Ferill 215. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
149. löggjafarþing 2018–2019.
Þingskjal 382 — 215. mál.
Svar
dómsmálaráðherra við fyrirspurn frá Birni Leví Gunnarssyni um úrskurði sýslumanns í umgengnismálum.
Samkvæmt barnalögum á barn rétt á að umgangast með reglubundnum hætti það foreldra sinna sem það býr ekki hjá, enda sé það ekki andstætt hagsmunum þess. Á grundvelli ákvæða barnalaga, nr. 76/2003, úrskurðar sýslumaður um inntak umgengnisréttar, skilyrði og hversu honum verði beitt. Sýslumaður getur einnig hafnað því að ákveða inntak umgengnisréttar ef slík úrlausn þykir barni fyrir bestu.
Í úrskurðum sýslumanna er stundum að finna ákvæði um það hvernig háttar til ef umgengni fellur niður vegna óviðráðanlegra ástæðna, t.d. vegna veikinda barns eða foreldra. Það er þó ekki fortakslaust að slíkt ákvæði sé að finna í úrskurði sýslumanns og getur jafnframt verið mismunandi hvort kveðið sé á um það hvort umgengni skuli fara fram næstu helgi, við fyrsta tækifæri eða einungis að umgengni skuli bætt upp. Þá er í sumum úrskurðum ekkert tiltekið um framangreint. Það kann að vera mismunandi hvort þetta sé hluti af ágreiningsefni aðila og hvort það komi fram krafa um að kveða á um slíkt í úrskurði sýslumanns. Ekki er því um að ræða að sýslumenn hafi sett verklagsreglur um slíkt.
Í stöðluðum eyðublöðum um samninga um umgengni, sem er að finna á vef sýslumanna, er tekið fram að ef umgengni fellur niður vegna óviðráðanlegra aðstæðna, t.d. vegna veðurs, ófærðar, veikinda o.þ.h. falli umgengni niður það skiptið og er óskylt að bæta hana upp síðar. Þess má þó geta að foreldrar eru ekki bundnir af því að semja með þessum hætti.
Tilgangur með slíkum ákvæðum í samningum og úrskurðum er að kveða á um hvernig bregðast skuli við óviðráðanlegum aðstæðum sem kunna að koma upp. Farsælast er ef foreldrar geta komið sér saman um það, en í mörgum tilvikum hefur sýslumaður metið það nauðsynlegt að kveða á um slíkt í úrskurði til þess að koma í veg fyrir óvissu hvað þetta varðar. Það er óhjákvæmilegt, hvort sem samið er um umgengni eða úrskurðað um hana, að stundum komi upp óviðráðanlegar aðstæður þannig að víkja þurfi frá samningi eða úrskurði. Það fer eftir atvikum, þar á meðal kröfum foreldra, hvort valið er að útfæra í úrskurðarorði reglu um hvenær eigi að bæta upp umgengni sem fellur niður. Ef ekki er ákvæði um þetta, er það hlutverk foreldra að ákveða hvort og hvernig eigi að bæta upp umgengnina.
Í úrskurðum ráðuneytisins hafa ekki verið gerðar athugasemdir við ákvæði í úrskurðum sýslumanna um það hvort og hvernig eigi að bæta upp umgengni sem fellur niður vegna óviðráðanlegra ástæðna. Er það mat ráðuneytisins að slík ákvæði í úrskurðum falli undir heimild sýslumanns til að ákveða inntak umgengnisréttar, skilyrði og hversu honum verði beitt í samræmi við 47. gr. barnalaga. Ávallt þarf að meta hvert einstakt mál út frá hagsmunum barns sem um ræðir. Að mati ráðuneytisins er erfitt í ljósi þess hversu mál eru mismunandi, kröfur ólíkar og ólíka nálgun þarf í hverju máli, að setja einhverja algilda reglu hvað þetta varðar. Nauðsynlegt er að inntak umgengni sé háð mati í hverju máli fyrir sig, því hvað sé barni fyrir bestu og hverjar séu þarfir barns.
2. Telur ráðherra það samræmast 1. og 43. gr. barnalaga, nr. 76/2003, að fulltrúi barns sé ekki viðstaddur viðtöl sýslumanns við barn þegar kannaður er vilji barnsins um umgengni? Er einhver önnur málsmeðferð þar sem gæta þarf hagsmuna barna sambærileg og stunduð án aðkomu fulltrúa barns?
Í 3. mgr. 1. gr. barnalaga er ákvæði um rétt barns til að tjá sig í öllum málum er það varðar og mælt fyrir um að taka skuli réttmætt tillit til skoðana barns. Er ákvæðið í samræmi við 12. gr. samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins (barnasáttmálann). Í 43. gr. barnalaga, sem heyrir undir kafla barnalaga er fjallar um dómsmál vegna ágreinings um forsjá eða lögheimili barns, er fjallað um rétt barns til að tjá sig um mál o.fl. Í ákvæðinu kemur fram að veita skuli barni sem náð hafi nægilegum þroska kost á að tjá sig um mál nema telja megi að slíkt geti haft skaðleg áhrif á barnið eða sé þýðingarlaust fyrir úrslit málsins. Dómari getur falið sérfróðum manni að kynna sér viðhorf barnsins og gefa skýrslu um það samkvæmt ákvæðum 42. gr. laganna. Þegar sérfróður maður hefur ekki verið dómkvaddur getur dómari falið sérfræðingi að kynna sér viðhorf barns og gefa skýrslu um það. Í 2. mgr. 43. gr. barnalaga kemur fram að dómari geti ákveðið að öðrum málsaðila eða báðum sé óheimilt að vera viðstaddur er hann kannar viðhorf barns. Sérfróður maður, sem dómari hefur falið að kanna viðhorf barns, hefur sömu heimildir. Í 3. mgr. sama ákvæðis segir að kynna skuli aðilum hvað fram hafi komið um afstöðu barns. Ef aðilum er ekki veittur aðgangur að skýrslu um afstöðu barns skuli bókað um það hvaða upplýsingar þeim voru veittar.
Varðandi málsmeðferð hjá sýslumanni kemur fram í 4. mgr. 71. gr. barnalaga að um rétt barns til að lýsa viðhorfum sínum fari samkvæmt ákvæðum 43. gr. að breyttu breytanda. Þá segir í 1. mgr. 74. gr. barnalaga að sýslumaður geti á öllum stigum máls leitað liðsinnis sérfræðings í málefnum barna. Sýslumaður geti m.a. falið sérfræðingi að kynna sér viðhorf barns eða foreldris og gefa skýrslu um það. Þá geti sýslumaður falið sérfræðingi að gefa umsögn um tiltekin álitaefni þegar ástæða þykir til og getur mælt svo fyrir að sérfræðingur hafi í þessu skyni heimild til að afla gagna skv. 3. mgr. 72. gr.
Ráðuneytið aflaði umsagnar frá sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu vegna fyrirspurnarinnar. Samkvæmt upplýsingum frá sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu eru aðilar máls, þ.e. foreldrar barns, ekki viðstaddir þegar viðtöl eru tekin við börn vegna máls hjá sýslumanni. Viðtölin séu ekki hljóðrituð eða tekin upp í mynd. Aðeins sé viðstaddur sá sérfræðingur eða sáttamaður sem ræði við barnið, en sérfræðingur geri skýrslu um viðtalið sem tekið er á grundvelli 74. gr. barnalaga. Mikilvægt sé að fram komi að viðtalið byggist á rétti barns til að tjá sig, en barn ráði því hvort það tjáir sig um vilja sinn varðandi umgengni. Í viðtali við barn sé barninu gefinn kostur á að lýsa afstöðu sinni og líðan í tengslum við samvistir við foreldra sína og lýsa því hvernig umgengnin sé í raun, hvort barnið vilji breytingar á umgengi eða öðru því sem barnið vill koma á framfæri. Í viðtali við barn sé útskýrt fyrir barni hvernig farið verði með það sem barnið segir og því kynntir valkostir í þeim efnum. Barnið ákveði sjálft hvort það vilji að því sem það segir verði miðlað til foreldra eða fulltrúa sýslumanns. Samkvæmt sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu eru börn sem eiga foreldra sem deila um samvistir við þau oft undir miklu álagi vegna þess. Sum börn hafi ekki treyst sér til að segja foreldrum hug sinn, eða þeim finnist ekki á sig hlustað. Mikilvægt sé að búa viðtali við börnin þá umgjörð að ekki sé verið að auka álag á þau, þannig að viðtalið geti verið þeim léttir fremur en byrði. Í viðtalinu þurfi að skapa andrúmsloft trúnaðar og öryggis og veita barni gott svigrúm til að segja hug sinn frjálslega og óttalaust. Skýrslur um viðtöl við börn vegna deilna foreldra séu mikilvæg innlegg í málin sem eru til meðferðar hjá sýslumanni. Bent er á að viðtal við barn af hálfu sýslumanns sé tekið af sérfræðingi, sem gæti hagsmuna barnsins og sé óháður deiluaðilum, þ.e. foreldrum.
Varðandi sérstakan fulltrúa barns má benda á að í frumvarpi til núgildandi barnalaga, nr. 76/2003, kemur m.a. fram að sifjalaganefnd hafi talið mikilvægt að hlífa börnum við óþarfa sársauka og erfiðleikum vegna forsjárdeilu foreldra eftir því sem kostur er og ekki rétt að blanda börnum í deilur foreldra sjálfvirkt. Meðal þeirra tillagna sem nefndinni bárust við samningu frumvarpsins var að barni yrði tryggð sjálfstæð aðild að forsjármáli og ábending um að barni yrði skipaður réttargæslumaður við meðferð forsjár- og umgengnismáls. Segir jafnframt að starfshópur sjálfstætt starfandi sálfræðinga hafi veitt sifjalaganefnd að beiðni hennar álit sitt á því m.a. hvort æskilegt væri að barn fengi sjálfstæða aðild að dómsmáli um forsjá þess og á því hvort rétt væri að mæla fyrir um að barni yrði skipaður réttargæslumaður við meðferð máls. Var það álit starfshópsins að óæskilegt væri að barn væri aðili máls. Með því yrði barnið beinn þátttakandi í deilu foreldranna og hætt væri við að hin virka þátttaka barnsins í ferli málsins hefði ófyrirsjáanlegar afleiðingar fyrir samskipti foreldra og barns eftir að máli lyki. Hópurinn taldi að verja bæri börn fyrir slíku álagi. Þá taldi starfshópurinn ekki þörf á að færa í lög að barni yrði skipaður réttargæslumaður við meðferð máls.
3. Á hvaða lagagrundvelli telur sýslumaður sér heimilt að svipta aðila máls, sem er í sáttameðferð skv. 33. gr. a barnalaga, nr. 76/2003, rétti til að hafa lögmann sér til stuðnings og viðstaddan á lögbundnum sáttafundum sem fara fram hjá sýslumanni?
Ráðuneytið óskaði eftir umsögn sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu vegna fyrirspurnarinnar. Samkvæmt embætti sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu sviptir sýslumaður engan rétti til að hafa lögmann sér til stuðnings á sáttafundi. Samkvæmt 1. mgr. 33. gr. a barnalaga er foreldrum skylt að leita sátta áður en krafist er úrskurðar eða höfðað mál um forsjá, lögheimili, umgengni, dagsektir eða aðför. Sýslumaður skal bjóða aðilum sáttameðferð en aðilar geta einnig leitað til annarra sem hafa sérfræðiþekkingu í sáttameðferð og málefnum barna. Þá segir m.a. í 3. mgr. sama ákvæðis að markmið með sáttameðferð sé að hjálpa foreldrum að gera samning um þá lausn máls sem er barni fyrir bestu. Foreldrar skulu mæta sjálfir á þá sáttafundi sem sáttamaður boðar til. Í 5. mgr. ákvæðisins segir að ef foreldrum tekst ekki að gera samning gefi sáttamaður út vottorð um sáttameðferð. Heimilt sé að gefa út vottorð um sáttameðferð ef foreldrar mæta ekki á sáttafund eftir að hafa fengið kvaðningu tvívegis. Samkvæmt sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu er enginn þvingaður til að mæta eða sitja sáttafundi. Sá sem sé boðaður til sáttafundar geti valið að mæta ekki. Í athugasemdum í greinargerð í frumvarpi með 33. gr. a, sbr. lög nr. 61/2012, kemur fram að nauðsynlegt sé að foreldrar taki sjálfir fullan þátt í öllu ferlinu svo að þeir átti sig á þeim sjónarmiðum sem liggja til grundvallar og taki þátt í og axli ábyrgð á þeirri sátt sem er gerð. Með hliðsjón af því geti foreldrar ekki falið fulltrúa sínum, t.d. lögmanni, að mæta á sáttafundi heldur sé gert ráð fyrir að foreldrar mæti sjálfir á boðaða sáttafundi.
Ákvarðanir sem teknar eru á sáttafundi, samningar sem þar kunna að vera gerðir, eru ákvarðanir aðilanna sjálfra, ekki sáttamanns eða sýslumanns. Samkvæmt upplýsingum frá sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu mæta aðilar stundum með aðra með sér, t.d. lögmann, félagsráðgjafa, fjölskyldumeðlim eða vin. Það sé ekki ákvörðun sáttamanns hvort viðkomandi sitji fundinn, en það velti á afstöðu aðilanna til þess. Ef annar aðili kemur með lögmann með sér á sáttafund geti hinn aðilinn verið mótfallinn því að lögmaðurinn sitji fundinn. Getur þá viðkomandi aðili ákveðið að sitja ekki fundinn. Ófrávíkjanleg skilyrði af hálfu annars eða beggja aðila um að lögmaður eða annar aðili sitji eða sitji ekki fund, geti þannig orðið til þess að ekki verður neinn fundur, þar sem enginn verði neyddur til að sitja sáttafund gegn sínum vilja. Ef ekki tekst að koma á sáttafundi vegna ágreinings um hverjir sitji hann, gefi sáttamaður út vottorð um að sáttameðferð hafi ekki borið árangur. Það kann því að vera fyrsta úrlausnarefnið á sáttafundi, hver eða hverjir eiga að sitja fundinn, en um það ræða aðilarnir í upphafi fundar, með liðsinni sáttamanns. Sýslumaðurinn á höfuðborgarsvæðinu bendir á að mikilvægt sé að deiluaðilar geti tjáð sig frjálslega og óbundið á sáttafundum án þess að tillögur eða hugmyndir sem þar koma fram, verði nýtt í ágreiningsmáli aðilanna. Ástæða þess að aðili lýsir sig andvígan því að lögmaður hins aðilans sé viðstaddur, kunni til að mynda vera sú að viðkomandi óttist að lögmaðurinn muni hagnýta það sem kunni að koma fram á fundinum í væntanlegum málarekstri. Ekki sé þó óalgengt að haldnir séu sáttafundir þar sem annar eða báðir aðilar hafi með sér liðsstyrk, sem sé þá með samþykki beggja aðila.
4. Eru málsmeðferðarreglur samkvæmt barnalögum, nr. 76/2003, barnaverndarlögum, nr. 80/2002, og stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, nægilega skýrar til þess að uppfylla kröfur um málsmeðferð sem gerðar eru í 3. mgr. 3. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna? Tryggja þær hagsmuni barna samkvæmt barnasáttmálanum nægilega? Hver leggur mat á það og hvar eru forsendur slíks mats aðgengilegar?
Í 3. mgr. 3. gr. barnasáttmálans segir að aðildarríki skuli sjá til þess að stofnanir þar sem börnum skuli veitt umönnun og vernd starfi í samræmi við reglur sem þar til bær stjórnvöld hafi sett, einkum um öryggi, heilsuvernd, fjölda og hæfni starfsmanna, svo og um tilhlýðilega yfirumsjón. Ákvæðið leggur þá skyldu á íslenska ríkið að tryggja að löggjöf eða reglur gildi um starfsemi allra stofnana þar sem börnum er veitt umönnun eða þjónusta.
Barnasáttmálinn hefur verið hafður að leiðarljósi við samningu laga á sviði barnaréttar frá því að hann var fullgiltur, þar á meðal barnalaga, nr. 76/2003, og barnaverndarlaga, nr. 80/2002. Þegar barnalögum var breytt með lögum, nr. 61/2012, var þó talin ástæða til að tryggja að löggjöf myndi endurspegla enn frekar grundvallarreglur barnasáttmálans og var því ákveðið að bæta við lögin almennu ákvæði um réttarstöðu barna, sbr. 1. gr. barnalaga. Auk þess hefur barnasáttmálinn verið lögfestur í heild sinni, sbr. lög nr. 19/2013. Þá eiga stjórnsýslulög, nr. 37/1993, að tryggja vandaða málsmeðferð í öllum málum þar sem stjórnvöld taka ákvarðanir sem varða börn.
Í ýmsum ákvæðum sem varða börn er áréttað enn frekar að hagsmunir barna skuli hafðir að leiðarljósi við ákvarðanatöku. Á það meðal annars við um málsmeðferðarreglur barnalaga, sem eiga að tryggja að við ákvörðun um forsjá, umgengni eða búsetu liggi fyrir nægar upplýsingar til að meta hvaða ákvörðun sé barni fyrir bestu. Athugasemdir við frumvarp það er varð að barnalögum og síðari breytingalögum veita mikilvægar leiðbeiningar að þessu leyti. Þar er að finna umfjöllun um þau sjónarmið sem hafa ber til hliðsjónar þegar metið er hvað sé hverju einstöku barni fyrir bestu. Einnig má benda á að ráðuneytið hefur í gegnum tíðina veitt sýslumönnum almennar leiðbeiningar í sérstökum handbókum um mál samkvæmt barnalögum. Leiðbeiningunum er ætlað að auðvelda sýslumönnum meðferð mála samkvæmt lögunum og tryggja samræmda stjórnsýsluframkvæmd. Í kjölfar fyrrnefndra breytinga á barnalögum gaf ráðuneytið, í samvinnu við Úlfljót – tímarit laganema Háskóla Íslands, út handbók um barnalög, nr. 76/2003, með síðari breytingum, sem Hrefna Friðriksdóttir, prófessor við lagadeild Háskóla Íslands, ritaði.
Í íslenskri löggjöf kemur því skýrt fram að hagsmunir barna eiga ávallt að hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir sem varða börn. Skal löggjöf vera í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands. Þá hafa ráðherrar yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverk með lagaframkvæmd á mismunandi sviðum. Þannig hefur dómsmálaráðuneytið eftirlit með framkvæmd barnalaga, félags- og jafnréttismálaráðherra eftirlit með framkvæmd barnaverndarlaga o.s.frv. Þá má benda á að sjálfstæðir eftirlitsaðilar sinna eftirliti á ákveðnum sviðum, svo sem umboðsmaður Alþingis og umboðsmaður barna. Loks eiga dómstólar lokaorðið um ákveðnar ákvarðanir, auk þess þeir hafa ákveðið endurskoðunarvald.
5. Hvert er eftirlit ráðherra með því að stjórnvöld og aðrir sem fara með opinbert vald er varðar börn uppfylli þær kröfur sem gerðar eru í barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna? Hverjir eru háðir því eftirliti og hvenær var síðast gerð úttekt hjá hverjum aðila?
Réttindi og hagsmunir barna snerta í raun öll svið samfélagsins. Dómsmálaráðherra fer með yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverk þegar kemur að ákveðnum málum sem varða börn, þar á meðal þegar kemur á ákvörðunum á grundvelli barnalaga. Aðrir ráðherrar gegna þessu hlutverki á öðrum sviðum, svo sem félags- og jafnréttismálaráðherra, heilbrigðisráðherra og mennta- og menningarmálaráðherra.
Yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra ná til allra undirstofnana sem heyra undir ráðuneytið. Dómsmálaráðherra sinnir þessu hlutverki með ýmsum hætti. Til dæmis með því að hafa almennt eftirlit með framkvæmd barnalaga og setja reglur og leiðbeiningar á grundvelli þeirra. Auk þess er hægt að beina kærum vegna ákvarðana og kvörtunum vegna starfshátta sýslumanns til ráðuneytisins. Ráðuneytið getur líka á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildar ákveðið að taka sérstaklega til skoðunar tiltekna framkvæmd hjá embættum sýslumanna. Á síðastliðnu ári hóf ráðuneytið til að mynda skoðun á meðferð umgengnis- og dagsektarmála hjá embættum sýslumanna. Ráðuneytið óskaði eftir upplýsingum frá sýslumannsembættum vegna slíkra mála. Einnig var óskað eftir ábendingum og tillögum um það sem betur mætti fara í þessum málum sem myndu eftir atvikum krefjast breytinga á verklagi, lögum eða reglugerðum og gæti stytt málsmeðferðartíma. Þeirri vinnu er ekki lokið af hálfu ráðuneytisins.
Þá má benda á að dómsmálaráðherra hefur yfirumsjón með alþjóðlegum mannréttindaskuldbindingum Íslands, þar á meðal barnasáttmálanum. Nefna má að á síðasta ári var skipaður sérstakur stýrihópur Stjórnarráðsins um mannréttindi, sem er m.a. ætlað að fylgja eftir skuldbindingum Íslands og auka samvinnu milli ráðuneyta þegar kemur að mannréttindum.
Barnaréttarnefnd Sameinuðu þjóðanna hefur eftirlit með því að aðildarríki tryggi réttindi barna samkvæmt barnasáttmálanum. Í þeim tilgangi eiga ríkin að senda nefndinni reglulega skýrslu þar sem veitt er yfirsýn yfir framkvæmd sáttmálans og hvernig hefur tekist að fullnægja þeim skuldbindingum sem kveðið er á um í sáttmálanum hér á landi. Ísland skilaði síðast skýrslu til barnaréttarnefndarinnar árið 2009 og var fyrirtaka vegna hennar árið 2011. Ísland á að skila næstu skýrslu sinni á þessu ári. Ráðherra hefur falið sérstökum vinnuhópi með fulltrúum frá dómsmálaráðuneytinu, velferðarráðuneytinu, mennta- og menningarmálaráðuneytinu, samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu og utanríkisráðuneytinu að skrifa skýrsluna. Hópurinn hefur meðal annars haldið opinn samráðsfund um framkvæmd sáttmálans hér á landi, sérstakan samráðsfund með börnum og sent út spurningalista til barna og ungmenna. Drög að skýrslunni hafa verið birt á samráðsgátt Stjórnarráðsins og gert er ráð fyrir að skýrslunni verði skilað fyrir lok þessa árs. Sami vinnuhópur mun einnig hafa það hlutverk að fylgja eftir þeim tilmælum sem Ísland fær frá barnaréttarnefndinni, í samvinnu við stýrihóp Stjórnarráðsins um mannréttindi.
