Ferill 202. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
150. löggjafarþing 2019–2020.
Þingskjal 215 — 202. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991, með síðari breytingum (aðgangur að upplýsingum um stjórnsýslu Alþingis).
Frá forsætisnefnd.
1. gr.
2. gr.
Um aðgang að upplýsingum um stjórnsýslu Alþingis fer samkvæmt upplýsingalögum. Með stjórnsýslu er átt við þá starfsemi sem fram fer á vegum Alþingis og forseti hefur æðsta vald í, sbr. 9. gr., eða sem forsætisnefnd er ætlað að fjalla um samkvæmt lögum þessum. Til stjórnsýslu Alþingis telst enn fremur starfsemi sem forseta Alþingis eða forsætisnefnd er falin samkvæmt fyrirmælum í öðrum lögum eða samkvæmt ályktun Alþingis.
Í reglum sem forsætisnefnd setur og birta skal í B-deild Stjórnartíðinda skal kveðið nánar á um aðgang að upplýsingum um stjórnsýslu Alþingis og um afmörkun hennar gagnvart þeirri starfsemi sem annars fer fram af hálfu Alþingis sem fulltrúasamkomu þjóðkjörinna fulltrúa. Í reglum forsætisnefndar skal jafnframt kveðið á um móttöku og meðferð beiðna um upplýsingar.
3. gr.
Greinargerð.
Opinn aðgangur að gögnum hjá stjórnvöldum er meginregla í íslensku samfélagi og hefur það að markmiði að tryggja gegnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna. Á grundvelli sömu sjónarmiða er með frumvarpinu lagt til að almenningur hafi aðgang að upplýsingum um þá starfsemi Alþingis sem fellur undir stjórnsýslu þess. Rétt er að árétta að þegar er veittur víðtækur aðgangur að upplýsingum um starfsemi Alþingis þegar kemur að meðferð þingmála, þar á meðal um löggjafarstarf þingsins, meðferð fjárstjórnarvalds og eftirlitsstörf þingsins. Einnig má nefna að settar hafa verið reglur um opna fundi fastanefnda þingsins og upplýsingar um laun og kostnaðargreiðslur þingmanna hafa verið gerðar aðgengilegar á vef þingsins frá alþingiskosningum árið 2007. Loks má nefna að gert er ráð fyrir að unnt verði að skoða upplýsingar um greidda reikninga úr bókhaldi skrifstofu Alþingis með líkum hætti og nú er um greidda reikninga ráðuneyta og stofnana úr bókhaldi ríkisins. Stendur sú vinna yfir.
Við setningu upplýsingalaga 1996 og 2012 var við það miðað að gildissvið þeirra tæki til stjórnvalda í formlegri merkingu, þ.e. tæki til þeirrar starfsemi sem heyrir undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þrískiptingu ríkisvaldsins, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar. Undir upplýsingalög féllu því ekki aðrir opinberir aðilar, dómstólar, Alþingi og stofnanir þess. Við setningu gildandi upplýsingalaga var þó í lögskýringargögnum vísað til þess að eðlilegt kynni að vera að slíkir aðilar höguðu störfum sínum þannig að þeir fylgdu sambærilegum reglum og fram kæmu í upplýsingalögum. Af hálfu skrifstofu Alþingis var sú stefna mótuð 2008 að fylgja bæri ákvæðum upplýsingalaga við meðferð beiðna fjölmiðla um upplýsingar sem settar væru fram með tilvísun til þeirra laga. Upplýsingabeiðnir fjölmiðla hafa að meginstefnu beinst að upplýsingum um kostnaðargreiðslur til þingmanna og um nánara fyrirkomulag þeirra. Skrifstofa Alþingis telur að hægt verði að miða við að beiðnir um aðgang að gögnum um stjórnsýslu Alþingis gætu orðið um það bil tuttugu á ári, sé miðað við fjölda fyrirspurna undanfarna 12 mánuði, en þær gætu þó orðið fleiri.
Af ákvæðum þingskapa má glöggt sjá að greint er á milli hefðbundinna þingstarfa annars vegar og stjórnsýslu hins vegar. Þannig er tekið fram í 9. gr. þingskapa Alþingis að forseti Alþingis hafi æðsta vald í stjórnsýslu þingsins og í 3. mgr. 8. gr. þeirra, sbr. a-lið 5. gr. laga nr. 68/2007, að beina megi fyrirspurnum til forseta á þingskjali og óska skriflegs svars um stjórnsýslu á vegum þingsins, en við setningu ákvæðisins var m.a. gert ráð fyrir að forseti tæki mið af 5. gr. þágildandi upplýsingalaga þegar spurt væri um einkahagsmuni starfsmanna þingsins, sbr. 7. gr. gildandi upplýsingalaga. Enn fremur er það hlutverk forsætisnefndar að setja almennar reglur um rekstur og stjórnsýslu Alþingis, sbr. 5. mgr. 10. gr. þingskapa Alþingis. Nauðsynlegt er hins vegar að afmarka nánar gildissvið upplýsingalaga gagnvart annarri starfsemi þingsins. Á það t.d. við um störf þingmanna, þjónustu skrifstofu Alþingis við þingflokka, starfsemi þingflokka, starfsmenn þeirra og gögn sem verða til í samskiptum þessara aðila, svo sem við rannsóknarþjónustu þingsins og enn fremur um samskipti skrifstofu þingsins við stofnanir þess, þ.m.t. rannsóknarnefndir.
Með frumvarpinu er lagt til að kveðið verði með skýrum hætti á um aðgang almennings að upplýsingum um þá starfsemi Alþingis sem lýtur að stjórnsýslu þess og er í grundvallaratriðum ekki frábrugðin því sem gildir um starfsemi opinberra aðila sem heyra undir framkvæmdarvaldið, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar. Undanskildar eru þá upplýsingar og skjöl sem varða þingstörf Alþingis. Gert er ráð fyrir því að forsætisnefnd setji reglur á grundvelli 2. gr. frumvarpsins þar sem afmörkuð verði nánar sú starfsemi þingsins sem fellur undir stjórnsýslu þess.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Í lokamálslið 1. mgr. ákvæðisins er jafnframt vísað til þess að til stjórnsýslu Alþingis teljist enn fremur starfsemi sem forseta Alþingis eða forsætisnefnd er falin samkvæmt fyrirmælum í öðrum lögum eða samkvæmt ályktun Alþingis. Hér undir fellur t.d. þátttaka forseta Alþingis í samstarfsnefnd Alþingis og þjóðkirkjunnar, sbr. lög nr. 12/1982 um sama efni, og aðkoma hans að gerð kjarasamninga við starfsmenn Alþingis, sbr. 3. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Einnig falla undir þetta þau tilvik þar sem forsætisnefnd hefur með sérstökum lögum verið falin tilgreind viðfangsefni, sbr. lög nr. 88/1995, um þingfararkaup alþingismanna og þingfararkostnað, en samkvæmt þeim setur forsætisnefnd reglur um endurgreiðslu starfskostnaðar þingmanna og um greiðslur til þeirra skv. 11.–13. gr. laganna. Þá sker nefndin úr ef vafi leikur á um rétt þingmanns til greiðslna samkvæmt lögunum. Einnig má nefna að gert er ráð fyrir því í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 91/2010, um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna, að Alþingi skuli standa fyrir víðtækri kynningu á því málefni sem borið er undir þjóðaratkvæði skv. 1. mgr. 1. gr. laganna og að forsætisnefnd setji nánari reglur um fyrirkomulag kynningarinnar. Í framkvæmd hefur það komið í hlut skrifstofu Alþingis að annast undirbúning kynningarinnar. Þá ákveður forsætisnefnd laun umboðsmanns, sbr. 13. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og laun ríkisendurskoðanda, sbr. 19. gr. laga nr. 46/2016, um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga. Loks falla undir lokamálslið 1. mgr. ályktanir Alþingis um að fela forsætisnefnd eða forseta Alþingis viðfangsefni, oft við tiltekin tímamót í íslensku samfélagi. Dæmi um slíkt er þingsályktun um hvernig minnast skuli 100 ára afmælis kosningarréttar íslenskra kvenna 19. júní 2015, þar sem forsætisnefnd var falið að annast undirbúning að kosningu framkvæmdanefndar, ráða framkvæmdastjóra verkefnisins og annað starfslið eftir þörfum og undirbúa tillögur um fjárframlög til verkefnisins 2013–2015. Misjafnt getur hins vegar verið hvernig staðið er að undirbúningi og framkvæmd slíkra mála og hvernig aðkoma skrifstofu Alþingis er að þeim.
Í 2. mgr. er gert ráð fyrir því að í reglum forsætisnefndar verði kveðið nánar á um aðgang að upplýsingum um stjórnsýslu Alþingis og hvernig hún verði nánar afmörkuð gagnvart þeirri starfsemi sem fellur undir hin eiginlegu þingstörf, þ.e. þeirri starfsemi sem fram fer af hálfu Alþingis sem fulltrúasamkomu þjóðkjörinna fulltrúa. Samkvæmt þessu er með ákvæðinu almennt gert ráð fyrir því að réttur til aðgangs að upplýsingum um stjórnsýslu Alþingis taki ekki til skjala sem varði þingstörf Alþingis. Á það t.d. við um störf þingmanna og þingflokka og enn fremur starfsmenn þeirra og samskipti þessara aðila til að mynda við skrifstofu Alþingis, þ.m.t. við rannsóknarþjónustu þingsins. Til þingstarfa geta enn fremur talist samskipti einstakra þingmanna og þingnefnda við stjórnvöld við undirbúning löggjafarmálefna. Loks er rétt að árétta að undir stjórnsýslu Alþingis fellur ekki sú starfsemi sem fram fer af hálfu umboðsmanns Alþingis, ríkisendurskoðanda og rannsóknarnefnda samkvæmt lögum um rannsóknarnefndir. Reglur forsætisnefndar hljóta því að taka mið af stöðu þessara stofnana, sem njóta sjálfstæðis í störfum sínum gagnvart stjórnvöldum og Alþingi.
Gert er ráð fyrir því að reglur forsætisnefndar verði birtar í B-deild Stjórnartíðinda þar sem þeim er beint út á við og þær geta varðað réttindi og skyldur almennings. Jafnframt er gert ráð fyrir því að í reglunum verði kveðið á um móttöku og meðferð beiðna um upplýsingar. Við það er miðað að beiðni um upplýsingar verði beint til skrifstofu Alþingis og að skrifstofustjóri taki afstöðu til hennar. Synji skrifstofustjóri um afhendingu upplýsinga er gert ráð fyrir því að í reglum forsætisnefndar komi fram að skjóta megi slíkri synjun til nefndarinnar. Er þar höfð hliðsjón af því fyrirkomulagi 16. gr. laga nr. 88/1995, um þingfararkaup alþingismanna og þingfararkostnað, að þingmaður getur skotið ákvörðun skrifstofustjóra um greiðslur samkvæmt lögunum til forsætisnefndar sem úrskurðar um rétt þingmannsins.
Í samræmi við ummæli í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem varð að upplýsingalögum, og er tilefni frumvarps þessa, er byggt á því að reglur norska Stórþingsins um aðgang að upplýsingum frá 2009, Regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter, verði hafðar til hliðsjónar við samningu reglna forsætisnefndar. Þó verður að hafa í huga að norsku upplýsingalögin (n. Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd) taka ekki til norska Stórþingsins. Með norsku reglunum er farin sú leið að láta upplýsingalög gilda um aðgang að upplýsingum að svo miklu leyti sem við á með þeim útfærslum og undantekningum sem nánar felast í reglunum.
Um skýringar við ákvæðið er að öðru leyti vísað til almennra athugasemda í greinargerð þessari.
Um 3. gr.
Fylgiskjal.
Drög að reglum
um aðgang að gögnum um stjórnsýslu Alþingis.
1. gr.
Gildissvið.
Reglur þessar taka ekki til:
a. Gagna um störf Alþingis sem fulltrúasamkomu þjóðkjörinna fulltrúa, þ.m.t. gagna um samskipti þingmanna við einstaklinga og lögaðila og um önnur störf þeirra. Undir störf Alþingis falla enn fremur gögn um starfsemi þingflokka og starfsmenn þeirra. Undanþegin aðgangi eru einnig gögn sem fara á milli þessara aðila og skrifstofu Alþingis, þ.m.t. rannsóknarþjónustu Alþingis, sbr. reglur forsætisnefndar um upplýsinga- og rannsóknarþjónustu Alþingis.
b. Gagna sem aðgengileg eru samkvæmt þingsköpum Alþingis, reglum eða ákvörðunum forsætisnefndar eða sérstakri ályktun Alþingis.
c. Gagna sem aðgengileg eru hjá aðilum sem heyra undir upplýsingalög, ef frá eru talin bréf til Alþingis eða frá því.
Að því marki sem ákvæði laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga og reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679 taka til stjórnsýslu Alþingis fer um rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt þeim lögum.
2. gr.
Orðskýringar.
Með stofnunum Alþingis er átt við umboðsmann Alþingis, Ríkisendurskoðun og rannsóknarnefndir samkvæmt lögum um rannsóknarnefndir.
3. gr.
Almennar reglur um aðgang að gögnum um stjórnsýslu Alþingis.
a. Gagna um rekstur skrifstofu Alþingis, svo sem um ráðstöfun fjárveitinga til kaupa á vörum og þjónustu og um umsjón og rekstur húseigna.
b. Fundargerða forsætisnefndar og annarra nefnda eða starfshópa sem hafa starfsaðstöðu hjá skrifstofu Alþingis.
c. Gagna um kynningu á málefni sem Alþingi ályktar um að borið skuli undir þjóðaratkvæði, sbr. reglur forsætisnefndar um fyrirkomulag kynningar á málefni sem Alþingi ályktar um að borið skuli undir þjóðaratkvæði.
d. Gagna um þingfararkaup og þingfararkostnað, samkvæmt lögum um þingfararkaup og þingfararkostnað, og reglum forsætisnefndar, sem settar hafa verið samkvæmt þeim, að því marki sem slík gögn eru ekki þegar aðgengileg samkvæmt ákvörðun forsætisnefndar. Undanþegin aðgangi eru þó gögn um einstakar ferðir þingmanna í tengslum við störf þeirra.
e. Gagna um rekstur Húss Jóns Sigurðssonar, verðlaun Jóns Sigurðssonar forseta og úthlutun fræðimannsíbúða, sbr. reglur forsætisnefndar um Hús Jóns Sigurðssonar í Kaupmannahöfn.
f. Gagna um úthlutun styrkja til ritunar meistaraprófsritgerða, sbr. reglur forsætisnefndar um styrki til ritunar meistaraprófsritgerða.
g. Gagna um samstarfsnefnd Alþingis og þjóðkirkjunnar, sbr. lög um samstarfsnefnd Alþingis og þjóðkirkjunnar, að því marki sem slík gögn eru tiltæk hjá skrifstofu Alþingis.
h. Gagna um framkvæmd ályktana Alþingis um einstök málefni, sem skrifstofa Alþingis hefur umsjón með. Undanþegin eru þó gögn um undirbúning að ályktun um skipan rannsóknarnefnda, samkvæmt lögum um rannsóknarnefndir, og um aðkomu skrifstofu Alþingis að rekstri slíkra nefnda. Um aðgang að gögnum rannsóknarnefnda fer skv. 15. gr. laga um rannsóknarnefndir.
i. Gagna um störf nefnda eða starfshópa sem forseti eða forsætisnefnd hefur komið á fót til þess að kanna einstök mál eða til að vinna tillögur um málefni sem varða störf Alþingis og stjórnsýslu þess.
j. Gagna um úthlutun heiðurslauna listamanna, sbr. lög nr. 66/2012.
4. gr.
Takmarkanir á upplýsingarétti um stjórnsýslu Alþingis.
a. Gagna sem eru undanþegin upplýsingarétti á grundvelli takmarkana upplýsingalaga.
b. Gagna sem farið hafa á milli Alþingis og stjórnvalds við undirbúning fjárlagatillagna fyrir Alþingi.
c. Gagna sem háð eru þagnarskyldu, skv. X. kafla stjórnsýslulaga um tjáningarfrelsi, þagnarskyldu o.fl.
d. Gagna um meðferð umsókna um ríkisborgararétt, sbr. 6. gr. laga nr. 100/1952, um íslenskan ríkisborgararétt.
e. Gagna um meðferð forsætisnefndar Alþingis á siðareglumálum, sbr. 88. gr. þingskapa Alþingis, en um aðgang að þeim fer samkvæmt ákvörðun forsætisnefndar hverju sinni.
f. Gagna um hagsmunaskráningu alþingismanna, en um aðgang að þeim fer samkvæmt reglum forsætisnefndar um skráningu á fjárhagslegum hagsmunum alþingismanna og trúnaðarstörfum utan þings. Undanskilin upplýsingarétti eru gögn um samskipti þingmanns og skrifstofunnar um framkvæmd skráningarinnar.
Heimilt er að takmarka aðgang að eftirfarandi gögnum og upplýsingum:
a. Gögnum sem farið hafa á milli Alþingis og stofnana þess um fjárhagsáætlanir og innri starfsemi þeirra. Einnig er heimilt að takmarka aðgang að gögnum sem farið hafa á milli Alþingis og stjórnvalds um rekstur stofnana þess.
b. Upplýsingum í fundargerðum forsætisnefndar um samráð við stjórnvöld og stofnanir Alþingis og við undirbúning starfa Alþingis.
c. Gögnum sem skrifstofa Alþingis hefur unnið fyrir þingnefndir, forsætisnefnd, alþjóðanefndir eða nefndir og starfshópa sem hafa skrifstofuaðstöðu hjá þinginu. Ef þingnefnd eða annar aðili innan þingsins biður um álit á tilgreindu máli má undanskilja bæði álitsbeiðnina og álitið sjálft aðgangi. Hægt er að undanskilja aðgang að gögnum sem fara á milli forsætisnefndar eða skrifstofu Alþingis og starfsmanns í stjórnsýslu þingsins.
d. Gögnum sem fara á milli forsætisnefndar og þingflokka í samráðsferli.
e. Gögnum um kosningu umboðsmanns Alþingis eða ríkisendurskoðanda.
5. gr.
Málsmeðferð.
Beiðnum um upplýsingar skal beint til skrifstofu Alþingis. Synjun um aðgang að gögnum má bera undir forsætisnefnd.
Skrifstofu Alþingis er heimilt að setja upp fyrirspurnarform á vef Alþingis þar sem tekið er á móti beiðnum um aðgang að upplýsingum.
6. gr.
Gildistaka.
Alþingi, … 2019.
Skýringar við drög að reglum um aðgang að gögnum um stjórnsýslu Alþingis.
Almennt.
Í fyrirliggjandi frumvarpi og drögum að reglum um aðgang að gögnum um stjórnsýslu Alþingis birtast jafnframt hin ólíku viðfangsefni sem falla annars vegar undir stjórnsýslu Alþingis, sem fram fer í þágu þess sem fulltrúasamkomu, og hins vegar undir hin eiginlegu þingstörf samkvæmt stjórnarskrá og þingsköpum Alþingis.
Skýringar við einstakar greinar.
Um 1. gr.
Í 2. mgr. er talið upp í þremur liðum til hvaða gagna reglurnar taki ekki. Í fyrsta lagi er sett fram sú almenna skýringarregla að reglurnar taki ekki til gagna um störf Alþingis sem fulltrúasamkomu þjóðkjörinna fulltrúa, þ.e. hvorki til starfa þingmanna, þingflokka né starfsmanna þeirra. Enn fremur taki reglurnar ekki til gagna sem fara á milli þessara aðila og skrifstofu þingsins. Í öðru lagi er áréttað að reglurnar taki ekki til gagna sem aðgengileg eru samkvæmt þingsköpum Alþingis, reglum eða ákvörðunum forsætisnefndar eða sérstakri ályktun Alþingis. Loks er í þriðja lagi tekið fram að reglurnar taki ekki til gagna sem aðgengileg eru hjá aðilum sem heyra undir upplýsingalög, en um úrlausn réttar til aðgangs að slíkum gögnum fer samkvæmt þeim lögum. Þetta gildir þó ekki um bréf til Alþingis eða frá því en í þeim tilvikum yrði afstaða tekin til upplýsingaréttarins samkvæmt reglum forsætisnefndar.
Í 3. mgr. er sett fram sú almenna skýringarregla að lög um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga gildi um rétt til aðgangs að gögnum að því marki sem lögin taki til stjórnsýslu Alþingis. Rétt er að benda á að sá lagabálkur tekur ekki til vinnslu persónuupplýsinga sem fer fram í tengslum við störf Alþingis og stofnana og rannsóknarnefnda þess, sbr. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Í 2. mgr. eru á hinn bóginn talin upp gögn og upplýsingar sem heimilt er að takmarka aðgang að. Í því felst nánar að taka verður afstöðu til þess hverju sinni hvort upplýsingar teljist til stjórnsýslu Alþingis eða hvort aðrar takmarkanir samkvæmt upplýsingalögum, þingsköpum, ákvörðunum forsætisnefndar eða ályktunum Alþingis standi því í vegi að veita aðgang að þeim gögnum sem tilgreind eru í a–e-lið 2. mgr. Við samningu ákvæðisins var litið til ákvæða 3. og 4. gr. reglna norska Stórþingsins. Í fyrsta lagi er á því byggt að undanskilja megi gögn um undirbúning fjárlagatillagna og enn fremur um innra skipulag stofnana Alþingis. Í öðru lagi má undanskilja upplýsingar úr fundargerðum forsætisnefndar um samráð við stjórnvöld og stofnanir þingsins um störf þess. Í þriðja lagi þykir rétt að kveða með skýrum hætti á um heimildir til aðgangs að gögnum sem til verða í samskiptum skrifstofu Alþingis og nefnda þingsins eða starfshópa á vegum þess. Er þá litið til þess að Alþingi starfar sem ein heild ólíkt því sem á við um stigskipta stjórnsýslu framkvæmdarvaldsins. Gögn sem skrifstofa Alþingis hefur afhent þingnefndum eða starfshópum verða því ekki talin afhent öðrum í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Í fjórða lagi er heimilt að undanskilja gögn sem til hafa orðið vegna samráðs forsætisnefndar við þingflokka um ýmis mál er varða innri starfsemi þingsins. Loks er í fimmta lagi gert ráð fyrir að undanskilja megi gögn um kosningu umboðsmanns Alþingis og ríkisendurskoðanda. Slík gögn geta t.d. verið ábendingar eða tillögur utanaðkomandi aðila um kosningu þessara trúnaðarmanna þingsins og gögn sem forsætisnefnd hefur útbúið af því tilefni.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
