Ferill 202. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

---

148. löggjafarþing 2017–2018.

2. uppprentun.

Þingskjal 1127  —  202. mál.

2. umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu

um frumvarp til laga um rafrettur og áfyllingar fyrir rafrettur.

Frá minni hluta velferðarnefndar.

    Velferðarnefnd hefur undanfarið haft til meðferðar þingmál er varðar rafrettur og áfyllingar fyrir rafrettur. Í frumvarpinu er mælt fyrir um ný heildarlög um rafrettur. Áður en að fjallað er um meðferð og efni frumvarpsins er rétt að víkja stuttlega að forsögu þess.
    Frumvarp um sama efni var lagt fram á 146. löggjafarþingi af þáverandi heilbrigðisráðherra (431. mál) en efni þess var nokkuð frábrugðið því sem er hér til umfjöllunar. Í fyrri útfærslu frumvarpsins skyldi efni frumvarpsins fellt undir lög um tóbaksvarnir, nr. 6/2002. Vísað hefur verið til þess í greinargerð með báðum frumvörpunum að þau feli í sér innleiðingu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2014/40/ESB um samræmingu ákvæða í lögum og stjórnvaldsfyrirmælum aðildarríkjanna varðandi framleiðslu, kynningu og sölu á tóbaki og tengdum vörum og um niðurfellingu á tilskipun 2001/37/EB. Sérstaklega verður vikið að stöðu tilskipunarinnar síðar.
    Stjórnarfrumvarp ráðherra sem lagt var fram á 146. löggjafarþingi hlaut ekki afgreiðslu þar sem ekki náðist samstaða í velferðarnefnd um afgreiðslu málsins. Nú háttar svo til að meiri hluti velferðarnefndar hefur farið fram á að málið verði afgreitt úr nefnd með víðtækum breytingartillögum sem til þess eru fallnar að herða verulega alla umgjörð um notkun rafrettna.

Umfjöllun velferðarnefndar um málið.
    Frumvarp það sem hér er til umfjöllunar var lagt fram af heilbrigðisráðherra og útbýtt á Alþingi 16. febrúar. Barst málið til velferðarnefndar í kjölfar 1. umræðu 22. febrúar. Málið hefur fimm sinnum verið tekið á dagskrá nefndarinnar og hefur hún fengið fjölmarga gesti til sín til að fjalla um málið. Sendar voru 69 umsagnarbeiðnir en alls bárust 71 erindi og umsagnir. Sýnir þessi umfjöllun fram á þann gífurlega áhuga sem hefur verið á málinu. Meðal gesta nefndarinnar voru erlendir sérfræðingar með sérfræðiþekkingu á rafrettum, en þar má m.a. nefna dr. Lindu Bauld sem stýrði rannsókn um rafrettunotkun meðal 60.000 barna í Bretlandi og John Britton prófessor, formann tóbaksvarnaráðs Royal College of Physicians. Einnig komu umsagnir frá erlendum sérfræðingum, má þar nefna Brad Rodu sem er einn fremsti tóbaksvarnasérfræðingur í Bandaríkjunum og höfundur á annað hundrað vísindagreina og Clive Bates sem er fyrrverandi yfirmaður ASH UK (Action on Smoking and Health), stærsta tóbaksvarnafélags Bretlands.
    Svo virðist sem að meiri hlutinn hafi tekið ákvörðun um að hunsa hluta af umsögnum og sérfræðingum sem komu fyrir nefndina og einblína aðeins á þá sem studdu efni frumvarpsins eða hvöttu til þess að þrengri rammi yrði settur um sölu og notkun rafrettna. Það er sérstaklega ámælisvert að meiri hlutinn virðist hafa virt að vettugi athugasemdir dr. Lindu Bauld, sem er í forsvari fyrir Krabbameinsfélag Bretlands (CRUK) og Rannsóknarsetur alkóhóls og tóbaks í Bretlandi (UKCTAS) og kom á fund nefndarinnar sérstaklega til þess að fjalla um málið. Dr. Linda Bauld hefur afar yfirgripsmikla þekkingu á notagildi og mögulegum ávinningi af því að stuðla að góðu aðgengi að rafrettum. Hún, eins og aðrir sérfræðingar sem veittu umsagnir um frumvarpið og komu fyrir nefndina, bentu á að rannsóknir hafi ítrekað sýnt fram á möguleg jákvæð áhrif af því að tryggja einstaklingum sem á því þurfa að halda aðgengi að rafrettum.
    Eftir fund nefndarinnar með dr. Lindu Bauld virtist vera skilningur meðal nefndarmanna fyrir því að mikilvægt væri að gæta jafnvægis í lagagerð til að tryggja hlutverk rafrettna sem skaðaminnkandi úrræði fyrir tóbaksnotendur og á sama tíma koma í veg fyrir að börn sem hafa ekki ánetjast tóbaki, hefji að nota rafrettur. Var nokkur samstaða í nefndinni á þessum tíma um sameiginlega afgreiðslu málsins. Stuttu fyrir áætluð þinglok kusu þingmenn þeirra flokka er eiga aðild að ríkisstjórn að sameinast um ítarlegar breytingartillögur í andstöðu við fyrri samstöðu flokkanna og fóru fram á að afgreiða málið úr nefnd og til 2. umræðu. Þessi ákvörðun var tekin þrátt fyrir upplýsandi fund með John Britton prófessor sem einmitt varaði við því að setja rafrettum jafn miklar skorður og tóbaki þar sem það gefur tóbaksnotendum þau skilaboð að rafrettur séu jafn hættulegar og tóbaksreykingar og grefur undan hlutverki rafrettna sem skaðaminnkandi úrræði.
    Meiri hlutinn leggur sérstaka áherslu í nefndaráliti sínu á að rafrettur séu tæki sem hugsanlega geti viðhaldið nikótínfíkn og vísbendingar um að búnaðurinn geti reynst tæki til að nýir notendur nikótíns sem aldrei hafi reykt bætist í hóp notenda. Þykir minni hlutanum þessi fullyrðing vera á skjön við fjölda sterkra gagna og rannsókna sem sýna svo ekki þarf að velkjast í vafa um að rafrettur hvorki viðhalda nikótínfíkn né skapa nýja notendur. Má þar nefna rannsóknir í Bretlandi og Bandaríkjunum á 82.000 börnum (UKTAS, UK Centre for Tobacco and Alcohol Studies, Bauld og CDC Centers for Disease Control and Prevention og Villanti). Þær ransóknir benda til þess að 99,9% barna sem nota rafrettur hafa reykt tóbak áður.
    Minni hlutinn harmar að nefndarmenn ríkisstjórnarflokkanna hafi ekki gert frekari tilraun til að afgreiða málið í sátt og víkja í svo stórum atriðum frá fyrri stefnu í málinu.

Staða tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2014/40/ESB.
    Rétt er að víkja að lagalegri stöðu tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2014/40/ESB. Tilskipunin tók gildi í Evrópusambandinu í maí 2014 en enn sem komið er hefur hún ekki verið samþykkt í sameiginlegu EES-nefndinni og því ber EES- og EFTA-löndunum ekki bein skylda að alþjóðarétti til að taka tilskipunina upp. Þá má benda á að síðan tilskipunin tók gildi hefur nokkur umræða um hana átt sér stað á alþjóðavettvangi sem bendir til þess að ekki sé eining innan EFTA- og EES-ríkjanna um samþykkt hennar. Það er því með öllu óvíst hvort íslenska ríkinu verði skylt að innleiða tilskipunina, og ef svo er, hvenær sú skylda muni leggjast á.
    Frá því að tilskipunin var samþykkt á vettvangi Evrópuþingsins og ráðsins árið 2014 hefur átt sér stað talsverð umræða um hvernig sé best að hátta löggjöf varðandi rafrettur. Talsverður hluti þeirra sem vinna að málaflokknum telja að tilskipunin í því formi sem hún er nú, sé ekki til þess fallin að stuðla að bættri heilsu og hag notenda. Það að innleiða tilskipunina nú, með þeim hætti sem lagt er til af meiri hlutanum er ekki til þess fallið að þjóna hagsmunum almennings.
    Þá verður einnig að líta til þess með hvaða hætti innleiðingin fer fram en það frumvarp sem hér er til umfjöllunar er talsvert ítarlegra heldur en tilskipunin sem henni er ætlað að innleiða. Minni hlutinn telur rétt að halda því til haga að margir af þeim þáttum sem lagðir eru til í frumvarpinu eru að frumkvæði ráðuneytisins og fela ekki sér innleiðingu á tilskipuninni.
    Hvað varðar breytingartillögur meiri hlutans verður að láta þess getið að með samþykkt þeirra mundu ákvæði frumvarpsins ganga enn lengra en nú er gert ráð fyrir og þar með festa í sessi talsvert strangari löggjöf en nú er í gildi í Evrópusambandinu. Þetta er sérstaklega ámælisvert í ljósi þess að það kom fram í mörgum umsögnum sem bárust velferðarnefnd, og í máli gesta, að innleiðing tilskipunarinnar hefði haft þau áhrif í nágrannalöndum okkar að notendur álitu rafrettur ekki sem álitlegan kost til þess að hætta að reykja. Með því er dregið úr áhrifamætti rafrettna sem leið fyrir þá sem vilja hætta að reykja og stuðlað að lakari heilsu landsmanna. Minni hlutinn telur breytingartillögur meiri hlutans sýna einbeittan vilja til að virða að vettugi þau vísindi sem sýna fram á möguleika rafrettna sem skaðaminnkunarúrræði fyrir tóbaksnotendur og hvetur til þess að þær verði ekki samþykktar. Nánar verður vikið að einstökum breytingartillögum síðar.

Efnisatriði frumvarpsins.
    Með frumvarpinu eru fest í lög ákvæði og reglur sem gilda um notkun rafrettna. Minni hlutinn telur nauðsynlegt að slík lög verði sett, enda engin lög sem gilda í dag um notkun rafrettna. Það er þó mikilvægt að huga að því að löggjöfin sé með þeim hætti að hún sé sem best til þess fallin að tryggja hag og heilsu notenda. Þannig þurfa rafrettur áfram að vera úrræði fyrir þá sem vilja hætta neyslu tóbaks, en löggjöfin þarf að tryggja að notkunin sé ekki skaðleg og að hún stuðli ekki að aukinni neyslu nikótíns.

Hámarksstyrleiki og stærð nikótínvökva, áfyllinga og tanka.
    Minni hlutinn telur að hámarksstyrkleiki tilbúins vökva eins og hann er skilgreindur í 7. gr. frumvarpsins sé ekki nægilega hár, en þar er miðað við 20 mg/ml af nikótínvökva. Fram hefur komið í umsögnum og máli sérfræðinga að slíkur hámarksstyrkleiki kunni að stuðla að aukinni notkun neytenda enda geti vökvinn í mörgum tilfellum ekki svarað nikótínþörf þess sem hættir að reykja. Þá auki notendur allverulega notkun sína á rafrettunum til þess að reyna að slá á nikótínþörfina en það hafi í för með sér að áhætta notandans vegna mögulegra aukaverkana kunni að aukast. Þá sé meiri notkun einnig kostnaðarsamari fyrir neytandann. Af þeirri ástæðu leggur minni hlutinn til að hámarksstyrkleiki í vökva verði hækkaður úr 20 ml á hvern ml af tilbúnum vökva í 36 ml.
    Þá telur minni hlutinn að hámarksstærð áfyllinga eins og hún er skilgreind í 2. mgr. 7 gr. frumvarpsins sé ekki til bóta. Af þeim áfyllingum sem nú eru seldar eru flestar talsvert stærri en 10 ml. Með því að takmarka stærð áfyllinga sem minnstu mögulegu einingu sem fáanleg er núna er stuðlað að auknum kostnaði neytenda, þar sem minni einingar eru alla jafna hlutfallslega dýrari. Það leiðir einnig til aukinnar plastmengunar þar sem meira af ílátum er framleitt og minni líkur eru á því að notuð ílát verði réttilega flokkuð. Þá kann að vera að erfiðara sé að tryggja öryggi þar sem ekki sé hægt að koma fyrir nægilega sterkum barnalæsingum á litlum flöskum. Af þeim ástæðum leggur minni hlutinn til að hámarksstærð áfyllinga verði hækkuð í 50 ml.
    Hvað varðar 3. mgr. 7. gr. er í henni kveðið á um að hámarksstærð rafrettna með áfyllanlegan tank skuli vera 2 ml af vökva. Í málsgreininni er stærð einnota rafrettna eða hylkja einnig takmörkuð í 2 ml. Minni hlutinn telur þessa stærð ekki nægilega, enda eru flestar rafrettur sem nú eru seldar með talsvert stærri tanka. Lagt er til að hámarksstærð tanka verði færð í 5 ml.

Um tilkynningar til Neytendastofu.
    Í 1. mgr. 13. gr. er kveðið á um að framleiðendur og innflytjendur rafrettna og áfyllinga fyrir þær, sem hyggjast setja rafrettur eða áfyllingar á markað hér á landi, skuli senda Neytendastofu tilkynningu um slíkt sex mánuðum áður en markaðssetning er fyrirhuguð. Þá skuli leggja fram nýja tilkynningu fyrir hverja umtalsverða breytingu á vörunni og sker Neytendastofa úr um hvort breyting teljist umtalsverð. Minni hlutinn telur skyldu til að tilkynna Neytendastofu um að framleiðendur og innflytjendur muni hefja sölu sex mánuðum áður en að sala hefst of íþyngjandi og ekki fallinn til þess að stuðla að góðu rekstrarumhverfi. Minni hlutinn telur að með tilkynningu þremur mánuðum áður en að sala hefst megi tryggja Neytendastofu nægan tíma til að tryggja öryggi neytenda sem versla muni af söluaðilanum og leggur hann því til breytingu þess efnis.
    Þá tekur minni hlutinn undir sjónarmið sem koma fram í umsögn Félags atvinnurekenda um að ekki þurfi að vera skylda að tilkynna um sölu á vökva fyrir rafrettur sem inniheldur ekki nikótín. Minni hlutinn tekur því undir tillögu meiri hlutans um breytingu á 1. mgr. 13. gr.

Samræmi við stjórnarskrá.
    Í 4. kafla greinargerðar með frumvarpinu er fjallað um samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar. Þó er engin efnisleg umfjöllun um hvort frumvarpið samræmist stjórnarskrá. Minni hlutinn telur ámælisvert að slík greining hafi ekki farið fram áður en frumvarpið var lagt fram. Í kaflanum er einungis reifað í stuttu máli að frumvarpið feli í sér innleiðingu á hluta tilskipunar 2014/40/ESB. Þrátt fyrir þetta eru tiltekin álitaefni sem rétt hefði verið að reifa í greinargerð með frumvarpinu. Ljóst er að bann við auglýsingum og takmarkanir á sýnileika kunna að skerða tjáningarfrelsi þeirra sem eiga viðskipti með og neyta rafrettna. Hefði því verið rétt að fjalla í einhverju máli um samræmi við 73. gr. stjórnarskrárinnar. Þá felur frumvarpið í sér víðtækar takmarkanir á því hvernig framleiðslu, innflutningi, markaðssetningu og dreifingu rafrettna og vökva fyrir þær skuli háttað. Hefði því einnig verið rétt að fjalla um samræmi við 75. gr. stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi.
    Breytingartillögur meiri hlutans ganga nokkru lengra en frumvarpið sjálft hvað varðar takmarkanir á atvinnufrelsi þeirra sem stunda atvinnu sem tengist dreifingu eða sölu á rafrettum. Er því ámælisvert að ekki hafi heldur verið fjallað um samræmi við 75. gr. stjórnarskrárinnar í áliti meiri hlutans.

Um skilgreiningu á rafrettum.
    Í umsögn Félags atvinnurekanda er bent á að frá því að frumvarpið var lagt fram á 146. löggjafarþingi hafi skilgreiningunni á rafrettum verið breytt þannig að hún sé talsvert víðtækari. Skilgreiningin í frumvarpinu eins og það var fyrst lagt fram var bein þýðing á skilgreiningunni eins og hana var að finna í tilskipun Evrópusambandsins 2014/40/EB. Ekki hefur verið rökstutt með neinum hætti af hverju talin var ástæða til að hafa skilgreininguna á rafrettum í íslenskum lögum talsvert víðtækari en annars staðar í Evrópu og gerir minni hlutinn athugasemdir við þá framsetningu. Lagt er til að horfið verði til fyrra orðalags enda er það í samræmi við tilskipunina sem þessu frumvarpi er ætlað að innleiða.

Bragðefni.
    Í nefndaráliti meiri hlutans er fjallað í nokkru máli um bragðefni. Lagt er til að við 8. gr. frumvarpsins bætist ákvæði sem leggur bann við bragðefnum sem höfða sérstaklega til barna og ungmenna. Nefndin telur bannið sem meiri hlutinn leggur til sérstaklega varhugavert með vísun til nokkurra þátta. Í fyrsta lagi er ákvæðið afar óskýrt. Þannig er ekki skýrt hvaða bragðefni kunni að höfða til barna og ungmenna og hvernig skuli skorið úr því um hvort tiltekið bragðefni höfði til barna eða ungmenna. Það hefur komið fram í máli gesta sem hafa komið fyrir nefndina að það er einmitt fjölbreytileiki bragðefna sem eykur hvata þeirra sem reykja til að skipta yfir í rafrettur. Í nefndaráliti meiri hlutans er tekið fram að bragðefnin eru hættulegustu efnin í gufunni en mikilvægt er að árétta að þrátt fyrir bragðefnin eru rafrettur töluvert skaðaminni en tóbaksreykingar. Einnig ber að hafa í huga að lög um rafrettur fela í sér bann á sölu rafrettna til barna. Telur minni hlutinn það nægilegt skref til að vernda börn fyrir mögulegri skaðsemi rafrettna.

Bann við sýnileika.
    Í 2. mgr. 10. gr. er fjallað um bann við sýnileika á sölustöðum. Það að takmarka aðgang að rafrettum er til þess fallið að minnka sýnileika þeirra sem úrræði fyrir þá sem vilja hætta tóbaksreykingum. Minni hlutinn leggur áherslu á mikilvægi þess að aðgengi að rafrettum sé nægilegt til þess að tryggja að það sé áhrifaríkt úrræði fyrir þá sem vilji hætta reykingum.

Notkun í almenningsrýmum.
    Fjallað er í 11. gr. frumvarpsins um takmörkun á heimildum til notkunar rafrettna, þar sem settar eru takmarkanir á það hvar skuli heimilt að nota rafrettur. Minni hlutinn bendir á að ekki hafa farið fram rannsóknir sem benda á að skaði geti hlotist af innöndun gufu úr rafrettum. Því verða takmarkanir á hvar nota megi rafrettur að teljast þess eðlis að þær séu annaðhvort í varúðarskyni eða til þess að minnka mögulegt ónæði af gufunni sem rafrettur gefa frá sér. Minni hlutinn tekur undir að nauðsynlegt kann að vera að takmarka notkun þeirra í einhverjum rýmum í varúðarskyni, t.d. í leikskólum, grunnskólum og á heilbrigðisstofnunum, en telur ekki að nauðsynlegt sé að setja lög sem banna notkun rafrettna sem hafa það eina markmið að tryggja að einstaklingar verði ekki fyrir ónæði af gufu. Þannig styður minni hlutinn b-, c- og d-lið greinarinnar. Minni hlutinn leggur þó til að a-liður greinarinnar taki einungis til opinberra stofnana, en ekki fyrirtækja og félagasamtaka. Þá leggur minni hlutinn til að e-liðurinn falli brott.

Lokaorð.
    Á Íslandi látast á hverju ári mörg hundruð manns af völdum reykinga. Sýnt hefur verið fram á með óyggjandi hætti að rafrettur geti komið að miklum notum fyrir þá sem þurfa að hætta reykingum. Rafrettur eru ákjósanlegur valkostur fyrir þá sem vilja hætta reykingum. Samþykkt þessa frumvarps að óbreyttu eða með tillögu meiri hlutans mundi skerða verulega aðgang einstaklinga að rafrettum og þannig mögulega stuðla að enn frekara heilsutjóni þeirra sem eiga erfitt með að hætta reykingum. Með þessu eru lýðheilsu- og skaðaminnkunarsjónarmið ekki í hávegum höfð heldur er tekin upp stefna sem byggist á strangri aðgangsstýringu. Slík aðferðafræði er ekki til þess fallin að stuðla að bættri heilsu notandans og virðir ekki sjálfsákvörðunarrétt hans.

    Minni hlutinn tekur undir mikilvægi þess að til sé löggjöf um rafrettur en leggur til að á frumvarpinu verði gerðar nauðsynlegar breytingar til þess að tryggja hag og heilsu neytenda. Minni hlutinn leggur því til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

     1.      3. tölul. 3. gr. orðist svo: Rafretta: Vara sem hægt er að nota til neyslu á gufu sem inniheldur nikótín, með munnstykki, eða einhver hluti þeirrar vöru, þ.m.t. hylki, tankur og búnaður án hylkis eða tanks. Rafrettur geta verið einnota eða fjölnota með áfyllingaríláti og tanki eða endurhlaðanlegar með einnota hylkjum.
     2.      Við 7. gr.
                  a.      Í stað orðanna „20 mg/ml“ í 1. mgr. komi: 36 mg/ml.
                  b.      Í stað orðanna „10 ml“ í 2. mgr. komi: 50 ml.
                  c.      Í stað orðanna „2 ml“ í 3. mgr. komi: 5 ml.
     3.      Við 11. gr.
                  a.      A-liður orðist svo: í þjónusturýmum opinberra stofnana.
                  b.      E-liður falli brott.
     4.      Í stað orðanna „sex mánuðum“ í 1. málsl. 1. mgr. 13. gr. komi: þremur mánuðum.
     5.      Í stað orðanna „1. júní 2018“ í 20. gr. komi: 1. september 2018.

Alþingi, 1. júní 2018.

Halldóra Mogensen, form., frsm.

Anna Kolbrún Árnadóttir.

Guðmundur Ingi Kristinsson.