögbundin verkefni Seðlabankans. Því lagði stofnunin til að Seðlabankinn íhugaði hvort það væri ekki í þágu hagsmuna hans að selja eignir félagsins eða félagið í heild til aðila sem sérhæfa sig í slíkri eignaumsýslu.
Fram höfðu komið efasemdir um lögmæti þess að Seðlabankinn ræki félagið og því óskaði fjárlaganefnd eftir viðbrögðum bankans við þeim athugasemdum. Í svarbréfi bankans kom fram að í lögum nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands, er hvorki að finna ákvæði sem beinlínis heimila bankanum að stofna og eiga dótturfélag né heldur ákvæði sem bannar slíka ráðstöfun. Í 17. gr. laga um Seðlabanka Íslands segir að Seðlabankinn stundi önnur banka- og verðbréfaviðskipti sem samrýmast hlutverki hans sem seðlabanka. Í því skyni er bankanum meðal annars heimilt að eiga aðild að og hlut í fyrirtækjum og stofnunum á sviði kauphallarstarfsemi, verðbréfaskráningar og greiðslukerfa. Orðalagið meðal annars er ekki hægt að túlka á annan veg en þann að ekki sé tæmandi talið í greininni hvers konar félög Seðlabankinn hefur heimild til að stofna. Löggjafinn getur ekki séð fyrir öll þau tilvik þar sem þörf er á að Seðlabankinn eigi hlut í fyrirtækjum eða stofnunum. Ef það var ætlun löggjafans að takmarka aðild Seðlabankans eingöngu að hlut í fyrirtækjum sem 17. gr. tilgreinir hefði þurft að taka slíkt skýrt fram. Skv. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 138/1994 geta stofnendur einkahlutafélaga verið m.a. íslenska ríkið og stofnanir þess. ESÍ ehf. er þar af leiðandi félag sem stofnað er á grundvelli og í samræmi við ákvæði laga um einkahlutafélög og verður ekki séð að lög nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands, standi í vegi fyrir stofnun þess.
Markmið félagsins er að innheimta kröfur og endurgreiða skuldina við Seðlabankann.
Fjárlaganefnd óskaði eftir að fjármála- og efnahagsráðuneytið legði mat á hvernig til hefði tekist við að ná markmiðunum en ráðuneytið vísaði alfarið á Seðlabankann. Fjármála- og efnahagsráðuneytið annast eftirlit með framkvæmd fjárlaga og að mati fjárlaganefndar ber því að taka afstöðu til þeirra þátta sem nefndin spurði um enda beitti ráðuneytið sér fyrir fyrrgreindri hagræðingu.
Fjárlaganefnd telur eðlilegt að fjármála- og efnahagsráðuneytið annist þessa eignaumsýslu fyrir hönd ríkissjóðs en ekki Seðlabankinn, sbr. 13. gr. laga nr. 115/2011. Þá mun nefndin gera sérstaka athugun á málinu.
14. Samkomulag við sveitarfélög um uppgjör á staðgreiðslu.
Ríkisendurskoðun ítrekar ábendingu sína frá því í endurskoðunarskýrslu 2009 um að endurskoða þurfi samkomulag um uppgjör á staðgreiðslu við sveitarfélögin. Stofnunin telur hættu á að ríkissjóður beri fjárhagslegan skaða af núverandi samkomulagi, enda hafi vanskil aukist að undanförnu. Ríkisendurskoðun gagnrýnir að ekkert skuli hafa verið aðhafst í málinu með hliðsjón af þeim hagsmunum sem eru í húfi, en hlutur sveitarfélaga í staðgreiðslu á árinu 2010 nam 105 milljörðum kr. Fjárlaganefnd óskaði eftir mati fjármála- og efnahagsráðuneytisins á því hvort ríkissjóður hefði orðið fyrir fjárhagslegu tjóni af uppgjörinu og hvenær búast mætti við að því yrði lokið. Fram kom að ráðuneytið hafði óskað eftir viðræðum við sveitarfélögin og vonaðist til að endurskoðuninni lyki fyrir 1. júní sl. Þá taldi ráðuneytið ekki unnt að segja til um það fyrir fram hvort ríkissjóður hefði orðið fyrir fjárhagslegu tjóni vegna þessa fyrirkomulags.
Í áliti sínu á skýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings 2009 lagði fjárlaganefnd áherslu á að samkomulag um uppgjör staðgreiðslu á milli ríkis og sveitarfélaga yrði endurskoðað, m.a. í ljósi aukinna vanskila, og óskaði eftir niðurstöðum endurskoðunarinnar fyrir 1. desember 2011. Sá vilji nefndarinnar hefur ekki gengið eftir en í september 2012 var endurskoðuninni ekki lokið. Ráðuneytið hefur nýlega hafið viðræður við Samband íslenskra sveitarfélaga og eru Ríkisendurskoðun og Fjársýslan einnig inni í málinu. Fjárlaganefnd leggur áherslu á að fjármála- og efnahagsráðuneytið ljúki málinu sem allra fyrst og tilkynni nefndinni um niðurstöðuna. Þá leggur fjárlaganefnd áherslu á að fjármála- og efnahagsráðuneytið meti hvort ríkissjóður hafi orðið fyrir tjóni af núverandi fyrirkomulagi og geri nefndinni grein fyrir því mati. Jafnframt leggur fjárlaganefnd áherslu á að reglulega verði fylgst með uppgjöri á milli ríkis og sveitarfélaga.
15. Yfirtaka á eftirlaunaskuldbindingum Landsbanka Íslands.
Árið 2009 yfirtók ríkissjóður 300 millj. kr. eftirlaunaskuldbindingar Landsbanka Íslands vegna ríkisábyrgðar á þeim. Að mati Ríkisendurskoðunar er eðlilegt að þessi skuldbinding færist yfir til NBI hf. Fyrir liggur sérstök ákvörðun stjórnar Fjármálaeftirlitsins þess eðlis að tilgreindar lífeyrisskuldbindingar fylgi gamla bankanum, en hún er að mati Ríkisendurskoðunar á skjön við hina almennu ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um flutning eigna, skulda og skuldbindinga vegna innlendrar starfsemi bankans yfir til NBI hf. Í samningaviðræðum skilanefndar og erlendra kröfuhafa Landsbanka Íslands kom fram að þeir geta ekki sætt sig við að NBI hf. verði skuldsettur meira en um er samið því það muni rýra getu bankans til að standa við skuldbindingar sínar gagnvart þeim, sbr. samkomulag þar um. Fjármála- og efnahagsráðuneytið bendir á að rökstuðningur Fjármálaeftirlitsins fyrir þessari ákvörðun hafi verið sá að annað gæti falið í sér óréttmæta mismunun annarra kröfuhafa og það hafi því ekki verið á færi ráðuneytisins að breyta ákvörðun Fjármálaeftirlitsins. Með því að færa kröfuna yfir í nýja bankann hefði ríkissjóður þar með þurft að greiða nýja bankanum kröfuna að fullu. Þar sem mælt var fyrir um það í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 50/1997, um stofnun hlutafélaga um Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands, að ríkissjóður beri ábyrgð á skuldbindingum Landsbanka Íslands við Eftirlaunasjóð starfsmanna Landsbankans hafi verið ákveðið að semja við NBI hf. um útborgun eftirlaunaréttinda umræddra starfsmanna með sama hætti og áður hefði verið gert. Annars hefðu einstakir aðilar eftirlaunasjóðsins átt beinar kröfur á hendur ríkissjóðs vegna þeirrar ábyrgðar sem ríkið gekkst í þegar stofnað var hlutafélag um Landsbanka Íslands. Jafnframt var NBI hf. fyrir hönd ríkissjóðs falið að lýsa innleystri ábyrgðarkröfu ríkissjóðs við slitameðferð Landsbanka Íslands hf. Fjárlaganefnd telur óheppilegt að Ríkisendurskoðun og Fjármálaeftirlitið séu ósammála um með hvaða hætti málið var leyst.
16. Endurgreiðsla bankainnstæðna umfram 2% af heildarrekstrarfé ársins til ríkissjóðs.
Í reglum fjármála- og efnahagsráðuneytisins frá 1. mars 1996 segir: „Stofnanir sem hafa reikning í banka eða sparisjóði skulu endurgreiða til ríkissjóðs fyrir lok hvers mánaðar allt það fé er fer umfram 2% af heildarrekstrarfé ársins. Fjármálaráðherra getur þó sett önnur viðmiðunarmörk en hér greinir gagnvart einstökum stofnunum.“ Óskað var eftir að fjármála- og efnahagsráðuneytið gerði grein fyrir helstu röksemdum fyrir því að veita undanþágur frá þessum ákvæðum. Jafnframt var óskað eftir upplýsingum um hve háar fjárhæðir væru á þeim reikningum sem Ríkisendurskoðun vísaði til í ábendingu sinni. Að sögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins eru undanþágur veittar til stofnana sem hafa fengið heimild til að halda reikninga í Seðlabanka Íslands. Innstæður á þeim eru teknar inn í vaxtajöfnuð ríkissjóðs og renna vaxtatekjurnar til ríkissjóðs. Hvað aðrar ríkisstofnanir varðar eru meginástæður undanþágna þær að tryggja handbært fé til að standa undir greiðslu útgjalda á hverjum tíma.
Að mati fjárlaganefndar ættu vaxtatekjur af bankareikningum allra A-hluta stofnana að færast hjá ríkissjóði. Nefndin áréttar að reglum sé fylgt og undanþágur veittar í samræmi við reglurnar.
17. Færsla eftirlaunaskuldbindinga hjúkrunar- og dvalarheimila sem fá greidd daggjöld frá ríkinu.
Að mati Ríkisendurskoðunar kann að vera ástæða til að kanna hvort ekki sé rétt að eftirlaunaskuldbindingar hjúkrunar- og dvalarheimila sem fá greidd daggjöld frá ríkinu, og eru nú að hluta færðar hjá launagreiðanda, verði að fullu færðar hjá ríkissjóði þar sem reksturinn er á ábyrgð hans. Fjárlaganefnd óskaði eftir að fjármála- og efnahagsráðuneytið staðfesti að ekki væri gert ráð fyrir að daggjöld stæðu undir þessum lífeyrisskuldbindingum og að ótvírætt lægi fyrir að ríkissjóður bæri ábyrgð á þeim. Fjármála- og efnahagsráðuneytið er ósammála fullyrðingu Ríkisendurskoðunar um að „þar sem ekki er gert ráð fyrir að daggjöld standi undir þessum skuldbindingum eru þær íþyngjandi í rekstri þeirra“. Fjármála- og efnahagsráðuneytið bendir á að samkvæmt ákvæðum laga um almannatryggingar eru greiðslur daggjalda fullnaðargreiðsla af hálfu ríkissjóðs fyrir veitta þjónustu. „Því er það mat fjármála- og efnahagsráðuneytisins að ekki sé bein lagaskylda á ríkissjóði vegna þessara lífeyrisskuldbindinga, umfram það sem falli á ríkissjóð vegna bakábyrgðar á B-deild LSR, þegar iðgjaldagreiðslur og lífeyrishækkanir á hverjum tíma standa ekki undir heildarskuldbindingu sem hefur myndast. Bakábyrgð vegna Lífeyrissjóðs hjúkrunarfræðinga er hins vegar hjá einstökum launagreiðendum en ekki ríkissjóði eins og talið er í skýrslu Ríkisendurskoðunar. Það misræmi sem er í fjárhæð lífeyrisskuldbindingarinnar og iðgjalda og áætlaðra lífeyrishækkana frá launagreiðendum hefur verið fært til skulda í ríkisreikningi. Fjármála- og efnahagsráðuneytið og velferðarráðuneytið eiga nú í viðræðum við Samtök fyrirtækja í heilbrigðisþjónustu um stöðu lífeyrisskuldbindinga aðildarfélaga þeirra.“ Nauðsynlegt er að ljúka málinu sem fyrst. Fjárlaganefnd telur að daggjöld þurfi að standa undir öllum rekstrarkostnaði, þar á meðal heildarkostnaði vegna lífeyrisréttinda allra starfsmanna. Því er krafa nefndarinnar að stofnanir greiði jafnóðum allan kostnað vegna lífeyrisréttinda starfsmanna til lífeyrissjóðs.
18. Greiðslujafnvægi A-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins.
Ríkisendurskoðun bendir á að samkvæmt tryggingafræðilegu mati þarf að hækka heildariðgjald til A-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins úr 15,5% í 19,5% til þess að ná nauðsynlegu jafnvægi. Í framhaldinu lagði fjárlaganefnd m.a. eftirfarandi spurningar fyrir fjármála- og efnahagsráðuneytið:
a. Leikur einhver vafi á því að ríkissjóði beri að greiða þessa skuldbindingu?
b. Hvaða vinna er í gangi hjá ráðuneytinu til að leysa þetta mál?
Ráðuneytið vísar til sameiginlegrar fréttatilkynningar fjármála- og efnahagsráðuneytis og Fjársýslu ríkisins frá 10. febrúar sl. þar sem afstaða ráðuneytisins sé sú sama og fram kemur í lögunum, þ.e. að nægi óbreytt iðgjöld ekki til að standa undir skuldbindingunum beri að hækka iðgjöldin sem lendi alfarið á launagreiðanda í A-deildinni. Ákvörðun iðgjalda sé tekin af stjórn sjóðsins þar sem fjármála- og efnahagsráðuneytið eigi fjóra fulltrúa. Starfshópur með þátttöku bandalaga opinberra starfsmanna hafi frá því í mars 2011 fjallað um stöðu A- og B-deildar og sé ætlað að koma með tillögur að framtíðarlausnum á vanda þeirra.
Fjárlaganefnd telur afar brýnt að sem fyrst verði gripið til viðeigandi ráðstafana til að stemma stigu við þeim sívaxandi vanda sem felst í því að iðgjöld duga hvergi til að standa undir skuldbindingum sjóðsins. Tryggingafræðileg staða A-deildar hefur lengst af verið neikvæð án þess að tekið hafi verið á vandanum sem nú er orðinn gríðarlegur. Fjárlaganefnd hvetur fjármála- og efnahagsráðuneytið til að vinna eins hratt og vel að lausn þessa máls í samvinnu við Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins og unnt er og óskar eftir því að ráðherra skili nefndinni greinargerð um fyrirætlanir sínar í því efni fyrir lok desember nk.
19. Uppgjör lífeyrisskuldbindinga milli ríkis og sveitarfélaga.
Ríkisendurskoðun bendir á að ekki hefur verið gert sambærilegt samkomulag við önnur sveitarfélög en Reykjavíkurborg um uppgjör lífeyrisskuldbindinga vegna samrekstrar en fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur átt í viðræðum við þau um þessi mál. Fjármála- og efnahagsráðuneytið telur að vel sé búið að ná utan um stöðu þeirra þó ekki hafi verið gengið frá samningum við ýmis sveitarfélög um lífeyrisskuldbindingar lífeyrissjóða sveitarfélaga. Í ríkisreikningi hafi um árabil verið færð varúðarfærsla vegna þessa og nam uppsöfnuð fjárhæð hennar 5 milljörðum kr. í árslok 2010. Fjárlaganefnd telur nauðsynlegt bæði fyrir ríki og sveitarfélög að sem fyrst verði gengið frá samningum um þessi mál og að æskilegt sé að þeim viðræðum ljúki fyrir 1. febrúar 2013.
20. Flutningur ónýttra fjárheimilda og uppsafnaðs halla milli ára er allt of umfangsmikill.
Ríkisendurskoðun telur að flutningur ónýttra fjárheimilda og uppsafnaðs halla milli ára sé allt of umfangsmikill. Stofnunin telur nauðsynlegt að núverandi vinnureglur um þetta efni verði settar inn í reglugerð um framkvæmd fjárlaga. Fjármála- og efnahagsráðuneytið telur það matsatriði hvað teljist umfangsmikið í þessu sambandi og að stór hluti ónýttra fjárheimilda sé til kominn vegna nokkurra sjóða sem eru fjármagnaðir með mörkuðum tekjustofnum. Nýting þeirra fjárheimilda sé háð lögum um sjóðina og verði þær því ekki felldar niður. Þá séu ónýttar stofnkostnaðarfjárheimildir stór hluti fluttra heimilda þar sem framkvæmdum sé ekki lokið og því séu heimildir ekki felldar niður enda mundi það setja viðkomandi framkvæmd í uppnám. Ráðuneytið vísar jafnframt til þess að verið sé að endurskoða lög um fjárreiður ríkisins og að því loknu sé gert ráð fyrir að reglugerð um framkvæmd fjárlaga verði endurskoðuð. Fjárlaganefnd er sammála Ríkisendurskoðun um að umfang fluttra fjárheimilda hafi verið of mikið. Nýlegar vinnureglur fjármála- og efnahagsráðuneytisins miða að því að draga úr umfangi fluttra fjárheimilda. Að mati fjárlaganefndar er nauðsynlegt að reglur um yfirfærslu heimildanna séu skýrar og eftir þeim farið í hvívetna. Þá mun nefndin beita sér fyrir breytingu á lögum um markaða tekjustofna í þá veru að tekjur vegna þeirra falli yfirleitt til ríkissjóðs og að viðkomandi liðir fái þess í stað bein framlög á fjárlögum.
21. Of umfangsmikil yfirfærsla á halla kemur í veg fyrir að tekið sé á vanda viðkomandi stofnana.
Ríkisendurskoðun telur að ef stofnanir komist upp með að velta umfangsmiklum fjárlagahalla á undan sér dragi það úr aga við framkvæmd fjárlaga og komi í veg fyrir að tekið sé á vanda þeirra. Fjárlaganefnd tekur undir þetta með Ríkisendurskoðun og bendir á að dæmin sýni að sumar stofnanir jafnvel auki við hallann milli ára án þess að tekið sé á vandanum. Til bóta væri að setja ákvæði í reglugerð um framkvæmd fjárlaga um það í hvaða tilvikum sé heimilt að flytja ónýttar fjárheimildir á milli fjárlagaára. Fjárlaganefnd er sammála Ríkisendurskoðun um að í mörgum tilvikum sé þessi yfirfærsla of umfangsmikil og að fyrirkomulagið sé ekki heppilegt þegar fjárheimildir stofnana eru skertar um tugi prósenta vegna umframgjalda, án raunverulegs vilja til að draga samsvarandi úr starfseminni.
22. Uppsafnaður halli Landspítalans.
Ríkisendurskoðun bendir á að aðgerðir sem stjórnendur Landspítalans gripu til náðu einar og sér ekki að halda rekstri spítalans að fullu innan fjárheimilda, ef tekið er tillit til 3 milljarða kr. uppsafnaðs halla sem myndaðist árin 2008 og 2009, enda töldu stjórnendur spítalans ófært að draga svo mjög úr starfseminni að það nægði einnig til að jafna skuld vegna uppsafnaðs halla. Svo er að sjá sem bæði velferðarráðuneytið og fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi verið sammála því mati. Fjárlaganefnd óskaði eftir upplýsingum um þær lagaheimildir sem stuðst er við og sem heimila ráðuneytunum að taka ákvörðun sem þessa. Fjármála- og efnahagsráðuneytið fjármagnaði þann lausafjárvanda sem uppsafnaður halli hafði haft í för með sér með því skilyrði að velferðarráðuneytið kæmi með áætlun um uppgreiðslu hallans ef stofnunin stæði við það að halda útgjöldum innan heimilda ársins. Það var mat fjármála- og efnahagsráðuneytisins að það þjónaði hagsmunum ríkissjóðs að komast hjá dráttarvaxtagreiðslum og liður í því væri að hvetja viðkomandi stofnanir til að laga rekstur sinn til frambúðar. Heimild væri fengin úr 37. gr. laga nr. 88/1997, um fjáreiður ríkisins, þar sem segir: „Að fengnu samþykki ráðherra og hlutaðeigandi ráðherra er heimilt að geyma ónýttar fjárveitingar í lok reikningsárs. Með sama hætti er heimilt að draga skuldir frá fyrra ári frá fjárveitingum ársins.“
Fjárlaganefnd bendir á að samkvæmt fjárreiðulögum og reglugerðum sem grundvallast á þeim lögum eru fyrirgreiðslur sem þessar ekki heimilaðar. Fjárlaganefnd bendir á að heimildin er ekki notuð með þeim hætti sem lögin gera ráð fyrir þó svo að nefndin hafi skilning á því að með henni sé hægt að spara dráttarvaxtakostnað. Nefndin telur að setja þurfi reglur um heimildir sem þessar og verði ekki frá því vikist sé ætlunin að beita þeim á yfirstandandi fjárlagaári.
23. Fyrirgreiðsla til uppgjörs við birgja.
Landspítalinn, Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins og Háskólinn á Hólum fengu á árinu fyrirgreiðslu til að gera upp skuldir við birgja þrátt fyrir skuld við ríkissjóð. Eins og áður hefur komið fram eru engar heimildir fyrir ráðstöfunum sem þessum og því þarf að setja um þær reglur. Að öðrum kosti er hér um að ræða óheimilar ráðstafanir og verður að mati nefndarinnar að taka á þeim í samræmi við það. Óskað var eftir afstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins til þessa máls. Fjármála- og efnahagsráðuneytið vísar til fyrrgreinds svars við fyrirspurn um uppgjör á halla Landspítalans sem og minnisblaðs frá 17. febrúar 2010 um flutning á halla stofnana á milli ára. Ráðuneytið telur að hagstæðara hafi verið að fjármagna hallann en greiða dráttarvexti. Viðkomandi stofnanir hafi þegar verið búnar að ráðstafa fjármunum umfram heimildir en með þessum aðgerðum sé ekki verið að blessa það á neinn hátt.
Ábendingin er af sama meiði og ábending um uppgjör Landspítalans og gerir fjárlaganefnd sömu athugasemdir við fyrirkomulagið og þar koma fram.
Ríkisendurskoðun bendir á að ekkert tryggir að stofnanir greiði til baka viðskiptaskuldir við ríkissjóð. Þrautarlendingin verður því oft sú að veita þeim aukafjárveitingu eftir á. Fjárlaganefnd ítrekar að ríkisstofnunum ber að halda fjárlög og þeim er óheimilt að reikna með því að rekstur þeirra verði fjármagnaður á fjáraukalögum. Fjárlaganefnd bendir á mikilvægi þess að hvorki Alþingi né framkvæmdarvaldið ýti undir væntingar til aukafjárveitinga og noti fjáraukalög sem allra minnst. Að beiðni fjárlaganefndar útbjó Ríkisendurskoðun lista yfir helstu stofnanir sem ekki hafa gert upp skuld við ríkissjóð síðustu þrjú árin. Á honum kemur fram hver þróunin hefur verið hjá þessum aðilum. Vandamál þetta tengist stofnunum sem fara fram úr fjárheimildum og telur fjárlaganefnd að ráðuneytum beri skylda til að koma í veg fyrir að farið sé fram úr fjárheimildum.
24. Umframútgjöld Sjúkratrygginga Íslands.
Í skýrslunni kemur fram að umframútgjöld Sjúkratrygginga Íslands stafa af því að áform um sparnað sem lágu til grundvallar fjárlögum gengu ekki eftir. Snemma á árinu kom í ljós að hæpið væri að forsendur fyrir áætluðum sparnaði mundu ganga eftir, svo sem að hægt yrði að semja um lækkun á gjaldskrá fyrir heilbrigðisþjónustu sem keypt er af sjálfstætt starfandi heilbrigðisstéttum. Samt var ekki ráðist í annars konar sparnað til þess að vega upp á móti þessu, t.d. með því að auka greiðsluþátttöku sjúklinga eða takmarka frekar þá þjónustu sem Sjúkratryggingar Íslands taka þátt í að greiða. Þar sem slíkar ákvarðanir hefðu kallað á reglugerðarbreytingu liggur fyrir að velferðarráðuneytið ber ábyrgð á því að ekki var gripið til ráðstafana til að halda rekstri Sjúkratrygginga Íslands innan fjárheimilda.
Fjárlaganefnd óskaði eftir upplýsingum um hver afstaða fjármála- og efnahagsráðuneytisins væri til þessarar ábendingar og hvort ráðuneytið mælti með því að gripið yrði til aðgerða vegna þessa. Fjármála- og efnahagsráðuneytið tekur undir athugasemdir Ríkisendurskoðunar og hefur ítrekað bent á þetta við velferðarráðuneytið og í upplýsingagjöf bæði til ríkisstjórnar og fjárlaganefndar Alþingis. Í öllum greiningum vegna milliuppgjöra á árunum 2010 og 2011, sem send voru fyrrgreindum aðilum, var bent á að taka þyrfti á alvarlegri stöðu þessa liðar, en þrátt fyrir það hafi velferðarráðuneytið ekki tekið af nægilegri festu á vandanum. Hann hafi verið ljós allt árið 2010 og 2011 og í veikleikamati ársins 2012 er talað um að útgjöldin geti orðið 920 millj. kr. umfram fjárheimildir og jafnvel meiri en það. Fjárlaganefnd telur að sú staða sem komin er upp og hefur staðið þetta lengi yfir sé óviðunandi og að velferðarráðuneytinu beri að leysa þetta mál án tafar.
25. Stofnanir sem brjóta gegn fjárreiðulögum.
Ríkisendurskoðun bendir á að stofnanir með eigin fjárreiður sem stofna til útgjalda umfram fjárheimildir brjóta gegn fjárreiðulögum, reglugerð um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofnana í A-hluta og eftir atvikum reglum um láns- og reikningsviðskipti ríkisstofnana í A-hluta ríkissjóðs. Fjárlaganefnd óskaði eftir upplýsingum um hvort fjármála- og efnahagsráðuneytið hygðist beita sér í þessum málum. Í svari þess kom fram að ráðuneytið mun eins og áður beita sér í þessum málum eins og skyldur ráðuneytisins segja til um og heimildir leyfa. Eins og fram hefur komið í skýrslum Ríkisendurskoðunar eru árlega nokkur dæmi um að ráðuneyti og stofnanir fylgi ekki fyrirmælum og reglum fjármála- og efnahagsráðuneytis og fyrrgreindir aðilar bera ábyrgð á.
Í nýjum þingskapalögum er kveðið skýrt á um eftirlitshlutverk fjárlaganefndar. Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis og afleiðingar hrunsins fyrir ríkissjóð hafa aukið skilning þingsins á mikilvægi þinglegs eftirlits. Þetta álit ásamt áliti nefndarinnar um ríkisreikning 2009 sem og skýrsla nefndarinnar um framkvæmd fjárlaga á 1. ársfjórðungi 2012 eru liður í auknu aðhaldi og eftirliti þingsins með meðferð opinberra fjármuna. Fjárlaganefnd beinir því til allra ráðherra að tryggja að ekki verði brotið gegn fyrrgreindum lögum og reglugerðum.
26. „Opnar fjárheimildir.“
Ríkisendurskoðun gagnrýnir að stofnað sé til umtalsverðra greiðslna úr ríkissjóði á grundvelli þess sem kalla verður „opnar fjárheimildir“ í fjárlögum. Umræddar heimildir eru opnar því þær fela ekki í sér hámarksfjárhæðir sem koma fram í samtölu útgjalda í rekstraryfirliti (skv. 1. gr. fjárlaga) og sjóðstreymi ríkissjóðs (skv. 2. gr. fjárlaga). Þetta á bæði við um heimildir vegna stofnfjárframlaga og útgjalda. Að mati Ríkisendurskoðunar getur þessi aðferð haft í för með sér að stofnað sé til mikilla fjárskuldbindinga án þess að ákvarðanir um slíkt hafi verið nægjanlega vel kynntar og ræddar með tilskildum hætti á Alþingi. Þá er hætt við að útgjöld og afkoma samkvæmt fjárlögum gefi misvísandi mynd af raunverulegum fyrirætlunum stjórnvalda sem hafa áhrif á fjárhagsstöðu ríkisins. Óskað var eftir afstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins til ábendingarinnar. Það telur að gagnrýnin beinist einkum að heimildum sem óskað var eftir í tengslum við fall fjármálakerfisins. Ríkið þurfti að bregðast við aðkallandi vandamálum og í stað þess að hafa engar eða takmarkaðar heimildir var talið eðlilegt að óska eftir því við Alþingi að settar yrðu í fjárlög ársins heimildir sem væru tiltölulega rúmar þannig að hægt yrði án tjóns að bregðast við mest aðkallandi málum í tengslum við fall fjármálakerfisins. Ráðuneytið telur sig ávallt hafa gætt þess að ganga ekki lengra en nauðsyn krafði við nýtingu heimildanna og eftir að unnið hafi verið úr flestum þessara mála sé síður þörf á opnum heimildum. Ráðuneytið tók þátt í því með fjárlaganefnd að leggja til ákveðna vinnureglu vegna nýtingar heimildargreinar fjárlaga, 6. gr. , en í henni felst að efnahags- og fjármálaráðherra skuli kynna fjárlaganefnd áformaða nýtingu heimilda skv. 6. gr. áður en endanleg nýting er ákvörðuð fari útgjöld vegna hennar fram úr fjárheimild heimildargreinarinnar.
Fjárlaganefnd er sammála Ríkisendurskoðun um að opnar heimildargreinar dragi úr fjárstjórnarvaldi Alþingis og þeim aga sem þarf að vera á fjármálum ríkisins. Það er hlutverk Alþingis að gæta þess að opnar heimildir í fjárlögum taki eingöngu til minni háttar fjárráðstafana og séu að öðru leyti ekki í fjárlögum.
27. Prófanir og afstemmingar við uppfærslu tölvukerfa.
Ríkisendurskoðun benti á að við uppfærslu allra kerfa sé mikilvægt að uppfærð útgáfa verði ekki tekin í notkun fyrr en eftir ítarlegar prófanir og afstemmingar. Stofnunin benti á að alvarleg afstemmingarvandamál hefðu komið upp við uppfærslu Orra-kerfisins en það var uppfært 5. október 2010. Þegar tókst að lagfæra uppfærsluna þannig að kerfið gæti skilað tilteknum afstemmingum var búið að ganga frá ársreikningum margra ríkisaðila.
Fjársýslan telur að ekki verði annað sagt en upptaka á útgáfu 12 í Orra hafi gengið nokkuð vel og undirbúningur hafi verið allgóður. Hins vegar hafi komið upp ýmsar villur sem í mörgum tilvikum hafi ekki verið unnt að sjá fyrir eða greina við almennar prófanir. Flestar af þessum villum komu fram í grunnkerfinu og voru sendar til framleiðandans (Oracle) til lagfæringar. Ríkisendurskoðun bendir á að afstemming gagna við uppfærsluna á Orra var ekki gerð með þeim hætti sem Ríkisendurskoðun hefði kosið. Fjárlaganefnd telur mikilvægt að Fjársýslan dragi lærdóm af þeim vandamálum sem fram komu og taki mið af ábendingum Ríkisendurskoðunar.
28. Skilaskyldum aðilum verði gert að greina milli einstaklinga og lögaðila við skil á fjármagnstekjuskatti.
Ríkisendurskoðun telur nauðsynlegt að skilaskyldum aðilum verði gert að greina milli einstaklinga og lögaðila við skil á fjármagnstekjuskatti. Fjármála- og efnahagsráðuneytið og Fjársýsla ríkisins taka undir með stofnuninni um að sérgreindar upplýsingar komi að góðu gagni, ekki síst við mat á eftirstöðvum í árslok. Því telur fjárlaganefnd eðlilegt að fjármála- og efnahagsráðuneytið beiti sér fyrir því að skilaskyldum aðilum verði gert að greina á milli einstaklinga og lögaðila við skil á fjármagnstekjuskatti.
29. Sérgreining áætlaðra gjalda einstaklinga og lögaðila í tekjubókhaldskerfi ríkisins.
Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að hægt sé að sérgreina áætluð gjöld einstaklinga og lögaðila í tekjubókhaldskerfi ríkisins. Samkvæmt svari Fjársýslu ríkisins og fjármála- og efnahagsráðuneytisins virðist unnt að aðgreina gjöldin í virðisaukaskatti en ekki í þing- og sveitarsjóðsgjöldum. Fjárlaganefnd mælir með því að þessi breyting verði gerð, þar sem það styrki eftirlit með tekjuöfluninni að mati Ríkisendurskoðunar.
30. Fækkun félaga sem ekki eru í rekstri.
Að mati Ríkisendurskoðunar er mjög mikilvægt að fækka eins og unnt er félögum sem sannanlega eru ekki í rekstri. Með því að fækka áætlunum er tekjugrunnur ríkissjóðs styrktur og betra mat fæst á eftirstöðvum ríkissjóðstekna í árslok. Ríkisskattstjóri er sammála þessu og hefur unnið kerfisbundið við verkefnið en bendir á að ferlið sé seinvirkt. Að mati fjárlaganefndar er mikilvægt að styrkja tekjugrunn ríkisins m.a. með því að fækka þessum félögum eins ört og unnt er.
31. Einungis 2% áætlana í virðisaukaskatti innheimtast.
Ríkisendurskoðun bendir á að yfirleitt tekst aðeins að innheimta um 2% af heildarfjárhæð áætlana í virðisaukaskatti á hverju ári og þess vegna eru 98% þeirra ekki tekjufærðar.
Ríkisskattstjóri bendir á að skv. 25. gr. laga nr. 50/1988 skuli áætlun vera svo rífleg að eigi sé hætt við að skattfjárhæð sé of lág. „Í þeim tilfellum þar sem áætlaður er virðisaukaskattur á þá aðila sem kunna að hafa lokið rekstri sínum stafar það af því að þeir hafa vanrækt að tilkynna um það til ríkisskattstjóra og ríkisskattstjóra því ókunnugt um að rekstri sé lokið.“ Ríkisendurskoðun bendir á að ábendingunni hefur verið komið á framfæri árum saman.
Samkvæmt gögnum frá ríkisskattstjóra hefur verið gert átak til að færa þessi mál til betri vegar og töluverður árangur náðst. Fjárlaganefnd hvetur ríkisskattstjóra til að leita leiða til að ná enn betri árangri í þessu máli. Fjárlaganefnd óskar eftir að ríkisskattstjóri veiti nefndinni upplýsingar um framvindu málsins.
32. Vottun kennitalna sem birtar eru í ársreikningum.
Eitt af hlutverkum Ríkisendurskoðunar er að kanna og votta áreiðanleika kennitalna um umsvif og árangur af starfsemi stofnana birtist þær með ársreikningi. Skemmst er frá því að segja að það er afar sjaldgæft að kennitölur séu birtar í eða með ársreikningi og því hefur ekki reynt á þennan þátt endurskoðunarinnar. Fjárlaganefnd bendir á að í 7. gr. reglugerðar nr. 1061/2004 segir: „Ársáætlunin skal rúmast innan fjárheimilda auk þess að tilgreina einstök markmið og mælikvarða á árangur í starfi stofnunar. Í ársskýrslu skal koma fram samanburður á útgjöldum og fjárheimildum, auk talnalegs samanburðar á markmiðum ársins og útkomu.“ Fjárlaganefnd telur að leggja eigi áherslu á að stofnanir birti viðurkenndar kennitölur með rekstraruppgjörum sínum sem Ríkisendurskoðun muni síðan endurskoða. Þeim tilmælum er beint til ráðuneyta að þau beiti sér í þessu máli eins og þeim ber skylda til.
33. Löggjöf um skattstyrki.
Alþingi þarf að mati Ríkisendurskoðunar að skoða forsendur þess að setja sérstaka löggjöf um skattstyrki þar sem kveðið er á um vel skilgreind og mælanleg markmið skattafslátta. Óskað var eftir afstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins til þessarar ábendingar og upplýsingum um hvaða mælanleg markmið koma hér til greina. Fjármála- og efnahagsráðuneytið tekur undir það sjónarmið að skoða þurfi vandlega að sett verði löggjöf um skattstyrki. Ljóst sé að það uppgjör sem birt er árlega með fjárlagafrumvarpinu sé langt frá því að vera fullnægjandi. Þá séu sérfræðingar ráðuneytisins að skoða hvernig nágrannaþjóðir okkar haga uppgjöri skattstyrkja. Markmið þeirrar vinnu sé að móta þau mælanlegu markmið sem brýnt er að miða við í slíku uppgjöri.
Fjárlaganefnd telur að vinna þessi sé í eðlilegum farvegi og óskar eftir að niðurstöður hennar verði kynntar nefndinni þegar þær liggja fyrir.
34. Með því að samþykkja ýmiss konar óskipta fjárlagaliði er í reynd samþykkt að heimilt sé í nokkrum mæli að millifæra fjárveitingar milli fjárlagaliða.
Í skýrslu Ríkisendurskoðunar kemur fram að í fjárreiðulögum séu engin ákvæði sem heimili flutning fjárveitinga milli fjárlagaliða innan fjárlagaársins. Verði því að telja að flutningur fjárheimilda milli liða sé almennt ekki heimill. Fjármála- og efnahagsráðuneytið er ósammála þessari afstöðu og bendir á 37. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, þar sem segir að heimilt sé að flytja fjárheimildir milli einstakra rekstrarverkefna hvers ríkisaðila í A-hluta, enda séu verkefnin tilgreind í fjárlögum. Í athugasemdum við frumvarp til fjárlaga hvers árs sé auk þess fjallað um safnliði þar sem segir að nauðsynlegt sé fyrir framkvæmdarvaldið að hafa ákveðinn sveigjanleika innan ársins til að mæta breytingum á forsendum frá samþykkt fjárlaga og færa fjárheimildir á þá fjárlagaliði þar sem stofnað er til útgjaldanna. Þannig séu í frumvarpinu tilteknir safnliðir með óskiptum fjárheimildum sem venja hefur verið að ráðstafa innan ársins með millifærslu á aðra fjárlagaliði án þess að sækja þurfi til þess heimild Alþingis enda er heildarfjárheimild óbreytt. Í lok hvers ráðuneytiskafla í athugasemdum frumvarpsins er yfirlit yfir fjárlagaliði með óskiptum fjárheimildum sem ætlaðir eru til að mæta ýmsum sameiginlegum eða ófyrirséðum kostnaði í samræmi við forsendur og tilgang fjárveitinganna. Fjárheimildir eru millifærðar af þessum liðum á aðra þar sem kostnaðurinn er gjaldfærður miðað við framvinduna innan ársins. Fjárlaganefnd er sammála Ríkisendurskoðun um að heimildin nær ekki til þess að flytja fjárveitinguna milli fjárlagaliða samkvæmt nefndu ákvæði.
Nefndin bendir á að nauðsynlegt er að við endurskoðun fjárreiðulaga verði gengið frá þessu máli með skilvirkum hætti fyrir rekstur ríkissjóðs þannig að framkvæmdarvaldið hafi eðlilegt svigrúm innan ramma laga hverju sinni.
35. Bókun og skilgreining sértekna.
Verulegur misbrestur hefur verið á því að áætlað sé fyrir sértekjum í fjárlögum þrátt fyrir að þær komi reglulega fram í ársreikningum viðkomandi stofnana. Í séryfirliti 4 í ríkisreikningi kemur fram að á árinu 2010 sýndu ársreikningar yfir 70 fjárlagaliða sértekjur án þess að fyrir þeim hafi verið áætlað í fjárlögum. Einnig bendir stofnunin á að sértekjur þurfi að skilgreina frekar. Fjárlaganefnd telur nauðsynlegt að tekjuáætlanir séu í samræmi við fyrirætlanir fjárlaga. Fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur brugðist við þessum ábendingum í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2013 með því að endurmeta sértekjur. Fjárlaganefnd hefði talið rétt að gengið hefði verið frá bókhaldslegum álitamálum við tekjufærslu stofnana áður en ríkisreikningur 2011 var gefinn út, enda er hér m.a. um að ræða ábendingar sem Ríkisendurskoðun hefur margoft komið á framfæri í tengslum við endurskoðun ríkisreiknings.
36. Greiðslur til kröfuhafa.
Ríkisendurskoðun bendir á að Fjársýsla ríkisins þarf að gæta þess að inna ekki af hendi greiðslur til kröfuhafa vegna ríkisábyrgðar á lánum sem tekin voru vegna Lánasjóðs landbúnaðarins á sínum tíma nema fyrir liggi að viðkomandi aðilar hafi lýst kröfum í þrotabúið og skuldajöfnun hafi ekki verið hafnað.
Fjárlaganefnd spurðist fyrir um þessi mál hjá Fjársýslunni og samkvæmt upplýsingum frá stofnuninni eru þessi mál í góðu lagi. Fjárlaganefnd tekur undir ábendingu Ríkisendurskoðunar um að mikilvægt sé að staðið verði rétt að þessum málum.
37. Bakfærsla útgefinna tékka, t.d. vegna greiðslu barna- og vaxtabóta.
Ríkisendurskoðun telur að bakfæra þurfi útgefna tékka, t.d. vegna greiðslu barna- og vaxtabóta, ef þeir eru ekki innleystir innan ákveðins tíma og mynda þannig á nýjan leik inneign hjá viðtakanda í tekjubókhaldskerfi ríkisins. Ekki er um athugasemd að ræða af hálfu stofnunarinnar heldur ábendingu.
Samkvæmt upplýsingum frá Fjársýslu ríkisins og fjármála- og efnahagsráðuneytinu eru þessi mál í góðu lagi vegna áranna 2009 og 2010. Verið er að vinna í árinu 2011. Frá og með apríl 2011 var útgáfu tékka hætt og einungis greitt með rafrænum hætti inn á bankareikninga.
38. Flokkun Bjargráðasjóðs í ríkisreikningi.
Ríkisendurskoðun telur að breyta þurfi flokkun Bjargráðasjóðs. Málið hefur verið tekið upp í ríkisreikningsnefnd og var samþykkt að telja Bjargráðasjóð meðal ríkisaðila í C-hluta. Sjóðurinn verður því færður í ríkisreikning 2011 og þannig gengið frá málinu.
39. Sameining Lífeyrissjóðs hjúkrunarfræðinga við B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins.
Ríkisendurskoðun telur að vegna fækkunar virkra sjóðfélaga Lífeyrissjóðs hjúkrunarfræðinga sé rétt að sameina hann B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins. Óskað var eftir afstöðu ráðuneytisins til þessarar ábendingar. Fjármála- og efnahagsráðuneytið er sömu skoðunar. Hafa starfsmenn Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins tekið saman greinargerð um kosti þess og galla og hefur starfshópi verið falið að vinna nánari tillögur á grundvelli úttektarinnar. Að mati fjárlaganefndar er málið í eðlilegum farvegi og óskar hún eftir að niðurstöður hópsins verði kynntar nefndinni þegar þær liggja fyrir.
40. Eftirlaunasjóðir verði lagðir niður.
Ríkisendurskoðun hefur lagt til að Eftirlaunasjóður fyrrverandi starfsmanna Útvegsbanka Íslands og Eftirlaunasjóður fyrrverandi bankastjóra Útvegsbanka Íslands verði formlega lagðir niður með rekstrarhagræðingu og sparnað í huga. Fjármála- og efnahagsráðuneytið benti á að umsýsla þessara sjóða var flutt til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins um áramótin 2010/2011 og því sé þegar búið að ná fram þeirri rekstrarhagræðingu og þeim sparnaði sem Ríkisendurskoðun leggur til. Að mati fjárlaganefndar telst ábendingin afgreidd.
41. Úr skýrslu Ríkisendurskoðunar um ríkisábyrgðir og aðrar fjárhagslegar skuldbindingar sem ekki koma fram í fjárlögum eða fjáraukalögum.
Í áliti fjárlaganefndar á fyrrgreindri skýrslu frá 24. október er boðuð nánari umfjöllun um einstök mál sem ekki koma fram í endurskoðunarskýrslum 2009 og 2010.
Harpan.
Búið er að færa skuldbindingar ríkisins vegna stofnkostnaðar í skýringar ríkisreiknings. Hins vegar reyndist rekstrarniðurstaðan undir væntingum og verður ekki annað séð en áframhaldandi hallarekstur sé fram undan að óbreyttum forsendum. Fjárlaganefnd telur afar brýnt að stjórnvöld grípi til viðeigandi ráðstafana til að koma í veg fyrir áframhaldandi hallarekstur.
Skuldbindingar A-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins.
Ríkisendurskoðun leggur áherslu á að niðurstaða fáist um hvort ríkissjóði beri að færa til skuldar hjá sér halla A-deildarinnar sem ógreidd iðgjöld í árslok 2010. Um verulega fjárhæð er að ræða. Fjárlaganefnd telur að sú niðurstaða þurfi að liggja fyrir eigi síðar en við útgáfu ríkisreiknings 2012.
Skuldbindingar vegna lífeyrisréttinda aðila sem ekki teljast ríkisaðilar.
Starfsmenn ýmissa félaga og samtaka sem ekki geta talist eiginlegir ríkisaðilar hafa í gegnum tíðina fengið aðild að Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins og Lífeyrissjóði hjúkrunarfræðinga. Má þar nefna starfsmenn sparisjóða stéttarfélaga, stjórnmálaflokka, sveitarfélaga og ýmissa aðila með bakábyrgð sveitarfélaga, svo sem sjálfseignarstofnana á þeirra vegum. Sama máli gegnir einnig um starfsmenn ýmissa heilbrigðisstofnana sem greiddu iðgjöld til Lífeyrissjóðs hjúkrunarfræðinga. Það sem upp á vantar til að launagreiðendur geti staðið skil á mótframlagi lendir á ríkissjóði vegna bakábyrgðar hans. Af þessari ástæðu hefur helmingur skuldbindingar launagreiðenda sem nam alls 17,3 milljörðum kr. í árslok 2010 verið færður í ríkisreikningi sem hluti af lífeyrisskuldbindingum ríkisins, þ.e. 8,8 milljarðar kr. Ríkisendurskoðun lýsir áhyggjum yfir að fjárhagsstaða margra þessara stofnana er með þeim hætti að ekki verður séð að þær hafi að óbreyttu bolmagn til að standa undir lífeyrisskuldbindingum sínum að fullu þegar til greiðslu þeirra kemur. Það er álit fjárlaganefndar að starfsmenn félaga og samtaka sem ekki geta talist ríkisaðilar fái framvegis ekki aðild að Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins og rétt sé að breyta lögum um sjóðinn þess efnis. Fjárlaganefnd beinir því til stjórnvalda að bregðast við þessari ábendingu.
Að lokum vill nefndin benda á ítarlegt álit sitt á skýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings 2009. Fjárlaganefnd fagnar því að brugðist hefur verið við ýmsum athugasemdum sem þar koma fram en ítrekar mikilvægi þess að það sem enn stendur út af verði fært til betri vegar sem fyrst.
Fjárlaganefnd þakkar Ríkisendurskoðun fyrir skýrsluna og öllum hlutaðeigandi aðilum fyrir skjót viðbrögð og samstarf við vinnslu hennar.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 647 — 505. mál.
Álit fjárlaganefndar
um skýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings 2010.
Fjárlaganefnd Alþingis hefur haft skýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings 2010 til umfjöllunar og fengið á sinn fund Svein Arason ríkisendurskoðanda, Inga K. Magnússon sviðsstjóra og Jón L. Björnsson skrifstofustjóra hjá Ríkisendurskoðun, Þórhall Arason skrifstofustjóra í fjármála- og efnahagsráðuneytinu og Ingþór Karl Eiríksson sérfræðing úr sama ráðuneyti. Auk þess óskaði nefndin eftir skriflegum skýringum á ýmsum ábendingum og athugasemdum Ríkisendurskoðunar sem fram koma í skýrslunni og ritaði eftirtöldum aðilum bréf: Ríkisendurskoðun, ríkisskattstjóra, tollstjóranum í Reykjavík, Íbúðalánasjóði, Fjársýslu ríkisins, Byggðastofnun og velferðarráðuneyti.
Í áliti fjárlaganefndar vegna endurskoðunar ríkisreiknings 2009 var sú ákvörðun tekin að fjárlaganefnd skyldi framvegis fjalla ítarlegar en áður um ríkisreikning hvers árs og skila Alþingi niðurstöðu í formi skýrslu sem tekin yrði til umræðu á þinginu. Tilgangurinn er tvíþættur:
1. Að draga fram helstu athugasemdir Ríkisendurskoðunar á ríkisreikningi ársins 2010, álit fjárlaganefndar á þeim og gera formlegar tillögur til úrbóta.
2. Að hvetja til umræðna um eftirlit og framkvæmd fjárlaga með það að markmiði að leggja grunn að betri og agaðri stjórn ríkisfjármála.
Fjárlög, fjáraukalög og lokafjárlög.
Þrátt fyrir gildistöku laga um fjárreiður ríkisins 1997 hefur fjármála- og efnahagsráðuneytið aldrei lagt fram ríkisreikning og lokafjárlög samhliða eins og lögin gera ráð fyrir. Frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2010 var ekki fremur en önnur frumvörp til lokafjárlaga á liðnum árum lagt fram samhliða ríkisreikningi. Ríkisreikningur var lagður fram í júní 2011 og frumvarp til lokafjárlaga var lagt fram 20. október 2011 og hefur aldrei verið jafn snemma á ferðinni.
Lögð hefur verið rík áhersla á að allar fyrirsjáanlegar fjárráðstafanir kæmu fram í fjárlögum. Í fjáraukalögum fyrir hvert fjárhagsár væri síðan fjallað um þær fjárráðstafanir sem ekki hefði verið hægt að sjá fyrir við afgreiðslu fjárlaga. Fjáraukalög skyldu samkvæmt þessu fyrst og fremst snúast um ófrávíkjanleg málefni og ófyrirséð útgjöld en síður um rekstrarvanda einstakra ríkisstofnana. Aðrar fjárhagsráðstafanir ættu eftir atvikum að koma til umfjöllunar við afgreiðslu fjárlaga fyrir næsta fjárhagsár eða við afgreiðslu lokafjárlaga fyrir síðasta fjárhagsár. Fjárlaganefnd leggur mikla áherslu á að þessum málum verði komið í viðunandi lag eins fljótt og auðið er.
Samkvæmt 45. gr. fjárreiðulaga skal fylgja ríkisreikningi frumvarp til lokafjárlaga honum til staðfestingar. Þar skal leitað heimilda til uppgjörs á skuldum eða ónotuðum fjárveitingum sem ekki eru fluttar milli ára. Jafnframt skal leggja fram sérstaka skrá ásamt skýringum yfir geymdar fjárheimildir og um þá aðila sem hafa farið fram úr fjárheimildum ársins. Heimilt er að greiða slíka umframgreiðslu af fjárveitingu næsta árs. Einnig skal gerð grein fyrir ónýttum lántökuheimildum liðins árs.
Það er álit fjárlaganefndar að vinnubrögð við framkvæmd fjárlaga, þ.m.t. uppgjör og reikningsskil, hafi mátt vera betri undanfarin ár og ítrekar nefndin kröfur um breytingar eins og í áliti nefndarinnar 2009. Taka verði ákveðin skref í þá átt að bæta verklag þannig að tryggt verði að helstu annmarkar sem komið hafa í ljós við framkvæmdina verði sniðnir af. Í þessu sambandi ber að geta þess að fjármála- og efnahagsráðuneytið vinnur nú að gerð frumvarps um fjárreiður ríkisins sem ætlað er að færa þessi mál til betri vegar.
Miðlæg innri endurskoðunardeild.
Reifaðar hafa verið hugmyndir um að koma á fót miðlægri innri endurskoðunardeild á vegum framkvæmdarvaldsins. Hlutverk hennar yrði m.a. að annast innri endurskoðun stofnana sem eru of litlar til að sinna því hlutverki, samræma og styðja við verklag innri endurskoðunardeilda sem þegar eru starfandi og tryggja virkni innra eftirlits í ríkiskerfinu. Auk þess gæti hún sinnt sérstökum verkefnum fyrir einstök ráðuneyti eða stjórnkerfið í heild. Að mati fjárlaganefndar er full ástæða til að fjármála- og efnahagsráðuneyti kanni hvort slík deild skapi aðhald og reglufestu innan stjórnkerfisins.
Markaðar tekjur.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur fylgt þeirri stefnu í seinni tíð að auka ekki vægi markaðra tekna í fjármögnun útgjalda með það að markmiði að tryggja betur fjárstjórnarvald Alþingis, styrkja fjármálastjórn ríkisins og stemma stigu við sjálfvirkni útgjalda. Þrátt fyrir það eru enn lögð fram stjórnar- og þingmannafrumvörp sem kveða á um mörkun tekna. Mikilvægt er að ráðuneyti og alþingismenn geri sér ljóst að markaðar tekjur draga úr fjárstjórnarvaldi Alþingis. Fjárlaganefnd og fjármála- og efnahagsráðuneyti vinna nú að gerð frumvarps um að markaðar tekjur verði lagðar af í eins ríkum mæli og unnt er. Fjárlaganefnd hyggst flytja frumvarpið á yfirstandandi þingi.
Um skýrsluna.
Hér verður farið yfir þær athugasemdir sem nefndin hefur sent viðeigandi aðilum ásamt viðbrögðum nefndarinnar við svörunum.
1. Gjaldfærsla á eiginfjárframlagi til Íbúðalánasjóðs. Eignfærsla á eiginfjárframlagi til Byggðastofnunar.
Eiginfjárframlag ríkissjóðs til Íbúðalánasjóðs var gjaldfært í ríkisreikningi vegna stöðu sjóðsins en Ríkisendurskoðun telur að hið sama hefði átt að gera við framlag til Byggðastofnunar sem var eignfært.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið og Fjársýsla ríkisins eru sammála ábendingunni, en benda á að henni var ekki komið á framfæri af hálfu Ríkisendurskoðunar fyrr en eftir að ríkisreikningur var gefinn út. Voru því ráðuneytið, Fjársýslan og Ríkisendurskoðun sammála um að leiðrétta þetta í ríkisreikningi 2011 og að eignfærsla ríkissjóðs yrði samræmd við endanlega eiginfjárstöðu Byggðastofnunar. Fjárlaganefnd telur óheppilegt að jafnviðamikil athugasemd og hér um ræðir berist Fjársýslunni ekki fyrr en endurskoðaður ríkisreikningur hefur verið gefinn út og telur að úr því þurfi að bæta í framtíðinni. Nefndin telur einnig eðlilegt að stofnanirnar yfirfari sínar samskiptareglur í tengslum við ríkisreikning til að tryggja að mikilvægar ábendingar skili sér í ríkisreikning. Jafnframt sé óheppilegt að ráðuneytið og Fjársýslan gæti þess ekki við frágang ríkisreiknings að samræmi sé í jafnstórum færslum og hér um ræðir. Í ljósi alls þessa leggur fjárlaganefnd áherslu á að endurskoðunarskýrsla ríkisreiknings verði lögð fram um leið og ríkisreikningurinn.
Með fjáraukalögum fyrir árið 2009 og fjárlögum fyrir árið 2010 ákvað Alþingi að auka eigið fé Byggðastofnunar um samtals tæpa 4 milljarða kr. Þessi eiginfjárframlög miðuðu að því að bæta eiginfjárhlutfall stofnunarinnar þannig að það yrði á bilinu 9–10% í árslok 2010 og gera stofnuninni þar með gert kleift að starfa með eðlilegum hætti. Í árslok 2010 var eigið fé stofnunarinnar samkvæmt efnahagsreikningi neikvætt um 498 millj. kr. og eiginfjárhlutfall samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki var neikvætt um 2,4%. Fjárlaganefnd óskaði skýringa á því hvers vegna ekki lágu fyrir upplýsingar við afgreiðslu fjárlaga um það að í stað þess að eiginfjárhlutfallið yrði jákvætt um 9–10% yrði það neikvætt um 2,4%.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið bendir á að miðað við fyrirliggjandi upplýsingar hafi ekki verið ástæða til annars en að eignfæra umræddar færslur hjá ríkissjóði á miðju ári 2010 og er fjárlaganefnd sammála því. Við frágang ríkisreiknings hefði að mati fjárlaganefndar átt að laga bókfærða eign ríkissjóðs í Byggðastofnun að bókfærðri eiginfjárstöðu samkvæmt ársreikningi stofnunarinnar. Það var ekki gert en verður leiðrétt við frágang ríkisreiknings fyrir árið 2011. Fjárlaganefnd telur að innra eftirlit ríkisins hefði átt að sjá til þess að fyrrgreint ósamræmi yrði leiðrétt áður en ríkisreikningur var gefinn út. Afgreiðsla málsins bendi til veikleika í innra eftirliti og frágangi ríkisreiknings sem fjármála- og efnahagsráðuneytið verði að bregðast við.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið telur að færslu í tengslum við framlag ríkissjóðs til Íbúðalánasjóðs hafi borið að með allt öðrum hætti í tímalegu samhengi. Alþingi hafi afgreitt eiginfjárframlag að fjárhæð 33 milljarðar kr. við afgreiðslu fjáraukalaga fyrir árið 2010 um miðjan desember 2010. Í byrjun apríl 2011 hafi ársreikningur sjóðsins borist til Fjársýslunnar eða um sama leyti og gengið var frá bókun framlagsins til sjóðsins. Fjárlaganefnd bendir á að Íbúðalánasjóður og fjármála- og efnahagsráðuneytið hefðu mátt veita nefndinni nákvæmari upplýsingar þegar óskað var eftir þessum fjárheimildum. Þær upplýsingar sem fyrir lágu bentu til þess að verið væri að styrkja eiginfjárstöðuna upp að ákveðnu lágmarki að kröfu Fjármálaeftirlitsins. Sá vandi er því enn óleystur en samkvæmt þeim upplýsingum sem Íbúðalánasjóður veitti nefndinni þegar fjárframlagið var samþykkt hefði hann átt að vera úr sögunni. Auk þess átti að vera töluvert borð fyrir báru þannig að til stóð að Íbúðalánasjóður þyrfti ekki strax á öllu framlaginu að halda.
2. Afleiðusamningar Íbúðalánasjóðs.
Ríkissjóður lagði Íbúðalánasjóði til 33 milljarða kr. framlag vegna bágrar fjárhagsstöðu sjóðsins sem orðið hefur fyrir miklum útlánatöpum sem og tapi vegna afleiðusamninga. Fjárlaganefnd spurði fjármála- og efnahagsráðuneytið hvers vegna Íbúðalánasjóður gerði/geri afleiðusamninga og hvort hann hafi til þess heimildir.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið vísaði þessum spurningum til velferðarráðuneytisins. Í svari velferðarráðuneytisins kom fram að með afleiðusamningum hafi verið ætlun Íbúðalánasjóðs að draga úr vaxtaáhættu í kjölfar umtalsverðra uppgreiðslna viðskiptavina á lánum sjóðsins. Afleiðusamningar hafi verið gerðir í samræmi við áhættu- og fjárstýringarstefnu Íbúðalánasjóðs.
Í svari velferðarráðuneytisins kemur einnig fram að með breytingu á lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál, sbr. 5. gr. laga nr. 57/2004, var Íbúðalánasjóði gert skylt að koma upp áhættustýringarkerfi í því skyni að halda jafnvægi milli inn- og útgreiðslna og gera áætlanir þar um. Í reglugerð nr. 544/2004 um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs segir í 2. gr. að stjórn Íbúðalánasjóðs skuli samþykkja stefnuna, þ.e. áhættustýringarstefnuna, og staðfesta breytingar sem gerðar eru á henni að fenginni umsögn Fjármálaeftirlitsins. Jafnframt skuli kynna Ríkisábyrgðasjóði og fjármála- og efnahagsráðuneyti fyrirhugaðar breytingar. Í reglugerðinni er þannig ekki gert ráð fyrir að afla þurfi heimildar fjármála- og efnahagsráðuneytis á fjár- og áhættustýringarstefnu Íbúðalánasjóðs eða einstökum aðgerðum henni tengdum. Íbúðalánasjóði hefur á hinn bóginn borið að kynna fjármála- og efnahagsráðuneytinu stefnuna.
Í skýrslu Ríkisendurskoðunar frá nóvember 2005 um aðdraganda og gerð lánasamninga Íbúðalánasjóðs við fjármálastofnanir vegna áhættustýringar segir á bls. 29:
„Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 544/2004 er með skýrum hætti mælt fyrir um hvernig standa skuli að breytingum á áhættustýringarstefnu sjóðsins. Þar segir að stjórn Íbúðalánasjóðs skuli samþykkja stefnuna og staðfesta breytingar, sem á henni eru gerðar, að fenginni umsögn Fjármálaeftirlitsins. Jafnframt skal kynna Ríkisábyrgðasjóði og fjármálaráðuneyti fyrirhugaðar breytingar.“ Af þessu má ráða að beinlínis er gert ráð fyrir að leitað sé umsagnar og stefnan kynnt áður en henni er hrint í framkvæmd. Fyrir liggur að sjóðurinn sinnti ekki þessari lagaskyldu sinni fyrr en u.þ.b. hálfu ári eftir að breytingunni á stefnunni var hrint í framkvæmd í lok desember 2004. Þannig hefur Ríkisábyrgðasjóður t.d. enn uppi ákveðnar efasemdir í þessu efni, sbr. bréf hans frá 3. október 2005. Í því bréfi sjóðsins segir: „Að mati Ríkisábyrgðasjóðs skortir því enn lagaheimild fyrir umræddum lánssamningum.“ Á bls. 29 í áðurnefndri skýrslu Ríkisendurskoðunar segir enn fremur: „Þá verður bréf Fjármálaeftirlitsins frá 10. maí og 22. júní sl. ekki túlkað á annan hátt en þann að lagagrundvöllur aðgerðanna hafi a.m.k. þótt óljós á þeim tíma eða hann hafi í það minnsta ekki verið kannaður nægilega.“ Þó að rík ástæða sé til mun fjárlaganefnd að þessu sinni ekki fjalla nánar um þetta mál þar sem málefni Íbúðalánasjóðs eru til rannsóknar af hálfu Alþingis.
3. Aðgerðir til að eiginfjárhlutfall Íbúðalánasjóðs verði í samræmi við reglur Fjármálaeftirlitsins.
Eiginfjárhlutfall Íbúðalánasjóðs var 2,2% í árslok 2010 samanborið við 3% í lok árs 2009. Langtímamarkmið sjóðsins er að hlutfallið sé yfir 5%. Í 7. gr. reglugerðar nr. 544/2004 segir: „Íbúðalánasjóður skal hafa sem langtímamarkmið að halda eiginfjárhlutfalli sjóðsins yfir 5%, miðað við reglur Fjármálaeftirlitsins um eigið fé og eiginfjárhlutfall fjármálafyrirtækja, til að tryggja að sjóðurinn geti mætt skuldbindingum sínum.“
Fjárlaganefnd hefur oftsinnis haft málefni Íbúðalánasjóðs til meðferðar á undanförnum árum og haft áhyggjur af stöðu sjóðsins. Nú er að störfum starfshópur sem mun skila niðurstöðu fyrir miðjan nóvember nk. um með hvaða hætti unnt er að taka á vanda sjóðsins til framtíðar litið. Fjárlaganefnd bíður niðurstöðu hópsins.
4. Breytingar á ársreikningalögum hafa ekki allar skilað sér í reikningshaldi ríkisaðila.
Ríkisendurskoðun telur að breytingar á ársreikningalögum hafi ekki allar skilað sér í reikningshaldi ríkisaðila en stofnunin telur brýnt að svo verði.
Fjársýslan telur að athugasemd Ríkisendurskoðunar sé um margt óljós en að reikningshald ríkissjóðs miðist við staðla þegar stofnuð eru hlutafélög eða byggð sjúkrahús eða vegir. Þá megi gera ráð fyrir að reglur sem tengjast verðbreytingafærslu verði endurskoðaðar við endurskoðun fjárreiðulaga. Ríkisendurskoðun gerði nánari grein fyrir athugasemdinni í bréfi til fjárlaganefndar dags. 30. mars 2012. Ber þar helst að nefna að þrátt fyrir að verðbólgureikningsskil hafi verið afnumin eru langtímalán og langtímaskuldir færð upp í gegnum endurmatsreikning meðal eiginfjárreikninga í stað rekstrarreiknings. Ársreikningsform sem Fjársýslan notar vegna A-hluta stofnana uppfyllir ekki kröfur ársreikningalaganna, hefðbundinn samstæðureikningur er ekki gerður í samræmi við ársreikningalög og hlutdeild A-hluta ríkisins í afkomu hlutafélaga og annarra félaga og fyrirtækja sem það á hlut í er ekki færður í rekstrarreikning A-hluta ríkissjóðs og þar með eignarhlutdeild í eiginfé sama aðila.
Fjárlaganefnd telur að færa þurfi reikningsskil ríkisins til betri vegar. Ófært er að mati nefndarinnar að deilur séu á milli Ríkisendurskoðunar og Fjársýslunnar um að breytingar á ársreikningalögum skili sér ekki í bókhald ríkisaðila. Þá hefði verið heppilegra að greinargóðar upplýsingar um athugasemd Ríkisendurskoðunar hefðu legið fyrir hjá Fjársýslunni þar sem hún taldi hana óskýra, sem undirstrikar mikilvægi þess að skýrsla Ríkisendurskoðunar vegna ríkisreiknings liggi fyrir við útgáfu ríkisreiknings hverju sinni.
5. Innheimta skuldabréfa í vörslu Þróunarfélags Keflavíkurflugvallar.
Skuldabréf í vörslu og innheimtu Þróunarfélags Keflavíkurflugvallar upp á 9 milljarða kr. hafa ekki verið skráð í lánakerfi ríkisins. Fjárlaganefnd óskaði eftir upplýsingum um stöðu innheimtunnar, hvort lánin væru í skilum og til hvaða aðgerða hefði verið gripið til að tryggja eignir ríkisins. Heildarfjárhæð þeirra samninga sem Þróunarfélagið hefur gert nemur 14,5 milljörðum kr. og hafa 5,8 milljarðar kr. verið greiddir. Ógreiddir eru 8,7 milljarðar kr. og af því eru ógjaldfallnar afborganir 3,8 milljarðar kr. Ekki eru því öll lán í skilum og munar þar mest um skuldabréf Háskólavalla að fjárhæð 4,7 milljarðar kr. Útistandandi kaupsamningsgreiðslur frá Háskólavöllum og dótturfélögum eru nú í samningsferli samfara fjárhagslegri endurskipulagningu sem unnið er að í samráði við Þróunarfélagið. Markmið viðræðna er að tryggja hagsmuni ríkisins en veð er í þeim eignum sem seldar voru. Fjárlaganefnd mun óska eftir því að fá upplýsingar um framvindu málsins og að fjármála- og efnahagsráðuneytið meti líkur á því að samningsaðili geti staðið við greiðslur kaupverðs þegar drög að samningum liggja fyrir.
6. Áætlanir í virðisaukaskatti í a.m.k. 10 ár og einstaklingar enn með virk virðisaukaskattsnúmer.
Alls hefur 31 einstaklingur með rekstur sætt áætlun í a.m.k. 10 ár og nema þær tæpum 2 milljörðum kr. Af þeim voru 28 einstaklingar með virk virðisaukaskattsnúmer í ársbyrjun 2011, þar af einn, samkvæmt upplýsingum frá innheimtumanni, sem hætti starfsemi árið 2005. Árangurslaust fjárnám hefur verið gert hjá öllum þessum aðilum og 58% þeirra hafa verið teknir til gjaldþrotaskipta. Hér þarf, að mati Ríkisendurskoðunar, að grípa til aðgerða til að koma í veg fyrir að slík mál geti haldið áfram.
Ríkisskattstjóri vinnur markvisst að því að fækka þessum aðilum og setur í forgang þá aðila sem greinilega valda ríkissjóði mestu tjóni. Eigi að síður telur Ríkisendurskoðun ekki nóg að gert og tekur fjárlaganefnd undir með stofnuninni og hvetur ríkisskattstjóra til að ganga frá þessum gömlu málum sem fyrst. Fjármála- og efnahagsráðuneytið tekur einnig undir þá skoðun að grípa þurfi til aðgerða eins fljótt og hægt er til að sporna við þessari þróun. Ráðuneytið hefur þegar rætt við tollstjóra, innheimtumann ríkissjóðs, og sömuleiðis ríkisskattstjóra og eru aðilar sammála um að gera sérstakt átak til að varna því að slíkt endurtaki sig. Fjárlaganefnd óskar eftir að upplýsingar um niðurstöður átaksins verði sendar nefndinni sem fyrst.
7. Sala á Sementsverksmiðjunni hf.
Sementsverksmiðjan hf. var seld Íslensku sementi ehf. 2. október 2003. Kaupverðið var hins vegar aldrei innt af hendi og gagnrýndi Ríkisendurskoðun hvernig haldið var á þessum málum af hálfu fjármála- og efnahagsráðuneytis og eftirlitsstofnana sem komu að málinu. Um mitt ár 2011 var staðfestur nauðasamningur fyrir Íslenskt sement ehf., þar sem kröfuhöfum var boðið að greidd yrðu 9,78% af kröfum innan tveggja vikna frá staðfestingu nauðasamnings eða greidd yrðu 19,23% af kröfum með útgáfu skuldabréfs til 15 ára. Ríkissjóður valdi fyrri kostinn og voru tæpar 12 millj. kr. greiddar í ríkissjóð í júlí 2011.
Framkvæmdanefnd um einkavæðingu og Íslenskt sement ehf. sem er í eigu Framtaks Fjárfestingarbanka hf., BM Vallár ehf., Norcem AS og Björgunar ehf. gerðu samkomulag um kaup fjárfestanna á öllum hlutabréfum í Sementsverksmiðjunni hf. Fjárfestarnir sem stóðu að baki Íslensku sementi ehf. voru valdir úr hópi fimm aðila sem skiluðu inn tilboðum í lok mars 2003.
„Innsend tilboð voru metin heildstætt út frá einkunnagjöf og viðræðum við tilboðsgjafa þar sem tekið var tillit til verðs, áhrifa sölu á samkeppni á íslenskum byggingarmarkaði, fjárhagslegs styrks og lýsingar á fjármögnun, framtíðarsýnar varðandi rekstur fyrirtækisins og starfsmannamál, stjórnunarlegrar reynslu og þekkingar á þeim markaði sem verksmiðjan starfar,“ segir í fréttatilkynningu frá framkvæmdanefnd um einkavæðingu.
Í tengslum við söluna tók ríkissjóður yfir lífeyrisskuldbindingar og tilteknar eignir í eigu Sementsverksmiðjunnar hf. sem tengjast ekki rekstri hennar. Samkomulagið var áritað með fyrirvara um að hægt yrði að uppfylla tiltekin skilyrði.
Fjárlaganefnd óskaði nánari upplýsinga frá fjármála- og efnahagsráðuneyti og Ríkisendurskoðun um hvaða ástæður stofnanirnar teldu vera fyrir því að innheimtan endaði með þeim hætti sem lýst er í skýrslunni. Í svarbréfi Ríkisendurskoðunar kemur fram, að það hafi tekið ESA fimm ár að gefa álit á sölunni og Samkeppniseftirlitið ár í viðbót til að gefa sitt samþykki. Á þessum tíma rann út bankaábyrgð fyrir greiðslu kaupverðs og kaupandinn var kominn í greiðsluþrot. Í framhaldinu var samþykktur nauðasamningur sem skilaði fyrrgreindri fjárhæð í ríkissjóð. Vegna fyrirvaranna var ákveðið að kaupverð yrði ekki greitt við undirritun heldur mundi seljandi útvega bankaábyrgð fyrir allri fjárhæðinni en vegna mistaka við skjalagerð var bankaábyrgðin ekki höfð ótímabundin eins og gert var ráð fyrir í sölusamningi.
Fjárlaganefnd telur skýringar fjármála- og efnahagsráðuneytisins á afdrifum málsins ófullnægjandi þar sem innra eftirlit ríkisins átti að sjá til þess að kröfurnar töpuðust ekki þrátt fyrir þá agnúa sem fyrir hendi voru. Eins og fyrr greinir voru fjárhagslega sterkir aðilar valdir til kaupanna og þeir hefðu átt að vera færir um að útvega þær tryggingar sem öruggar voru taldar og fjármála- og efnahagsráðuneytinu bar að sjá til þess að verkferlar héldu þessu máli í lagi. Fjárlaganefnd beinir þeim tilmælum til ráðuneytisins að málið verði afgreitt innan þess með tilhlýðilegum hætti og að ráðuneytið fari yfir veikleika í verkferlum auk þess að endurskoða vinnubrögð og eftirlit með efnahagsreikningum svo að atburðir sem þessi geti ekki endurtekið sig.
Fjárlaganefnd óskar eftir að ráðuneytið skili fjárlaganefnd skýrslu eða ítarlegu minnisblaði um ferli sölunnar og hvernig staðið var að innheimtu söluandvirðisins fyrir lok desember nk. Á grunni þeirrar skýrslu mun fjárlaganefnd gera tillögu um frekari skoðun á málinu ef þörf er á.
8. Handbært fé stofnana og viðskiptastaða þeirra við ríkissjóð.
Flestar stofnanir nýta einhvers konar greiðsluþjónustu hjá ríkissjóði annaðhvort vegna launagreiðslna eða rekstrargjalda eða hvors tveggja, bæði, þó að þær séu jafnframt með eigin fjárvörslu. Í yfirliti 5 í ríkisreikningi kemur fram staða á handbæru fé og viðskiptastaða stofnana gagnvart ríkissjóði. Við skoðun á yfirlitinu kemur í ljós að 12,5 milljarðar kr. kæmu til lækkunar á handbæru fé ef stofnanir gerðu upp skuld sína við ríkissjóð. Ríkisendurskoðun telur eðlilegt að ríkissjóður kalli eftir greiðslum frá stofnunum þegar þær eiga nægilegt handbært fé til greiðslu á skuld við ríkissjóð. Fjárlaganefnd hefur þegar óskað eftir nánari skýringum fjármála- og efnahagsráðuneytisins á þessu máli ásamt upplýsingum um hvers vegna stofnanirnar skili ekki þessu fé til baka. Fjármála- og efnahagsráðuneytið bendir á að langmest muni um þrjá liði sem séu lífeyristryggingar með 12,2 milljarða kr. viðskiptaskuld og 5,6 milljarða kr. bankainnstæður, fæðingarorlof með 3,9 milljarða kr. skuld og 0,8 milljarða kr. bankainnstæður og sjúkratryggingar með 6,2 milljarða kr. skuld og 4,8 milljarða kr. bankainnstæður. Þessir liðir eru í vaxtajöfnuði ríkissjóðs og því eru vaxtatekjur af fé ríkissjóðs ekki tekjufærðar hjá þeim. Þá hafi fjármála- og efnahagsráðuneytið unnið að endurskoðun á fyrirkomulaginu til að bæta eftirfylgni með reglugerð um láns- og reikningsviðskipti ríkisstofnana og sé niðurstöðu úr þeirri vinnu að vænta á næstunni. Þar verði m.a. tekið á þeim vandamálum sem Ríkisendurskoðun hefur lýst. Fjárlaganefnd óskar eftir að fá niðurstöður þeirrar vinnu sendar þegar henni er lokið, en þó ekki síðar en í lok desember 2012.
9. Samræmi í viðskiptastöðu efnahagsreiknings ríkissjóðs og efnahagsreiknings stofnana ríkisins.
Við endurskoðunina kom í ljós að nauðsynlegt er að tryggja betur að viðskiptastöður stofnana séu í samræmi við viðskiptastöðu þeirra í sameiginlegum efnahag ríkisins. Undanfarin ár hefur verið nokkur munur á þessu. Nokkuð er um viðskiptareikninga sem ekki hafa hreyfst í nokkur ár. Þar er um að ræða viðskiptareikninga samtals að fjárhæð 491 millj. kr. sem eru eldri en eins árs. Elstu viðskiptareikningarnir eru frá árinu 2003 og fyrr og nema þeir nærri 47 millj. kr. Gera má ráð fyrir að hluti af eldri viðskiptakröfum sé tapaður.
Fjárlaganefnd spurði Ríkisendurskoðun hvort innra eftirliti og afstemmingum með þessum málum væri ábótavant og óskaði skýringa á því hvers vegna staðan væri komin í það horf sem að framan er lýst. Ríkisendurskoðun taldi að ekki væru til samræmdar verklagsreglur um hvernig standa beri að innheimtu skammtímakrafna og að í mörgum tilvikum hafi enginn aðili það hlutverk að innheimta kröfurnar. Stofnunin telur þetta fyrirkomulag óviðunandi. Þá var fjármála- og efnahagsráðuneytið spurt hvernig innra eftirliti og afstemmingum væri háttað og hvers vegna málið væri komið í það horf sem Ríkisendurskoðun lýsti. Fjármála- og efnahagsráðuneytið minnir á mikinn fjölda ríkisstofnana og ráðuneyta og því komi há staða á viðskiptareikningum ekki á óvart og séu ýmsar skýringar á því hvers vegna hún hreyfist ekki lengi. Þá fylgist einn til tveir starfsmenn Fjársýslunnar með þessum málum og reynt sé að tryggja samræmingu eins og kostur sé.
Ríkisendurskoðun hefur undanfarin ár bent á að eftirlitið sé ekki nægjanlegt. Þeir aðilar sem bóka fyrrgreindar kröfur bera ábyrgð á þeim nema ábyrgðin sé falin öðrum. Fjárlaganefnd telur að þær brotalamir sem hér er lýst við innheimtu á kröfum ríkissjóðs séu óviðunandi. Þá telur nefndin það óásættanlegt að stofnanir ríkisins skýri það sem aflaga fer með því að enginn beri ábyrgð og beinir þeim tilmælum til fjármála- og efnahagsráðuneytis að skýrt verði kveðið á um hver beri ábyrgð á sérhverri bókhaldsstöðu í efnahag ríkissjóðs og þar með verði ábyrgðaraðilar skilgreindir sem allra fyrst. Er óskað eftir að fjármála- og efnahagsráðuneytið gangi frá því máli við viðkomandi aðila.
10. Lánasjóður landbúnaðarins.
Ríkisendurskoðun gagnrýndi meðferð landbúnaðarráðuneytisins á tilteknumeignum Lánasjóðs landbúnaðarins sem haldið var eftir við sölu hans til Landsbankans árið 2005. Gerði stofnunin athugasemd við þá ákvörðun ráðuneytisins að ávaxta 214 millj. kr. af þessum eignum, þ.e. handbæru fé sjóðsins, í bankabréfum hjá Kaupþingi banka í stað þess að skila því til ríkisféhirðis. Stærsti hluti þessa fjár tapaðist við fall bankans. Fjárlaganefnd beinir þeim tilmælum til fjármála- og efnahagsráðuneytis að tryggt verði að hvorki ráðuneyti né stofnanir ríkisins geti haldið eftir fé með þessum ámælisverða hætti og að því verði framvegis alltaf skilað til ríkisfjárhirslu.
11. Gjaldfærsla vegna ríkisábyrgða að fjárhæð 27 milljarðar kr.
Á árinu 2010 voru gjaldfærðir rúmlega 27 milljarðar kr. vegna ríkisábyrgða samanborið við rúmlega 3 milljarða kr. árið 2009. Þessi hækkun stafar einkum af því að ríkissjóður yfirtók ábyrgðir af Ríkisábyrgðarsjóði vegna Lánasjóðs landbúnaðarins en við fall Landsbankans hf. urðu virkar ríkisábyrgðir vegna skulda sjóðsins. Lánasjóðurinn var seldur bankanum árið 2005 fyrir tæpa 3 milljarða kr. Í kjölfar falls bankans var tekin ákvörðun um að greiða gjaldfallnar afborganir af kröfum sem ríkisábyrgð fylgdi til að koma í veg fyrir að ríkissjóður yrði fyrir tjóni vegna dráttarvaxta og innheimtukostnaðar. Ríkisendurskoðun hefur ekki upplýsingar um hvers vegna skuldir Lánasjóðsins voru skildar eftir í gamla Landsbankanum en eignir hans fluttar í nýja bankann. Nefndin óskaði einnig eftir upplýsingum frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu um hvers vegna ábyrgðir og eignir sem áttu að standa þeim til fullnustu fylgdust ekki að. Að sögn fjármála- og efnahagsráðuneytis var þegar búið að gefa út umrædd skuldabréf og þau óuppgreiðanleg og því ekki unnt að breyta því að ríkið bæri hina einföldu ábyrgð á greiðslu þeirra færi kaupandinn í greiðsluþrot þrátt fyrir að Alþingi tæki ákvörðun um sölu sjóðsins. Skýrt hafi komið fram í útboðsauglýsingu og meðfylgjandi gögnum að tilboðsgjafi mundi yfirtaka skuldbindingar Lánasjóðsins sem í flestum tilfellum voru með ríkisábyrgð. Samkvæmt þessu virðist hafa verið erfitt að koma í veg fyrir að ábyrgðirnar féllu á ríkissjóð. Fjárlaganefnd telur mikilvægt að fjármála- og efnahagsráðuneytið fari yfir þetta mál til að kanna hvort og þá hvernig draga megi af því lærdóm um meðferð ríkisábyrgða með það að markmiði að tilvik sem þetta geti ekki komið upp að nýju.
12. Ríkið taldi sig knúið til yfirtöku á Sparisjóði Keflavíkur vegna innstæðutrygginga.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið stofnaði SpKef sparisjóð í apríl 2010 í því skyni að taka við eignum og innstæðuskuldbindingum Sparisjóðsins í Keflavík samkvæmt ákvörðun Fjármálaeftirlitsins með vísan til heimildar í 1. gr. laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl.
Í ákvörðun Fjármálaeftirlitsins kemur fram að það sé mat stjórnenda SpKef sparisjóðs að eigið fé sjóðsins sé neikvætt um 11 milljarða kr. og að rúmlega 19 milljarða kr. vanti upp á að sparisjóðurinn fullnægi kröfum Fjármálaeftirlitsins um lágmarks eigið fé. Í skýringum við árshlutareikning Landsbankans í lok júní 2011 kom síðan fram að ágreiningur væri á milli aðila um verðmat á eignum sparisjóðsins. Bankinn mæti eignirnar á rúma 43 milljarða kr. en að þær hafi áður verið metnar á tæpa 59 milljarða kr. Munar þarna um 16 milljarða kr. Við sameiningu SpKef sparisjóðs við Landsbankann virðist hafa verið gengið út frá því að eigið fé sparisjóðsins væri neikvætt um 11 milljarða kr. og að sá kostnaður kæmi til með að lenda á ríkissjóði.
Úrskurðarnefnd, sem sett var á laggirnar með samningi milli íslenska ríkisins og Landsbankans hf. í því skyni að skera úr um endurgjald til Landsbankans hf. vegna yfirtöku á SpKef sparisjóði, kvað upp úrskurð 7. júní 2012. Niðurstaða nefndarinnar var sú að endurgjald til Landsbankans hf. vegna yfirtöku á innstæðum og eignum SpKef sparisjóðs skyldi nema tæplega 19,2 milljörðum kr. Með úrskurðinum er endanlega leyst úr ágreiningi milli aðila um greiðslu til Landsbankans hf. vegna yfirtöku á SpKef sparisjóði. Uppgjör til Landsbankans verður samkvæmt samningi aðila í formi ríkisskuldabréfs (RIKH 18), sem er á gjalddaga 9. október 2018. Fjárlaganefnd bendir á að það munar um 8 milljarða kr. á niðurstöðu ríkisins og gerðardómsins og hefur nefndin af þeim sökum óskað eftir greinargerð frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu um með hvaða hætti staðið var að yfirtökunni og mati á eignum. Einnig hefur fjárlaganefnd óskað eftir greinargerð um rekstur sjóðsins frá því að ríkið tók hann yfir og þar til hann var endanlega sameinaður Landsbankanum. Er óskað eftir að þær liggi fyrir eigi síðar en í lok desember 2012.
Fjárlaganefnd bendir á að málefni sparisjóðanna eru til rannsóknar af hálfu Alþingis og bíður nefndin eftir niðurstöðu hennar.
13. Tilvist Eignasafns Seðlabanka Íslands.
Ríkisendurskoðun bendir á að endurmeta þurfi tilvist Eignasafns Seðlabanka Íslands. Að mati stofnunarinnar fer rekstur félags um framangreint eignasafn illa saman við dagleg og lögbundin verkefni Seðlabankans. Því lagði stofnunin til að Seðlabankinn íhugaði hvort það væri ekki í þágu hagsmuna hans að selja eignir félagsins eða félagið í heild til aðila sem sérhæfa sig í slíkri eignaumsýslu.
Fram höfðu komið efasemdir um lögmæti þess að Seðlabankinn ræki félagið og því óskaði fjárlaganefnd eftir viðbrögðum bankans við þeim athugasemdum. Í svarbréfi bankans kom fram að í lögum nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands, er hvorki að finna ákvæði sem beinlínis heimila bankanum að stofna og eiga dótturfélag né heldur ákvæði sem bannar slíka ráðstöfun. Í 17. gr. laga um Seðlabanka Íslands segir að Seðlabankinn stundi önnur banka- og verðbréfaviðskipti sem samrýmast hlutverki hans sem seðlabanka. Í því skyni er bankanum meðal annars heimilt að eiga aðild að og hlut í fyrirtækjum og stofnunum á sviði kauphallarstarfsemi, verðbréfaskráningar og greiðslukerfa. Orðalagið meðal annars er ekki hægt að túlka á annan veg en þann að ekki sé tæmandi talið í greininni hvers konar félög Seðlabankinn hefur heimild til að stofna. Löggjafinn getur ekki séð fyrir öll þau tilvik þar sem þörf er á að Seðlabankinn eigi hlut í fyrirtækjum eða stofnunum. Ef það var ætlun löggjafans að takmarka aðild Seðlabankans eingöngu að hlut í fyrirtækjum sem 17. gr. tilgreinir hefði þurft að taka slíkt skýrt fram. Skv. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 138/1994 geta stofnendur einkahlutafélaga verið m.a. íslenska ríkið og stofnanir þess. ESÍ ehf. er þar af leiðandi félag sem stofnað er á grundvelli og í samræmi við ákvæði laga um einkahlutafélög og verður ekki séð að lög nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands, standi í vegi fyrir stofnun þess.
Markmið félagsins er að innheimta kröfur og endurgreiða skuldina við Seðlabankann.
Fjárlaganefnd óskaði eftir að fjármála- og efnahagsráðuneytið legði mat á hvernig til hefði tekist við að ná markmiðunum en ráðuneytið vísaði alfarið á Seðlabankann. Fjármála- og efnahagsráðuneytið annast eftirlit með framkvæmd fjárlaga og að mati fjárlaganefndar ber því að taka afstöðu til þeirra þátta sem nefndin spurði um enda beitti ráðuneytið sér fyrir fyrrgreindri hagræðingu.
Fjárlaganefnd telur eðlilegt að fjármála- og efnahagsráðuneytið annist þessa eignaumsýslu fyrir hönd ríkissjóðs en ekki Seðlabankinn, sbr. 13. gr. laga nr. 115/2011. Þá mun nefndin gera sérstaka athugun á málinu.
14. Samkomulag við sveitarfélög um uppgjör á staðgreiðslu.
Ríkisendurskoðun ítrekar ábendingu sína frá því í endurskoðunarskýrslu 2009 um að endurskoða þurfi samkomulag um uppgjör á staðgreiðslu við sveitarfélögin. Stofnunin telur hættu á að ríkissjóður beri fjárhagslegan skaða af núverandi samkomulagi, enda hafi vanskil aukist að undanförnu. Ríkisendurskoðun gagnrýnir að ekkert skuli hafa verið aðhafst í málinu með hliðsjón af þeim hagsmunum sem eru í húfi, en hlutur sveitarfélaga í staðgreiðslu á árinu 2010 nam 105 milljörðum kr. Fjárlaganefnd óskaði eftir mati fjármála- og efnahagsráðuneytisins á því hvort ríkissjóður hefði orðið fyrir fjárhagslegu tjóni af uppgjörinu og hvenær búast mætti við að því yrði lokið. Fram kom að ráðuneytið hafði óskað eftir viðræðum við sveitarfélögin og vonaðist til að endurskoðuninni lyki fyrir 1. júní sl. Þá taldi ráðuneytið ekki unnt að segja til um það fyrir fram hvort ríkissjóður hefði orðið fyrir fjárhagslegu tjóni vegna þessa fyrirkomulags.
Í áliti sínu á skýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings 2009 lagði fjárlaganefnd áherslu á að samkomulag um uppgjör staðgreiðslu á milli ríkis og sveitarfélaga yrði endurskoðað, m.a. í ljósi aukinna vanskila, og óskaði eftir niðurstöðum endurskoðunarinnar fyrir 1. desember 2011. Sá vilji nefndarinnar hefur ekki gengið eftir en í september 2012 var endurskoðuninni ekki lokið. Ráðuneytið hefur nýlega hafið viðræður við Samband íslenskra sveitarfélaga og eru Ríkisendurskoðun og Fjársýslan einnig inni í málinu. Fjárlaganefnd leggur áherslu á að fjármála- og efnahagsráðuneytið ljúki málinu sem allra fyrst og tilkynni nefndinni um niðurstöðuna. Þá leggur fjárlaganefnd áherslu á að fjármála- og efnahagsráðuneytið meti hvort ríkissjóður hafi orðið fyrir tjóni af núverandi fyrirkomulagi og geri nefndinni grein fyrir því mati. Jafnframt leggur fjárlaganefnd áherslu á að reglulega verði fylgst með uppgjöri á milli ríkis og sveitarfélaga.
15. Yfirtaka á eftirlaunaskuldbindingum Landsbanka Íslands.
Árið 2009 yfirtók ríkissjóður 300 millj. kr. eftirlaunaskuldbindingar Landsbanka Íslands vegna ríkisábyrgðar á þeim. Að mati Ríkisendurskoðunar er eðlilegt að þessi skuldbinding færist yfir til NBI hf. Fyrir liggur sérstök ákvörðun stjórnar Fjármálaeftirlitsins þess eðlis að tilgreindar lífeyrisskuldbindingar fylgi gamla bankanum, en hún er að mati Ríkisendurskoðunar á skjön við hina almennu ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um flutning eigna, skulda og skuldbindinga vegna innlendrar starfsemi bankans yfir til NBI hf. Í samningaviðræðum skilanefndar og erlendra kröfuhafa Landsbanka Íslands kom fram að þeir geta ekki sætt sig við að NBI hf. verði skuldsettur meira en um er samið því það muni rýra getu bankans til að standa við skuldbindingar sínar gagnvart þeim, sbr. samkomulag þar um. Fjármála- og efnahagsráðuneytið bendir á að rökstuðningur Fjármálaeftirlitsins fyrir þessari ákvörðun hafi verið sá að annað gæti falið í sér óréttmæta mismunun annarra kröfuhafa og það hafi því ekki verið á færi ráðuneytisins að breyta ákvörðun Fjármálaeftirlitsins. Með því að færa kröfuna yfir í nýja bankann hefði ríkissjóður þar með þurft að greiða nýja bankanum kröfuna að fullu. Þar sem mælt var fyrir um það í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 50/1997, um stofnun hlutafélaga um Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands, að ríkissjóður beri ábyrgð á skuldbindingum Landsbanka Íslands við Eftirlaunasjóð starfsmanna Landsbankans hafi verið ákveðið að semja við NBI hf. um útborgun eftirlaunaréttinda umræddra starfsmanna með sama hætti og áður hefði verið gert. Annars hefðu einstakir aðilar eftirlaunasjóðsins átt beinar kröfur á hendur ríkissjóðs vegna þeirrar ábyrgðar sem ríkið gekkst í þegar stofnað var hlutafélag um Landsbanka Íslands. Jafnframt var NBI hf. fyrir hönd ríkissjóðs falið að lýsa innleystri ábyrgðarkröfu ríkissjóðs við slitameðferð Landsbanka Íslands hf. Fjárlaganefnd telur óheppilegt að Ríkisendurskoðun og Fjármálaeftirlitið séu ósammála um með hvaða hætti málið var leyst.
16. Endurgreiðsla bankainnstæðna umfram 2% af heildarrekstrarfé ársins til ríkissjóðs.
Í reglum fjármála- og efnahagsráðuneytisins frá 1. mars 1996 segir: „Stofnanir sem hafa reikning í banka eða sparisjóði skulu endurgreiða til ríkissjóðs fyrir lok hvers mánaðar allt það fé er fer umfram 2% af heildarrekstrarfé ársins. Fjármálaráðherra getur þó sett önnur viðmiðunarmörk en hér greinir gagnvart einstökum stofnunum.“ Óskað var eftir að fjármála- og efnahagsráðuneytið gerði grein fyrir helstu röksemdum fyrir því að veita undanþágur frá þessum ákvæðum. Jafnframt var óskað eftir upplýsingum um hve háar fjárhæðir væru á þeim reikningum sem Ríkisendurskoðun vísaði til í ábendingu sinni. Að sögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins eru undanþágur veittar til stofnana sem hafa fengið heimild til að halda reikninga í Seðlabanka Íslands. Innstæður á þeim eru teknar inn í vaxtajöfnuð ríkissjóðs og renna vaxtatekjurnar til ríkissjóðs. Hvað aðrar ríkisstofnanir varðar eru meginástæður undanþágna þær að tryggja handbært fé til að standa undir greiðslu útgjalda á hverjum tíma.
Að mati fjárlaganefndar ættu vaxtatekjur af bankareikningum allra A-hluta stofnana að færast hjá ríkissjóði. Nefndin áréttar að reglum sé fylgt og undanþágur veittar í samræmi við reglurnar.
17. Færsla eftirlaunaskuldbindinga hjúkrunar- og dvalarheimila sem fá greidd daggjöld frá ríkinu.
Að mati Ríkisendurskoðunar kann að vera ástæða til að kanna hvort ekki sé rétt að eftirlaunaskuldbindingar hjúkrunar- og dvalarheimila sem fá greidd daggjöld frá ríkinu, og eru nú að hluta færðar hjá launagreiðanda, verði að fullu færðar hjá ríkissjóði þar sem reksturinn er á ábyrgð hans. Fjárlaganefnd óskaði eftir að fjármála- og efnahagsráðuneytið staðfesti að ekki væri gert ráð fyrir að daggjöld stæðu undir þessum lífeyrisskuldbindingum og að ótvírætt lægi fyrir að ríkissjóður bæri ábyrgð á þeim. Fjármála- og efnahagsráðuneytið er ósammála fullyrðingu Ríkisendurskoðunar um að „þar sem ekki er gert ráð fyrir að daggjöld standi undir þessum skuldbindingum eru þær íþyngjandi í rekstri þeirra“. Fjármála- og efnahagsráðuneytið bendir á að samkvæmt ákvæðum laga um almannatryggingar eru greiðslur daggjalda fullnaðargreiðsla af hálfu ríkissjóðs fyrir veitta þjónustu. „Því er það mat fjármála- og efnahagsráðuneytisins að ekki sé bein lagaskylda á ríkissjóði vegna þessara lífeyrisskuldbindinga, umfram það sem falli á ríkissjóð vegna bakábyrgðar á B-deild LSR, þegar iðgjaldagreiðslur og lífeyrishækkanir á hverjum tíma standa ekki undir heildarskuldbindingu sem hefur myndast. Bakábyrgð vegna Lífeyrissjóðs hjúkrunarfræðinga er hins vegar hjá einstökum launagreiðendum en ekki ríkissjóði eins og talið er í skýrslu Ríkisendurskoðunar. Það misræmi sem er í fjárhæð lífeyrisskuldbindingarinnar og iðgjalda og áætlaðra lífeyrishækkana frá launagreiðendum hefur verið fært til skulda í ríkisreikningi. Fjármála- og efnahagsráðuneytið og velferðarráðuneytið eiga nú í viðræðum við Samtök fyrirtækja í heilbrigðisþjónustu um stöðu lífeyrisskuldbindinga aðildarfélaga þeirra.“ Nauðsynlegt er að ljúka málinu sem fyrst. Fjárlaganefnd telur að daggjöld þurfi að standa undir öllum rekstrarkostnaði, þar á meðal heildarkostnaði vegna lífeyrisréttinda allra starfsmanna. Því er krafa nefndarinnar að stofnanir greiði jafnóðum allan kostnað vegna lífeyrisréttinda starfsmanna til lífeyrissjóðs.
18. Greiðslujafnvægi A-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins.
Ríkisendurskoðun bendir á að samkvæmt tryggingafræðilegu mati þarf að hækka heildariðgjald til A-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins úr 15,5% í 19,5% til þess að ná nauðsynlegu jafnvægi. Í framhaldinu lagði fjárlaganefnd m.a. eftirfarandi spurningar fyrir fjármála- og efnahagsráðuneytið:
a. Leikur einhver vafi á því að ríkissjóði beri að greiða þessa skuldbindingu?
b. Hvaða vinna er í gangi hjá ráðuneytinu til að leysa þetta mál?
Ráðuneytið vísar til sameiginlegrar fréttatilkynningar fjármála- og efnahagsráðuneytis og Fjársýslu ríkisins frá 10. febrúar sl. þar sem afstaða ráðuneytisins sé sú sama og fram kemur í lögunum, þ.e. að nægi óbreytt iðgjöld ekki til að standa undir skuldbindingunum beri að hækka iðgjöldin sem lendi alfarið á launagreiðanda í A-deildinni. Ákvörðun iðgjalda sé tekin af stjórn sjóðsins þar sem fjármála- og efnahagsráðuneytið eigi fjóra fulltrúa. Starfshópur með þátttöku bandalaga opinberra starfsmanna hafi frá því í mars 2011 fjallað um stöðu A- og B-deildar og sé ætlað að koma með tillögur að framtíðarlausnum á vanda þeirra.
Fjárlaganefnd telur afar brýnt að sem fyrst verði gripið til viðeigandi ráðstafana til að stemma stigu við þeim sívaxandi vanda sem felst í því að iðgjöld duga hvergi til að standa undir skuldbindingum sjóðsins. Tryggingafræðileg staða A-deildar hefur lengst af verið neikvæð án þess að tekið hafi verið á vandanum sem nú er orðinn gríðarlegur. Fjárlaganefnd hvetur fjármála- og efnahagsráðuneytið til að vinna eins hratt og vel að lausn þessa máls í samvinnu við Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins og unnt er og óskar eftir því að ráðherra skili nefndinni greinargerð um fyrirætlanir sínar í því efni fyrir lok desember nk.
19. Uppgjör lífeyrisskuldbindinga milli ríkis og sveitarfélaga.
Ríkisendurskoðun bendir á að ekki hefur verið gert sambærilegt samkomulag við önnur sveitarfélög en Reykjavíkurborg um uppgjör lífeyrisskuldbindinga vegna samrekstrar en fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur átt í viðræðum við þau um þessi mál. Fjármála- og efnahagsráðuneytið telur að vel sé búið að ná utan um stöðu þeirra þó ekki hafi verið gengið frá samningum við ýmis sveitarfélög um lífeyrisskuldbindingar lífeyrissjóða sveitarfélaga. Í ríkisreikningi hafi um árabil verið færð varúðarfærsla vegna þessa og nam uppsöfnuð fjárhæð hennar 5 milljörðum kr. í árslok 2010. Fjárlaganefnd telur nauðsynlegt bæði fyrir ríki og sveitarfélög að sem fyrst verði gengið frá samningum um þessi mál og að æskilegt sé að þeim viðræðum ljúki fyrir 1. febrúar 2013.
20. Flutningur ónýttra fjárheimilda og uppsafnaðs halla milli ára er allt of umfangsmikill.
Ríkisendurskoðun telur að flutningur ónýttra fjárheimilda og uppsafnaðs halla milli ára sé allt of umfangsmikill. Stofnunin telur nauðsynlegt að núverandi vinnureglur um þetta efni verði settar inn í reglugerð um framkvæmd fjárlaga. Fjármála- og efnahagsráðuneytið telur það matsatriði hvað teljist umfangsmikið í þessu sambandi og að stór hluti ónýttra fjárheimilda sé til kominn vegna nokkurra sjóða sem eru fjármagnaðir með mörkuðum tekjustofnum. Nýting þeirra fjárheimilda sé háð lögum um sjóðina og verði þær því ekki felldar niður. Þá séu ónýttar stofnkostnaðarfjárheimildir stór hluti fluttra heimilda þar sem framkvæmdum sé ekki lokið og því séu heimildir ekki felldar niður enda mundi það setja viðkomandi framkvæmd í uppnám. Ráðuneytið vísar jafnframt til þess að verið sé að endurskoða lög um fjárreiður ríkisins og að því loknu sé gert ráð fyrir að reglugerð um framkvæmd fjárlaga verði endurskoðuð. Fjárlaganefnd er sammála Ríkisendurskoðun um að umfang fluttra fjárheimilda hafi verið of mikið. Nýlegar vinnureglur fjármála- og efnahagsráðuneytisins miða að því að draga úr umfangi fluttra fjárheimilda. Að mati fjárlaganefndar er nauðsynlegt að reglur um yfirfærslu heimildanna séu skýrar og eftir þeim farið í hvívetna. Þá mun nefndin beita sér fyrir breytingu á lögum um markaða tekjustofna í þá veru að tekjur vegna þeirra falli yfirleitt til ríkissjóðs og að viðkomandi liðir fái þess í stað bein framlög á fjárlögum.
21. Of umfangsmikil yfirfærsla á halla kemur í veg fyrir að tekið sé á vanda viðkomandi stofnana.
Ríkisendurskoðun telur að ef stofnanir komist upp með að velta umfangsmiklum fjárlagahalla á undan sér dragi það úr aga við framkvæmd fjárlaga og komi í veg fyrir að tekið sé á vanda þeirra. Fjárlaganefnd tekur undir þetta með Ríkisendurskoðun og bendir á að dæmin sýni að sumar stofnanir jafnvel auki við hallann milli ára án þess að tekið sé á vandanum. Til bóta væri að setja ákvæði í reglugerð um framkvæmd fjárlaga um það í hvaða tilvikum sé heimilt að flytja ónýttar fjárheimildir á milli fjárlagaára. Fjárlaganefnd er sammála Ríkisendurskoðun um að í mörgum tilvikum sé þessi yfirfærsla of umfangsmikil og að fyrirkomulagið sé ekki heppilegt þegar fjárheimildir stofnana eru skertar um tugi prósenta vegna umframgjalda, án raunverulegs vilja til að draga samsvarandi úr starfseminni.
22. Uppsafnaður halli Landspítalans.
Ríkisendurskoðun bendir á að aðgerðir sem stjórnendur Landspítalans gripu til náðu einar og sér ekki að halda rekstri spítalans að fullu innan fjárheimilda, ef tekið er tillit til 3 milljarða kr. uppsafnaðs halla sem myndaðist árin 2008 og 2009, enda töldu stjórnendur spítalans ófært að draga svo mjög úr starfseminni að það nægði einnig til að jafna skuld vegna uppsafnaðs halla. Svo er að sjá sem bæði velferðarráðuneytið og fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi verið sammála því mati. Fjárlaganefnd óskaði eftir upplýsingum um þær lagaheimildir sem stuðst er við og sem heimila ráðuneytunum að taka ákvörðun sem þessa. Fjármála- og efnahagsráðuneytið fjármagnaði þann lausafjárvanda sem uppsafnaður halli hafði haft í för með sér með því skilyrði að velferðarráðuneytið kæmi með áætlun um uppgreiðslu hallans ef stofnunin stæði við það að halda útgjöldum innan heimilda ársins. Það var mat fjármála- og efnahagsráðuneytisins að það þjónaði hagsmunum ríkissjóðs að komast hjá dráttarvaxtagreiðslum og liður í því væri að hvetja viðkomandi stofnanir til að laga rekstur sinn til frambúðar. Heimild væri fengin úr 37. gr. laga nr. 88/1997, um fjáreiður ríkisins, þar sem segir: „Að fengnu samþykki ráðherra og hlutaðeigandi ráðherra er heimilt að geyma ónýttar fjárveitingar í lok reikningsárs. Með sama hætti er heimilt að draga skuldir frá fyrra ári frá fjárveitingum ársins.“
Fjárlaganefnd bendir á að samkvæmt fjárreiðulögum og reglugerðum sem grundvallast á þeim lögum eru fyrirgreiðslur sem þessar ekki heimilaðar. Fjárlaganefnd bendir á að heimildin er ekki notuð með þeim hætti sem lögin gera ráð fyrir þó svo að nefndin hafi skilning á því að með henni sé hægt að spara dráttarvaxtakostnað. Nefndin telur að setja þurfi reglur um heimildir sem þessar og verði ekki frá því vikist sé ætlunin að beita þeim á yfirstandandi fjárlagaári.
23. Fyrirgreiðsla til uppgjörs við birgja.
Landspítalinn, Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins og Háskólinn á Hólum fengu á árinu fyrirgreiðslu til að gera upp skuldir við birgja þrátt fyrir skuld við ríkissjóð. Eins og áður hefur komið fram eru engar heimildir fyrir ráðstöfunum sem þessum og því þarf að setja um þær reglur. Að öðrum kosti er hér um að ræða óheimilar ráðstafanir og verður að mati nefndarinnar að taka á þeim í samræmi við það. Óskað var eftir afstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins til þessa máls. Fjármála- og efnahagsráðuneytið vísar til fyrrgreinds svars við fyrirspurn um uppgjör á halla Landspítalans sem og minnisblaðs frá 17. febrúar 2010 um flutning á halla stofnana á milli ára. Ráðuneytið telur að hagstæðara hafi verið að fjármagna hallann en greiða dráttarvexti. Viðkomandi stofnanir hafi þegar verið búnar að ráðstafa fjármunum umfram heimildir en með þessum aðgerðum sé ekki verið að blessa það á neinn hátt.
Ábendingin er af sama meiði og ábending um uppgjör Landspítalans og gerir fjárlaganefnd sömu athugasemdir við fyrirkomulagið og þar koma fram.
Ríkisendurskoðun bendir á að ekkert tryggir að stofnanir greiði til baka viðskiptaskuldir við ríkissjóð. Þrautarlendingin verður því oft sú að veita þeim aukafjárveitingu eftir á. Fjárlaganefnd ítrekar að ríkisstofnunum ber að halda fjárlög og þeim er óheimilt að reikna með því að rekstur þeirra verði fjármagnaður á fjáraukalögum. Fjárlaganefnd bendir á mikilvægi þess að hvorki Alþingi né framkvæmdarvaldið ýti undir væntingar til aukafjárveitinga og noti fjáraukalög sem allra minnst. Að beiðni fjárlaganefndar útbjó Ríkisendurskoðun lista yfir helstu stofnanir sem ekki hafa gert upp skuld við ríkissjóð síðustu þrjú árin. Á honum kemur fram hver þróunin hefur verið hjá þessum aðilum. Vandamál þetta tengist stofnunum sem fara fram úr fjárheimildum og telur fjárlaganefnd að ráðuneytum beri skylda til að koma í veg fyrir að farið sé fram úr fjárheimildum.
24. Umframútgjöld Sjúkratrygginga Íslands.
Í skýrslunni kemur fram að umframútgjöld Sjúkratrygginga Íslands stafa af því að áform um sparnað sem lágu til grundvallar fjárlögum gengu ekki eftir. Snemma á árinu kom í ljós að hæpið væri að forsendur fyrir áætluðum sparnaði mundu ganga eftir, svo sem að hægt yrði að semja um lækkun á gjaldskrá fyrir heilbrigðisþjónustu sem keypt er af sjálfstætt starfandi heilbrigðisstéttum. Samt var ekki ráðist í annars konar sparnað til þess að vega upp á móti þessu, t.d. með því að auka greiðsluþátttöku sjúklinga eða takmarka frekar þá þjónustu sem Sjúkratryggingar Íslands taka þátt í að greiða. Þar sem slíkar ákvarðanir hefðu kallað á reglugerðarbreytingu liggur fyrir að velferðarráðuneytið ber ábyrgð á því að ekki var gripið til ráðstafana til að halda rekstri Sjúkratrygginga Íslands innan fjárheimilda.
Fjárlaganefnd óskaði eftir upplýsingum um hver afstaða fjármála- og efnahagsráðuneytisins væri til þessarar ábendingar og hvort ráðuneytið mælti með því að gripið yrði til aðgerða vegna þessa. Fjármála- og efnahagsráðuneytið tekur undir athugasemdir Ríkisendurskoðunar og hefur ítrekað bent á þetta við velferðarráðuneytið og í upplýsingagjöf bæði til ríkisstjórnar og fjárlaganefndar Alþingis. Í öllum greiningum vegna milliuppgjöra á árunum 2010 og 2011, sem send voru fyrrgreindum aðilum, var bent á að taka þyrfti á alvarlegri stöðu þessa liðar, en þrátt fyrir það hafi velferðarráðuneytið ekki tekið af nægilegri festu á vandanum. Hann hafi verið ljós allt árið 2010 og 2011 og í veikleikamati ársins 2012 er talað um að útgjöldin geti orðið 920 millj. kr. umfram fjárheimildir og jafnvel meiri en það. Fjárlaganefnd telur að sú staða sem komin er upp og hefur staðið þetta lengi yfir sé óviðunandi og að velferðarráðuneytinu beri að leysa þetta mál án tafar.
25. Stofnanir sem brjóta gegn fjárreiðulögum.
Ríkisendurskoðun bendir á að stofnanir með eigin fjárreiður sem stofna til útgjalda umfram fjárheimildir brjóta gegn fjárreiðulögum, reglugerð um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofnana í A-hluta og eftir atvikum reglum um láns- og reikningsviðskipti ríkisstofnana í A-hluta ríkissjóðs. Fjárlaganefnd óskaði eftir upplýsingum um hvort fjármála- og efnahagsráðuneytið hygðist beita sér í þessum málum. Í svari þess kom fram að ráðuneytið mun eins og áður beita sér í þessum málum eins og skyldur ráðuneytisins segja til um og heimildir leyfa. Eins og fram hefur komið í skýrslum Ríkisendurskoðunar eru árlega nokkur dæmi um að ráðuneyti og stofnanir fylgi ekki fyrirmælum og reglum fjármála- og efnahagsráðuneytis og fyrrgreindir aðilar bera ábyrgð á.
Í nýjum þingskapalögum er kveðið skýrt á um eftirlitshlutverk fjárlaganefndar. Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis og afleiðingar hrunsins fyrir ríkissjóð hafa aukið skilning þingsins á mikilvægi þinglegs eftirlits. Þetta álit ásamt áliti nefndarinnar um ríkisreikning 2009 sem og skýrsla nefndarinnar um framkvæmd fjárlaga á 1. ársfjórðungi 2012 eru liður í auknu aðhaldi og eftirliti þingsins með meðferð opinberra fjármuna. Fjárlaganefnd beinir því til allra ráðherra að tryggja að ekki verði brotið gegn fyrrgreindum lögum og reglugerðum.
26. „Opnar fjárheimildir.“
Ríkisendurskoðun gagnrýnir að stofnað sé til umtalsverðra greiðslna úr ríkissjóði á grundvelli þess sem kalla verður „opnar fjárheimildir“ í fjárlögum. Umræddar heimildir eru opnar því þær fela ekki í sér hámarksfjárhæðir sem koma fram í samtölu útgjalda í rekstraryfirliti (skv. 1. gr. fjárlaga) og sjóðstreymi ríkissjóðs (skv. 2. gr. fjárlaga). Þetta á bæði við um heimildir vegna stofnfjárframlaga og útgjalda. Að mati Ríkisendurskoðunar getur þessi aðferð haft í för með sér að stofnað sé til mikilla fjárskuldbindinga án þess að ákvarðanir um slíkt hafi verið nægjanlega vel kynntar og ræddar með tilskildum hætti á Alþingi. Þá er hætt við að útgjöld og afkoma samkvæmt fjárlögum gefi misvísandi mynd af raunverulegum fyrirætlunum stjórnvalda sem hafa áhrif á fjárhagsstöðu ríkisins. Óskað var eftir afstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins til ábendingarinnar. Það telur að gagnrýnin beinist einkum að heimildum sem óskað var eftir í tengslum við fall fjármálakerfisins. Ríkið þurfti að bregðast við aðkallandi vandamálum og í stað þess að hafa engar eða takmarkaðar heimildir var talið eðlilegt að óska eftir því við Alþingi að settar yrðu í fjárlög ársins heimildir sem væru tiltölulega rúmar þannig að hægt yrði án tjóns að bregðast við mest aðkallandi málum í tengslum við fall fjármálakerfisins. Ráðuneytið telur sig ávallt hafa gætt þess að ganga ekki lengra en nauðsyn krafði við nýtingu heimildanna og eftir að unnið hafi verið úr flestum þessara mála sé síður þörf á opnum heimildum. Ráðuneytið tók þátt í því með fjárlaganefnd að leggja til ákveðna vinnureglu vegna nýtingar heimildargreinar fjárlaga, 6. gr. , en í henni felst að efnahags- og fjármálaráðherra skuli kynna fjárlaganefnd áformaða nýtingu heimilda skv. 6. gr. áður en endanleg nýting er ákvörðuð fari útgjöld vegna hennar fram úr fjárheimild heimildargreinarinnar.
Fjárlaganefnd er sammála Ríkisendurskoðun um að opnar heimildargreinar dragi úr fjárstjórnarvaldi Alþingis og þeim aga sem þarf að vera á fjármálum ríkisins. Það er hlutverk Alþingis að gæta þess að opnar heimildir í fjárlögum taki eingöngu til minni háttar fjárráðstafana og séu að öðru leyti ekki í fjárlögum.
27. Prófanir og afstemmingar við uppfærslu tölvukerfa.
Ríkisendurskoðun benti á að við uppfærslu allra kerfa sé mikilvægt að uppfærð útgáfa verði ekki tekin í notkun fyrr en eftir ítarlegar prófanir og afstemmingar. Stofnunin benti á að alvarleg afstemmingarvandamál hefðu komið upp við uppfærslu Orra-kerfisins en það var uppfært 5. október 2010. Þegar tókst að lagfæra uppfærsluna þannig að kerfið gæti skilað tilteknum afstemmingum var búið að ganga frá ársreikningum margra ríkisaðila.
Fjársýslan telur að ekki verði annað sagt en upptaka á útgáfu 12 í Orra hafi gengið nokkuð vel og undirbúningur hafi verið allgóður. Hins vegar hafi komið upp ýmsar villur sem í mörgum tilvikum hafi ekki verið unnt að sjá fyrir eða greina við almennar prófanir. Flestar af þessum villum komu fram í grunnkerfinu og voru sendar til framleiðandans (Oracle) til lagfæringar. Ríkisendurskoðun bendir á að afstemming gagna við uppfærsluna á Orra var ekki gerð með þeim hætti sem Ríkisendurskoðun hefði kosið. Fjárlaganefnd telur mikilvægt að Fjársýslan dragi lærdóm af þeim vandamálum sem fram komu og taki mið af ábendingum Ríkisendurskoðunar.
28. Skilaskyldum aðilum verði gert að greina milli einstaklinga og lögaðila við skil á fjármagnstekjuskatti.
Ríkisendurskoðun telur nauðsynlegt að skilaskyldum aðilum verði gert að greina milli einstaklinga og lögaðila við skil á fjármagnstekjuskatti. Fjármála- og efnahagsráðuneytið og Fjársýsla ríkisins taka undir með stofnuninni um að sérgreindar upplýsingar komi að góðu gagni, ekki síst við mat á eftirstöðvum í árslok. Því telur fjárlaganefnd eðlilegt að fjármála- og efnahagsráðuneytið beiti sér fyrir því að skilaskyldum aðilum verði gert að greina á milli einstaklinga og lögaðila við skil á fjármagnstekjuskatti.
29. Sérgreining áætlaðra gjalda einstaklinga og lögaðila í tekjubókhaldskerfi ríkisins.
Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að hægt sé að sérgreina áætluð gjöld einstaklinga og lögaðila í tekjubókhaldskerfi ríkisins. Samkvæmt svari Fjársýslu ríkisins og fjármála- og efnahagsráðuneytisins virðist unnt að aðgreina gjöldin í virðisaukaskatti en ekki í þing- og sveitarsjóðsgjöldum. Fjárlaganefnd mælir með því að þessi breyting verði gerð, þar sem það styrki eftirlit með tekjuöfluninni að mati Ríkisendurskoðunar.
30. Fækkun félaga sem ekki eru í rekstri.
Að mati Ríkisendurskoðunar er mjög mikilvægt að fækka eins og unnt er félögum sem sannanlega eru ekki í rekstri. Með því að fækka áætlunum er tekjugrunnur ríkissjóðs styrktur og betra mat fæst á eftirstöðvum ríkissjóðstekna í árslok. Ríkisskattstjóri er sammála þessu og hefur unnið kerfisbundið við verkefnið en bendir á að ferlið sé seinvirkt. Að mati fjárlaganefndar er mikilvægt að styrkja tekjugrunn ríkisins m.a. með því að fækka þessum félögum eins ört og unnt er.
31. Einungis 2% áætlana í virðisaukaskatti innheimtast.
Ríkisendurskoðun bendir á að yfirleitt tekst aðeins að innheimta um 2% af heildarfjárhæð áætlana í virðisaukaskatti á hverju ári og þess vegna eru 98% þeirra ekki tekjufærðar.
Ríkisskattstjóri bendir á að skv. 25. gr. laga nr. 50/1988 skuli áætlun vera svo rífleg að eigi sé hætt við að skattfjárhæð sé of lág. „Í þeim tilfellum þar sem áætlaður er virðisaukaskattur á þá aðila sem kunna að hafa lokið rekstri sínum stafar það af því að þeir hafa vanrækt að tilkynna um það til ríkisskattstjóra og ríkisskattstjóra því ókunnugt um að rekstri sé lokið.“ Ríkisendurskoðun bendir á að ábendingunni hefur verið komið á framfæri árum saman.
Samkvæmt gögnum frá ríkisskattstjóra hefur verið gert átak til að færa þessi mál til betri vegar og töluverður árangur náðst. Fjárlaganefnd hvetur ríkisskattstjóra til að leita leiða til að ná enn betri árangri í þessu máli. Fjárlaganefnd óskar eftir að ríkisskattstjóri veiti nefndinni upplýsingar um framvindu málsins.
32. Vottun kennitalna sem birtar eru í ársreikningum.
Eitt af hlutverkum Ríkisendurskoðunar er að kanna og votta áreiðanleika kennitalna um umsvif og árangur af starfsemi stofnana birtist þær með ársreikningi. Skemmst er frá því að segja að það er afar sjaldgæft að kennitölur séu birtar í eða með ársreikningi og því hefur ekki reynt á þennan þátt endurskoðunarinnar. Fjárlaganefnd bendir á að í 7. gr. reglugerðar nr. 1061/2004 segir: „Ársáætlunin skal rúmast innan fjárheimilda auk þess að tilgreina einstök markmið og mælikvarða á árangur í starfi stofnunar. Í ársskýrslu skal koma fram samanburður á útgjöldum og fjárheimildum, auk talnalegs samanburðar á markmiðum ársins og útkomu.“ Fjárlaganefnd telur að leggja eigi áherslu á að stofnanir birti viðurkenndar kennitölur með rekstraruppgjörum sínum sem Ríkisendurskoðun muni síðan endurskoða. Þeim tilmælum er beint til ráðuneyta að þau beiti sér í þessu máli eins og þeim ber skylda til.
33. Löggjöf um skattstyrki.
Alþingi þarf að mati Ríkisendurskoðunar að skoða forsendur þess að setja sérstaka löggjöf um skattstyrki þar sem kveðið er á um vel skilgreind og mælanleg markmið skattafslátta. Óskað var eftir afstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins til þessarar ábendingar og upplýsingum um hvaða mælanleg markmið koma hér til greina. Fjármála- og efnahagsráðuneytið tekur undir það sjónarmið að skoða þurfi vandlega að sett verði löggjöf um skattstyrki. Ljóst sé að það uppgjör sem birt er árlega með fjárlagafrumvarpinu sé langt frá því að vera fullnægjandi. Þá séu sérfræðingar ráðuneytisins að skoða hvernig nágrannaþjóðir okkar haga uppgjöri skattstyrkja. Markmið þeirrar vinnu sé að móta þau mælanlegu markmið sem brýnt er að miða við í slíku uppgjöri.
Fjárlaganefnd telur að vinna þessi sé í eðlilegum farvegi og óskar eftir að niðurstöður hennar verði kynntar nefndinni þegar þær liggja fyrir.
34. Með því að samþykkja ýmiss konar óskipta fjárlagaliði er í reynd samþykkt að heimilt sé í nokkrum mæli að millifæra fjárveitingar milli fjárlagaliða.
Í skýrslu Ríkisendurskoðunar kemur fram að í fjárreiðulögum séu engin ákvæði sem heimili flutning fjárveitinga milli fjárlagaliða innan fjárlagaársins. Verði því að telja að flutningur fjárheimilda milli liða sé almennt ekki heimill. Fjármála- og efnahagsráðuneytið er ósammála þessari afstöðu og bendir á 37. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, þar sem segir að heimilt sé að flytja fjárheimildir milli einstakra rekstrarverkefna hvers ríkisaðila í A-hluta, enda séu verkefnin tilgreind í fjárlögum. Í athugasemdum við frumvarp til fjárlaga hvers árs sé auk þess fjallað um safnliði þar sem segir að nauðsynlegt sé fyrir framkvæmdarvaldið að hafa ákveðinn sveigjanleika innan ársins til að mæta breytingum á forsendum frá samþykkt fjárlaga og færa fjárheimildir á þá fjárlagaliði þar sem stofnað er til útgjaldanna. Þannig séu í frumvarpinu tilteknir safnliðir með óskiptum fjárheimildum sem venja hefur verið að ráðstafa innan ársins með millifærslu á aðra fjárlagaliði án þess að sækja þurfi til þess heimild Alþingis enda er heildarfjárheimild óbreytt. Í lok hvers ráðuneytiskafla í athugasemdum frumvarpsins er yfirlit yfir fjárlagaliði með óskiptum fjárheimildum sem ætlaðir eru til að mæta ýmsum sameiginlegum eða ófyrirséðum kostnaði í samræmi við forsendur og tilgang fjárveitinganna. Fjárheimildir eru millifærðar af þessum liðum á aðra þar sem kostnaðurinn er gjaldfærður miðað við framvinduna innan ársins. Fjárlaganefnd er sammála Ríkisendurskoðun um að heimildin nær ekki til þess að flytja fjárveitinguna milli fjárlagaliða samkvæmt nefndu ákvæði.
Nefndin bendir á að nauðsynlegt er að við endurskoðun fjárreiðulaga verði gengið frá þessu máli með skilvirkum hætti fyrir rekstur ríkissjóðs þannig að framkvæmdarvaldið hafi eðlilegt svigrúm innan ramma laga hverju sinni.
35. Bókun og skilgreining sértekna.
Verulegur misbrestur hefur verið á því að áætlað sé fyrir sértekjum í fjárlögum þrátt fyrir að þær komi reglulega fram í ársreikningum viðkomandi stofnana. Í séryfirliti 4 í ríkisreikningi kemur fram að á árinu 2010 sýndu ársreikningar yfir 70 fjárlagaliða sértekjur án þess að fyrir þeim hafi verið áætlað í fjárlögum. Einnig bendir stofnunin á að sértekjur þurfi að skilgreina frekar. Fjárlaganefnd telur nauðsynlegt að tekjuáætlanir séu í samræmi við fyrirætlanir fjárlaga. Fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur brugðist við þessum ábendingum í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2013 með því að endurmeta sértekjur. Fjárlaganefnd hefði talið rétt að gengið hefði verið frá bókhaldslegum álitamálum við tekjufærslu stofnana áður en ríkisreikningur 2011 var gefinn út, enda er hér m.a. um að ræða ábendingar sem Ríkisendurskoðun hefur margoft komið á framfæri í tengslum við endurskoðun ríkisreiknings.
36. Greiðslur til kröfuhafa.
Ríkisendurskoðun bendir á að Fjársýsla ríkisins þarf að gæta þess að inna ekki af hendi greiðslur til kröfuhafa vegna ríkisábyrgðar á lánum sem tekin voru vegna Lánasjóðs landbúnaðarins á sínum tíma nema fyrir liggi að viðkomandi aðilar hafi lýst kröfum í þrotabúið og skuldajöfnun hafi ekki verið hafnað.
Fjárlaganefnd spurðist fyrir um þessi mál hjá Fjársýslunni og samkvæmt upplýsingum frá stofnuninni eru þessi mál í góðu lagi. Fjárlaganefnd tekur undir ábendingu Ríkisendurskoðunar um að mikilvægt sé að staðið verði rétt að þessum málum.
37. Bakfærsla útgefinna tékka, t.d. vegna greiðslu barna- og vaxtabóta.
Ríkisendurskoðun telur að bakfæra þurfi útgefna tékka, t.d. vegna greiðslu barna- og vaxtabóta, ef þeir eru ekki innleystir innan ákveðins tíma og mynda þannig á nýjan leik inneign hjá viðtakanda í tekjubókhaldskerfi ríkisins. Ekki er um athugasemd að ræða af hálfu stofnunarinnar heldur ábendingu.
Samkvæmt upplýsingum frá Fjársýslu ríkisins og fjármála- og efnahagsráðuneytinu eru þessi mál í góðu lagi vegna áranna 2009 og 2010. Verið er að vinna í árinu 2011. Frá og með apríl 2011 var útgáfu tékka hætt og einungis greitt með rafrænum hætti inn á bankareikninga.
38. Flokkun Bjargráðasjóðs í ríkisreikningi.
Ríkisendurskoðun telur að breyta þurfi flokkun Bjargráðasjóðs. Málið hefur verið tekið upp í ríkisreikningsnefnd og var samþykkt að telja Bjargráðasjóð meðal ríkisaðila í C-hluta. Sjóðurinn verður því færður í ríkisreikning 2011 og þannig gengið frá málinu.
39. Sameining Lífeyrissjóðs hjúkrunarfræðinga við B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins.
Ríkisendurskoðun telur að vegna fækkunar virkra sjóðfélaga Lífeyrissjóðs hjúkrunarfræðinga sé rétt að sameina hann B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins. Óskað var eftir afstöðu ráðuneytisins til þessarar ábendingar. Fjármála- og efnahagsráðuneytið er sömu skoðunar. Hafa starfsmenn Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins tekið saman greinargerð um kosti þess og galla og hefur starfshópi verið falið að vinna nánari tillögur á grundvelli úttektarinnar. Að mati fjárlaganefndar er málið í eðlilegum farvegi og óskar hún eftir að niðurstöður hópsins verði kynntar nefndinni þegar þær liggja fyrir.
40. Eftirlaunasjóðir verði lagðir niður.
Ríkisendurskoðun hefur lagt til að Eftirlaunasjóður fyrrverandi starfsmanna Útvegsbanka Íslands og Eftirlaunasjóður fyrrverandi bankastjóra Útvegsbanka Íslands verði formlega lagðir niður með rekstrarhagræðingu og sparnað í huga. Fjármála- og efnahagsráðuneytið benti á að umsýsla þessara sjóða var flutt til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins um áramótin 2010/2011 og því sé þegar búið að ná fram þeirri rekstrarhagræðingu og þeim sparnaði sem Ríkisendurskoðun leggur til. Að mati fjárlaganefndar telst ábendingin afgreidd.
41. Úr skýrslu Ríkisendurskoðunar um ríkisábyrgðir og aðrar fjárhagslegar skuldbindingar sem ekki koma fram í fjárlögum eða fjáraukalögum.
Í áliti fjárlaganefndar á fyrrgreindri skýrslu frá 24. október er boðuð nánari umfjöllun um einstök mál sem ekki koma fram í endurskoðunarskýrslum 2009 og 2010.
Harpan.
Búið er að færa skuldbindingar ríkisins vegna stofnkostnaðar í skýringar ríkisreiknings. Hins vegar reyndist rekstrarniðurstaðan undir væntingum og verður ekki annað séð en áframhaldandi hallarekstur sé fram undan að óbreyttum forsendum. Fjárlaganefnd telur afar brýnt að stjórnvöld grípi til viðeigandi ráðstafana til að koma í veg fyrir áframhaldandi hallarekstur.
Skuldbindingar A-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins.
Ríkisendurskoðun leggur áherslu á að niðurstaða fáist um hvort ríkissjóði beri að færa til skuldar hjá sér halla A-deildarinnar sem ógreidd iðgjöld í árslok 2010. Um verulega fjárhæð er að ræða. Fjárlaganefnd telur að sú niðurstaða þurfi að liggja fyrir eigi síðar en við útgáfu ríkisreiknings 2012.
Skuldbindingar vegna lífeyrisréttinda aðila sem ekki teljast ríkisaðilar.
Starfsmenn ýmissa félaga og samtaka sem ekki geta talist eiginlegir ríkisaðilar hafa í gegnum tíðina fengið aðild að Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins og Lífeyrissjóði hjúkrunarfræðinga. Má þar nefna starfsmenn sparisjóða stéttarfélaga, stjórnmálaflokka, sveitarfélaga og ýmissa aðila með bakábyrgð sveitarfélaga, svo sem sjálfseignarstofnana á þeirra vegum. Sama máli gegnir einnig um starfsmenn ýmissa heilbrigðisstofnana sem greiddu iðgjöld til Lífeyrissjóðs hjúkrunarfræðinga. Það sem upp á vantar til að launagreiðendur geti staðið skil á mótframlagi lendir á ríkissjóði vegna bakábyrgðar hans. Af þessari ástæðu hefur helmingur skuldbindingar launagreiðenda sem nam alls 17,3 milljörðum kr. í árslok 2010 verið færður í ríkisreikningi sem hluti af lífeyrisskuldbindingum ríkisins, þ.e. 8,8 milljarðar kr. Ríkisendurskoðun lýsir áhyggjum yfir að fjárhagsstaða margra þessara stofnana er með þeim hætti að ekki verður séð að þær hafi að óbreyttu bolmagn til að standa undir lífeyrisskuldbindingum sínum að fullu þegar til greiðslu þeirra kemur. Það er álit fjárlaganefndar að starfsmenn félaga og samtaka sem ekki geta talist ríkisaðilar fái framvegis ekki aðild að Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins og rétt sé að breyta lögum um sjóðinn þess efnis. Fjárlaganefnd beinir því til stjórnvalda að bregðast við þessari ábendingu.
Að lokum vill nefndin benda á ítarlegt álit sitt á skýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings 2009. Fjárlaganefnd fagnar því að brugðist hefur verið við ýmsum athugasemdum sem þar koma fram en ítrekar mikilvægi þess að það sem enn stendur út af verði fært til betri vegar sem fyrst.
Fjárlaganefnd þakkar Ríkisendurskoðun fyrir skýrsluna og öllum hlutaðeigandi aðilum fyrir skjót viðbrögð og samstarf við vinnslu hennar.
Alþingi, 26. nóvember 2012.
Ásbjörn Óttarsson,
frsm.
Björn Valur Gíslason,
form.
Björgvin G. Sigurðsson.
Guðrún Erlingsdóttir.
Höskuldur Þórhallsson.
Kristján Þór Júlíusson.
Lúðvík Geirsson.
Magnús Orri Schram.
Ragnheiður Ríkharðsdóttir.
