Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 306. máls.
143. löggjafarþing 2013–2014.
Þingskjal 588 — 306. mál.
a. 1. tölul. fellur brott.
b. Í stað orðanna „tekjum af markaðsgjaldi“ í 5. tölul. kemur: framlagi í fjárlögum.
a. Við 1. mgr. bætist: er renna í ríkissjóð.
b. Í stað 3. og 4. málsl. 2. mgr. kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Tekjur af strandveiðigjaldi renna í ríkissjóð.
a. Á eftir orðunum „Fiskistofu gjald“ í 3. málsl. kemur: er rennur í ríkissjóð.
b. Við 5. málsl. bætist: er renna í ríkissjóð.
Gjald skv. 2. mgr. skal renna í ríkissjóð.
a. 1. mgr. orðast svo:
Veiðiréttarhafar skulu greiða 2% gjald af hreinum tekjum af veiði í ám og vötnum á hverju almanaksári og rennur gjaldið í ríkissjóð.
b. Í stað orðsins „Fiskræktarsjóði“ í 2. mgr. kemur: ríkissjóði.
Póst- og fjarskiptastofnun annast innheimtu gjalda samkvæmt þessari grein og renna þau í ríkissjóð.
Póst- og fjarskiptastofnun annast innheimtu gjalda samkvæmt þessari grein og renna þau í ríkissjóð.
Tekjur af bensíngjaldi renna í ríkissjóð.
Framangreind gjöld skulu renna í ríkissjóð. Samgöngustofu er heimilt að fela þriðja aðila eftirlit samkvæmt lögum þessum.
a. Í stað orðanna „til Samgöngustofu eða eftir atvikum til einstakra sveitarstjórna enda hafi þeim verið falin framkvæmd mála er varða leigubifreiðar innan sveitarfélagsins, sbr. 4. mgr. 2. gr.“ í 1. málsl. kemur: í ríkissjóð.
b. 2. málsl. fellur brott.
a. Orðin „er renni til Samgöngustofu“ í 1. málsl. 1. mgr. falla brott.
b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Gjöld samkvæmt ákvæði þessu renna í ríkissjóð.
a. Orðin „og skulu þau gjöld standa undir kostnaði Samgöngustofu sem af því hlýst“ í 1. málsl. 1. mgr. falla brott.
b. Við 2. mgr. bætist: og renna í ríkissjóð.
a. Orðin „til Samgöngustofu“ í 1. málsl. falla brott.
b. Við bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Gjöldin renna í ríkissjóð.
Tekjur af gjöldum samkvæmt ákvæðum þessa kafla renna í ríkissjóð.
a. Í stað orðanna „til stofnunarinnar“ í 1. mgr. kemur: í ríkissjóð.
b. Í stað orðanna „óskipt til Þjóðskrár Íslands“ í 3. mgr. kemur: í ríkissjóð.
Tekjur af almennu tryggingagjaldi og atvinnutryggingagjaldi renna í ríkissjóð.
Framlag til starfsendurhæfingarsjóða, sem starfræktir eru á grundvelli laga um atvinnutengda starfsendurhæfingu og starfsemi starfsendurhæfingarsjóða, skal ákvarðað í fjárlögum hverju sinni.
Tekjur Fæðingarorlofssjóðs eru árlegt framlag í fjárlögum auk vaxta af innstæðufé sjóðsins.
Atvinnuleysisbætur skulu greiddar úr Atvinnuleysistryggingasjóði. Tekjur Atvinnuleysistryggingasjóðs eru árlegt framlag í fjárlögum auk vaxta af innstæðufé sjóðsins.
a. Við 1. málsl. 1. mgr. bætist: sem renna í ríkissjóð.
b. 2. málsl. 3. mgr. fellur brott.
Framlag í lýðheilsusjóð skal ákveðið í fjárlögum hverju sinni.
a. Orðin „og af öðrum tekjum hennar“ í 3. mgr. falla brott.
b. Við 4. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Gjöld þessi renna í ríkissjóð.
Gjaldið rennur í ríkissjóð.
a. Í stað 1. málsl. 1. mgr. koma tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Ríkisskattstjóri skal leggja á þá sem skattskyldir eru skv. 1. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, sérstakt gjald til að standa undir útgjöldum í samræmi við markmið laganna. Tekjur af gjaldinu renna í ríkissjóð.
b. 4. mgr. orðast svo:
Tekjur Framkvæmdasjóðs aldraðra eru árlegt framlag í fjárlögum, frjáls framlög, aðrar tekjur er til kunna að falla og vaxtatekjur.
c. 5. mgr. fellur brott.
a. 1. málsl. 1. mgr. orðast svo: Greiða skal sérstakt ábyrgðargjald af greiddum vinnulaunum, þóknun og reiknuðu endurgjaldi, hvaða nafni sem nefnist, sem skattskylt er og rennur gjaldið í ríkissjóð.
b. Á eftir 2. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:
Tekjur Ábyrgðasjóðs launa eru árlegt framlag í fjárlögum auk vaxta af innstæðufé sjóðsins.
c. Orðin „og skoðast það sem lántaka“ í 2. málsl. 3. mgr. falla brott.
Tekjur af gjöldum samkvæmt ákvæðum þessarar greinar renna í ríkissjóð.
Tekjur af gjöldum samkvæmt ákvæðum þessarar greinar renna í ríkissjóð.
Tekjur af gjöldum samkvæmt ákvæðum þessarar greinar renna í ríkissjóð.
a. Í stað orðanna „rekstur Fjármálaeftirlitsins“ í 1. mgr. kemur: opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.
b. 2. mgr. orðast svo:
Eftirlitsgjald samkvæmt þessum lögum er innheimt af Fjármálaeftirlitinu og rennur í ríkissjóð.
Einkaleyfastofa leggur á og innheimtir gjöld samkvæmt lögum þessum og renna gjöldin í ríkissjóð.
Einkaleyfastofa leggur á og innheimtir gjöld samkvæmt lögum þessum og renna gjöldin í ríkissjóð.
Einkaleyfastofa leggur á og innheimtir gjöld samkvæmt lögum þessum og renna gjöldin í ríkissjóð.
a. 2. og 3. málsl. 3. mgr. falla brott.
b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Tekjur af gjöldum samkvæmt ákvæðum þessarar greinar renna í ríkissjóð.
Tekjur af gjöldum samkvæmt ákvæðum þessarar greinar renna í ríkissjóð.
a. 2.–4. málsl. 1. mgr. falla brott.
b. Í stað orðanna „innheimtu og ráðstöfun“ í 4. mgr. kemur: og innheimtu.
a. Í stað orðsins „Skipulagssjóði“ í 2. tölul. og 1. málsl. 3. tölul. kemur: ríkissjóði.
b. 4. tölul. orðast svo: Ríkissjóður skal árlega greiða sveitarfélagi sem ekki fær framlag skv. 3. tölul. fjárhæð sem nemur helmingi innheimtra skipulagsgjalda í sveitarfélaginu.
c. Í stað orðsins „Skipulagssjóðs“ í 6. tölul. kemur: ríkissjóðs.
d. Í stað orðanna „sem árlega fá endurgreiddan helming innheimtra skipulagsgjalda, sbr. 4. tölul.“ í 6. tölul. kemur: sem fá framlag skv. 4. tölul.
a. Orðið „sér“ í 2. málsl. 1. mgr. fellur brott.
b. Við 2. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Tekjur af gjöldum skv. 1. tölul. 1. mgr. renna í ríkissjóð.
Tekjur af gjöldum samkvæmt ákvæðum þessarar greinar renna í ríkissjóð.
Leggja skal árlegt gjald á allar brunatryggðar húseignir sem nemur 0,3 af vátryggingarverðmæti. Gjaldið skal innheimt ásamt iðgjaldi til Viðlagatryggingar Íslands og fer um innheimtu þess samkvæmt lögum um viðlagatryggingu, þar á meðal skal gjaldið njóta lögtaksréttar og lögveðréttar í vátryggðri eign. Tekjur af gjaldinu renna í ríkissjóð. Álagning gjalds þessa skal ekki hafa áhrif til hækkunar á innheimtuþóknun til vátryggingafélaga samkvæmt lögum um viðlagatryggingu.
Sérstakur sjóður ríkisins, ofanflóðasjóður, er í vörslu ráðuneytisins.
Tekjur sjóðsins eru:
1. Árlegt framlag í fjárlögum.
2. Vaxtatekjur, sbr. 13. gr.
3. Aðrar tekjur.
Lán til starfsemi sjóðsins, sem eru með ábyrgð ríkissjóðs, skulu háð samþykki hlutaðeigandi ráðherra.
Tekjur Jarðasjóðs eru framlag í fjárlögum ár hvert sem nauðsynlegt er talið til þess að sjóðurinn geti gegnt hlutverki sínu.
Frumvarp þetta á sér nokkurn aðdraganda, en á undanförnum árum hefur oft komið til umræðu að æskilegt væri að draga úr þeirri víðtæku mörkun ríkistekna sem lengi hefur tíðkast, bæði til að einfalda og styrkja fjárstjórnarvald Alþingis og fjármálastjórn stjórnsýslunnar og til að draga úr ógagnsæi og sveiflum sem þetta fyrirkomulag veldur í fjárreiðum þeirra aðila sem tekjurnar renna til. Það sjónarmið hefur einnig komið fram að mikilvægt sé að allar stofnanir ríkisins sitji við sama borð þegar kemur að ákvörðun fjárheimilda og aðhaldsráðstafana. Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hefur tekið undir þessi sjónarmið og fjárlaganefnd Alþingis hefur margoft tekið undir gagnrýni Ríkisendurskoðunar á núverandi fyrirkomulag vegna markaðra tekna.
Með mörkuðum tekjum er átt við lögþvingaðar ríkistekjur sem samkvæmt sérlögum eru sérstaklega eyrnamerktar til þess að standa undir kostnaði við tiltekna málaflokka, verkefni eða stofnanarekstur. Markaðar tekjur skiptast í tvo meginflokka. Annars vegar er um að ræða skatttekjur sem ráðstafað er til tiltekinna verkefna, án þess að veitt sé þjónusta á móti tekjunum, og hins vegar aðrar rekstrartekjur ríkissjóðs sem eru einnig lögþvingaðar en þá er skilyrt að á móti komi þjónusta stofnunar.
Þó að hætt yrði að færa markaðar tekjur og aðrar rekstrartekjur í reikninga stofnana yrðu þessar tekjur eftir sem áður færðar í reikningshaldi ríkissjóðs og þar tiltækar til samanburðar við útgjöld viðkomandi stofnana og málaflokka. Markaðar tekjur eru af margvíslegum toga og eru tilgreindar í fjölda sérlaga. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á mörgum lögum í því skyni að leggja af markaðar tekjur. Þær renni því ávallt í ríkissjóð og séu ekki færðar í bókhaldi stofnana eða fjárlagaliða á gjaldahlið ríkisins.
Jafnframt er gert ráð fyrir að viðkomandi fjárlagaliðir fái beint framlag úr ríkissjóði jafnhátt áætluðum tekjum. Þannig felur frumvarpið ekki í sér skerðingu á framlögum til stofnana heldur eingöngu breytingu á framsetningu reikningsskila þeirra. Ekki er gert ráð fyrir breytingum á reikningshaldi eða öðru fyrirkomulagi vegna sértekna stofnana.
Ávinning af þessum breytingum má draga saman í eftirfarandi þætti:
– Ákvarðanir um ráðstöfun á ríkistekjum verða einungis teknar í fjárlögum og fjáraukalögum.
– Eftiráheimildir í lokafjárlögum leggjast af.
– Óvissu eytt um það hverjar séu fjárheimildir stofnana á fjárlagaárinu.
– Útgjaldavöxtur í gegnum sjálfvirkt streymi ríkistekna til stofnana leggst af.
– Einfaldar fjárlagagerð og reikningsskil stofnana, gerð ríkisreiknings og lokafjárlaga.
– Styrkir og einfaldar fjármálastjórn ríkisstofnana og ríkisins í heild.
– Styður við útgjaldamarkmið rammafjárlagagerðar.
– Styður við fjárveitingar- og fjárstjórnarvald Alþingis.
2. Rökstuðningur fyrir framlagningu frumvarpsins.
Í ýmsum sérlögum er mælt fyrir um skyldu eða heimild til að leggja á og innheimta sérstaka skatta og gjöld til að standa undir kostnaði við tiltekna málaflokka, verkefni eða stofnanarekstur. Sem dæmi má nefna ýmis leyfis-, eftirlits- og skoðunargjöld Fiskistofu, Matvælastofnunar, Lyfjastofnunar og Neytendastofu og tekjur Þjóðskrár og ríkisskattstjóra fyrir aðgang og afnot af opinberum skrám. Í lögum sem beinlínis snúa að tekjuöflun ríkissjóðs getur einnig verið kveðið á um til hvaða verkefna tekjunum skuli varið. Sem dæmi má nefna lög um olíugjald og kílómetragjald og lög um vörugjald af ökutækjum, eldsneyti o.fl. þar sem tiltekið er að tekjunum skuli varið til vegagerðar og lög um tryggingagjald þar sem kveðið er á um að tekjurnar skuli skiptast í tilteknum hlutföllum milli Atvinnuleysistryggingasjóðs, Fæðingarorlofssjóðs og fleiri aðila. Í fjárlögum eru tekjur sem þannig er kveðið á um í lögum settar fram sem markaðar tekjur eða aðrar rekstrartekjur stofnana sem varið er til að fjármagna fjárheimildir viðkomandi stofnana og verkefna. Markaðar tekjur og aðrar rekstrartekjur stofnana eru því á sama hátt í flokki ríkistekna sem innheimtar eru með lögþvingun. Nánar tiltekið eru markaðar tekjur skatttekjur sem aflað er samkvæmt sérlögum þar sem kveðið er á um að þeim skuli varið til að fjármagna útgjöld tiltekinna málaflokka, stofnana eða verkefna. Aðrar rekstrartekjur stofnana eru tekjur sem verja ber til að fjármagna útgjöld stofnana eða verkefna samkvæmt sérlögum en teljast ekki vera skatttekjur.
Þótt tekna til að standa undir útgjöldum tiltekinna málaflokka eða verkefna sé aflað samkvæmt sérlögum hlýtur það jafnan að vera sjálfstæð ákvörðun Alþingis fyrir fram við afgreiðslu fjárlaga hverju sinni hvort og þá hversu mikið fé er veitt til viðkomandi verkefna á fjárlagaárinu. Í 41. gr. stjórnarskrárinnar segir: „Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.“ Hvernig svo sem fjármögnun verkefna ríkisins er háttað ætti að vera ljóst að samkvæmt stjórnarskránni liggur fjárveitingarvaldið hjá Alþingi og að heimild til greiðslu gjalda úr ríkissjóði verður aðeins sótt þangað. Tekjur geta hins vegar verið mismiklar frá ári til árs og taka breytingum í takt við hagsveiflur, eftirspurn eða aðra hagræna þætti án þess að það þurfi ávallt að vera í beinu sambandi við árlega fjárþörf viðkomandi stofnunar eða ákvörðun fjárveitingavaldsins um framlög til verkefnis. Nægir í því sambandi að nefna tekjur af bensíngjaldi og ákvörðun í fjárlögum um framlög til framkvæmda í vegamálum, svo sem stórframkvæmda á borð við jarðgöng, eða tekjur af tryggingagjaldi og útgjöld Fæðingarorlofssjóðs eða sveiflukenndar tekjur fyrir skráningu ökutækja og rekstrarkostnað Samgöngustofu. Við skoðun á því hvort ríkisaðilar fylgi fyrirmælum fjárlaga hlýtur því fremur að vera horft til þess hvort útgjöld séu innan settra fjárheimilda fremur en hvort markaðar tekjur hafa skilað meiru eða minna en áætlað var í fjárlögum.
Það samræmist ekki fjármálastjórn rammafjárlagagerðar, sem miðar að því að halda útgjöldum innan fyrir fram ákveðins útgjaldaramma, að fjárheimildum stofnana sé breytt eftir á í lokafjárlögum út frá reikningsuppgjöri markaðra tekna liðins árs fremur en að þær haldist við þá áætlanagerð og forgangsröðun sem ákveðin hefur verið í fjárlögum. Alþjóðastofnanir, svo sem OECD og Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn, hafa bent á að umfang markaðra tekna hérlendis sé mun meira en almennt gengur og gerist í nágrannalöndum okkar. Í skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins með tillögum um nýja rammalöggjöf um opinber fjármál kemur fram að um 17% af ríkisútgjöldum eru fjármögnuð með sértekjum eða mörkuðum tekjum sem er næst hæsta hlutfallið meðal fjölmargra ríkja samkvæmt könnun sjóðsins. Aðeins á Írlandi er hlutfallið hærra.
Færsla markaðra skatttekna og annarra rekstrartekna í reikninga stofnana án tillits til þeirrar heimildar sem viðkomandi hefur í fjárlögum og fjáraukalögum til að ráðstafa tekjunum hefur valdið ýmsum vandkvæðum og flækjum í reikningsuppgjöri stofnana og tafið mjög fyrir framlagningu árlegra lokafjárlaga. Má þar nefna óvissu í viðskiptastöðu innan ársins gagnvart ríkissjóði, óskýra stöðu gagnvart fjárheimildum og myndun svonefnds bundins eigin fjár í reikningum stofnana. Það má einnig telja rekast á við fjárveitingarvaldið að færa ríkisaðila til tekna og eignar í uppgjöri ríkisreiknings meira af tekjum ríkissjóðs en heimilað hefur verið í fjárlögum og fjáraukalögum. Núverandi fyrirkomulag kallar auk þess á verulega vinnu við sérstakt utanumhald um þessar tekjur og ráðstöfunarrétt á þeim bæði í fjárlögum og ríkisreikningi og í lokafjárlögum sem felur í sér umtalsverðan kostnað og óhagræði hjá fámennri stjórnsýslu.
Taka má Vegagerðina sem dæmi um stofnun sem lengi hefur verið gert ráð fyrir að væri fjármögnuð alfarið með mörkuðum tekjum. Reyndin hefur hins vegar verið sú að útgjaldaheimildir stofnunarinnar í fjárlögum hafa farið algerlega úr takti við markaðar tekjur málaflokksins. Samkvæmt lögum nr. 29/1993, um vörugjald af ökutækjum, eldsneyti o.fl., renna tekjur af vörugjöldum á ökutæki og tekjur af almennu vörugjaldi á bensín í ríkissjóð en tekjum af sérstöku vörugjaldi á bensín skal varið til vegagerðar samkvæmt vegáætlun. Tekjur samkvæmt lögum nr. 87/2004, um olíugjald og kílómetragjald, renna til Vegagerðarinnar. Tekjur samkvæmt lögum nr. 39/1988, um bifreiðagjald, renna til ríkissjóðs. Í öllum þessum tilvikum er um að ræða álögur á eigendur eða rekstraraðila ökutækja en tekjunum er ýmist ætlað að fjármagna útgjöld vegamála eða renna í ríkissjóð. Í fjárlögum eru öll framlög til vegamála talin vera fjármögnuð með mörkuðum skatttekjum nema annað hafi sérstaklega verið ákveðið. Nægi tekjur viðkomandi árs ekki til að fjármagna fjárveitingar hefur í reynd verið gert ráð fyrir að ríkissjóður veiti stofnuninni vaxtalaust lán fyrir því sem upp á vantar og að það verði endurgreitt af framtíðartekjum sem markaðar eru vegamálum og Vegagerðinni. Uppsöfnuð áhrif þessa fyrirkomulags eru m.a. þau að samkvæmt ríkisreikningi 2012 er höfuðstóll Vegagerðarinnar í árslok jákvæður um rúmar 400 millj. kr. en bundið eigið fé neikvætt um 16,1 milljarð kr. Þetta þýðir að reikningsfærð útgjöld hafa verið 400 millj. kr. innan fjárheimilda en fjárveitingar fjármagnaðar með mörkuðum tekjum 16,1 milljarði kr. umfram tekjurnar. Vandséð er að þetta fyrirkomulag markaðra tekna í vegamálum þjóni nokkrum tilgangi lengur. Mun gagnsærra og einfaldara fyrirkomulag væri að láta þessa tekjustofna renna í ríkissjóð og veita í þess stað bein framlög til reksturs og framkvæmda í vegamálum í samræmi við ákvarðanir og forgangsröð stjórnvalda um umsvifin á hverju fjárlagaári. Þó svo að þessum bókhaldstilfæringum við að sýna fjármögnun útgjalda í fjárlögum yrði hætt mundi eftir sem áður vera jafnauðvelt að bera saman fjárveitingar til framkvæmda í vegamálum og tekjur af bifreiðum og umferð því tekjurnar verða eftir sem áður færðar í bókhaldi ríkisins og upplýsingar um tekjur, fjárheimildir og gjöld þar jafnaðgengilegar og tiltækar og verið hefur. Alþingi hefur ákveðið bæði fjárheimildirnar og mörkun teknanna sem þessi staða er reist á en getur einnig gert þær breytingar með lagasetningu sem þarf til að setja þessa framsetningu fjármála ríkisins á annan og skýrari grundvöll.
Annað dæmi er ráðstöfun á mörkuðum tekjum af tryggingagjaldi til lífeyristrygginga. Tilgangurinn hefur upphaflega verið að mörkuðu tekjunar fjármögnuðu að fullu útgjöld lífeyristrygginga. Sú hefur þó ekki verið raunin þar sem ríkissjóði ber að greiða fyrir þau lífeyrisréttindi sem ákvörðuð eru í lögum óháð því hvort tryggingagjaldsstofninn hækki eða lækki milli ára. Á undanförnum árum hefur fjármögnun útgjalda lífeyristrygginga með tryggingagjaldinu farið stöðugt minnkandi. Það skýrist m.a. af ákvörðunum stjórnvalda um aukin réttindi án þess að tryggingagjaldið hafi verið hækkað til samræmis og kemur glögglega fram í eftirfarandi línuriti þar sem sést að árið 2006 námu mörkuðu tekjurnar tæpum 26 milljörðum kr. eða 77% af útgjöldunum en það hlutfall lækkaði niður í rúmlega 50% árið 2012.
Meiri hluti fjárlaganefndar telur að framangreint fyrirkomulag um mörkun tekna þjóni engum tilgangi lengur þar sem réttindin eru ákvörðuð samkvæmt lögum án þess að tryggð sé tekjuöflun á móti.
3. Samráð og mat á áhrifum.
Frumvarpið er samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu að beiðni fjárlaganefndar Alþingis. Nefndin hefur kynnt ráðuneytunum áform sín um framlagningu frumvarpsins og hafa flest ráðuneytin komið athugasemdum á framfæri við nefndina. Í mörgum tilvikum lögðust ráðuneytin gegn frumvarpinu og má flokka athugasemdir þeirra í þrennt.
Í fyrsta lagi var talið að oft væru tengsl á milli kostnaðar stofnunar og tekjuöflunar, þ.e. aukin tekjuöflun markaðra tekna eða rekstrartekna kallar jafnframt á aukin útgjöld. Í öðru lagi hefur verið vísað til þess að mörkun tekna byggist á samkomulagi við aðila vinnumarkaðarins eða samræmdu evrópsku regluverki. Loks hefur verið bent á að markaðar tekjur byggist á áralangri hefð og að almennt sátt ríki um núverandi fyrirkomulag.
Meiri hluti fjárlaganefndar telur að með þeim röksemdum sem raktar eru hér að framan sé athugasemdum ráðuneytanna svarað og að ekki sé ástæða til þess að taka undir athugasemdirnar, nema í þeim algeru undantekningartilvikum þegar um er að ræða að ríkið leggur á skatta eða gjöld og innheimtir fyrir aðra en ríkisaðila, t.d. höfundarréttargjöld sem renna til samtaka höfundarréttarfélaga og búnaðargjald sem er varið til verkefna á vegum samtaka bænda. Ekki eru lagðar til lagabreytingar í þessum tilfellum.
Ef frumvarpið verður samþykkt óbreytt lækka markaðar tekjur úr 106,4 milljörðum kr. í tæpa 5 milljarða kr. eða um 95%. Ekki er ráðgert að frumvarpið feli í sér skerðingu á rekstrarumfangi stofnana.
143. löggjafarþing 2013–2014.
Þingskjal 588 — 306. mál.
Frumvarp til laga
um breytingar á ýmsum lagaákvæðum um markaðar tekjur ríkissjóðs.
Frá meiri hluta fjárlaganefndar (GÞÞ, VigH, ÁsmD, HarB, KG, ValG).
I. KAFLI
Breyting á lögum nr. 38/2010, um Íslandsstofu.
1. gr.
a. 1. tölul. fellur brott.
b. Í stað orðanna „tekjum af markaðsgjaldi“ í 5. tölul. kemur: framlagi í fjárlögum.
II. KAFLI
Breyting á lögum nr. 33/2000, um veiðieftirlitsgjald, með síðari breytingum.
2. gr.
a. Við 1. mgr. bætist: er renna í ríkissjóð.
b. Í stað 3. og 4. málsl. 2. mgr. kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Tekjur af strandveiðigjaldi renna í ríkissjóð.
3. gr.
4. gr.
5. gr.
III. KAFLI
Breyting á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.
6. gr.
a. Á eftir orðunum „Fiskistofu gjald“ í 3. málsl. kemur: er rennur í ríkissjóð.
b. Við 5. málsl. bætist: er renna í ríkissjóð.
IV. KAFLI
Breyting á lögum nr. 71/2008, um fiskeldi, með síðari breytingum.
7. gr.
V. KAFLI
Breyting á lögum nr. 22/1994, um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, með síðari breytingum.
8. gr.
9. gr.
VI. KAFLI
Breyting á lögum nr. 51/1981, um varnir gegn sjúkdómum og meindýrum á plöntum, með síðari breytingum.
10. gr.
VII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 55/1998, um sjávarafurðir, með síðari breytingum.
11. gr.
12. gr.
VIII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 96/1997, um slátrun og sláturafurðir, með síðari breytingum.
13. gr.
14. gr.
15. gr.
IX. KAFLI
Breyting á lögum nr. 66/1998, um dýralækna og heilbrigðisþjónustu við dýr, með síðari breytingum.
16. gr.
X. KAFLI
Breyting á lögum nr. 93/1995, um matvæli, með síðari breytingum.
17. gr.
18. gr.
XI. KAFLI
Breyting á lögum nr. 37/1992, um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla, með síðari breytingum.
19. gr.
Gjald skv. 2. mgr. skal renna í ríkissjóð.
XII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 72/2008, um Fiskræktarsjóð.
20. gr.
21. gr.
a. 1. mgr. orðast svo:
Veiðiréttarhafar skulu greiða 2% gjald af hreinum tekjum af veiði í ám og vötnum á hverju almanaksári og rennur gjaldið í ríkissjóð.
b. Í stað orðsins „Fiskræktarsjóði“ í 2. mgr. kemur: ríkissjóði.
XIII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 69/2003, um Póst- og fjarskiptastofnun, með síðari breytingum.
22. gr.
23. gr.
Póst- og fjarskiptastofnun annast innheimtu gjalda samkvæmt þessari grein og renna þau í ríkissjóð.
24. gr.
Póst- og fjarskiptastofnun annast innheimtu gjalda samkvæmt þessari grein og renna þau í ríkissjóð.
XIV. KAFLI
Breyting á lögum nr. 29/1993, um vörugjald af ökutækjum, eldsneyti o.fl., með síðari breytingum.
25. gr.
Tekjur af bensíngjaldi renna í ríkissjóð.
XV. KAFLI
Breyting á lögum nr. 87/2004, um olíugjald og kílómetragjald, með síðari breytingum.
26. gr.
XVI. KAFLI
Breyting á lögum nr. 73/2001, um fólksflutninga og farmflutninga á landi, með síðari breytingum.
27. gr.
Framangreind gjöld skulu renna í ríkissjóð. Samgöngustofu er heimilt að fela þriðja aðila eftirlit samkvæmt lögum þessum.
XVII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 134/2001, um leigubifreiðar, með síðari breytingum.
28. gr.
a. Í stað orðanna „til Samgöngustofu eða eftir atvikum til einstakra sveitarstjórna enda hafi þeim verið falin framkvæmd mála er varða leigubifreiðar innan sveitarfélagsins, sbr. 4. mgr. 2. gr.“ í 1. málsl. kemur: í ríkissjóð.
b. 2. málsl. fellur brott.
XVIII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 119/2012, um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, með síðari breytingum.
29. gr.
a. Orðin „er renni til Samgöngustofu“ í 1. málsl. 1. mgr. falla brott.
b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Gjöld samkvæmt ákvæði þessu renna í ríkissjóð.
30. gr.
XIX. KAFLI
Breyting á lögum nr. 132/1999, um vitamál, með síðari breytingum.
31. gr.
XX. KAFLI
Breyting á lögum nr. 30/2007, um áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa, með síðari breytingum.
32. gr.
a. Orðin „og skulu þau gjöld standa undir kostnaði Samgöngustofu sem af því hlýst“ í 1. málsl. 1. mgr. falla brott.
b. Við 2. mgr. bætist: og renna í ríkissjóð.
XXI. KAFLI
Breyting á lögum nr. 47/2003, um eftirlit með skipum, með síðari breytingum.
33. gr.
XXII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 35/2010, um lögskráningu sjómanna, með síðari breytingum.
34. gr.
a. Orðin „til Samgöngustofu“ í 1. málsl. falla brott.
b. Við bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Gjöldin renna í ríkissjóð.
XXIII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 91/2006, um mælingar, mæligrunna og vigtarmenn.
35. gr.
36. gr.
37. gr.
Tekjur af gjöldum samkvæmt ákvæðum þessa kafla renna í ríkissjóð.
XXIV. KAFLI
Breyting á lögum nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, með síðari breytingum.
38. gr.
a. Í stað orðanna „til stofnunarinnar“ í 1. mgr. kemur: í ríkissjóð.
b. Í stað orðanna „óskipt til Þjóðskrár Íslands“ í 3. mgr. kemur: í ríkissjóð.
XXV. KAFLI
Breyting á lögum nr. 54/1962, um þjóðskrá og almannaskráningu, með síðari breytingum.
39. gr.
XXVI. KAFLI
Breyting á lögum nr. 113/1990, um tryggingagjald, með síðari breytingum.
40. gr.
Tekjur af almennu tryggingagjaldi og atvinnutryggingagjaldi renna í ríkissjóð.
41. gr.
42. gr.
Framlag til starfsendurhæfingarsjóða, sem starfræktir eru á grundvelli laga um atvinnutengda starfsendurhæfingu og starfsemi starfsendurhæfingarsjóða, skal ákvarðað í fjárlögum hverju sinni.
43. gr.
XXVII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof, með síðari breytingum.
44. gr.
Tekjur Fæðingarorlofssjóðs eru árlegt framlag í fjárlögum auk vaxta af innstæðufé sjóðsins.
XXVIII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, með síðari breytingum.
45. gr.
Atvinnuleysisbætur skulu greiddar úr Atvinnuleysistryggingasjóði. Tekjur Atvinnuleysistryggingasjóðs eru árlegt framlag í fjárlögum auk vaxta af innstæðufé sjóðsins.
46. gr.
XXIX. KAFLI
Breyting á lögum nr. 100/2007, um almannatryggingar, með síðari breytingum.
47. gr.
a. Við 1. málsl. 1. mgr. bætist: sem renna í ríkissjóð.
b. 2. málsl. 3. mgr. fellur brott.
XXX. KAFLI
Breyting á lögum nr. 96/1995, um gjald af áfengi og tóbaki, með síðari breytingum.
48. gr.
XXXI. KAFLI
Breyting á lögum nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, með síðari breytingum.
49. gr.
Framlag í lýðheilsusjóð skal ákveðið í fjárlögum hverju sinni.
XXXII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 6/2002, um tóbaksvarnir, með síðari breytingum.
50. gr.
XXXIII. KAFLI
Breyting á lyfjalögum, nr. 93/1994, með síðari breytingum.
51. gr.
XXXIV. KAFLI
Breyting á lögum nr. 44/2002, um geislavarnir, með síðari breytingum.
52. gr.
XXXV. KAFLI
Breyting á lögum nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum.
53. gr.
54. gr.
a. Orðin „og af öðrum tekjum hennar“ í 3. mgr. falla brott.
b. Við 4. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Gjöld þessi renna í ríkissjóð.
XXXVI. KAFLI
Breyting á lögum nr. 100/2010, um umboðsmann skuldara, með síðari breytingum.
55. gr.
XXXVII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 166/2011, um greiðslu kostnaðar við rekstur umboðsmanns skuldara.
56. gr.
Gjaldið rennur í ríkissjóð.
XXXVIII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 40/2007, um heilbrigðisþjónustu, með síðari breytingum.
57. gr.
XXXIX. KAFLI
Breyting á lögum nr. 125/1999, um málefni aldraðra, með síðari breytingum.
58. gr.
a. Í stað 1. málsl. 1. mgr. koma tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Ríkisskattstjóri skal leggja á þá sem skattskyldir eru skv. 1. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, sérstakt gjald til að standa undir útgjöldum í samræmi við markmið laganna. Tekjur af gjaldinu renna í ríkissjóð.
b. 4. mgr. orðast svo:
Tekjur Framkvæmdasjóðs aldraðra eru árlegt framlag í fjárlögum, frjáls framlög, aðrar tekjur er til kunna að falla og vaxtatekjur.
c. 5. mgr. fellur brott.
XL. KAFLI
Breyting á lögum nr. 88/2003, um Ábyrgðasjóð launa, með síðari breytingum.
59. gr.
60. gr.
a. 1. málsl. 1. mgr. orðast svo: Greiða skal sérstakt ábyrgðargjald af greiddum vinnulaunum, þóknun og reiknuðu endurgjaldi, hvaða nafni sem nefnist, sem skattskylt er og rennur gjaldið í ríkissjóð.
b. Á eftir 2. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:
Tekjur Ábyrgðasjóðs launa eru árlegt framlag í fjárlögum auk vaxta af innstæðufé sjóðsins.
c. Orðin „og skoðast það sem lántaka“ í 2. málsl. 3. mgr. falla brott.
XLI. KAFLI
Breyting á lögum nr. 2/1995, um hlutafélög, með síðari breytingum.
61. gr.
Tekjur af gjöldum samkvæmt ákvæðum þessarar greinar renna í ríkissjóð.
XLII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 17/2003, um fyrirtækjaskrá, með síðari breytingum.
62. gr.
Tekjur af gjöldum samkvæmt ákvæðum þessarar greinar renna í ríkissjóð.
63. gr.
Tekjur af gjöldum samkvæmt ákvæðum þessarar greinar renna í ríkissjóð.
XLIII. KAFLI
Breyting á tollalögum nr. 88/2005, með síðari breytingum.
64. gr.
XLIV. KAFLI
Breyting á lögum nr. 73/2005, um skipan ferðamála, með síðari breytingum.
65. gr.
XLV. KAFLI
Breyting á lögum nr. 99/2004, um sölu fasteigna, fyrirtækja og skipa.
66. gr.
XLVI. KAFLI
Breyting á lögum nr. 79/2008, um endurskoðendur.
67. gr.
XLVII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 99/1999, um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, með síðari breytingum.
68. gr.
a. Í stað orðanna „rekstur Fjármálaeftirlitsins“ í 1. mgr. kemur: opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.
b. 2. mgr. orðast svo:
Eftirlitsgjald samkvæmt þessum lögum er innheimt af Fjármálaeftirlitinu og rennur í ríkissjóð.
XLVIII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, með síðari breytingum.
69. gr.
XLIX. KAFLI
Breyting á lögum nr. 17/1991, um einkaleyfi, með síðari breytingum.
70. gr.
Einkaleyfastofa leggur á og innheimtir gjöld samkvæmt lögum þessum og renna gjöldin í ríkissjóð.
L. KAFLI
Breyting á lögum nr. 45/1997, um vörumerki.
71. gr.
Einkaleyfastofa leggur á og innheimtir gjöld samkvæmt lögum þessum og renna gjöldin í ríkissjóð.
LI. KAFLI
Breyting á lögum nr. 46/2001, um hönnun, með síðari breytingum.
72. gr.
73. gr.
Einkaleyfastofa leggur á og innheimtir gjöld samkvæmt lögum þessum og renna gjöldin í ríkissjóð.
LII. KAFLI
Breyting á efnalögum, nr. 61/2013.
74. gr.
LIII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, með síðari breytingum.
75. gr.
a. 2. og 3. málsl. 3. mgr. falla brott.
b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Tekjur af gjöldum samkvæmt ákvæðum þessarar greinar renna í ríkissjóð.
76. gr.
Tekjur af gjöldum samkvæmt ákvæðum þessarar greinar renna í ríkissjóð.
LIV. KAFLI
Breyting á lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, með síðari breytingum.
77. gr.
LV. KAFLI
Breyting á lögum nr. 65/2007, um losun gróðurhúsalofttegunda.
78. gr.
LVI. KAFLI
Breyting á lögum nr. 70/2012, um loftslagsmál, með síðari breytingum.
79. gr.
LVII. KAFLI
Breyting á skipulagslögum, nr. 123/2010.
80. gr.
a. 2.–4. málsl. 1. mgr. falla brott.
b. Í stað orðanna „innheimtu og ráðstöfun“ í 4. mgr. kemur: og innheimtu.
81. gr.
a. Í stað orðsins „Skipulagssjóði“ í 2. tölul. og 1. málsl. 3. tölul. kemur: ríkissjóði.
b. 4. tölul. orðast svo: Ríkissjóður skal árlega greiða sveitarfélagi sem ekki fær framlag skv. 3. tölul. fjárhæð sem nemur helmingi innheimtra skipulagsgjalda í sveitarfélaginu.
c. Í stað orðsins „Skipulagssjóðs“ í 6. tölul. kemur: ríkissjóðs.
d. Í stað orðanna „sem árlega fá endurgreiddan helming innheimtra skipulagsgjalda, sbr. 4. tölul.“ í 6. tölul. kemur: sem fá framlag skv. 4. tölul.
LVIII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 103/2006, um landmælingar og grunnkortagerð.
82. gr.
a. Orðið „sér“ í 2. málsl. 1. mgr. fellur brott.
b. Við 2. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Tekjur af gjöldum skv. 1. tölul. 1. mgr. renna í ríkissjóð.
LIX. KAFLI
Breyting á lögum nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga, með síðari breytingum.
83. gr.
Tekjur af gjöldum samkvæmt ákvæðum þessarar greinar renna í ríkissjóð.
LX. KAFLI
Breyting á lögum nr. 160/2010, um mannvirki, með síðari breytingum.
84. gr.
85. gr.
86. gr.
LXI. KAFLI
Breyting á lögum nr. 49/1997, um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, með síðari breytingum.
87. gr.
Leggja skal árlegt gjald á allar brunatryggðar húseignir sem nemur 0,3 af vátryggingarverðmæti. Gjaldið skal innheimt ásamt iðgjaldi til Viðlagatryggingar Íslands og fer um innheimtu þess samkvæmt lögum um viðlagatryggingu, þar á meðal skal gjaldið njóta lögtaksréttar og lögveðréttar í vátryggðri eign. Tekjur af gjaldinu renna í ríkissjóð. Álagning gjalds þessa skal ekki hafa áhrif til hækkunar á innheimtuþóknun til vátryggingafélaga samkvæmt lögum um viðlagatryggingu.
Sérstakur sjóður ríkisins, ofanflóðasjóður, er í vörslu ráðuneytisins.
Tekjur sjóðsins eru:
1. Árlegt framlag í fjárlögum.
2. Vaxtatekjur, sbr. 13. gr.
3. Aðrar tekjur.
Lán til starfsemi sjóðsins, sem eru með ábyrgð ríkissjóðs, skulu háð samþykki hlutaðeigandi ráðherra.
LXII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 60/1998, um loftferðir, með síðari breytingum.
88. gr.
LXIII. KAFLI
Breyting á lögum nr. 34/1992, um Jarðasjóð, með síðari breytingum.
89. gr.
Tekjur Jarðasjóðs eru framlag í fjárlögum ár hvert sem nauðsynlegt er talið til þess að sjóðurinn geti gegnt hlutverki sínu.
90. gr.
Greinargerð.
Frumvarp þetta á sér nokkurn aðdraganda, en á undanförnum árum hefur oft komið til umræðu að æskilegt væri að draga úr þeirri víðtæku mörkun ríkistekna sem lengi hefur tíðkast, bæði til að einfalda og styrkja fjárstjórnarvald Alþingis og fjármálastjórn stjórnsýslunnar og til að draga úr ógagnsæi og sveiflum sem þetta fyrirkomulag veldur í fjárreiðum þeirra aðila sem tekjurnar renna til. Það sjónarmið hefur einnig komið fram að mikilvægt sé að allar stofnanir ríkisins sitji við sama borð þegar kemur að ákvörðun fjárheimilda og aðhaldsráðstafana. Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hefur tekið undir þessi sjónarmið og fjárlaganefnd Alþingis hefur margoft tekið undir gagnrýni Ríkisendurskoðunar á núverandi fyrirkomulag vegna markaðra tekna.
Með mörkuðum tekjum er átt við lögþvingaðar ríkistekjur sem samkvæmt sérlögum eru sérstaklega eyrnamerktar til þess að standa undir kostnaði við tiltekna málaflokka, verkefni eða stofnanarekstur. Markaðar tekjur skiptast í tvo meginflokka. Annars vegar er um að ræða skatttekjur sem ráðstafað er til tiltekinna verkefna, án þess að veitt sé þjónusta á móti tekjunum, og hins vegar aðrar rekstrartekjur ríkissjóðs sem eru einnig lögþvingaðar en þá er skilyrt að á móti komi þjónusta stofnunar.
Þó að hætt yrði að færa markaðar tekjur og aðrar rekstrartekjur í reikninga stofnana yrðu þessar tekjur eftir sem áður færðar í reikningshaldi ríkissjóðs og þar tiltækar til samanburðar við útgjöld viðkomandi stofnana og málaflokka. Markaðar tekjur eru af margvíslegum toga og eru tilgreindar í fjölda sérlaga. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á mörgum lögum í því skyni að leggja af markaðar tekjur. Þær renni því ávallt í ríkissjóð og séu ekki færðar í bókhaldi stofnana eða fjárlagaliða á gjaldahlið ríkisins.
Jafnframt er gert ráð fyrir að viðkomandi fjárlagaliðir fái beint framlag úr ríkissjóði jafnhátt áætluðum tekjum. Þannig felur frumvarpið ekki í sér skerðingu á framlögum til stofnana heldur eingöngu breytingu á framsetningu reikningsskila þeirra. Ekki er gert ráð fyrir breytingum á reikningshaldi eða öðru fyrirkomulagi vegna sértekna stofnana.
Ávinning af þessum breytingum má draga saman í eftirfarandi þætti:
– Ákvarðanir um ráðstöfun á ríkistekjum verða einungis teknar í fjárlögum og fjáraukalögum.
– Eftiráheimildir í lokafjárlögum leggjast af.
– Óvissu eytt um það hverjar séu fjárheimildir stofnana á fjárlagaárinu.
– Útgjaldavöxtur í gegnum sjálfvirkt streymi ríkistekna til stofnana leggst af.
– Einfaldar fjárlagagerð og reikningsskil stofnana, gerð ríkisreiknings og lokafjárlaga.
– Styrkir og einfaldar fjármálastjórn ríkisstofnana og ríkisins í heild.
– Styður við útgjaldamarkmið rammafjárlagagerðar.
– Styður við fjárveitingar- og fjárstjórnarvald Alþingis.
2. Rökstuðningur fyrir framlagningu frumvarpsins.
Í ýmsum sérlögum er mælt fyrir um skyldu eða heimild til að leggja á og innheimta sérstaka skatta og gjöld til að standa undir kostnaði við tiltekna málaflokka, verkefni eða stofnanarekstur. Sem dæmi má nefna ýmis leyfis-, eftirlits- og skoðunargjöld Fiskistofu, Matvælastofnunar, Lyfjastofnunar og Neytendastofu og tekjur Þjóðskrár og ríkisskattstjóra fyrir aðgang og afnot af opinberum skrám. Í lögum sem beinlínis snúa að tekjuöflun ríkissjóðs getur einnig verið kveðið á um til hvaða verkefna tekjunum skuli varið. Sem dæmi má nefna lög um olíugjald og kílómetragjald og lög um vörugjald af ökutækjum, eldsneyti o.fl. þar sem tiltekið er að tekjunum skuli varið til vegagerðar og lög um tryggingagjald þar sem kveðið er á um að tekjurnar skuli skiptast í tilteknum hlutföllum milli Atvinnuleysistryggingasjóðs, Fæðingarorlofssjóðs og fleiri aðila. Í fjárlögum eru tekjur sem þannig er kveðið á um í lögum settar fram sem markaðar tekjur eða aðrar rekstrartekjur stofnana sem varið er til að fjármagna fjárheimildir viðkomandi stofnana og verkefna. Markaðar tekjur og aðrar rekstrartekjur stofnana eru því á sama hátt í flokki ríkistekna sem innheimtar eru með lögþvingun. Nánar tiltekið eru markaðar tekjur skatttekjur sem aflað er samkvæmt sérlögum þar sem kveðið er á um að þeim skuli varið til að fjármagna útgjöld tiltekinna málaflokka, stofnana eða verkefna. Aðrar rekstrartekjur stofnana eru tekjur sem verja ber til að fjármagna útgjöld stofnana eða verkefna samkvæmt sérlögum en teljast ekki vera skatttekjur.
Þótt tekna til að standa undir útgjöldum tiltekinna málaflokka eða verkefna sé aflað samkvæmt sérlögum hlýtur það jafnan að vera sjálfstæð ákvörðun Alþingis fyrir fram við afgreiðslu fjárlaga hverju sinni hvort og þá hversu mikið fé er veitt til viðkomandi verkefna á fjárlagaárinu. Í 41. gr. stjórnarskrárinnar segir: „Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.“ Hvernig svo sem fjármögnun verkefna ríkisins er háttað ætti að vera ljóst að samkvæmt stjórnarskránni liggur fjárveitingarvaldið hjá Alþingi og að heimild til greiðslu gjalda úr ríkissjóði verður aðeins sótt þangað. Tekjur geta hins vegar verið mismiklar frá ári til árs og taka breytingum í takt við hagsveiflur, eftirspurn eða aðra hagræna þætti án þess að það þurfi ávallt að vera í beinu sambandi við árlega fjárþörf viðkomandi stofnunar eða ákvörðun fjárveitingavaldsins um framlög til verkefnis. Nægir í því sambandi að nefna tekjur af bensíngjaldi og ákvörðun í fjárlögum um framlög til framkvæmda í vegamálum, svo sem stórframkvæmda á borð við jarðgöng, eða tekjur af tryggingagjaldi og útgjöld Fæðingarorlofssjóðs eða sveiflukenndar tekjur fyrir skráningu ökutækja og rekstrarkostnað Samgöngustofu. Við skoðun á því hvort ríkisaðilar fylgi fyrirmælum fjárlaga hlýtur því fremur að vera horft til þess hvort útgjöld séu innan settra fjárheimilda fremur en hvort markaðar tekjur hafa skilað meiru eða minna en áætlað var í fjárlögum.
Það samræmist ekki fjármálastjórn rammafjárlagagerðar, sem miðar að því að halda útgjöldum innan fyrir fram ákveðins útgjaldaramma, að fjárheimildum stofnana sé breytt eftir á í lokafjárlögum út frá reikningsuppgjöri markaðra tekna liðins árs fremur en að þær haldist við þá áætlanagerð og forgangsröðun sem ákveðin hefur verið í fjárlögum. Alþjóðastofnanir, svo sem OECD og Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn, hafa bent á að umfang markaðra tekna hérlendis sé mun meira en almennt gengur og gerist í nágrannalöndum okkar. Í skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins með tillögum um nýja rammalöggjöf um opinber fjármál kemur fram að um 17% af ríkisútgjöldum eru fjármögnuð með sértekjum eða mörkuðum tekjum sem er næst hæsta hlutfallið meðal fjölmargra ríkja samkvæmt könnun sjóðsins. Aðeins á Írlandi er hlutfallið hærra.
Færsla markaðra skatttekna og annarra rekstrartekna í reikninga stofnana án tillits til þeirrar heimildar sem viðkomandi hefur í fjárlögum og fjáraukalögum til að ráðstafa tekjunum hefur valdið ýmsum vandkvæðum og flækjum í reikningsuppgjöri stofnana og tafið mjög fyrir framlagningu árlegra lokafjárlaga. Má þar nefna óvissu í viðskiptastöðu innan ársins gagnvart ríkissjóði, óskýra stöðu gagnvart fjárheimildum og myndun svonefnds bundins eigin fjár í reikningum stofnana. Það má einnig telja rekast á við fjárveitingarvaldið að færa ríkisaðila til tekna og eignar í uppgjöri ríkisreiknings meira af tekjum ríkissjóðs en heimilað hefur verið í fjárlögum og fjáraukalögum. Núverandi fyrirkomulag kallar auk þess á verulega vinnu við sérstakt utanumhald um þessar tekjur og ráðstöfunarrétt á þeim bæði í fjárlögum og ríkisreikningi og í lokafjárlögum sem felur í sér umtalsverðan kostnað og óhagræði hjá fámennri stjórnsýslu.
Taka má Vegagerðina sem dæmi um stofnun sem lengi hefur verið gert ráð fyrir að væri fjármögnuð alfarið með mörkuðum tekjum. Reyndin hefur hins vegar verið sú að útgjaldaheimildir stofnunarinnar í fjárlögum hafa farið algerlega úr takti við markaðar tekjur málaflokksins. Samkvæmt lögum nr. 29/1993, um vörugjald af ökutækjum, eldsneyti o.fl., renna tekjur af vörugjöldum á ökutæki og tekjur af almennu vörugjaldi á bensín í ríkissjóð en tekjum af sérstöku vörugjaldi á bensín skal varið til vegagerðar samkvæmt vegáætlun. Tekjur samkvæmt lögum nr. 87/2004, um olíugjald og kílómetragjald, renna til Vegagerðarinnar. Tekjur samkvæmt lögum nr. 39/1988, um bifreiðagjald, renna til ríkissjóðs. Í öllum þessum tilvikum er um að ræða álögur á eigendur eða rekstraraðila ökutækja en tekjunum er ýmist ætlað að fjármagna útgjöld vegamála eða renna í ríkissjóð. Í fjárlögum eru öll framlög til vegamála talin vera fjármögnuð með mörkuðum skatttekjum nema annað hafi sérstaklega verið ákveðið. Nægi tekjur viðkomandi árs ekki til að fjármagna fjárveitingar hefur í reynd verið gert ráð fyrir að ríkissjóður veiti stofnuninni vaxtalaust lán fyrir því sem upp á vantar og að það verði endurgreitt af framtíðartekjum sem markaðar eru vegamálum og Vegagerðinni. Uppsöfnuð áhrif þessa fyrirkomulags eru m.a. þau að samkvæmt ríkisreikningi 2012 er höfuðstóll Vegagerðarinnar í árslok jákvæður um rúmar 400 millj. kr. en bundið eigið fé neikvætt um 16,1 milljarð kr. Þetta þýðir að reikningsfærð útgjöld hafa verið 400 millj. kr. innan fjárheimilda en fjárveitingar fjármagnaðar með mörkuðum tekjum 16,1 milljarði kr. umfram tekjurnar. Vandséð er að þetta fyrirkomulag markaðra tekna í vegamálum þjóni nokkrum tilgangi lengur. Mun gagnsærra og einfaldara fyrirkomulag væri að láta þessa tekjustofna renna í ríkissjóð og veita í þess stað bein framlög til reksturs og framkvæmda í vegamálum í samræmi við ákvarðanir og forgangsröð stjórnvalda um umsvifin á hverju fjárlagaári. Þó svo að þessum bókhaldstilfæringum við að sýna fjármögnun útgjalda í fjárlögum yrði hætt mundi eftir sem áður vera jafnauðvelt að bera saman fjárveitingar til framkvæmda í vegamálum og tekjur af bifreiðum og umferð því tekjurnar verða eftir sem áður færðar í bókhaldi ríkisins og upplýsingar um tekjur, fjárheimildir og gjöld þar jafnaðgengilegar og tiltækar og verið hefur. Alþingi hefur ákveðið bæði fjárheimildirnar og mörkun teknanna sem þessi staða er reist á en getur einnig gert þær breytingar með lagasetningu sem þarf til að setja þessa framsetningu fjármála ríkisins á annan og skýrari grundvöll.
Annað dæmi er ráðstöfun á mörkuðum tekjum af tryggingagjaldi til lífeyristrygginga. Tilgangurinn hefur upphaflega verið að mörkuðu tekjunar fjármögnuðu að fullu útgjöld lífeyristrygginga. Sú hefur þó ekki verið raunin þar sem ríkissjóði ber að greiða fyrir þau lífeyrisréttindi sem ákvörðuð eru í lögum óháð því hvort tryggingagjaldsstofninn hækki eða lækki milli ára. Á undanförnum árum hefur fjármögnun útgjalda lífeyristrygginga með tryggingagjaldinu farið stöðugt minnkandi. Það skýrist m.a. af ákvörðunum stjórnvalda um aukin réttindi án þess að tryggingagjaldið hafi verið hækkað til samræmis og kemur glögglega fram í eftirfarandi línuriti þar sem sést að árið 2006 námu mörkuðu tekjurnar tæpum 26 milljörðum kr. eða 77% af útgjöldunum en það hlutfall lækkaði niður í rúmlega 50% árið 2012.
Mörkun eftirstöðva tryggingargjalds til lífeyristrygginga, í millj. kr.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Meiri hluti fjárlaganefndar telur að framangreint fyrirkomulag um mörkun tekna þjóni engum tilgangi lengur þar sem réttindin eru ákvörðuð samkvæmt lögum án þess að tryggð sé tekjuöflun á móti.
3. Samráð og mat á áhrifum.
Frumvarpið er samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu að beiðni fjárlaganefndar Alþingis. Nefndin hefur kynnt ráðuneytunum áform sín um framlagningu frumvarpsins og hafa flest ráðuneytin komið athugasemdum á framfæri við nefndina. Í mörgum tilvikum lögðust ráðuneytin gegn frumvarpinu og má flokka athugasemdir þeirra í þrennt.
Í fyrsta lagi var talið að oft væru tengsl á milli kostnaðar stofnunar og tekjuöflunar, þ.e. aukin tekjuöflun markaðra tekna eða rekstrartekna kallar jafnframt á aukin útgjöld. Í öðru lagi hefur verið vísað til þess að mörkun tekna byggist á samkomulagi við aðila vinnumarkaðarins eða samræmdu evrópsku regluverki. Loks hefur verið bent á að markaðar tekjur byggist á áralangri hefð og að almennt sátt ríki um núverandi fyrirkomulag.
Meiri hluti fjárlaganefndar telur að með þeim röksemdum sem raktar eru hér að framan sé athugasemdum ráðuneytanna svarað og að ekki sé ástæða til þess að taka undir athugasemdirnar, nema í þeim algeru undantekningartilvikum þegar um er að ræða að ríkið leggur á skatta eða gjöld og innheimtir fyrir aðra en ríkisaðila, t.d. höfundarréttargjöld sem renna til samtaka höfundarréttarfélaga og búnaðargjald sem er varið til verkefna á vegum samtaka bænda. Ekki eru lagðar til lagabreytingar í þessum tilfellum.
Ef frumvarpið verður samþykkt óbreytt lækka markaðar tekjur úr 106,4 milljörðum kr. í tæpa 5 milljarða kr. eða um 95%. Ekki er ráðgert að frumvarpið feli í sér skerðingu á rekstrarumfangi stofnana.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2.–5. gr.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um 8. og 9. gr.
Um 10. gr.
Um 11. og 12. gr.
Um 13.–15. gr.
Um 16. gr.
Um 17. og 18. gr.
Um 19. gr.
Um 20. og 21. gr.
Um 22.–24. gr.
Um 25.–28 gr.
Um 29.–30. gr.
Um 31.–34. gr.
Um 35.–37. gr.
Um 38. gr.
Um 39. gr.
Um 40.–47. gr.
Um 48.–50. gr.
Um 51. gr.
Um 52. gr.
Um 53. og 54 gr.
Um 55. og 56. gr.
Um 57. gr.
Um 58. gr.
Um 59. og 60. gr.
Um 61.–63. gr.
Um 64. gr.
Um 65. gr.
Um 66. gr.
Um 67. gr.
Um 68. gr.
Um 69. gr.
Um 70.–73. gr.
Um 74.–79. gr.
Um 80. og 81. gr.
Um 82. gr.
Um 83. gr.
Um 84.–86. gr.
Um 87. gr.
Um 88. gr.
Um 89. gr.
Um 90. gr.
