Ferill 150. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
149. löggjafarþing 2018–2019.
Þingskjal 709 — 150. mál.
Svar
utanríkisráðherra við fyrirspurn frá Karli Gauta Hjaltasyni
um viðskiptaþvinganir gagnvart Rússlandi.
1. Á hvaða vettvangi voru teknar ákvarðanir um viðskiptaþvinganir gagnvart Rússlandi, hvaða ríki eiga hlut að máli og hver er í formlegu tilliti aðild Íslendinga að þeim?
Í marsmánuði árið 2014 tilkynntu mörg ríki um þvingunaraðgerðir gegn Rússlandi vegna ástandsins í Úkraínu. Þeirra á meðal voru öll ríki EES-samstarfsins.
Samkvæmt 3. gr. laga um framkvæmd alþjóðlegra þvingunaraðgerða, nr. 93/2008 er ríkisstjórninni heimilt að höfðu samráði við utanríkismálanefnd Alþingis að taka þátt í og gera þær ráðstafanir sem eru nauðsynlegar til þess að framkvæma ákvarðanir alþjóðastofnana, ríkjahópa eða samstarfsríkja um þvingunaraðgerðir sem miða að því að viðhalda friði og öryggi og/eða tryggja virðingu fyrir mannréttindum og mannfrelsi. Þvingunaraðgerðir grundvallast á virðingu fyrir alþjóðalögum, sem hefur ávallt verið ein af grundvallarstoðum utanríkisstefnu Íslands. Ísland hefur með þátttöku í þvingunaraðgerðum sýnt samstöðu með ríkjum sem standa gegn alvarlegum brotum á þeim alþjóðalögum og sáttmálum sem endurspegla grunngildi íslenskrar utanríkisstefnu.
Ríkisstjórn Íslands fjallaði um málið á fundi sínum 14. mars 2014 og 17. sama mánaðar gaf utanríkisráðuneytið út fréttatilkynningu þar sem lýst er stuðningi við þvingunaraðgerðirnar og tilkynnt að Ísland muni einnig beita slíkum þvingunaraðgerðum að höfðu lögbundnu samráði við utanríkismálanefnd. Samráð við nefndina fór fram næsta dag og 21. mars voru fyrstu þvingunaraðgerðir vegna Úkraínudeilunnar birtar í Stjórnartíðindum.
Hartnær 40 ríki taka þátt í þvingunaraðgerðum gagnvart Rússlandi, þ.m.t. Bandaríkin, Kanada, öll ríki Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins, Ástralía, Japan, Moldóva, Svartfjallaland, Albanía og Úkraína.
Aðild Íslands að þvingunaraðgerðum leiðir af áðurnefndum lögum um framkvæmd alþjóðlegra þvingunaraðgerða. Samkvæmt lögunum er stjórnvöldum skylt að framkvæma þvingunaraðgerðir sem öryggisráð Sameinuðu þjóðanna ákveður og heimilt að framkvæma þvingunaraðgerðir annarra alþjóðastofnana, ríkjahópa eða samstarfsríkja. Af þessu leiðir að íslensk stjórnvöld ákveða ekki þvingunaraðgerðir ein og sér; það er alltaf gert í samstarfi við aðrar þjóðir á þeim grundvelli sem áður var lýst, þ.e. til að viðhalda friði og öryggi og/eða tryggja virðingu fyrir mannréttindum og mannfrelsi. Leiðarljósið er ávallt virðing fyrir alþjóðalögum.
Ísland framkvæmir þvingunaraðgerðir gegn Rússlandi samkvæmt framansögðu á grundvelli yfirlýsingar ríkisstjórna aðildarríkja Evrópusambandsins og Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA) um pólitísk skoðanaskipti, sem er hluti samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993. Ákvörðun um þetta var sjálfstæð, pólitísk ákvörðun íslenskra stjórnvalda, tekin að höfðu samráði við utanríkismálanefnd Alþingis og umfjöllun í ríkisstjórn.
2. Hver var stjórnskipulegur ferill ákvörðunar um aðild Íslands að þvingununum?
Sjá svar við 1. tölul. fyrirspurnarinnar.
3. Hvaða árangur hafa þvinganirnar borið fram til þessa?
Markmið þvingunaraðgerða Vesturveldanna er einkum þríþætt. Í fyrsta lagi að senda þau pólitísku skilaboð að afleiðingar fylgdu aðgerðum rússneskra stjórnvalda í Úkraínu, þar sem alþjóðalög voru þverbrotin og landamærum breytt með vopnavaldi sem ekki á sér hliðstæðu í sögu Evrópu frá tímum síðari heimsstyrjaldar. Í öðru lagi að letja rússnesk stjórnvöld til frekari aðgerða gagnvart Úkraínu. Í þriðja lagi að fá rússnesk stjórnvöld til að falla frá stefnu sinni gagnvart Úkraínu, bæði er varðar Krímskaga og austurhluta landsins.
Þvingunaraðgerðirnar hafa ekki haft þau áhrif að Rússland falli frá stefnu sinni gagnvart Úkraínu, en færa má gild rök fyrir því að Rússland hafi, sökum þeirra, ekki gengið lengra gagnvart Úkraínu en raun ber vitni.
Hafa ber í huga hversu frábrugðnar þvingunaraðgerðir Vesturveldanna eru rússnesku gagnaðgerðunum. Aðgerðir Vesturveldanna eru mjög afmarkaðar og beinast fyrst og fremst gegn völdum einstaklingum, fyrirtækjum þeirra og fjármunum á meðan gagnaðgerðir rússneskra stjórnvalda felast í eiginlegu innflutningsbanni sem á sér margvíslegar ástæður, meðal annars í verndun innlendrar framleiðslu í Rússlandi. Aðgerðirnar beinast þannig ekki gegn óbreyttum borgurum.
4. Koma þvinganirnar reglulega til endurskoðunar meðal þátttökuríkja og hvaða þættir vega þyngst í slíkri endurskoðun?
Endurskoðun og innleiðing þvingunaraðgerða af hálfu þátttökuríkja er breytileg. Þannig eru þvingunaraðgerðir vegna ástandsins í Úkraínu ákveðnar til hálfs árs í senn af hálfu ESB-ríkja, og þær síðan framlengdar með sjálfstæðri ákvörðun ef tilefni er til. Í tilfelli Íslands eru þvingunaraðgerðir hins vegar ekki bundnar í tíma og einungis breytt ef tilefni er til – líkt og ef breytingar verða á listum yfir einstaklinga eða fyrirtæki sem sæta þvingunarúrræðum. Íslensk stjórnvöld innleiða því þvingunaraðgerðir með öðrum hætti og standa fyrir vikið öðruvísi að einstaka tilkynningum um áframhald þvingunaraðgerða. Þetta er í samræmi við verklag sem innleitt var árið 2016 af Lilju Alfreðsdóttur, þáverandi utanríkisráðherra, og enn er viðhaft.
Við endurskoðun á þvingunaraðgerðum vegna ástandsins í Úkraínu eru það einkum svokallaðir Minsk-samningar, og framfylgd þeirra, sem hafðir eru til grundvallar. Í Minsk-samningunum, sem deiluaðilar komu sér saman um og er hinn eiginlegi og eini vegvísir til friðar, er meðal annars kveðið á um vopnahlé, brottflutning hergagna frá átakalínum, aðgengi að átakasvæðum og stjórnarfarslegar umbætur. Því fer fjarri að Minsk-samningarnir hafi komist til framkvæmda og því hafa Vesturveldin, þ.m.t. Ísland, viðhaldið þvingunaraðgerðum sínum.
5. Hvernig hafa þvinganirnar snert íslenska hagsmuni, afkomu atvinnufyrirtækja, markaðshlutdeild á erlendum mörkuðum, útflutningstekjur og aðra slíka þætti?
Rétt er að hafa í huga að það eru ekki þvingunaraðgerðir vestrænna ríkja gagnvart Rússlandi vegna framgöngu rússneskra stjórnvalda í Úkraínu sem hafa valdið íslenskum fyrirtækjum búsifjum. Þar er við gagnþvingunaraðgerðir Rússa að sakast en rússnesk stjórnvöld hafa í rúm fjögur ár (frá 6. ágúst 2014) framfylgt innflutningsbanni á flestar tegundir matvæla frá þeim vestrænu ríkjum sem beita Rússland efnahagsþvingunum. Ísland var ekki á lista yfir ríki í innflutningsbanni fyrsta árið, þrátt fyrir að taka þátt í þvingunaraðgerðunum, en var bætt á hann 13. ágúst 2015 ásamt sex öðrum ríkjum.
Útflutningur til Rússlands 2014, síðasta heila árið áður en kom að aðgerðum gegn Íslandi, nam rúmlega 29 milljörðum kr. (þar af fiskur fyrir 23,9 milljarðar kr.) og eru þá ekki talin þjónustuviðskipti upp á rúmlega 5,6 milljarða kr. Eitthvað var um útflutning til Rússlands í gegnum þriðja land (umskipun í Hollandi og umpökkun í Litháen) sem gæti þýtt að tölurnar hafi verið lítillega hærri. Einnig ber að hafa í huga að frá ágústmánuði það ár var stöðvaður nær allur innflutningur á evrópskum fiski þótt birgðir, sérstaklega á frosnum fiski, hafi að sjálfsögðu dugað nokkuð lengur. Á tímabilinu ágúst 2014 til ágúst 2015, þegar innflutningsbann Rússa náði ekki til Íslands, gátu íslenskir fiskframleiðendur hins vegar flutt fisk til Rússlands þegar aðrir evrópskir fiskframleiðendur mættu hindrunum vegna innflutningsbannsins.
Samanborið við 2014 sýna tölur Hagstofunnar 90% samdrátt í heildarútflutningi bæði 2016 og fyrri helming 2017. Sé vöruútflutningur á árinu 2016 borinn saman við árin 2012 og 2013 nemur samdráttur frá 2012 89% og 87% ef miðað er við árið 2013. Á seinni helmingi ársins 2017 voru seld gömul fiskiskip til Rússlands sem skekkir heildartölurnar. Heildarútflutningur til Rússlands 2017 nam rúmum 7 milljörðum kr., samkvæmt tölum Hagstofunnar, þar af gömul fiskiskip fyrir 5,3 milljarða kr. Unnar sjávarafurðir (niðursoðin lifur, feiti og olíur) voru fluttar út fyrir 438 milljónir kr. og kjöt fyrir 156 millj. kr. Útflutningur fisks nam 328 millj. kr. en þarna er um að ræða fisk með grænlenskan uppruna sem landað hefur verið á Íslandi fyrir útflutning til Rússlands. Þessi þróun hefur haldið áfram og það sem af er þessu ári (2018) hafa verið fluttar út til Rússlands vörur fyrir u.þ.b. 8,5 milljarða kr., þar ef eru notuð fiskiskip rúmir 6 milljarðar kr.
Árið áður en aðgerðirnar komu til var Ísland næst á eftir Finnlandi og Eystrasaltsríkjunum á lista Evrópuríkja sem fluttu mest af matvælum inn á Rússlandsmarkað. Stöðugur uppgangur hafði verið í sölu sjávarafurða til Rússlands árin þar á undan en útflutningur á makríl til Rússlands fór úr því að vera enginn í 9 milljarða kr. árin 2013–2014 (u.þ.b. 40% af heildarútflutningsverðmæti sjávarafurða sem flutt var til Rússlands þessi ár).
Þegar reynt er að meta áhrifin af gagnþvingunaraðgerðum Rússlands á Ísland eða ef þeim skyldi verða aflétt, þarf að hafa eftirfarandi í huga:
1. Ekki hafa fundist jafnarðbærir markaðir fyrir uppsjávarfisk (sérstaklega makríl, loðnu, loðnuhrogn og síld) sem fór á Rússlandsmarkað fram til 2015. Lægra verð fæst í sumum tilfellum, meira magn fer í bræðslu, birgðakostnaður hefur aukist o.s.frv.
2. Áhrifanna hefur gætt mjög greinilega í þeim bæjarfélögum á Íslandi þar sem uppsjávarvinnsla er burðarás atvinnulífsins.
3. Fiskneysla í Rússlandi hefur dregist saman um 15–30% samfara minna framboði: Milli 2013 og 2016 var 51% samdráttur í innflutningi sjávarafurða og verð á fiski út úr búð hækkaði um 40–50%, bæði vegna minna framboðs en aðallega vegna falls rúblunnar. Uppsjávarfiskur er hins vegar ódýr vara og eftirspurn ætti því enn að vera til staðar.
4. Ómögulegt er að spá um langtímaáhrif bannsins á markaðsaðgengi og mögulega breyttar neysluvenjur í framtíðinni en þetta er vissulega áhyggjuefni fyrir íslenska útflytjendur.
Jafnframt er vert að hafa í huga eftirfarandi efnahagsþætti sem eru ekki beintengdir banninu, en mundu hafa áhrif ef banninu yrði aflétt:
1. Kaupgeta almennings í Rússlandi hefur minnkað samfara efnahagssamdrætti og veikingu rúblunnar í kjölfar efnahagsþvingana og lækkandi hráolíuverðs á árunum 2014–2018 (olíufatið á 100 USD fram á mitt ár 2014; frá 2015 hefur það lengst af verið á milli 35–60 USD en er nú nálægt 85 USD).
2. Styrking krónunnar frá 2015 hefði trúlega haft áhrif á arðbærni útflutnings til Rússlands, líkt og gildir um útflutningsgreinar almennt (GVT var 200 í ágúst 2015, er 171 í dag).
3. Afstaða Matvælaeftirlitsstofnunar Rússlands (Rosselkhoznadzor) og listi hennar yfir afurðarstöðvar og útgerðir sem ekki fá innflutningsleyfi mundi áfram hafa neikvæð áhrif, tækist ekki að leysa úr því.
4. Rússnesk stjórnvöld hafa lagt á það áherslu síðustu misseri að byggja upp sjálfbærari matvælavinnslu innan lands með styrkingu landbúnaðar og sjávarútvegs. Þessi uppbygging kann að draga úr innflutningi til lengri tíma litið en hefur jafnframt skapað mikil tækifæri fyrir íslensk þekkingarfyrirtæki í hönnun og framleiðslu fiskiskipa, útgerðartækni, veiðarfæra og matvælavinnslu.
6. Er til samanburður meðal þátttökuríkja á kostnaði sem þau hafa orðið fyrir í hlutfallslegu tilliti vegna þvingananna?
Velflest ríki sem sæta innflutningsbanni af Rússlands hálfu hafa orðið fyrir kostnaði af einhverjum toga. Einkum hafa þó fimm ríki verið sérstaklega nefnd til sögunnar þegar hlutfallslegur kostnaður er tilgreindur. Þetta eru Finnland, Eistland, Lettland, Litháen og Pólland.
Fyrir liggur að kostnaður Íslands hefur jafnframt verið verulegur en til þess verður þó að taka að afurðirnar (einkum makríll og loðna) sem áður voru seldar á Rússlandsmarkað hafa farið á aðra markaði, en fyrir lægra verð. Þá ber jafnframt að hafa í huga að rússneskur markaður hefur breyst mjög mikið, meðal annars fyrir tilstilli stjórnvalda þar í landi sem hvetja mjög til innlendrar framleiðslu. Utanríkisráðuneytið hefur leitað eftir samstarfi við Samtök fyrirtækja í sjávarútvegi í því augnamiði að skoða með hvaða hætti komið verði til móts við hina töpuðu markaðsstöðu í Rússlandi. Þá hafa utanríkisráðherra og fyrirrennarar hans ítrekað bent á áhrif gagnaðgerða Rússlands á íslenska hagsmuni og kallað eftir aukinni samheldni á meðal vestrænna ríkja, síðast í ágúst 2017 í bréfi til utanríkismálastjóra ESB. Í kjölfarið bauð ESB Íslandi til viðræðna um möguleg úrræði sem enn standa yfir.
Góð samstaða hefur ríkt um það í íslenskum stjórnmálum að hagsmunir Íslands til lengri tíma séu best tryggðir í samstöðu með vestrænum ríkjum og varðstöðu með alþjóðalögum – og vísast þar til tveggja greinargerða utanríkisráðuneytisins vegna þátttöku í þvingunaraðgerðum gegn Rússlandi sem gerðar voru á árunum 2016 og 2017. Það er sömuleiðis í samræmi við stefnu íslenskra stjórnvalda að viðhalda samtali við rússnesk stjórnvöld og freista þess að finna hagnýtar leiðir til lausnar – og verður því haldið áfram.
7. Hefur verið kannað hvort ríkið kunni að vera skaðabótaskylt gagnvart íslenskum atvinnufyrirtækjum sem orðið hafa fyrir viðskiptalegu tjóni vegna aðildar Íslands að þvingununum?
Ekki hefur verið gerð könnun á því hvort íslenska ríkið kunni að verða skaðabótaskylt gagnvart íslenskum aðilum vegna aðildar Íslands að þvingunaraðgerðunum. Því skal haldið til haga að það er ákvörðun rússneskra stjórnvalda að beita ríki gagnþvingunaraðgerðum, sem gæti orðið grundvöllur bótaskyldu. Um hana færi samkvæmt almennum reglum skaðabótaréttar, þ.m.t. þyrftu almenn skilyrði bótaréttar að vera uppfyllt, svo sem að tjón hafi orðið, fjárhagslegt eða ófjárhagslegt, fyrir hendi séu orsakatengsl milli þess og tjónsvaldandi atburðar og bótagrundvöllur sé að öðru leyti fyrir hendi.
Alls fóru fimmtán vinnustundir í að taka þetta svar saman.
