Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 524. máls.
Þingskjal 885 — 524. mál.
Árlega skal fjárhæð sem svarar til hagnaðar Seðlabanka Íslands á liðnu reikningsári greidd í ríkissjóð enda sé hann ekki lagður við eigið fé, að því marki sem eiginfjárregla skv. 2. mgr. kveður á um. Greiðsla fer fram eigi síðar en 30. apríl ár hvert.
Ákvörðun um eiginfjárviðmið skal taka mið af eftirfarandi eiginfjárreglu:
a. Tekjur af þeim eignum sem fjármagnaðar eru með skuldum sem ekki bera vexti skulu að lágmarki standa undir rekstrarkostnaði bankans.
b. Meta skal þá áhættu og óvissu sem bankinn stendur frammi fyrir á hverjum tíma á eftirfarandi hátt:
1. Meta skal áhættu sem er til staðar á efnahagsreikningi bankans með viðurkenndri aðferðafræði.
2. Meta skal óvissu í rekstri bankans á grundvelli greiningar sem nær til næstu þriggja ára.
Mat á eiginfjárviðmiði og ráðstöfun hagnaðar til næstu þriggja ára skal framkvæmt af Seðlabankanum sem leggur matið fyrir ráðherra til umsagnar. Ráðherra veitir skriflega umsögn um matið áður en ákvörðun um eiginfjárviðmið og ráðstöfun hagnaðar er staðfest af bankaráði.
Ríkissjóður skal fjármagna innkallanlegt eigið fé Seðlabankans með markaðshæfum skuldabréfum sem bankinn getur innleyst í því skyni að uppfylla eiginfjárreglu skv. 2. mgr. Innkallanlegt eigið fé getur numið allt að 3% af vergri landsframleiðslu. Ríkissjóður og Seðlabankinn gera með sér samkomulag um framkvæmd þessarar málsgreinar.
Í frumvarpinu er sett fram eiginfjár- og arðgreiðsluregla fyrir Seðlabanka Íslands. Þetta er gert til að koma fjárhagslegum samskiptum ríkissjóðs og Seðlabankans í fastara form en nú er og þar með að treysta fjárhagslegt sjálfstæði bankans. Fjárhagslegt sjálfstæði seðlabanka felur í sér þrennt: í fyrsta lagi að bankinn hafi sjálfstæðan rekstur og hann þurfi því ekki að reiða sig á opinber framlög með sama hætti og aðrar ríkisstofnanir, í öðru lagi að bankinn hafi fjárhagslegan styrk sem geri honum kleift að hrinda í framkvæmd þeim aðgerðum sem ráðast þarf í til að uppfylla markmið bankans og í þriðja lagi að stofnanaumgjörðin er lýtur að fjárhagslegum samskiptum seðlabanka og ríkissjóðs stuðli að því að æskilegum fjárhagslegum styrk sé viðhaldið.
Reynslan sýnir að þær aðstæður geta skapast að fjárhagsleg staða seðlabanka almennt setji stefnumörkun þeirra á sviði peninga- og gjaldeyrismála skorður sem kemur niður á árangri þeirra við að tryggja verðstöðugleika. Frumvarpið hefur þessi sjónarmið að leiðarljósi.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Til grundvallar frumvarpinu liggur starf vinnuhóps sem fjármálaráðuneyti og Seðlabanki Íslands komu á fót í upphafi árs 2012 til að endurskoða fjárhagsleg samskipti ríkissjóðs og bankans. Meðal þess sem hópurinn tók til skoðunar voru reglur um ráðstöfun árlegs hagnaðar Seðlabankans og mat á eigin fé bankans. Hópurinn hafði til hliðsjónar skýrslur og ráðgjöf utanaðkomandi sérfræðinga auk þess sem litið var til löggjafar um seðlabanka í Danmörku og Finnlandi.
Samstaða var um það innan vinnuhópsins að núgildandi regla um ráðstöfun hagnaðar Seðlabankans tryggi ekki fjárhagslegt sjálfstæði bankans á fullnægjandi hátt og geti í sumum tilvikum gengið gegn markmiðum peningastefnunnar. Þannig getur komið til greiðslu hagnaðar til ríkissjóðs þrátt fyrir að eiginfjárstaðan sé talin ófullnægjandi, jafnvel þegar hún er neikvæð. Þá gæti núverandi umgjörð sömuleiðis leitt til þess að eiginfjárstaða bankans yrði mun sterkari en þörf er á.
Í ákvæði 34. gr. laga um Seðlabanka Íslands er gert ráð fyrir að árlegur hagnaður greiðist í ríkissjóð ef honum er til að dreifa, óháð því hvert eigið fé bankans er. Eiginfjárstaðan hefur aftur á móti áhrif á það hversu hátt hlutfall hagnaðarins skuli greitt í ríkissjóð. Ef eigið fé bankans svarar ekki að lágmarki til 2,25% af fjárhæð útlána og innlendrar verðbréfaeignar lánakerfisins í lok árs á undan skal aðeins greiða þriðjung hagnaðarins en annars tvo þriðju hluta hans.
Í athugasemdum við umrætt lagaákvæði sem fylgdu frumvarpi er síðar varð að lögum um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001, kemur fram að engar algildar reglur eða viðmið séu til um eigið fé seðlabanka. Þörfin fyrir eigið fé seðlabanka getur samkvæmt því verið mismunandi frá einu ríki til annars eftir stefnu í peninga- og gjaldeyrismálum á viðkomandi stað, eðli þeirra markmiða og verkefna sem þeim eru falin og efnahagsumhverfi.
3. Meginefni frumvarpsins.
Æskilegt er að eiginfjárstaða seðlabanka sé þannig að hún tryggi nauðsynlegar tekjur til að standa undir starfsemi bankans og veiti svigrúm til að mæta tapi ef áhætta er til staðar á efnahagsreikningi eða stafar af óvissu í rekstrarumhverfinu. Við mat á óvissu er m.a. tekið tillit til áhrifa af væntanlegum og mögulegum breytingum á eignum og skuldum Seðlabankans vegna þjóðhagslegra aðstæðna, fyrirkomulags gengis- og peningamála eða, eins og nú háttar til, aðlögunar sem þörf er á vegna áhrifa fjármálakreppunnar á efnahag bankans.
Í 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins er lögð til sú meginregla að þegar hagnaður er á starfsemi Seðlabanka Íslands verði honum varið til greiðslu í ríkissjóð enda sé hann ekki lagður við eigið fé. Ef mat á eigin fé bankans reynist vera undir þeim eiginfjárviðmiðum sem lýst er í 2. mgr. greinarinnar skal leggja árlegan hagnað við eigið fé hans, að því marki sem þörf er á til að þeim verði náð.
Í þessu samhengi er þó rétt að taka fram að reikningsskilareglur bankans gera ekki ráð fyrir að óinnleystur bókfærður hagnaður í uppgjöri bankans geti myndað grundvöll til greiðslu hagnaðar til ríkissjóðs. Í samræmi við það mun Seðlabankinn halda sérstakan reikning, gangvirðisreikning, meðal eigin fjár, sem ætlað er að halda utan um hreyfingar vegna hagnaðar og tapa sem myndast hafa vegna verðbreytinga á markaði. Þessi reikningur mun einkum halda utan um gangvirðisbreytingar vegna gengis krónunnar og verðbreytingar á erlendum eignum og skuldum.
Í 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins er lagt til að lögfest verði sérstök eiginfjárregla sem mat á eiginfjárviðmiði Seðlabanka Íslands er ætlað að byggjast á. Samkvæmt reglunni skal matið byggt á tveimur meginþáttum. Í fyrsta lagi er um að ræða mat á tekjum og gjöldum af eignum og skuldum bankans. Samkvæmt því á að miða við að tekjur bankans af þeim eignum sem fjármagnaðar eru með skuldum sem ekki bera vexti skuli að lágmarki standa undir rekstrarkostnaði bankans. Í öðru lagi er um að ræða mat á þeirri áhættu og óvissu sem bankinn stendur frammi fyrir á hverjum tíma. Mat þetta varðar tvennt, annars vegar mat á áhættu sem er til staðar á efnahagsreikningi bankans og metin er með skilgreindri tölfræðilegri aðferðafræði og hins vegar mat á óvissu um rekstur bankans sem metin er á grundvelli sviðsmyndagreiningar sem nær til næstu þriggja ára.
Í ákvæði 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að Seðlabankinn meti eiginfjárviðmið bankans árlega en ákvörðun þess ræður því hvort og að hve miklu leyti hagnaður verður greiddur í ríkissjóð eða honum ráðstafað til að styrkja eigið fé bankans. Þegar mat bankans liggur fyrir er lagt til að það verði sent þeim ráðherra er fer með málefni ríkissjóðs til skriflegrar umsagnar þar sem honum er gefinn kostur á að lýsa sjónarmiðum sínum áður en ákvörðun um eiginfjárviðmið og ráðstöfun hagnaðar er tekin. Eins og fram kemur í 1. gr. frumvarpsins er lagt til að bankaráð Seðlabankans, sem hefur eftirlit með því að bankinn starfi í samræmi við lög sem um starfsemi hans gilda, staðfesti ákvörðunina.
Að lokum er lagt til í 4. mgr. 2. gr. að ríkissjóður gefi út stofnfjárloforð sem geri bankanum kleift á hverjum tíma að uppfylla eiginfjárviðmið. Í loforðinu felst að ríkissjóður skuldbindur sig til að leggja bankanum til eigið fé í formi markaðshæfra ríkisskuldabréfa fyrir allt að 3% af vergri landsframleiðslu (VLF) sem bankinn getur innleyst. Má nefna í því sambandi að í umfjöllun þess vinnuhóps sem unnið hefur að samningu frumvarpsins hefur verið gengið út frá að til innlausnar gæti komið ef eigið fé bankans fer niður fyrir samtölu eiginfjárþáttar skv. a-lið 2. mgr. og 1. tölul. b-liðar sömu málsgreinar.
Seðlabankinn mun á grundvelli loforðsins getað kallað eftir auknu framlagi ríkissjóðs ef fyrirsjáanlegt er, samkvæmt framangreindu mati, að eigið fé bankans dugi ekki til að mæta lágmarksþörf, þrátt fyrir að bankinn haldi eftir hagnaði og leggi við eigið fé sitt. Áður en að innköllun kemur skal því fyrst ganga úr skugga um hvort hægt sé að ná æskilegri stöðu með því að halda eftir hagnaði og bæta við eigið fé. Mat þetta skal byggt á spá um ráðstöfun hagnaðar næstu þriggja ára.
Fyrirkomulagið um innkallanlegt eigið fé mun gera Seðlabankanum kleift að vera með betri eiginfjárstöðu en ella. Ekki á að leika nokkur vafi á að efnahagsreikningur bankans sé nægjanlega sterkur til að beita stjórntækjum bankans til að ná markmiðum sem bankanum eru sett. Í öðru lagi er um að ræða hagstæða fjárhagsráðstöfun fyrir ríkissjóð. Fjármagn er ekki bundið í bankanum á sama tíma og það er hafið yfir allan skynsamlegan vafa að Seðlabankinn hafi aðgang að þessu fjármagni sem eigin fé. Lagt er til að nánar verði kveðið á um tilhögun þessa í samkomulagi milli ríkissjóðs og Seðlabankans.
4. Eiginfjárstaða Seðlabanka Íslands.
Innan hagfræðinnar hefur ekki reynst einfalt að sýna fram á hvers vegna og þá á hvaða hátt fjárhagsleg staða seðlabanka hefur áhrif á getu þeirra til að ná þeim markmiðum sem þeim eru sett. Seðlabankar geta ætíð mætt skuldbindingum í innlendum gjaldmiðli en öðru máli gegnir um þær skuldbindingar sem eru í erlendum gjaldmiðlum. Þar sem vaxtakostnaður tengdur gjaldeyrisvaraforða hvílir að verulegu leyti á ríkissjóði vegur sá þáttur ekki þungt í mati á eiginfjárstöðu Seðlabankans. Heildareignir bankans námu í árslok um 1.002 milljörðum kr., heildarskuldir liðlega 912 milljörðum kr. og eigið fé rúmlega 90 milljörðum kr. Sé litið til eigna og skulda bankans í erlendum gjaldmiðlum í árslok 2013 þá námu erlendar eignir um 476 milljörðum kr. þar sem verðbréf í gjaldeyrisvaraforða námu tæpum 432 milljörðum kr. og bankainnstæður um 43 milljörðum kr.
Ef skuldir Seðlabankans sem ekki bera vexti eru skoðaðar í alþjóðlegu tilliti kemur í ljós að þær eru í lægri kantinum en það stafar af því að efnahagsreikningur bankans er óvenju stór um þessar mundir. Slíkar skuldir mældar sem hlutfall af landsframleiðslu eru vissulega nokkuð háar í alþjóðlegum samanburði og áþekkar því sem þær voru árið 2007 (sjá mynd 1). Þær eru hins vegar lágar í hlutfalli við stærð efnahagsreiknings sem er meira viðeigandi mælikvarði á bolmagn bankans gagnvart tapi (sjá mynd 2). Í Síle og Ísrael eru seðlabankar með lægra hlutfall óvaxtaberandi skulda af efnahag, en þeir bankar eru með neikvæða eiginfjárstöðu. Lágt hlutfall slíkra skulda af efnahag Seðlabanka Íslands endurspeglar annars vegar útbreidda notkun rafrænnar greiðslumiðlunar hér á landi sem þýðir að notkun seðla og myntar er tiltölulega lítil og hins vegar að efnahagsreikningur bankans er stærri en hann væri við eðlilegar aðstæður, þ.e. við skilyrði frjálsra fjármagnsflutninga og jafnvægis í erlendri stöðu þjóðarbúsins.
Í vinnuhópi ráðuneytisins og Seðlabanka Íslands kom fram að vaxtatekjur Seðlabankans af tilgreindum viðskiptum við fjármálastofnanir séu um þessar mundir neikvæðar vegna rúmrar lausafjárstöðu fjármálastofnana í krónum. Þrátt fyrir það hafi vaxtatekjur af krónueignum og krónuskuldum haldist jákvæðar vegna vaxtatekna af Eignarhaldsfélagi Seðlabanka Íslands (ESÍ) og tekna af skuldabréfi sem ríkissjóður lét bankanum í té sem eiginfjárframlag í kjölfar falls viðskiptabankanna. Á næstu misserum er stefnt að því að selja eignir ESÍ sem leiðir til þess að efnahagur Seðlabankans minnkar. Búist er við því að áformin dragi úr hreinum vaxtatekjum bankans sem mun að öðru óbreyttu kalla á auknar skuldir, sem ekki bera vexti, til að standa undir rekstrarkostnaði.
Graphic file rid5. with height 199 p and width 323 p Left aligned
Graphic file rid6. with height 196 p and width 322 p Left aligned
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið virðist ekki gefa tilefni til sérstakrar athugunar á samræmi við stjórnarskrá. Má í því sambandi benda á að lög um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, gera ráð fyrir að ríkisaðilar í B-, C- og D-hluta skili eðlilegum hluta af rekstrarhagnaði sínum sem arði í ríkissjóð eftir nánari reglum er ráðherra setur með reglugerð að höfðu samráði við hlutaðeigandi ráðherra, enda mæli lög ekki fyrir um annað. Seðlabanki Íslands er D-hluta stofnun og í 34. gr. laga um Seðlabankann er mælt sérstaklega fyrir um það hver skuli taka ákvörðun um ráðstöfun rekstrarhagnaðar og hvernig honum skuli ráðstafað. Lögunum er ætlað að standa vörð um sjálfstæði bankans.
Markmið frumvarpsins er að treysta fjárhagslegt sjálfstæði Seðlabankans Íslands og er lagt til að árlega skuli fjárhæð sem svarar til hagnaðar Seðlabankans á liðnu reikningsári greidd til ríkissjóðs nema þörf sé á að leggja hagnaðinn við eigið fé bankans til að uppfylla eiginfjárviðmið. Ákvörðun um ráðstöfun hagnaðar er ætlað að ráðast af ákvörðun á eiginfjárviðmiði sem metið verður árlega á grundvelli eiginfjárreglu. Seðlabankinn framkvæmir matið en ráðherra ber að veita skriflega umsögn um matið áður en ákvörðun um það er staðfest af bankaráði bankans.
Með samþykkt frumvarpsins má búast við að fjárhagsleg samskipti ríkissjóðs og Seðlabankans verði í fastari skorðum en verið hefur og að það tryggi betur en nú er að eigið fé bankans verði ákvarðað í samræmi við metna eiginfjárþörf. Þá er miðað við að ríkissjóður gefi út stofnfjárloforð til að bankinn geti á hverjum tíma uppfyllt eiginfjárviðmið. Með hliðsjón af 40. og 41. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, má gera ráð fyrir að heimild til þessa verði aflað í fjárlögum.
Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi er síðar varð að lögum um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, kemur fram að það sé ótvíræð meginregla að ríkissjóður beri ábyrgð á skuldbindingum stofnana sinna og fyrirtækja. Seðlabankinn er þar engin undantekning. Skv. 1. gr. laga um Seðlabanka Íslands ber ríkissjóður ábyrgð á öllum skuldbindingum bankans.
5. Samráð.
Frumvarpið er unnið í samráði við Seðlabanka Íslands. Eins og fram kemur í 2. kafla um tilefni og nauðsyn lagasetningarinnar liggur frumvarpinu til grundvallar starf vinnuhóps sem fjármálaráðuneyti og Seðlabanki Íslands komu á fót í upphafi árs 2012 til að endurskoða fjárhagsleg samskipti ríkissjóðs og bankans.
6. Mat á áhrifum.
Tillaga frumvarpsins um innkallanlegt eigið fé byggist á þeirri forsendu að unnt sé að viðhalda sambærilegum eiginfjárstyrk bankans og áður, en draga að sama skapi úr innborguðu eigin fé úr ríkissjóði.
Áhrifin á fjárhag ríkissjóðs felast í því að með þessu verður hægt að lækka stöðu innborgaðs eigin fjár um 26 milljarða kr. Þeim fjármunum verður varið til að lækka það skuldabréf sem ríkissjóður gaf út til að styrkja eigið fé bankans í kjölfar veðtapa sem bankinn varð fyrir við fall fjármálafyrirtækja á árinu 2008. Með því dregur úr vaxtakostnaði um 1,3 milljarða kr. og skuldsetning ríkissjóðs lækkar um 26 milljarða kr.
Á grundvelli samnings sem gerður var um áramótin 2013/2014 milli ríkissjóðs og Seðlabankans skyldi samhliða þessum breytingum endursemja um skilmála skuldabréfsins. Niðurstaðan er sú að skuldabréfið mun nú bera óverðtryggða vexti sem taka mið af innlánsvöxtum Seðlabankans og verður með föstum afborgunarkjörum til 29 ára.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Samkvæmt núgildandi ákvæðum 34. gr. laga um Seðlabanka Íslands er gert ráð fyrir að árlegur hagnaður greiðist í ríkissjóð ef honum er til að dreifa óháð því hvert eigið fé bankans er. Eiginfjárstaðan hefur aftur á móti áhrif á það hversu hátt hlutfall hagnaðarins skuli greitt í ríkissjóð. Ef eigið fé bankans svarar ekki að lágmarki til 2,25% af fjárhæð útlána og innlendrar verðbréfaeignar lánakerfisins í lok árs á undan skal aðeins greiða þriðjung hagnaðarins en annars tvo þriðju hluta hans. Á grundvelli þessara viðmiða þyrfti eigið fé Seðlabankans að nema 135 ma.kr. Núgildandi ákvæði greinarinnar eru um margt óljós. Þannig getur komið til greiðslu hagnaðar til ríkissjóðs þrátt fyrir að eiginfjárstaðan sé talin ófullnægjandi, jafnvel þegar hún er neikvæð. Þá gæti núverandi umgjörð sömuleiðis leitt til þess að eiginfjárstaða bankans yrði mun sterkari en þörf er á.
Í frumvarpinu er sett fram skýr regla um greiðslu hagnaðar af rekstri bankans til ríkissjóðs. Þá eru jafnframt sett skilgreind viðmið um mat á eiginfjárþörf Seðlabanka Íslands sem grundvallast á tveimur megistoðum. Fyrri stoðin byggi á eiginfjárreglu sem felst í fyrsta lagi í mati á tekjum og gjöldum af eignum og skuldum bankans. Samkvæmt því á að miða við að tekjur bankans af þeim eignum sem fjármagnaðar eru með skuldum sem ekki bera vexti skuli að lágmarki standa undir rekstrarkostnaði bankans. Í öðru lagi er um að ræða mat á þeirri áhættu og óvissu sem bankinn stendur frammi fyrir á hverjum tíma. Get er ráð fyrir að árlega verið lagt mat á eiginfjárviðmið bankans út frá sviðmyndagreiningu til þriggja ára en ákvörðun þess ræður því hvort og að hve miklu leyti hagnaður verður greiddur í ríkissjóð eða ráðstafað til að styrkja eigið fé bankans.
Seinni stoðin byggi á því að ríkissjóður gefi út stofnfjárloforð sem geri bankanum kleift á hverjum tíma að uppfylla eiginfjárviðmið. Í loforðinu felst að ríkissjóður skuldbindur sig til að leggja bankanum til eigið fé í formi markaðshæfra ríkisskuldabréfa fyrir allt að 3% af vergri landsframleiðslu (VLF) sem bankinn getur innleyst. Seðlabankinn mun á grundvelli loforðsins getað kallað eftir auknu framlagi ríkissjóðs ef fyrirsjáanlegt er að eigið fé bankans dugi ekki til að mæta lágmarksþörf. Fyrirkomulagið um innkallanlegt eigið fé mun gera Seðlabankanum kleift að vera með betri eiginfjárstöðu en ella og er um leið hagstæð fjárhagsráðstöfun fyrir ríkissjóð. Fjármagn er ekki bundið í bankanum á sama tíma og það er hafið yfir allan skynsamlegan vafa að Seðlabankinn hafi aðgang að þessu fjármagni sem eigin fé. Nánar verði kveðið á um tilhögun þessa í samkomulagi milli ríkissjóðs og Seðlabankans. Tilhögun slíks fyrirkomulags má finna meðal alþjóðastofnana sem Ísland er aðili að.
Áhrifa tillagna frumvarpsins á fjárhag ríkissjóðs felast í því að hægt verður að lækka stöðu innborgaðs eigin fjár um 26 ma.kr. Þeim fjármunum verður varið til að lækka það skuldabréf sem ríkissjóður gaf út til að styrkja eigið fé bankans í kjölfar veðtapa sem bankinn varð fyrir við fall fjármálafyrirtækja á árinu 2008. Með því dregur úr vaxtakostnaði um 1,3 ma.kr. og skuldsetning ríkissjóðs lækkar um 26 ma.kr. eða nálægt 1,5% af landsframleiðslu.
Á grundvelli samnings sem gerður var um áramótin 2013/2014 milli ríkissjóðs og Seðlabankans um framlengingu á skuldabréfinu sem þá var á gjalddaga var einnig kveðið á um að samhliða tillögum um breytt eiginfjárviðmið bankans skyldi endursamið um skilmála skuldabréfsins. Samkomulag er um að skuldabréfið mun nú bera óverðtryggða vexti sem taka mið af innlánsvöxtum Seðlabankans sem nú eru 5% og verður með föstum afborgunarkjörum til 29 ára.
Þingskjal 885 — 524. mál.
Frumvarp til laga
um breytingar á lögum um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001, með síðari breytingum (ákvörðun um eiginfjárviðmið og ráðstöfun hagnaðar).
(Lagt fyrir Alþingi á 143. löggjafarþingi 2013–2014.)
1. gr.
2. gr.
Árlega skal fjárhæð sem svarar til hagnaðar Seðlabanka Íslands á liðnu reikningsári greidd í ríkissjóð enda sé hann ekki lagður við eigið fé, að því marki sem eiginfjárregla skv. 2. mgr. kveður á um. Greiðsla fer fram eigi síðar en 30. apríl ár hvert.
Ákvörðun um eiginfjárviðmið skal taka mið af eftirfarandi eiginfjárreglu:
a. Tekjur af þeim eignum sem fjármagnaðar eru með skuldum sem ekki bera vexti skulu að lágmarki standa undir rekstrarkostnaði bankans.
b. Meta skal þá áhættu og óvissu sem bankinn stendur frammi fyrir á hverjum tíma á eftirfarandi hátt:
1. Meta skal áhættu sem er til staðar á efnahagsreikningi bankans með viðurkenndri aðferðafræði.
2. Meta skal óvissu í rekstri bankans á grundvelli greiningar sem nær til næstu þriggja ára.
Mat á eiginfjárviðmiði og ráðstöfun hagnaðar til næstu þriggja ára skal framkvæmt af Seðlabankanum sem leggur matið fyrir ráðherra til umsagnar. Ráðherra veitir skriflega umsögn um matið áður en ákvörðun um eiginfjárviðmið og ráðstöfun hagnaðar er staðfest af bankaráði.
Ríkissjóður skal fjármagna innkallanlegt eigið fé Seðlabankans með markaðshæfum skuldabréfum sem bankinn getur innleyst í því skyni að uppfylla eiginfjárreglu skv. 2. mgr. Innkallanlegt eigið fé getur numið allt að 3% af vergri landsframleiðslu. Ríkissjóður og Seðlabankinn gera með sér samkomulag um framkvæmd þessarar málsgreinar.
3. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Í frumvarpinu er sett fram eiginfjár- og arðgreiðsluregla fyrir Seðlabanka Íslands. Þetta er gert til að koma fjárhagslegum samskiptum ríkissjóðs og Seðlabankans í fastara form en nú er og þar með að treysta fjárhagslegt sjálfstæði bankans. Fjárhagslegt sjálfstæði seðlabanka felur í sér þrennt: í fyrsta lagi að bankinn hafi sjálfstæðan rekstur og hann þurfi því ekki að reiða sig á opinber framlög með sama hætti og aðrar ríkisstofnanir, í öðru lagi að bankinn hafi fjárhagslegan styrk sem geri honum kleift að hrinda í framkvæmd þeim aðgerðum sem ráðast þarf í til að uppfylla markmið bankans og í þriðja lagi að stofnanaumgjörðin er lýtur að fjárhagslegum samskiptum seðlabanka og ríkissjóðs stuðli að því að æskilegum fjárhagslegum styrk sé viðhaldið.
Reynslan sýnir að þær aðstæður geta skapast að fjárhagsleg staða seðlabanka almennt setji stefnumörkun þeirra á sviði peninga- og gjaldeyrismála skorður sem kemur niður á árangri þeirra við að tryggja verðstöðugleika. Frumvarpið hefur þessi sjónarmið að leiðarljósi.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Til grundvallar frumvarpinu liggur starf vinnuhóps sem fjármálaráðuneyti og Seðlabanki Íslands komu á fót í upphafi árs 2012 til að endurskoða fjárhagsleg samskipti ríkissjóðs og bankans. Meðal þess sem hópurinn tók til skoðunar voru reglur um ráðstöfun árlegs hagnaðar Seðlabankans og mat á eigin fé bankans. Hópurinn hafði til hliðsjónar skýrslur og ráðgjöf utanaðkomandi sérfræðinga auk þess sem litið var til löggjafar um seðlabanka í Danmörku og Finnlandi.
Samstaða var um það innan vinnuhópsins að núgildandi regla um ráðstöfun hagnaðar Seðlabankans tryggi ekki fjárhagslegt sjálfstæði bankans á fullnægjandi hátt og geti í sumum tilvikum gengið gegn markmiðum peningastefnunnar. Þannig getur komið til greiðslu hagnaðar til ríkissjóðs þrátt fyrir að eiginfjárstaðan sé talin ófullnægjandi, jafnvel þegar hún er neikvæð. Þá gæti núverandi umgjörð sömuleiðis leitt til þess að eiginfjárstaða bankans yrði mun sterkari en þörf er á.
Í ákvæði 34. gr. laga um Seðlabanka Íslands er gert ráð fyrir að árlegur hagnaður greiðist í ríkissjóð ef honum er til að dreifa, óháð því hvert eigið fé bankans er. Eiginfjárstaðan hefur aftur á móti áhrif á það hversu hátt hlutfall hagnaðarins skuli greitt í ríkissjóð. Ef eigið fé bankans svarar ekki að lágmarki til 2,25% af fjárhæð útlána og innlendrar verðbréfaeignar lánakerfisins í lok árs á undan skal aðeins greiða þriðjung hagnaðarins en annars tvo þriðju hluta hans.
Í athugasemdum við umrætt lagaákvæði sem fylgdu frumvarpi er síðar varð að lögum um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001, kemur fram að engar algildar reglur eða viðmið séu til um eigið fé seðlabanka. Þörfin fyrir eigið fé seðlabanka getur samkvæmt því verið mismunandi frá einu ríki til annars eftir stefnu í peninga- og gjaldeyrismálum á viðkomandi stað, eðli þeirra markmiða og verkefna sem þeim eru falin og efnahagsumhverfi.
3. Meginefni frumvarpsins.
Æskilegt er að eiginfjárstaða seðlabanka sé þannig að hún tryggi nauðsynlegar tekjur til að standa undir starfsemi bankans og veiti svigrúm til að mæta tapi ef áhætta er til staðar á efnahagsreikningi eða stafar af óvissu í rekstrarumhverfinu. Við mat á óvissu er m.a. tekið tillit til áhrifa af væntanlegum og mögulegum breytingum á eignum og skuldum Seðlabankans vegna þjóðhagslegra aðstæðna, fyrirkomulags gengis- og peningamála eða, eins og nú háttar til, aðlögunar sem þörf er á vegna áhrifa fjármálakreppunnar á efnahag bankans.
Í 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins er lögð til sú meginregla að þegar hagnaður er á starfsemi Seðlabanka Íslands verði honum varið til greiðslu í ríkissjóð enda sé hann ekki lagður við eigið fé. Ef mat á eigin fé bankans reynist vera undir þeim eiginfjárviðmiðum sem lýst er í 2. mgr. greinarinnar skal leggja árlegan hagnað við eigið fé hans, að því marki sem þörf er á til að þeim verði náð.
Í þessu samhengi er þó rétt að taka fram að reikningsskilareglur bankans gera ekki ráð fyrir að óinnleystur bókfærður hagnaður í uppgjöri bankans geti myndað grundvöll til greiðslu hagnaðar til ríkissjóðs. Í samræmi við það mun Seðlabankinn halda sérstakan reikning, gangvirðisreikning, meðal eigin fjár, sem ætlað er að halda utan um hreyfingar vegna hagnaðar og tapa sem myndast hafa vegna verðbreytinga á markaði. Þessi reikningur mun einkum halda utan um gangvirðisbreytingar vegna gengis krónunnar og verðbreytingar á erlendum eignum og skuldum.
Í 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins er lagt til að lögfest verði sérstök eiginfjárregla sem mat á eiginfjárviðmiði Seðlabanka Íslands er ætlað að byggjast á. Samkvæmt reglunni skal matið byggt á tveimur meginþáttum. Í fyrsta lagi er um að ræða mat á tekjum og gjöldum af eignum og skuldum bankans. Samkvæmt því á að miða við að tekjur bankans af þeim eignum sem fjármagnaðar eru með skuldum sem ekki bera vexti skuli að lágmarki standa undir rekstrarkostnaði bankans. Í öðru lagi er um að ræða mat á þeirri áhættu og óvissu sem bankinn stendur frammi fyrir á hverjum tíma. Mat þetta varðar tvennt, annars vegar mat á áhættu sem er til staðar á efnahagsreikningi bankans og metin er með skilgreindri tölfræðilegri aðferðafræði og hins vegar mat á óvissu um rekstur bankans sem metin er á grundvelli sviðsmyndagreiningar sem nær til næstu þriggja ára.
Í ákvæði 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að Seðlabankinn meti eiginfjárviðmið bankans árlega en ákvörðun þess ræður því hvort og að hve miklu leyti hagnaður verður greiddur í ríkissjóð eða honum ráðstafað til að styrkja eigið fé bankans. Þegar mat bankans liggur fyrir er lagt til að það verði sent þeim ráðherra er fer með málefni ríkissjóðs til skriflegrar umsagnar þar sem honum er gefinn kostur á að lýsa sjónarmiðum sínum áður en ákvörðun um eiginfjárviðmið og ráðstöfun hagnaðar er tekin. Eins og fram kemur í 1. gr. frumvarpsins er lagt til að bankaráð Seðlabankans, sem hefur eftirlit með því að bankinn starfi í samræmi við lög sem um starfsemi hans gilda, staðfesti ákvörðunina.
Að lokum er lagt til í 4. mgr. 2. gr. að ríkissjóður gefi út stofnfjárloforð sem geri bankanum kleift á hverjum tíma að uppfylla eiginfjárviðmið. Í loforðinu felst að ríkissjóður skuldbindur sig til að leggja bankanum til eigið fé í formi markaðshæfra ríkisskuldabréfa fyrir allt að 3% af vergri landsframleiðslu (VLF) sem bankinn getur innleyst. Má nefna í því sambandi að í umfjöllun þess vinnuhóps sem unnið hefur að samningu frumvarpsins hefur verið gengið út frá að til innlausnar gæti komið ef eigið fé bankans fer niður fyrir samtölu eiginfjárþáttar skv. a-lið 2. mgr. og 1. tölul. b-liðar sömu málsgreinar.
Seðlabankinn mun á grundvelli loforðsins getað kallað eftir auknu framlagi ríkissjóðs ef fyrirsjáanlegt er, samkvæmt framangreindu mati, að eigið fé bankans dugi ekki til að mæta lágmarksþörf, þrátt fyrir að bankinn haldi eftir hagnaði og leggi við eigið fé sitt. Áður en að innköllun kemur skal því fyrst ganga úr skugga um hvort hægt sé að ná æskilegri stöðu með því að halda eftir hagnaði og bæta við eigið fé. Mat þetta skal byggt á spá um ráðstöfun hagnaðar næstu þriggja ára.
Fyrirkomulagið um innkallanlegt eigið fé mun gera Seðlabankanum kleift að vera með betri eiginfjárstöðu en ella. Ekki á að leika nokkur vafi á að efnahagsreikningur bankans sé nægjanlega sterkur til að beita stjórntækjum bankans til að ná markmiðum sem bankanum eru sett. Í öðru lagi er um að ræða hagstæða fjárhagsráðstöfun fyrir ríkissjóð. Fjármagn er ekki bundið í bankanum á sama tíma og það er hafið yfir allan skynsamlegan vafa að Seðlabankinn hafi aðgang að þessu fjármagni sem eigin fé. Lagt er til að nánar verði kveðið á um tilhögun þessa í samkomulagi milli ríkissjóðs og Seðlabankans.
4. Eiginfjárstaða Seðlabanka Íslands.
Innan hagfræðinnar hefur ekki reynst einfalt að sýna fram á hvers vegna og þá á hvaða hátt fjárhagsleg staða seðlabanka hefur áhrif á getu þeirra til að ná þeim markmiðum sem þeim eru sett. Seðlabankar geta ætíð mætt skuldbindingum í innlendum gjaldmiðli en öðru máli gegnir um þær skuldbindingar sem eru í erlendum gjaldmiðlum. Þar sem vaxtakostnaður tengdur gjaldeyrisvaraforða hvílir að verulegu leyti á ríkissjóði vegur sá þáttur ekki þungt í mati á eiginfjárstöðu Seðlabankans. Heildareignir bankans námu í árslok um 1.002 milljörðum kr., heildarskuldir liðlega 912 milljörðum kr. og eigið fé rúmlega 90 milljörðum kr. Sé litið til eigna og skulda bankans í erlendum gjaldmiðlum í árslok 2013 þá námu erlendar eignir um 476 milljörðum kr. þar sem verðbréf í gjaldeyrisvaraforða námu tæpum 432 milljörðum kr. og bankainnstæður um 43 milljörðum kr.
Ef skuldir Seðlabankans sem ekki bera vexti eru skoðaðar í alþjóðlegu tilliti kemur í ljós að þær eru í lægri kantinum en það stafar af því að efnahagsreikningur bankans er óvenju stór um þessar mundir. Slíkar skuldir mældar sem hlutfall af landsframleiðslu eru vissulega nokkuð háar í alþjóðlegum samanburði og áþekkar því sem þær voru árið 2007 (sjá mynd 1). Þær eru hins vegar lágar í hlutfalli við stærð efnahagsreiknings sem er meira viðeigandi mælikvarði á bolmagn bankans gagnvart tapi (sjá mynd 2). Í Síle og Ísrael eru seðlabankar með lægra hlutfall óvaxtaberandi skulda af efnahag, en þeir bankar eru með neikvæða eiginfjárstöðu. Lágt hlutfall slíkra skulda af efnahag Seðlabanka Íslands endurspeglar annars vegar útbreidda notkun rafrænnar greiðslumiðlunar hér á landi sem þýðir að notkun seðla og myntar er tiltölulega lítil og hins vegar að efnahagsreikningur bankans er stærri en hann væri við eðlilegar aðstæður, þ.e. við skilyrði frjálsra fjármagnsflutninga og jafnvægis í erlendri stöðu þjóðarbúsins.
Í vinnuhópi ráðuneytisins og Seðlabanka Íslands kom fram að vaxtatekjur Seðlabankans af tilgreindum viðskiptum við fjármálastofnanir séu um þessar mundir neikvæðar vegna rúmrar lausafjárstöðu fjármálastofnana í krónum. Þrátt fyrir það hafi vaxtatekjur af krónueignum og krónuskuldum haldist jákvæðar vegna vaxtatekna af Eignarhaldsfélagi Seðlabanka Íslands (ESÍ) og tekna af skuldabréfi sem ríkissjóður lét bankanum í té sem eiginfjárframlag í kjölfar falls viðskiptabankanna. Á næstu misserum er stefnt að því að selja eignir ESÍ sem leiðir til þess að efnahagur Seðlabankans minnkar. Búist er við því að áformin dragi úr hreinum vaxtatekjum bankans sem mun að öðru óbreyttu kalla á auknar skuldir, sem ekki bera vexti, til að standa undir rekstrarkostnaði.
Graphic file rid5. with height 199 p and width 323 p Left aligned
Mynd 1: Óvaxtaberandi skuldir (seðlar og mynt auk eigin fjár) ýmissa seðlabanka í hlutfalli af landsframleiðslu.
Graphic file rid6. with height 196 p and width 322 p Left aligned
Mynd 2: Óvaxtaberandi skuldir (seðlar og mynt auk eigin fjár) ýmissa seðlabanka í hlutfalli af stærð efnahags þeirra.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið virðist ekki gefa tilefni til sérstakrar athugunar á samræmi við stjórnarskrá. Má í því sambandi benda á að lög um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, gera ráð fyrir að ríkisaðilar í B-, C- og D-hluta skili eðlilegum hluta af rekstrarhagnaði sínum sem arði í ríkissjóð eftir nánari reglum er ráðherra setur með reglugerð að höfðu samráði við hlutaðeigandi ráðherra, enda mæli lög ekki fyrir um annað. Seðlabanki Íslands er D-hluta stofnun og í 34. gr. laga um Seðlabankann er mælt sérstaklega fyrir um það hver skuli taka ákvörðun um ráðstöfun rekstrarhagnaðar og hvernig honum skuli ráðstafað. Lögunum er ætlað að standa vörð um sjálfstæði bankans.
Markmið frumvarpsins er að treysta fjárhagslegt sjálfstæði Seðlabankans Íslands og er lagt til að árlega skuli fjárhæð sem svarar til hagnaðar Seðlabankans á liðnu reikningsári greidd til ríkissjóðs nema þörf sé á að leggja hagnaðinn við eigið fé bankans til að uppfylla eiginfjárviðmið. Ákvörðun um ráðstöfun hagnaðar er ætlað að ráðast af ákvörðun á eiginfjárviðmiði sem metið verður árlega á grundvelli eiginfjárreglu. Seðlabankinn framkvæmir matið en ráðherra ber að veita skriflega umsögn um matið áður en ákvörðun um það er staðfest af bankaráði bankans.
Með samþykkt frumvarpsins má búast við að fjárhagsleg samskipti ríkissjóðs og Seðlabankans verði í fastari skorðum en verið hefur og að það tryggi betur en nú er að eigið fé bankans verði ákvarðað í samræmi við metna eiginfjárþörf. Þá er miðað við að ríkissjóður gefi út stofnfjárloforð til að bankinn geti á hverjum tíma uppfyllt eiginfjárviðmið. Með hliðsjón af 40. og 41. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, má gera ráð fyrir að heimild til þessa verði aflað í fjárlögum.
Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi er síðar varð að lögum um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, kemur fram að það sé ótvíræð meginregla að ríkissjóður beri ábyrgð á skuldbindingum stofnana sinna og fyrirtækja. Seðlabankinn er þar engin undantekning. Skv. 1. gr. laga um Seðlabanka Íslands ber ríkissjóður ábyrgð á öllum skuldbindingum bankans.
5. Samráð.
Frumvarpið er unnið í samráði við Seðlabanka Íslands. Eins og fram kemur í 2. kafla um tilefni og nauðsyn lagasetningarinnar liggur frumvarpinu til grundvallar starf vinnuhóps sem fjármálaráðuneyti og Seðlabanki Íslands komu á fót í upphafi árs 2012 til að endurskoða fjárhagsleg samskipti ríkissjóðs og bankans.
6. Mat á áhrifum.
Tillaga frumvarpsins um innkallanlegt eigið fé byggist á þeirri forsendu að unnt sé að viðhalda sambærilegum eiginfjárstyrk bankans og áður, en draga að sama skapi úr innborguðu eigin fé úr ríkissjóði.
Áhrifin á fjárhag ríkissjóðs felast í því að með þessu verður hægt að lækka stöðu innborgaðs eigin fjár um 26 milljarða kr. Þeim fjármunum verður varið til að lækka það skuldabréf sem ríkissjóður gaf út til að styrkja eigið fé bankans í kjölfar veðtapa sem bankinn varð fyrir við fall fjármálafyrirtækja á árinu 2008. Með því dregur úr vaxtakostnaði um 1,3 milljarða kr. og skuldsetning ríkissjóðs lækkar um 26 milljarða kr.
Á grundvelli samnings sem gerður var um áramótin 2013/2014 milli ríkissjóðs og Seðlabankans skyldi samhliða þessum breytingum endursemja um skilmála skuldabréfsins. Niðurstaðan er sú að skuldabréfið mun nú bera óverðtryggða vexti sem taka mið af innlánsvöxtum Seðlabankans og verður með föstum afborgunarkjörum til 29 ára.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Umsögn um frumvarp til laga um breytingar á lögum um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001, með síðari breytingum (ákvörðun um eiginfjárviðmið og ráðstöfun hagnaðar).
Samkvæmt núgildandi ákvæðum 34. gr. laga um Seðlabanka Íslands er gert ráð fyrir að árlegur hagnaður greiðist í ríkissjóð ef honum er til að dreifa óháð því hvert eigið fé bankans er. Eiginfjárstaðan hefur aftur á móti áhrif á það hversu hátt hlutfall hagnaðarins skuli greitt í ríkissjóð. Ef eigið fé bankans svarar ekki að lágmarki til 2,25% af fjárhæð útlána og innlendrar verðbréfaeignar lánakerfisins í lok árs á undan skal aðeins greiða þriðjung hagnaðarins en annars tvo þriðju hluta hans. Á grundvelli þessara viðmiða þyrfti eigið fé Seðlabankans að nema 135 ma.kr. Núgildandi ákvæði greinarinnar eru um margt óljós. Þannig getur komið til greiðslu hagnaðar til ríkissjóðs þrátt fyrir að eiginfjárstaðan sé talin ófullnægjandi, jafnvel þegar hún er neikvæð. Þá gæti núverandi umgjörð sömuleiðis leitt til þess að eiginfjárstaða bankans yrði mun sterkari en þörf er á.
Í frumvarpinu er sett fram skýr regla um greiðslu hagnaðar af rekstri bankans til ríkissjóðs. Þá eru jafnframt sett skilgreind viðmið um mat á eiginfjárþörf Seðlabanka Íslands sem grundvallast á tveimur megistoðum. Fyrri stoðin byggi á eiginfjárreglu sem felst í fyrsta lagi í mati á tekjum og gjöldum af eignum og skuldum bankans. Samkvæmt því á að miða við að tekjur bankans af þeim eignum sem fjármagnaðar eru með skuldum sem ekki bera vexti skuli að lágmarki standa undir rekstrarkostnaði bankans. Í öðru lagi er um að ræða mat á þeirri áhættu og óvissu sem bankinn stendur frammi fyrir á hverjum tíma. Get er ráð fyrir að árlega verið lagt mat á eiginfjárviðmið bankans út frá sviðmyndagreiningu til þriggja ára en ákvörðun þess ræður því hvort og að hve miklu leyti hagnaður verður greiddur í ríkissjóð eða ráðstafað til að styrkja eigið fé bankans.
Seinni stoðin byggi á því að ríkissjóður gefi út stofnfjárloforð sem geri bankanum kleift á hverjum tíma að uppfylla eiginfjárviðmið. Í loforðinu felst að ríkissjóður skuldbindur sig til að leggja bankanum til eigið fé í formi markaðshæfra ríkisskuldabréfa fyrir allt að 3% af vergri landsframleiðslu (VLF) sem bankinn getur innleyst. Seðlabankinn mun á grundvelli loforðsins getað kallað eftir auknu framlagi ríkissjóðs ef fyrirsjáanlegt er að eigið fé bankans dugi ekki til að mæta lágmarksþörf. Fyrirkomulagið um innkallanlegt eigið fé mun gera Seðlabankanum kleift að vera með betri eiginfjárstöðu en ella og er um leið hagstæð fjárhagsráðstöfun fyrir ríkissjóð. Fjármagn er ekki bundið í bankanum á sama tíma og það er hafið yfir allan skynsamlegan vafa að Seðlabankinn hafi aðgang að þessu fjármagni sem eigin fé. Nánar verði kveðið á um tilhögun þessa í samkomulagi milli ríkissjóðs og Seðlabankans. Tilhögun slíks fyrirkomulags má finna meðal alþjóðastofnana sem Ísland er aðili að.
Áhrifa tillagna frumvarpsins á fjárhag ríkissjóðs felast í því að hægt verður að lækka stöðu innborgaðs eigin fjár um 26 ma.kr. Þeim fjármunum verður varið til að lækka það skuldabréf sem ríkissjóður gaf út til að styrkja eigið fé bankans í kjölfar veðtapa sem bankinn varð fyrir við fall fjármálafyrirtækja á árinu 2008. Með því dregur úr vaxtakostnaði um 1,3 ma.kr. og skuldsetning ríkissjóðs lækkar um 26 ma.kr. eða nálægt 1,5% af landsframleiðslu.
Á grundvelli samnings sem gerður var um áramótin 2013/2014 milli ríkissjóðs og Seðlabankans um framlengingu á skuldabréfinu sem þá var á gjalddaga var einnig kveðið á um að samhliða tillögum um breytt eiginfjárviðmið bankans skyldi endursamið um skilmála skuldabréfsins. Samkomulag er um að skuldabréfið mun nú bera óverðtryggða vexti sem taka mið af innlánsvöxtum Seðlabankans sem nú eru 5% og verður með föstum afborgunarkjörum til 29 ára.
