Ferill 796. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
149. löggjafarþing 2018–2019.
Þingskjal 1257 — 796. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á almennum hegningarlögum, lögum um hlutafélög, lögum um einkahlutafélög og lögum um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur (misnotkun á félagaformi og hæfisskilyrði).
Frá ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.
I. KAFLI
Breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, með síðari breytingum.
1. gr.
a. Á eftir orðinu „tryggingagjald“ í 1. mgr. kemur: gegn 3. mgr. 7. gr. laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða.
b. Í stað „83.–85. gr., sbr. 82.“ í 2. mgr. kemur: 122.–124.
c. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Nú er maður dæmdur sekur um brot gegn ákvæði þessu og má þá í dómi í sakamáli á hendur honum jafnframt banna honum að stofna félag með takmarkaðri ábyrgð félagsmanna, sitja í stjórn, starfa sem framkvæmdastjóri eða koma með öðrum hætti að stjórnun eða fara með meirihluta atkvæðisréttar í slíku félagi í allt að þrjú ár.
II. KAFLI
Breyting á lögum um hlutafélög, nr. 2/1995, með síðari breytingum.
2. gr.
a. Á eftir orðinu „einkahlutafélög“ kemur: samvinnufélög, sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur.
b. Á eftir orðinu „gjaldþrot“ kemur: skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða.
c. Á eftir orðinu „gjöld“ kemur: svo sem lögum um tekjuskatt, virðisaukaskatt og tryggingagjald.
3. gr.
4. gr.
III. KAFLI
Breyting á lögum um einkahlutafélög, nr. 138/1994, með síðari breytingum.
5. gr.
a. Á eftir orðinu „einkahlutafélög“ kemur: samvinnufélög, sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur.
b. Á eftir orðinu „gjaldþrot“ kemur: skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða.
c. Á eftir orðinu „gjöld“ kemur: svo sem lögum um tekjuskatt, virðisaukaskatt og tryggingagjald.
6. gr.
7. gr.
IV. KAFLI
Breyting á lögum um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur, nr. 33/1999, með síðari breytingum.
8. gr.
a. Á eftir orðinu „gjaldþrot“ kemur: skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða.
b. Á eftir orðinu „gjöld“ kemur: svo sem lögum um tekjuskatt, virðisaukaskatt og tryggingagjald.
9. gr.
10. gr.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu í samvinnu við dómsmálaráðuneyti og fjármála- og efnahagsráðuneyti. Frumvarpið hefur að geyma tillögur til breytinga á almennum hegningarlögum, lögum um hlutafélög, lögum um einkahlutafélög og lögum um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur. Markmiðið með frumvarpinu er að stemma stigu við misnotkun á hlutafélagaforminu og kennitöluflakki í atvinnurekstri.
Frumvarpið byggist á sáttmála ríkisstjórnarflokkanna en þar er meðal annars að finna umfjöllun um stefnu ríkisstjórnarinnar í vinnumarkaðsmálum og er kennitöluflakk þar sérstaklega tilgreint. Í stjórnarsáttmálanum segir: „Ríkisstjórnin vill vinna með aðilum vinnumarkaðarins að ábyrgum vinnumarkaði. Innleiða þarf ákvæði um keðjuábyrgð í ólíkum atvinnugreinum, vinna gegn kynbundnum launamun, félagslegum undirboðum, mansali og kennitöluflakki og efla vinnueftirlit.“
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
2. 1. Almennt.
Í júní 2017 kynntu Samtök atvinnulífsins (SA) og Alþýðusamband Íslands (ASÍ) sameiginlegar tillögur um leiðir til að sporna við kennitöluflakki í atvinnurekstri. Ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra lagði tillögurnar fram til kynningar á ríkisstjórnarfundi 30. ágúst 2017. Sú tillaga sem mest áhersla hefur verið lögð á er atvinnurekstrarbann. Á ríkisstjórnarfundi 16. febrúar 2018 lagði ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra fram minnisblað sem þar sem fjallað var um þrjár mögulegar leiðir við útfærslu á atvinnu-rekstrarbanni. Samkvæmt tillögu SA og ASÍ er lagt til að ríkisskattstjóri ákvarði tímabundið atvinnurekstrarbann sé til staðar rökstuddur grunur um refsiverðan verknað samkvæmt tilgreindum lögum eða að viðkomandi teljist vanhæfur vegna óverjandi viðskiptahátta. Gert er ráð fyrir að leita þurfi staðfestingar héraðsdóms á banninu.
Bent hefur verið á að ákvörðun um atvinnurekstrarbann er verulega íþyngjandi og að leggja matskennda ákvörðun í hendur ríkisskattstjóra fellur ekki vel að núverandi lögbundnu hlutverki þess stjórnvalds. Í kjölfar ríkisstjórnarfundar 16. febrúar 2018 var atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu falið í samvinnu við dómsmálaráðuneytið og fjármála- og efnahagsráðuneytið að skoða nánar hvort hægt væri að útfæra tillögur SA og ASÍ um atvinnurekstrarbann með öðrum hætti, t.d. þannig að dómstólar úrskurði einstakling í atvinnurekstrarbann að kröfu héraðssaksóknara en skattyfirvöld fengju það hlutverk að leggja fram kæru til héraðssaksóknara í slíku máli. Telja verður að slík leið sé meira í samræmi við almenna málsmeðferð hér á landi heldur en sú leið sem SA og ASÍ leggja til. Í þessu sambandi verður að hafa í huga að mikilvægt er að meðferð mála sem þessara gangi hratt fyrir sig og því nauðsynlegt að huga að málsmeðferðinni hvað það varðar. Við mat á því hvaða útfærsla á atvinnurekstrarbanni komi helst til greina vegast á sjónarmið um skilvirkni og almannahagsmuni annars vegar og réttaröryggi borgaranna hins vegar.
2.2. Frekari lagabreytingar.
Í frumvarpinu er lagt til að þegar maður er dæmdur sekur um brot gegn ákvæðum 262. gr. almennra hegningarlaga sé með dómi í sakamáli á hendur honum jafnframt hægt að banna honum að stofna félag með takmarkaðri ábyrgð félagsmanna, að sitja í stjórn slíks félags, að starfa sem framkvæmdastjóri eða koma með öðrum hætti að stjórnun eða fara með meirihluta atkvæðisréttar í slíku félagi í allt að þrjú ár. Breytingin nær eingöngu til þeirra tilvika þegar maður er dæmdur sekur um brot gegn ákvæðum 262. gr. almennra hegningarlaga og nær þannig ekki til annarra tilvika. Breytingin nær þannig ekki að fullu því markmiði að vernda kröfuhafa og samfélagið í heild fyrir hættu á tapi sem væri líklega hlytist af misnotkun á hlutafélagaforminu. Töluverðar líkur eru á að flest þau tilvik sem alvarlegust eru, og líklegust til að valda samfélagslegu tjóni, verði í tengslum við greiðsluþrot og síðar gjaldþrot félaga. Þannig er nauðsynleg viðbót til fyllingar þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpi þessu breytingar á lögum um gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 21/1991. Vinna við þær lagabreytingar er í höndum dómsmálaráðuneytis og er hún þegar hafin. Stefnt er að því að leggja fram frumvarp þess efnis, um breytinga á lögum um gjaldþrotaskipti o.fl., á 150. löggjafarþingi. Haft verður samráð við ASÍ og SA við útfærslu á því frumvarpi.
2.3. Samanburður við nágrannalönd.
Víða í nágrannalöndum, meðal annars í Danmörku, Noregi og Svíþjóð, er að finna lagaákvæði um atvinnurekstrarbann. Í Danmörku og Noregi er slík ákvæði að finna í gjaldþrotalöggjöfinni en í Svíþjóð eru í gildi sérstök lög. Í framangreindum löndum geta dómstólar dæmt þá sem hafa farið með stjórn félags í atvinnurekstrarbann, í Danmörku og Noregi með aðkomu skiptastjóra þrotabúa, en í Svíþjóð með aðkomu saksóknara, samkeppnisyfirvalda eða innheimtuaðila opinberra gjalda. Í Danmörku og Noregi kemur atvinnurekstrarbann þannig eingöngu til álita þegar um gjaldþrot félags er að ræða. Í Svíþjóð er gjaldþrot félags ekki skilyrði fyrir því að atvinnurekstrarbann komi til álita og þannig hægt að grípa fyrr til aðgerða gegn þeim sem misnota hlutafélagaformið og minnka líkur á að viðkomandi aðilar valdi samfélaginu tjóni með slíkri misnotkun.
Danmörk.
Í Danmörku er ákvæði um atvinnurekstrarbann í gjaldþrotalöggjöfinni en ákvæðið kom nýtt inn í löggjöfina árið 2014. Atvinnurekstrarbann kemur einungis til álita þegar félag hefur verið tekið til gjaldþrotaskipta. Skiptastjóri þrotabús getur krafist þess að einstaklingur sem skráður hefur verið framkvæmdastjóri eða stjórnarmaður eða gegnt slíkri stöðu í raun þótt hann hafi ekki verið skráður sem slíkur sé dæmdur í atvinnurekstrarbann að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Gjaldþrotadómstóll (Skifteretten) tekur ákvörðun um hvort fallist verði á kröfu skiptastjóra um atvinnurekstrarbann.
Noregur.
Í Noregi er að finna ákvæði um atvinnurekstrarbann í gjaldþrotalöggjöfinni. Gjaldþrotadómstóll getur dæmt einstakling í atvinnurekstrarbann ef rökstuddur grunur er um refsiverðan verknað, í tengslum við gjaldþrot eða verknaður hefur leitt til gjaldþrots, eða einstaklingur telst vanhæfur til að stofna eða stýra félagi með takmarkaða ábyrgð vegna óverjandi viðskiptahátta. Bannið nær til stjórnarmanna, varastjórnarmanna eða framkvæmdastjóra félags með takmarkaða ábyrgð sem skráðir hafa verið opinberri skráningu innan við ári fyrir gjaldþrotið. Sama á við um þá sem í raun hafa gengt slíkum stöðum. Við meðferð gjaldþrotadómstóls á málum um atvinnurekstrarbann ber skiptastjóra að gefa dómstólnum skriflegt og rökstutt mat á því hvort tilefni sé til þess að úrskurða mann í atvinnurekstrarbann. Dómstóll byggir niðurstöðu sína á gögnum frá skiptastjóra og málsvörn þess sem bannið beinist að. Dómstóll getur dæmt einstakling í atvinnurekstrarbann þrátt fyrir að skiptastjóri hafi ekki talið tilefni til þess.
Svíþjóð.
Í Svíþjóð hafa verið sett sérstök lög um atvinnurekstrarbann. Hægt er að dæma einstakling í atvinnurekstrarbann ef hann hefur gróflega brotið gegn skyldum sínum í atvinnustarfsemi og þannig gerst sekur um brot sem ekki telst minniháttar. Þá má jafnframt dæma einstakling í atvinnurekstrarbann hafi hann sýnt af sér ótilhlýðilega háttsemi gagnvart kröfuhöfum eða að öðru leyti gróflega brotið gegn skyldum sínum í atvinnustarfsemi sem hefur farið í gjaldþrot. Einnig er hægt að dæma einstakling í atvinnurekstrarbann ef hann hefur gróflega vanrækt skyldu sína í atvinnurekstri til þess að greiða skatta og önnur opinber gjöld eða brotið gróflega gegn samkeppnisreglum. Skilyrði er í öllum tilvikum að almannahagsmunir standi að atvinnurekstrarbanninu. Litið er til þess hver raunverulega fer með stjórnun félags hvort sem hann er skráður stjórnandi eða ekki. Meginreglan er að saksóknari höfði mál um atvinnurekstrarbann en í undantekningartilvikum geta samkeppnisyfirvöld eða innheimtuaðili opinberra gjalda höfðað mál. Dómari getur dæmt einstakling í tímabundið atvinnurekstrarbann ef dómari telur augljóst að skilyrði séu fyrir hendi. Bannið tekur þá þegar gildi nema annað sé ákveðið og gildir þar til endanleg ákvörðun dómara um hvort dæma beri mann í atvinnurekstrarbann liggur fyrir. Í Svíþjóð er algengast að einstaklingar séu úrskurðaðir í atvinnurekstrarbann í tengslum við dóm fyrir meiri háttar fjárhagsbrot en hægt er að úrskurða einstakling í atvinnurekstrarbann hafi hann gróflega brotið skyldur sínar í tengslum við rekstur atvinnufyrirtækis eða hefur ekki greitt skatta eða önnur opinber gjöld eða hefur komið að rekstri félags sem farið hefur í þrot.
2.4. Fyrri lagabreytingar til að stemma stigu við misnotkun á hlutafélagaformi.
Vert er að nefna að með lögum um breytingu á lögum um hlutafélög, lögum um einkahlutafélög, nr. 25/2017, og lögum um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur, nr. 33/1999, (einföldun, búsetuskilyrði) voru gerðar minni háttar breytingar á lögum um hlutafélög og lögum um einkahlutafélög sem eru liður í því að stemma stigu við misnotkun á félagaforminu. Breytingar lutu að heimild til að greiða hlutafé við stofnun hlutafélags og einkahlutafélags með kröfu á hendur stofnendum, missi hæfis stjórnarmanna og framkvæmdastjóra hlutafélaga og einkahlutafélaga til setu í stjórn og til að gegna starfi framkvæmdastjóra og afskráningu stjórnarmanna og framkvæmdastjóra úr hlutafélagaskrá í slíkum tilvikum, og að skráning stjórnarmanna og framkvæmdastjóra skuli standa óbreytt í hlutafélagaskrá eftir að héraðsdómari hefur kveðið upp úrskurð um að bú félagsins verði tekið til skipta. Með lögum um breytingu á lögum um ársreikninga, nr. 73/2016, voru gerðar breytingar á lögunum sem meðal annars er ætlað að tryggja að hlutafélög og einkahlutafélög skili ársreikningi til opinberrar birtingar. Gert er ráð fyrir að breytingarnar leiði til þess að á hverjum tíma liggi fyrir betri upplýsingar um fyrirtæki í rekstri.
3. Meginefni frumvarpsins.
Í frumvarpinu eru eins og fyrr segir lagðar til breytingar á lögum um hlutafélög, lögum um einkahlutafélög, almennum hegningarlögum og lögum um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur. Markmiðið með frumvarpinu er að stemma stigu við misnotkun á hlutafélagaforminu og kennitöluflakki í atvinnurekstri.
Tillögurnar í frumvarpinu eru þríþættar. Fyrst er að nefna tillögu um breytingu á lögum um hlutafélög, lögum um einkahlutafélög og lögum um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur, um að hert verði á hæfisskilyrðum stjórnarmanna og framkvæmdastjóra slíkra félaga og stofnana, sem og útibússtjóra hlutafélaga og einkahlutafélaga. Einnig er lagt til að sambærileg skilyrði og gilda um stjórnarmenn hlutafélaga og einkahlutafélaga gildi einnig um þá sem fengið hafa prókúruumboð í slíkum félögum og stofnunum.
Í öðru lagi er lagt til að heimild ráðherra samkvæmt lögum um hlutafélög og lögum um einkahlutafélög til að krefjast skipta á búi slíkra félaga verði færð til hlutafélagaskrár.
Í þriðja lagi er í frumvarpinu að finna tillögur um að hægt verði að úrskurða einstaklinga í atvinnurekstrarbann í allt að þrjú ár með dómi hafi viðkomandi gerst sekur um brot sem varða við 262. gr. almennra hegningarlaga.
Í lögum um hlutafélög og lögum um einkahlutafélög er að finna ákvæði um hæfisskilyrði stjórnarmanna, framkvæmdastjóra og útibússtjóra slíkra félaga. Í lögum um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur er að finna sambærilegt ákvæði um hæfisskilyrði stjórnarmanna og framkvæmdastjóra. Þannig er í 1. mgr. 66. gr. laga um hlutafélög, nr. 2/1995, kveðið á um að stjórnarmenn eða framkvæmdastjórar skuli vera lögráða, fjár síns ráðandi og að þeir megi ekki á síðustu þremur árum hafa í tengslum við atvinnurekstur hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum eða lögum um hlutafélög, einkahlutafélög, bókhald, ársreikninga, gjaldþrot eða opinber gjöld. Samkvæmt ákvæðinu skulu stjórnarmenn eða framkvæmdastjórar, missi þeir hæfi sem slíkir, upplýsa hlutafélagaskrá um það. Hlutafélagaskrá hefur heimild til að afskrá stjórnarmenn eða framkvæmdastjóra sem missa hæfi sem slíkir. Sambærilegt ákvæði er að finna í 1. mgr. 42. gr. laga um einkahlutafélög, nr. 138/1994, og 1. mgr. 15. gr. laga um sjálfseignarstofnanir, nr. 33/199, sem stunda atvinnurekstur. Í frumvarpinu er lagt til að bætt verði við upptalningu framangreindra ákvæða þannig að hæfisskilyrði stjórnarmanna og framkvæmdastjóra hlutafélaga, einkahlutafélaga og sjálfseignarstofnana sem stunda atvinnurekstur taki einnig til dóma sem einstaklingur hefur hlotið í tengslum við brot gegn lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða og að hnykkt verði á því að lög um tekjuskatt, lög um virðisaukaskatt og lög um tryggingagjald séu meðal þeirra lagabálka sem ákvæðið tekur til. Rétt er í þessu sambandi að taka fram að þegar rætt er um lög um opinber gjöld getur verið um að ræða aðra lagabálka svo sem tollalög. Einnig er í frumvarpinu lagt til að sambærileg hæfisskilyrði gildi um þá sem stjórn félags eða stofnunar hefur veitt prókúruumboð með það að markmiði að koma í veg fyrir að aðilar sem hlotið hafa dóm fyrir refsiverðan verknað í tengslum við atvinnurekstur geti annast allt það sem snertir atvinnurekstur félagsins eða stofnunar.
Hvað hæfisskilyrði stjórnarmanna, framkvæmdastjóra og útibússtjóra hlutafélaga og einkahlutafélaga varðar er vert að nefna að framkvæmd ákvæða 1. mgr. 66. gr. laga um hlutafélög og 1. mgr. 42. gr. laga um einkahlutafélög hefur verið nokkrum vandkvæðum bundin en fyrirtækjaskrá hefur ekki haft aðgang að öllum dómum hjá dómstólum. Um framkvæmdaratriði er að ræða sem unnið er að því að bæta úr þannig að ríkisskattstjóri fái aðgang að upplýsingum um einstaklinga sem hlotið hafa dóm fyrir brot á þeirri löggjöf sem talin er upp í ákvæði 1. mgr. 66. gr. laga um hlutafélög, 1. mgr. 42. gr. laga um einkahlutafélög og 1. mgr. 15. gr. laga um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur.
Í frumvarpinu er lagt til að heimild ráðherra skv. 107. gr. laga um hlutafélög og 82. gr. laga um einkahlutafélög til að krefjast skipta á búi slíkra félaga verði færð til hlutafélagaskrár. Skv. 1. mgr. 107. gr. laga um hlutafélög skal bú hlutafélags tekið til skipta samkvæmt kröfu ráðherra í ákveðnum lögbundnum tilvikum. Sem dæmi um slík tilvik má nefna ef slíta skal félagi samkvæmt lögum en hluthafafundur ákveður ekki félagsslit og ef hluthafar í hlutafélagi verða færri en tveir og ekki er úr því bætt innan þriggja mánaða. Sambærilegt ákvæði er að finna í 1. mgr. 82. gr. laga um einkahlutafélög. Heimild þessi hefur áður fyrr ýmist verið hjá ráðherra eða hlutafélagaskrá en henni hefur ekki verið beitt. Stigið var skref í þessa átt með breytingu á lögum um ársreikninga á árinu 2016 með því að fela ársreikningaskrá heimild til að krefjast slita á hlutafélögum og einkahlutafélögum þegar ársreikningi var ekki skilað, í stað ráðherra. Ákvæðið er að finna í 121. gr. laga um ársreikninga, nr. 3/2006, en gert er ráð fyrir að berist héraðsdómara krafa um skipti samkvæmt ákvæðinu skuli fara með hana eftir fyrirmælum laga um gjaldþrotaskipti o.fl. Í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu er nú unnið að reglugerð um meðferð mála samkvæmt ákvæði 121. gr. laganna hjá ársreikningaskrá og dómstólum.
Í frumvarpinu er eins og fyrr segir lagt til að hægt verði að úrskurða einstaklinga í atvinnurekstrarbann í allt að þrjú ár með dómi hafi viðkomandi gerst sekur um brot sem varða við 262. gr. almennra hegningarlaga. Í tillögum SA og ASÍ er lagt til að sett verði ákvæði í lög um að svipta megi einstakling heimild til að taka þátt í stjórnun félags með takmarkaðri ábyrgð sé rökstuddur grunur um að hann hafi sem stjórnandi hlutafélags framið refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum eða hlutafélagalögum, lögum um bókhald, ársreikninga, gjaldþrotaskipti, staðgreiðslu opinberra gjalda, virðisaukaskatt, tekjuskatt eða tryggingargjald eða að hann teljist vanhæfur vegna óverjandi viðskiptahátta. Í tillögu samtakanna er gert ráð fyrir að ríkisskattstjóri ákvarði tímabundið atvinnurekstrarbann en að leita þurfi staðfestingar héraðsdóms á banninu. Lagt er til að meginreglan verði þriggja ára bann og að það nái ekki eingöngu til skráðra stjórnenda félags heldur einnig til þeirra einstaklinga sem raunverulega hafa farið með stjórn í viðkomandi félagi. Einnig er lagt til að samhliða verði gerðar breytingar á lögum um gjaldþrotaskipti þannig að skiptastjóra þrotabús beri að tilkynna ríkisskattstjóra ef hann telur að þrotamaður eða aðrir kunni að teljast vanhæfir í skilningi lagaákvæða um atvinnurekstrarbann. Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur í samvinnu við fjármála- og efnahagsráðuneytið og dómsmálaráðuneytið unnið að útfærslu á tillögum SA og ASÍ um atvinnurekstrarbann í samræmi við samþykkt á ríkisstjórnarfundi hinn 18. febrúar 2018. Á fundinum var samþykkt að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið myndi í samvinnu við dómsmálaráðuneytið og fjármála- og efnahagsráðuneytið skoða hvort hægt væri að útfæra tillögur SA og ASÍ um atvinnurekstrarbann með öðrum hætti, t.d. þannig að dómstólar úrskurði einstakling í atvinnurekstrarbann að kröfu héraðssaksóknara en skattyfirvöld fengju það hlutverk að leggja fram kæru til héraðssaksóknara í slíku máli. Telja verður að slík leið sé meira í samræmi við almenna málsmeðferð hér á landi heldur en sú leið sem SA og ASÍ leggja til. Hafa verður í huga að mikilvægt er að meðferð mála sem þessara gangi hratt fyrir sig og því nauðsynlegt að huga að málsmeðferðinni hvað það varðar. Í framangreindum tillögum leggja SA og ASÍ til að sett verði ákvæði í lög um að svipta megi einstakling heimild til að taka þátt í stjórnun félags með takmarkaðri ábyrgð sé rökstuddur grunur um að hann hafi sem stjórnandi hlutafélags framið refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum eða hlutafélagalögum, lögum um bókhald, ársreikninga, gjaldþrotaskipti, staðgreiðslu opinberra gjalda, virðisaukaskatt, tekjuskatt eða tryggingargjald, eða að hann teljist vanhæfur vegna óverjandi viðskiptahátta. Eins og fyrr segir hafa ráðuneytin þrjú haft tillögur SA og ASÍ til skoðunar og varð niðurstaða þeirrar vinnu að leggja til lögfestingu á nýrri málsgrein í 262. gr. almennra hegningarlaga. Þannig er lagt til í frumvarpinu að hægt verði að setja þá aðila sem hljóta dóm fyrir brot á 262. gr. almennra hegningarlaga í atvinnurekstrarbann, þ.e. bann við stofnun félags með takmarkaða ábyrgð félagsmanna, setu í stjórn, starfa sem framkvæmdastjóri eða koma með öðrum hætti að stjórnun slíks félags eða fara með meirihluta atkvæðisréttar í slíku félagi, í allt að þrjú ár. Í 1. og 2. mgr. 262. gr. almennra hegningarlaga er vísað til ákvæða laga um tekjuskatt, laga um staðgreiðslu opinberra gjalda, laga um tryggingagjald, laga um virðisaukaskatt, laga um bókhald og laga um ársreikninga. Í frumvarpinu er lagt til að við upptalningu 1. mgr. 262. gr. verði bætt tilvísun til 3. mgr. 7. gr. laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Tillagan byggir á því að einstaklingur hafi hlotið dóm fyrir meiriháttar brot á nánar tilgreindum lagaákvæðum en skv. 3. mgr. 262. gr. almennra hegningarlaga telst verknaður meiri háttar brot ef brotið lýtur að verulegum fjárhæðum, ef verknaður er framinn með sérstaklega vítaverðum hætti eða við aðstæður sem auka mjög á saknæmi brotsins, svo og ef maður hefur áður verið dæmdur sekur fyrir sams konar brot eða annað brot sem undir greinina fellur.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið kallar á skoðun á samræmi við ákvæði 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, um friðhelgi eignarréttar og var Ása Ólafsdóttir prófessor fengin til verksins. Skoðað var hvort tillaga c-liðar 1. gr. frumvarpsins brjóti gegn friðhelgi eignarréttar, sbr. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Í c-lið 1. gr. frumvarpsins er lagt til að við 262. gr. almennra hegningarlaga verði bætt nýrri málsgrein þar sem heimilt verði að kveða á um atvinnurekstrarbann samhliða dómi um brot á ákvæði 262. gr.
Í 72. gr. stjórnarskrárinnar er fjallað um friðhelgi eignarréttar og jafnframt lýst skilyrðum eignarnáms en þar segir að engan megi skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Það hefur þó engu að síður verið viðurkennt að setja megi eignarréttindum almennar takmarkanir án þess að þær verði taldar eignarnám. Í þeim tilvikum byggist valdheimild löggjafans ekki á 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar heldur á 2. gr. stjórnarskrárinnar sem mælir almennt fyrir um verksvið löggjafans. Hér þarf því að skoða álitamál tengd eignarhaldi á hlutum í félögum þar sem eigendur bera takmarkaða ábyrgð en hér er fyrst og fremst um að ræða einkahlutafélög og hlutafélög og hagnýtingu þeirra. Eins og áður var rakið er um að ræða réttindi sem teljast eign í merkingu stjórnarskrár og 1. viðauka mannréttindasáttmála Evrópu (MSE).
Þegar litið er til þess hvort löggjafinn hafi almenna heimild til að takmarka eignarréttindi einstaklinga með þeim hætti sem fyrirhugað er í frumvarpinu verður ekki litið fram hjá því að í sumum tilvikum geta komið upp álitamál þar sem rekst á lagasetningarvald almenna löggjafans og vernd eignaréttar. Sjónarmið um réttmætar væntingar geta hér komið til skoðunar, þ.e. að maður eigi að geta notið eigna sinna án takmarkana yfirvalda. Á móti kemur að ýmsar takmarkanir hafa verið settar um hagnýtingu eignarréttinda með ákvæðum laga. Bent hefur verið á að með yfirlýsingu um friðhelgi eignarréttar í 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar sé ekki stefnt að því að eignarrétturinn hafi sjálfstæða tilveru sem gangi framar heimildum löggjafarvaldsins. Því hefur löggjafanum verið gefið nokkurt svigrúm til að meta nauðsyn þeirra ákvarðana sem birtast í lögum og varða viðbrögð við aðstæðum í samfélagi sem geta leitt til tjóns. Einnig getur reynt á sjónarmið um meðalhóf en að því verður vikið hér á eftir.
Í þessu samhengi má nefna að Mannréttindadómstóll Evrópu hefur lagt til grundvallar að allar skerðingar á eignarrétti þurfi að uppfylla ákveðin skilyrði til þess að teljast heimilar skv. 1. gr. 1. viðauka MSE. Við mat á því hvort skerðingar á eignarrétti standist ákvæði MSE hefur Mannréttindadómstóllinn einkum litið til fimm sjónarmiða. Í fyrsta lagi hvort eignarskerðingin eigi sér stoð í lögum („gætt sé ákvæða í lögum“) en í skilyrðinu um lagaheimild felst að hún sé bæði aðgengileg og fyrirsjáanleg. Í öðru lagi hvort eignarskerðingin stefni að lögmætu markmiði í þágu almannahagsmuna („nema hagur almennings bjóði“). Í þriðja lagi hvort gætt hafi verið meðalhófs við skerðingu á eignarrétti. Í fjórða lagi er ríkjum gefið víðtækt svigrúm til mats á nauðsyn lagasetningar til samræmis við regluna um svigrúm til mats. Í fimmta lagi er til þess litið hvort gætt hafi verið jafnræðis við eignarskerðinguna.
Sé litið til fyrrgreindra mælikvarða og þau borin saman við ákvæði c-liðar 1. gr. frumvarpsins er í fyrsta lagi til þess að líta að fyrirhuguð regla mun verða reist á lögum en eins og að framan er rakið er það eitt meginskilyrði þess að almenn takmörkun eignarréttar samrýmist stjórnarskrá að hún hvíli á skýrri lagaheimild.
Í öðru lagi er með ákvæði c-liðar 1. gr. frumvarpsins stefnt að lögmætu markmiði í þágu almannahagsmuna. Um það vísast til þess sem að framan er rakið um nauðsyn þess að stemma stigu við misnotkun á félagaforminu (kennitöluflakki) og þeim óheppilegu afleiðingum sem það hefur í för með sér fyrir samfélagið í heild. Því eru málefnalegar ástæður að baki fyrirhugaðri lagareglu en við það mat er jafnframt haft í huga að um tímabundið bann er að ræða.
Í þriðja lagi þarf að líta til þess hvort brotið sé gegn meðalhófi. Við mat á því má hafa í huga að bannið er tímabundið og tekur einungis til félaga með takmarkaðri ábyrgð eigenda. Einstaklingum verður þannig ekki bannað að stofna félög með ótakmarkaðri ábyrgð. Þá verður það einungis lagt á í kjölfar dóms. Vægari leið til að stemma stigu við þeim vanda sem leiðir af misnotkun félagaformsins virðist því varla vera fær, eigi úrræðið að ná tilgangi sínum.
Í fjórða lagi verður ekki annað séð en að mat löggjafans á nauðsyn lagasetningar liggi fyrir með skýrum hætti, meðal annars í ljósi þess vanda sem við er að etja og þeirra leiða sem færar eru til lausnar honum. Svipaðar lausnir hafa auk þess verið reyndar í nágrannalöndum, en í sænsku lögunum er meðal annars farin sú leið að veita dómstólum heimild til að takmarka eignarhald einstaklinga á meirihluta í félagi um tiltekinn tíma. Verður almennt að veita löggjafanum ríkt svigrúm við mat þess hvaða leiðir skuli farnar til að bregðast við þegar slíkur vandi er uppi, sem samrýmist þeirri afstöðu Mannréttindadómstóls Evrópu að löggjafinn hafi ríkt svigrúm í þessum efnum. Hér er einnig haft í huga að gert er ráð fyrir því að slíku banni verði einungis komið á í kjölfar dóms samhliða refsingu fyrir brot gegn ákvæðum 262. gr. almennra hegningarlaga.
Í fimmta lagi má velta því upp hvort í reglunni í ákvæði c-liðar 1. gr. frumvarpsins felist brot á jafnræði. Fyrirhuguð regla tekur einungis til félaga þar sem eigendur bera takmarkaða ábyrgð á skuldbindingum félagsins. Því er réttur einstaklinga til að stofna félög með ótakmarkaðri ábyrgð eigenda ekki skertur. Lagt er tímabundið bann við að einstaklingar geti nýtt sér það hagræði sem hlýst af því að reka og eiga félag með takmarkaðri ábyrgð eigenda. Af þessu er ljóst að fyrirhuguð regla stefnir að lögmætu markmiði, nánar tiltekið því að tryggja samfélagslega hagsmuni og koma í veg fyrir misnotkun félagaformsins, og er af sama meiði og t.d. regla 66. gr. laga um hlutafélög, nr. 2/1995, og 42. gr. laga um einkahlutafélög, nr. 138/1994, um hæfi stjórnarmanna.
Eina álitaefnið sem út af stendur er hvort fyrirhuguð regla feli í sér eignarnám í skilningi stjórnarskrárinnar. Í umfjöllun fræðimanna hefur verið vísað til þess að ekki séu til einhlít svör við því hvernig eigi að skilgreina mörk bótaskyldra eignarskerðinga skv. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar og annarra skerðinga á eignarréttinum. Nokkur atriði hafi þar verið höfð til leiðsagnar við úrlausn þess hvort eignaskerðing nái því stigi að falla undir 1. mgr. 72. gr. þannig að bótaréttur samkvæmt ákvæðinu stofnist. Í fyrsta lagi hvort stofnað er til nýrra eignarheimilda til handa öðrum aðila. Í öðru lagi að hverjum eignarskerðingin beinist, þ.e. hvort hún sé almenn eða sérstök. Í þriðja lagi á hvaða röksemdum hún hvílir og í fjórða lagi hversu umfangsmikil eða þungbær hún er. Ekkert eitt þessara atriða ræður úrslitum og getur vægi þeirra og samspil verið misjafnt í ljósi aðstæðna hverju sinni.
Sé fyrirhugað ákvæði sett í samhengi við framangreind viðmið má í fyrsta lagi benda á að með ákvæðinu er ekki stofnað til eignarhluta annars manns. Meiri vafi er þó um hvort þetta skilyrði sé uppfyllt ef í banni við að eiga meirihluta í félagi fælist jafnhliða skylda fyrir einstakling til að selja eignarhlut sinn í félagi eins og vikið verður að hér á eftir. Í öðru lagi er bannið almennt. Það beinist að öllum þeim sem eins er ástatt um, þ.e. þeim sem hafa verið dæmdir fyrir brot gegn ákvæðum 262. gr. almennra hegningarlaga. Í þriðja lagi má vísa til þess almenna sjónarmiðs sem býr að baki takmörkuninni, og sem Mannréttindadómstóll Evrópu hefur meðal annars fjallað um. Hér eru einkum höfð í huga skaðleg áhrif kennitöluflakks í samfélagi og þá samfélagslegu hagsmuni sem eru í húfi og leiða til þess að löggjafinn grípur til aðgerða til að stemma stigu við þeim. Í fjórða lagi má við mat þess hversu umfangsmikil eða þungbær skerðingin er líta til þess að banni samkvæmt ákvæðinu er ætlað að vera tímabundið. Því er ekki um varanlega skerðingu að ræða. Hún er auk þess einungis bundin við þá sem hafa brotið gegn 262. gr. almennra hegningarlaga og tekur eingöngu til banns við stjórnun félaga með takmarkaða ábyrgð félagsmanna.
Eins og fyrr segir væri fyrir hendi meiri vafi um það hvort þetta skilyrði sé uppfyllt ef í banni við að eiga meirihluta í félagi fælist jafnhliða skylda fyrir einstakling til að selja eignarhlut sinn í félagi. Í c-lið 1. mgr. frumvarpsins er lagt til að bannið nái til þess að stofna félag með takmarkaðri ábyrgð félagsmanna, koma að stjórnun eða fara með meiri hluta atkvæðisréttar í slíku félagi. Þannig er ekki gert ráð fyrir að einstaklingur þurfi að selja eignarhlut sinn í félagi. Bannið nær þó til þess að fara með meiri hluta atkvæðisréttar í félaginu. Eins og fyrirhugað ákvæði er sett fram felst ekki í því skerðing eignarréttar, hvort heldur um er að ræða bann við að stofna félag með takmarkaðri ábyrgð félagsmanna eða fara með atkvæðisrétt í slíku félagi í nánar tiltekinn tíma, þegar til framtíðar er litið.
5. Samráð.
Frumvarpið er eins og fyrr segir unnið í samvinnu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis, dómsmálaráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis. Fundað hefur verið með SA og ASÍ á undanförnum mánuðum og samtökin komið sjónarmiðum sínum og athugasemdum á framfæri. Brugðist verður við athugasemdum samtakanna með frekari lagabreytingum til viðbótar og fyllingar þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpi þessu en vinna við þær lagabreytingar er í höndum í dómsmálaráðuneytis. Um er að ræða breytingar á lögum um gjaldþrotaskipti o.fl. en stefnt er að framlagningu frumvarps til laga um breytingar á framangreindum lögum á 150. löggjafarþingi.
Frumvarpsdrögin voru kynnt á fundi með ríkisskattstjóra. Þá hafa tillögur frumvarpsins um breytingar á almennum hegningarlögum verið kynntar héraðssaksóknara.
Frumvarpið var kynnt í Samráðsgátt Stjórnarráðsins og bárust þrjár umsagnir við frumvarpið. Í umsögnunum var almennt lýst yfir stuðningi við efni frumvarpsins en þó koma einnig fram athugasemdir sem eru þess eðlis að þær leiða ekki til breytinga á frumvarpinu. Í sameiginlegri umsögn Samtaka atvinnulífsins og Alþýðusambands Íslands er ítrekað að frekari úrbóta sé þörf. Eins og fram kemur í kafla 2.2. er vinna við frekari lagabreytingar þegar hafin og verður hún unnin í samráði við aðila vinnumarkaðarins.
6. Mat á áhrifum.
Með frumvarpinu er leitast við að stemma stigu við kennitöluflakki í atvinnurekstri og misnotkun á hlutafélagaforminu. Efni frumvarpsins snýr ekki að einstökum mörkuðum heldur atvinnulífinu og samfélaginu í heild. Með því er félagaform hlutafélaga og einkahlutafélaga misnotað, en sérkenni þeirra félaga er að eigendur þeirra bera takmarkaða ábyrgð á skuldum félaganna. Kennitöluflakk getur haft í för með sér keðjuverkandi áhrif á önnur félög vegna vanskila og falið í sér ósanngjarnt samkeppnisréttarlegt forskot þeirra félaga sem þannig geti undirboðið önnur ábyrgari félög. Að auki fylgi því afleitt tjón í formi minni þjónustu þar sem skattfé innheimtist ekki og jafnvel hærra verðs á vöru og þjónustu. Ekki liggja fyrir áreiðanlegar tölur um fjölda þeirra einstaklinga sem stunda kennitöluflakk eða nákvæmar rannsóknir á umfangi þess eða jafnvel hvað felst í hugtakinu. Ekki fer fram kerfisbundin söfnun upplýsinga um kennitöluflakk en hins vegar eru ákveðnar vísbendingar um kennitöluflakk hér á landi. Þá eru dæmi um tiltekna einstaklinga sem virðast jafnvel taka að sér að vera í fyrirsvari fyrir félög skömmu fyrir gjaldþrot þeirra. Þótt umfang kennitöluflakks hafi ekki verið mælt nákvæmlega má gera ráð fyrir að það sé til staðar hér á landi og engin ástæða að ætla að Ísland sé eina norræna ríkið sem ekki á við slíkan vanda að etja. Ekki er annað að sjá en að einnig hafi skort nokkuð upplýsingar um kennitöluflakk í aðdraganda þess að sett voru ný ákvæði um atvinnurekstrarbann í danska löggjöf.
Eins og fyrr segir er markmiðið með lagasetningunni að stemma stigu við kennitöluflakki í atvinnurekstri og misnotkun á hlutafélagaforminu en samfélagslegur ávinningur borinn saman við áhrif á atvinnulífið og samfélagið er umtalsverður.
Frumvarpið felur hvorki í sér auknar tekjur eða gjöld fyrir ríkissjóð. Verði frumvarpið óbreytt að lögum verða fjárhagsáhrif á afkomu ríkissjóðs engin.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í a-lið er lagt til að við upptalningu í 1. mgr. 262. gr. verði bætt tilvísun til 3. mgr. 7. gr. laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða.
Í b-lið er lögð til sú breyting að í stað þess að vísað sé til 83.–85. gr. laga um ársreikninga verði vísað til 122.–124. gr. laganna. Breytingin er lögð til sem lagfæring á tilvísun laganna til viðurlagakafla laga um ársreikninga.
Í c-lið er lagt til að sett verði ákvæði í almenn hegningarlög, þ.e. að nýrri málsgrein verði bætt við 262. gr. laganna. Þannig er lagt til í frumvarpinu að hægt verði að úrskurða þá aðila sem hlotið hafa dóm fyrir brot á 262. gr. almennra hegningarlaga í atvinnurekstrarbann, þ.e. bann við því að stofna félag með takmarkaðri ábyrgð félagsmanna, að sitja í stjórn, að starfa sem framkvæmdastjóri eða koma með öðrum hætti að stjórnun slíks félags eða fara með meiri hluta atkvæðisréttar í því, í allt að þrjú ár. Í 262. gr. er vísað til laga um tekjuskatt, laga um staðgreiðslu opinberra gjalda, laga um tryggingagjald, laga um virðisaukaskatt, laga um bókhald og laga um ársreikninga. Tillagan byggir á því að einstaklingur hafi hlotið dóm fyrir meiriháttar brot á nánar tilgreindum lagaákvæðum en skv. 3. mgr. 262. gr. telst verknaður meiri háttar brot ef brotið lýtur að verulegum fjárhæðum, ef verknaður er framinn með sérstaklega vítaverðum hætti eða við aðstæður sem auka mjög á saknæmi brotsins, svo og ef maður hefur áður verið dæmdur sekur fyrir sams konar brot eða eitthvert annað brot sem undir greinina fellur.
Um 2. gr.
Í ákvæðinu er einnig lagt til að hnykkt verði á því að lög um tekjuskatt, lög um virðisaukaskatt og lög um tryggingagjald séu meðal þeirra lagabálka sem ákvæðið tekur til. Rétt er í þessu sambandi að taka fram að þegar rætt er um lög um opinber gjöld getur einnig verið um að ræða aðra lagabálka svo sem tollalög.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Um 10. gr.
