Ferill 531. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
145. löggjafarþing 2015–2016.
Þingskjal 837 — 531. mál.
Frumvarp til laga
um skipulags- og mannvirkjamál millilandaflugvalla.
Flm.: Höskuldur Þórhallsson, Ásmundur Einar Daðason, Elsa Lára Arnardóttir,
Frosti Sigurjónsson, Haraldur Einarsson, Jóhanna María Sigmundsdóttir,
Karl Garðarsson, Líneik Anna Sævarsdóttir, Páll Jóhann Pálsson,
Silja Dögg Gunnarsdóttir, Vigdís Hauksdóttir, Willum Þór Þórsson,
Þorsteinn Sæmundsson, Þórunn Egilsdóttir.
1. gr.
Gildissvið og markmið.
Að öðru leyti en mælt er fyrir um í lögum þessum gilda ákvæði skipulagslaga, nr. 123/2010, og laga um mannvirki, nr. 160/2010, um framkvæmd laga þessara eftir því sem við getur átt.
Markmið laga þessara er að tryggja almannahagsmuni af rekstri og staðsetningu millilandaflugvalla á Íslandi.
2. gr.
Millilandaflugvöllur.
3. gr.
Yfirstjórn skipulags- og mannvirkjamála á millilandaflugvöllum.
Alþingi skipar fimm menn í skipulagsnefnd millilandaflugvalla til fimm ára í senn. Tveir skulu skipaðir samkvæmt tilnefningu Sambands íslenskra sveitarfélaga og þrír án tilnefningar og skal einn þeirra vera formaður nefndarinnar.
Ráðherra setur skipulagsnefnd millilandaflugvalla starfsreglur.
4. gr.
Framkvæmd skipulagsmála á millilandaflugvöllum.
Samþykki nefndin breytingar á deili- eða aðalskipulagi skal leggja breytingarnar fyrir ráðherra til staðfestingar. Samþykki nefndin breytingar á deili- eða aðalskipulagi sem hafa í för með sér verulegar breytingar á starfsemi flugvallar skal eftir staðfestingu ráðherra leggja breytingarnar fyrir Alþingi til samþykktar eða synjunar. Samþykkt ráðherra og eftir atvikum Alþingis á deili- eða aðalskipulagstillögu telst fullnaðarafgreiðsla málsins.
Við gerð svæðisskipulags samkvæmt skipulagslögum eru hlutaðeigandi skipulagsyfirvöld bundin af samþykktu deili- og aðalskipulagi millilandaflugvalla. Skipulagsnefnd millilandaflugvalla er heimilt að taka þátt í gerð svæðisskipulags ásamt nærliggjandi sveitarfélögum.
Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd skipulagsmála á millilandaflugvöllum, m.a. um gerð þjónustusamninga um framkvæmd verkefna á grundvelli laganna.
5. gr.
Framkvæmd mannvirkjamála á millilandaflugvöllum.
6. gr.
Gildistaka.
7. gr.
Breytingar á öðrum lögum.
1. Skipulagslög, nr. 123/2010: Við 8. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Skipulagsnefnd millilandaflugvalla fer með skipulagsmál millilandaflugvalla í samræmi við ákvæði laga um skipulags- og mannvirkjamál millilandaflugvalla.
2. Lög um mannvirki, nr. 160/2010: Við 4. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Um stjórn mannvirkjamála á millilandaflugvöllum fer eftir ákvæðum laga um skipulags- og mannvirkjamál millilandaflugvalla.
Ákvæði til bráðabirgða.
Greinargerð.
Skipulagsskylda ríkis og sveitarfélaga.
Skipulags- og mannvirkjamál eru almennt í höndum sveitarfélaganna, líkt og rakið er hér á eftir. Skv. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, skulu sveitarfélög ráða málefnum sínum sjálf eftir því sem lög ákveða. Það fer eftir almennum lögum hvaða verkefni eru á hendi sveitarfélaga og er það því í verkahring löggjafans að ákveða það. Með almennum lögum er þannig bæði hægt að láta sveitarfélögum ný verkefni í té sem og að færa ákveðin verkefni frá sveitarfélögum til annarra stjórnvalda. Fyrrgreint ákvæði stjórnarskrárinnar gerir þá kröfu hins vegar að slíkt sé gert með lögum.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010, fer ráðherra með yfirstjórn skipulagsmála og Skipulagsstofnun er ráðherra til aðstoðar, sbr. 4. gr. laganna. Sveitarstjórnir annast hins vegar gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana, sbr. 3. mgr. 3. gr. sömu laga. Þannig bera sveitarstjórnir ábyrgð á að gert sé aðalskipulag fyrir sveitarfélagið, sbr. 2. mgr. 29. gr., og þær bera jafnframt ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags, sbr. 1. mgr. 38. gr. Í tilviki deiliskipulags heyrir það undir sveitarstjórnir að samþykkja það endanlega og gildir hið sama um breytingar á slíku skipulagi, sbr. 40.–43. gr. skipulagslaga. Skipulagsáætlanir sveitarfélaga verða að vera í innbyrðis samræmi og mega ekki vera í andstöðu við skipulagslög.
Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. mannvirkjalaga, nr. 160/2010, fer ráðherra með yfirstjórn mannvirkjamála samkvæmt lögunum og Mannvirkjastofnun er ráðherra til aðstoðar, sbr. 5. gr. laganna. Sveitarstjórnir bera hins vegar ábyrgð á að stjórnsýsla og eftirlit byggingarfulltrúa sé í samræmi við ákvæði laganna og annast byggingarfulltrúi eftirlit með mannvirkjagerð sem fellur undir 1. og 2. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga, sbr. 2. mgr. 4. gr. laganna. Það er almennt í höndum byggingarfulltrúa að gefa út byggingarleyfi, sbr. III. kafla mannvirkjalaga. Þó veitir Mannvirkjastofnun byggingarleyfi vegna mannvirkja á hafi utan sveitarfélagamarka og á varnar- og öryggissvæðum, sbr. 3. mgr. 9. gr. laganna. Þá getur sveitarstjórn sett á fót byggingarnefnd sem fjallar um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefur út byggingarleyfi, sbr. 1. mgr. 7. gr. laganna. Í slíkum tilvikum er sveitarstjórn heimilt að gera það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa, vegna allra eða tiltekinna mannvirkjagerða, að byggingarnefnd og/eða sveitarstjórn hafi samþykkt útgáfuna, sbr. 2. mgr. 7. gr. laganna.
Hlutverk sveitarstjórna í skipulags- og mannvirkjamálum er hins vegar ekki takmarkalaust þar sem löggjafinn getur með almennum lögum fært verkefni til sveitarfélaga eða fækkað verkefnum á þeirra hendi. Gera verður þó ákveðnar kröfur til slíkrar lagasetningar enda almennt litið svo á að 78. gr. stjórnarskrárinnar tryggi sveitarfélögum ákveðið sjálfstæði sem takmarka má á almennan hátt með lögum. Þannig er kveðið á um það í 2. mgr. 3. gr. skipulagslaga og 1. mgr. 62. gr. mannvirkjalaga að ráðherra er fer með málefni varnar- og öryggissvæða fari með yfirstjórn skipulags- og mannvirkjamála á varnar- og öryggissvæðum eins og þau eru skilgreind í varnarmálalögum, nr. 34/2008, sbr. og lög nr. 110/1951 og lög nr. 176/2006. Í 8. gr. laga nr. 76/2008, um stofnun opinbers hlutafélags um rekstur Keflavíkurflugvallar o.fl., er mælt fyrir um að ráðherra skipi sex menn í skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar og sjái sú nefnd um að afgreiða aðal- og deiliskipulag fyrir flugvallarsvæðið. Þá er í 2. mgr. 10. gr. mannvirkjalaga mælt fyrir um að byggingarfulltrúi skuli leita umsagnar skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar vegna mannvirkja á flugvallarsvæði Keflavíkurflugvallar. Samkvæmt þessu er ljóst að skipulagsvald flugvallarsvæðisins er í höndum skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar sem er einnig umsagnaraðili í þeim tilvikum þegar reisa á mannvirki á svæðinu. Þá má nefna að óheimilt er að gera nokkurt jarðrask eða reisa mannvirki innan þjóðgarðsins á Þingvöllum nema að fengnu samþykki Þingvallanefndar, sbr. 5. gr. laga nr. 47/2004, um þjóðgarðinn á Þingvöllum. Þingvallanefnd fer því með mannvirkjavald innan marka þjóðgarðsins. Þá má einnig nefna að í samgönguáætlun, sbr. lög um samgönguáætlun, nr. 33/2008, er mörkuð stefna og markmið fyrir allar greinar samgangna til 12 ára og í samgönguáætlun til fjögurra ára er gerð áætlun um einstakar framkvæmdir, t.d. í vegamálum, fyrir hvert fjögurra ára tímabil. Með samþykkt samgönguáætlunar hefur Alþingi áhrif á skipulagsskyldu sveitarfélaganna. Þá má einnig nefna sérlög sem sett hafa verið um einstakar framkvæmdir, líkt og lög um Landeyjahöfn, nr. 66/ 2008, og lög um heimild til handa ráðherra f.h. ríkissjóðs til að fjármagna gerð jarðganga undir Vaðlaheiði, nr. 48/2012. Með samþykkt sérlaga sem þessara hefur Alþingi með almennum lögum tekið ákvörðun um einstakar framkvæmdir innan marka viðkomandi sveitarfélaga. Af framangreindu má ráða að skipulagskylda sveitarfélaga er háð þeim takmörkunum sem lög gera ráð fyrir að uppfylltum þeim skilyrðum sem slík löggjöf þarf að standast.
Í frumvarpi þessu er lagt til að ráðherra fari með yfirstjórn skipulags- og mannvirkjamála á millilandaflugvöllum. Gerð aðal- og deiliskipulags verði hins vegar í höndum skipulags- og byggingarnefndar millilandaflugvalla, eftir atvikum í samstarfi við skipulagsfulltrúa viðkomandi sveitarfélaga. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að starfsemi skipulags- og byggingarnefndar millilandaflugvalla verði með svipuðu sniði og skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar, að breyttu breytanda. Þó eru í frumvarpinu nokkuð ítarlegri ákvæði um framkvæmd skipulagsmála, auk þess sem lagt er til að skipulags- og byggingarnefnd millilandaflugvalla fari með sambærilegt mannvirkjavald og byggingarnefndir sveitarstjórna skv. 2. mgr. 7. gr. mannvirkjalaga. Þannig sé nefndin ekki einungis umsagnaraðili um byggingarleyfi, eins og skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar á flugvallarsvæðinu, heldur sé það skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis á flugvallarsvæðum millilandaflugvalla að nefndin hafi samþykkt útgáfu þess.
Mikilvægi innanlandsflugs og staðsetninga helstu flugvalla.
Ríkir þjóðhagslegir hagsmunir eru fólgnir í helstu innviðum landsins og eru samgönguinnviðir þar einna mikilvægastir. Líkt og kemur fram hér að framan eru ríkir þjóðhagslegir hagsmunir tengdir helstu innviðum landsins og eru samgönguinnviðir þar einna mikilvægastir. Mikilvægt er að borgarar landsins geti ferðast á milli staða nokkurn veginn óhindrað og að samgöngur gangi greiðlega fyrir sig. Greiðar samgöngur eru mikilvægar fyrir atvinnulífið og verðmætasköpun í landinu þar sem mikið af vörum er flutt landshorna á milli, greiðar samgöngur eru ekki síst mikilvægar fyrir stjórnkerfi ríkis og sveitarfélaga sem og fyrir starfsemi heilbrigðiskerfisins. Mikil breyting hefur orðið á heilbrigðiskerfinu síðustu ár þar sem dregið hefur verið úr þjónustu á sjúkrahúsum á landsbyggðinni til að minnka kostnað. Því samfara hefur mikilvægi innanlands- og sjúkraflugs aukist mikið þar sem sækja þarf nú meiri þjónustu vegna fjölbreyttari aðstæðna á Landspítalann. Mikilvægt er því að allir landsmenn hafi greiðan aðgang að sjúkrahúsinu. Millilandaflugvellir ásamt öðrum mikilvægum samgöngu- og raforkuinnviðum landsins gegna mikilvægu samfélagslegu hlutverki sem eðlilegt er að ráðherra hafi yfirstjórn með. Með því verður tryggð ábyrgð stjórnvalda á mikilvægum samgönguinnviðum landsins og yfirsýn yfir þá og þannig er tryggt að rekstur þeirra verði með tilliti til hagsmuna alls almennings í landinu. Í íslenskum lögum sem snerta mikilvægustu innviði samfélagsins er að finna ákvæði sem tryggja þessa ríku almannahagsmuni. Í 2. mgr. 28. gr. vegalaga kemur fram að sveitarfélagi sé óheimilt að víkja í skipulagi frá tillögu Vegagerðarinnar um lagningu vegar ef það leiðir til minna umferðaröryggis. Í frumvarpi til laga um breytingu á raforkulögum, nr. 65/2003, sem samþykkt var á Alþingi í maí 2015, kemur fram í 9. gr. c laganna að sveitarstjórnum beri að tryggja að skipulagsmál hindri ekki framgang verkefna kerfisáætlunar. Þá kemur fram í 1. mgr. 7. gr. laga um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011, að áætlunin sé bindandi við gerð aðalskipulags og að sveitarstjórnir skuli samræma gildandi svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlanir verndar- og orkunýtingaráætlun innan fjögurra ára frá samþykkt hennar. Í þessu felast almannahagsmunir annars vegar tengdir greiðum og öruggum samgöngum og hins vegar dreifikerfi og vinnslu og afhendingaröryggi raforku.
Reykjavíkurflugvöllur gegnir fjölþættu og mikilvægu hlutverki í samfélaginu. Völlurinn er miðstöð innanlandsflugs og gegnir í því sambandi mikilvægu hlutverki í samgöngum höfuðborgarinnar og landsbyggðarinnar. Um flugvöllinn fara að jafnaði um 400 þúsund farþegar á ári og af þeim er tilgangur um 4% almennra ferða að sækja læknisþjónustu á höfuðborgarsvæðið. Er þá ekki vísað til sjúkraflugs en árlega fara um 600 sjúkraflug um völlinn. Flugvöllurinn er þannig helsta tenging landsbyggðarinnar utan Suðvesturhornsins við Landspítalann. Flugvöllurinn gegnir einnig lykilhlutverki í tengingu landsbyggðarinnar við kjarnaþjónustu opinberrar þjónustu, sem er að mestu á höfuðborgarsvæðinu, við heilbrigðiskerfið, menntakerfið og almenna verslun og þjónustu. Þá gegnir flugvöllurinn æ stærra hlutverki í tengslum við ferðaþjónustu og þar eru sóknarfæri fyrir hendi. Flugvöllurinn er einnig mikilvæg miðstöð kennsluflugs, eftirlits, leitar- og björgunarflugs og mikilvægur varaflugvöllur fyrir Keflavíkurflugvöll. Öll framangreind atriði eru afar mikilvæg og þess eðlis að nauðsynlegt er að flugvöllurinn verði í Vatnsmýrinni svo að hann geti með sóma sinnt sínu hlutverki þannig að landsmenn allir hafi greiðan aðgang að höfuðborginni.
Í nýlegri skýrslu innanríkisráðuneytisins um félagshagfræðilega greiningu á framtíð innanlandsflugs kemur fram að flug innan lands muni að öllum líkindum dragast mikið saman og verði jafnvel ekki fýsilegt ef það verður flutt til Keflavíkurflugvallar. Það er því forsenda fyrir virku innanlandsflugi á Íslandi að miðstöð innanlandsflugs sé í Reykjavík og þannig í nánum tengslum við þá þjónustu sem landsmenn sækja til höfuðborgarinnar. Í skýrslunni kemur einnig fram að innanlandsflugið sé þjóðhagslega arðbært og að þjóðhagslegur ávinningur af því til næstu 40 ára séu um 70 milljarðar kr. á núvirði. Öll skynsamleg rök hníga því í þá átt að halda flugstarfsemi í Vatnsmýrinni en verði þar einhver breyting á er nauðsynlegt að öll þjóðin fái að koma að þeim ákvörðunum á lýðræðislegan hátt í gegnum lagasetningu á Alþingi.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um að ákvæði skipulagslaga og mannvirkjalaga og reglugerða settra samkvæmt þeim eigi að öðru leyti við um framkvæmd laganna eftir því sem við getur átt. Þannig gilda t.d. ákvæði VII. og VIII. kafla skipulagslaga, nr. 123/2010, um afgreiðslu á aðal- og deiliskipulagi Reykjavíkurflugvallar.
Í 3. mgr. er kveðið á um markmið laganna, sem er að tryggja þjóðhagslega hagsmuni af rekstri og staðsetningu millilandaflugvalla á Íslandi. Ljóst er að lykilinnviðir samfélagsins líkt og helstu flugvellir landsins gegna þjóðhagslega þýðingarmiklu hlutverki sem standa þarf vörð um.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Í 2. mgr. er kveðið á um fimm manna skipulags- og byggingarnefnd fyrir millilandaflugvelli sem skipuð er af Alþingi. Samkvæmt greininni skipar Alþingi tvo nefndarmenn samkvæmt tilnefningu Sambands íslenskra sveitarfélaga en þrír skulu skipaðir án tilnefningar og skal einn þeirra vera formaður nefndarinnar.
Í 3. mgr. er ráðherra gert að setja nefndinni starfsreglur.
Um 4. gr.
Í 1. mgr. er kveðið á um að skipulagsnefnd- og byggingarnefnd millilandaflugvalla kosti og annist gerð deili- og aðalskipulagstillagna fyrir flugvallarsvæði þeirra millilandaflugvalla sem falla undir gildissvið laganna. Samþykki nefndin breytingar á skipulagi sem feli í sér verulegar breytingar á starfsemi millilandaflugvalla leggur nefndin breytingarnar fyrir ráðherra til staðfestingar. Feli breytingar hins vegar í sér verulegar breytingar á starfsemi millilandaflugvallar, t.d. með því að breytingar feli í sér lægri nýtingarstuðul flugvallar en áður eða ef lagt er til að flytja flugvöll á nýjan stað, krefst breytingin einnig samþykktar Alþingis. Skipulagsskyldan er því á hendi ráðherra, sbr. einnig 3. gr., en nefndin fer með framkvæmd hennar fyrir hönd ráðherra, og samþykktar Alþingis er krafist í undantekningartilvikum.
Í 3. mgr. ákvæðisins kemur fram að skipulagsyfirvöld sem fara með skipulagsmál á svæðum sem liggja að millilandaflugvöllum eru bundin af samþykktu deili- og aðalskipulagi millilandaflugvalla. Í því felst að svæðisskipulag þarf að taka mið af samþykktu aðal- og deiliskipulagi millilandaflugvalla og má ekki vera þannig að það hafi í för með sér skert notagildi millilandaflugvalla. Þá kemur einnig fram í ákvæðinu að skipulagsnefnd millilandaflugvalla er heimilt að taka þátt í gerð svæðisskipulags ásamt nærliggjandi sveitarfélögum.
Í 4. mgr. ákvæðisins er reglugerðarheimild fyrir ráðherra til að setja nánari reglur um framkvæmd skipulagsmála á millilandaflugvöllum, m.a. um gerð þjónustusamninga um framkvæmd einstakra verkefna.
Um 5. gr.
Í 1. mgr. er lagt til að byggingarfulltrúi hvers sveitarfélags þar sem millilandaflugvöllur er staðsettur hafi eftirlit með mannvirkjagerð á þeim flugvelli í samræmi við ákvæði mannvirkjalaga, nr. 160/2010, sbr. 2. mgr. 4. gr., 1. og 2. mgr. 9. gr. og 10.–14. gr. laganna. Þannig þarf að sækja um byggingarleyfi til byggingarfulltrúa sveitarfélags vegna allra byggingarleyfisskyldra framkvæmda á svæði millilandaflugvallar. Aftur á móti er í ákvæðinu mælt fyrir um að það sé skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis hvers kyns mannvirkja á millilandaflugvöllum af hálfu byggingarfulltrúa að skipulags- og byggingarnefnd millilandaflugvalla hafi fjallað um byggingarleyfisumsókn og samþykkt byggingarleyfi. Nefndin hefur því svipað vald og byggingarnefndir sveitarfélaga og/eða sveitarstjórnir geta haft skv. 2. mgr. 7. gr. mannvirkjalaga.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um ákvæði til bráðabirgða.
