Ferill 644. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
150. löggjafarþing 2019–2020.
Þingskjal 1095 — 644. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á upplýsingalögum, nr. 140/2012, með síðari breytingum (réttarstaða þriðja aðila).
Frá forsætisráðherra.
1. gr.
2. gr.
3. gr.
4. gr.
5. gr.
Vinnugögn í vörslum Framkvæmdasýslu ríkisins og opinbers aðila sem stofnunin á í samskiptum við í tengslum við verkefni sín skv. 1. mgr. teljast áfram vinnugögn í skilningi upplýsingalaga þó að þau berist milli þeirra.
Greinargerð.
Frumvarpið er samið í forsætisráðuneytinu. Í sáttmála Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs um ríkisstjórnarsamstarf og eflingu Alþingis, dags. 30. nóvember 2017, er lögð áhersla á traust og gagnsæi. Í inngangi sáttmálans kemur fram að stefna þurfi að stöðugleika til lengri tíma og auka gagnsæi í atvinnulífi og allri stjórnsýslu til að efla traust almennings á rekstri fyrirtækja, fjármálalífi, stjórnmálum og stofnunum samfélagsins. Með frumvarpinu er lagt til að gerðar verði breytingar á upplýsingalögum í því skyni að bæta og skýra réttarstöðu þriðja aðila, þ.e. þess sem getur átt hagsmuna að gæta af því að veittur verði aðgangur að tilteknum upplýsingum. Breytingarnar miða að því að leggja traustari grunn undir niðurstöður opinberra aðila um aðgang að upplýsingum og veita hagsmunum einstaklinga og lögaðila sem þær lúta að frekari vernd.
Forsaga málsins er sú að á 149. löggjafarþingi 2018–2019 lagði forsætisráðherra fram frumvarp til laga um breytingu á upplýsingalögum, nr. 140/2012, meðal annars með það að markmiði að víkka út gildissvið laganna, sbr. lög nr. 72/2019. Samtök atvinnulífsins skiluðu athugasemdum við frumvarpið þegar það var til meðferðar hjá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis en þær vörðuðu einkum rétt þriðja aðila samkvæmt upplýsingalögum. Í kjölfarið voru tillögurnar teknar til skoðunar í forsætisráðuneytinu og var það mat ráðuneytisins að hluti þeirra gæti verið til nokkurra bóta miðað við gildandi rétt.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
2.1. Almennt.
Réttur til aðgangs að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum lýtur takmörkunum vegna einka- eða fjárhagsmuna einstaklinga og vegna mikilvægra og virkra fjárhags- eða viðskiptahagsmuna fyrirtækja og annarra lögaðila, sbr. 9. gr. og 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt fyrrnefnda ákvæðinu er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Ákvæði 14. gr. um upplýsingarétt þeirra sem gögnin varða krefst sambærilegs hagsmunamats en auk þess geymir ákvæðið það viðmið að hagsmunir þriðja aðila af leynd verði að vega þyngra en hagsmunir þess sem óskar eftir aðgangi að þeim svo synjað verði um afhendingu gagna á grundvelli ákvæðisins.
2.2. Skylda til að afla álits þriðja aðila.
Eins og fram kemur í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, telst þriðji aðili, þ.e. sá aðili sem upplýsingar varða, ekki aðili þess stjórnsýslumáls sem lýkur með ákvörðun um rétt beiðanda til aðgangs að gögnum. Þar af leiðandi er ekki skylt að fylgja ýmsum málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga gagnvart þriðja aðila, svo sem að veita honum andmælarétt þegar ákvörðun er tekin um upplýsingabeiðni eða möguleika á að krefjast endurskoðunar á ákvörðuninni. Þrátt fyrir það er oft æskilegt eða jafnvel nauðsynlegt til rannsóknar málsins, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, að leita eftir afstöðu þriðja aðila.
Í ákvæði 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, sem felur í sér útfærslu á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, er því kveðið á um að stjórnvaldi eða þeim sem hefur beiðni um upplýsingar til afgreiðslu sé heimilt að skora á þann sem upplýsingar varða að upplýsa hvort hann telji að þær eigi að fara leynt. Einn þáttur þess að upplýsa mál kann að felast í því að afla afstöðu þess sem upplýsingarnar varða til þess hvort hann telji eitthvað standa í vegi fyrir því að aðgangur verði veittur að þeim. Með því er opinber aðili í betri aðstöðu til að taka afstöðu til þess hvort hagsmunir þriðja aðila standi því í vegi að unnt sé að veita aðgang að upplýsingum. Þá kann þriðji aðili að vera samþykkur því að upplýsingar sem hann varða verði gerðar opinberar sem getur leitt til þess að opinberum aðila beri að veita aðgang að upplýsingunum. Í sumum tilvikum er bersýnilega óþarft að afla afstöðu þriðja manns þrátt fyrir að upplýsingarnar varði hann þar sem engir einkahagsmunir af leynd eru fyrir hendi. Það á t.d. við þegar einstaklingur hefur þegar gert sömu eða sambærilegar upplýsingar opinberar og þegar upplýsingar eru þess eðlis að sá sem upplýsingarnar varðar megi vænta þess að þær verði gerðar opinberar.
Í framkvæmd skortir oft á að opinberir aðilar óski eftir afstöðu þriðja aðila til afhendingar gagnanna áður en gagnabeiðni er afgreidd. Sé afgreiðsla slíkrar beiðni kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur nefndin jafnan sjálf leitað slíkrar afstöðu og metið gögnin með hliðsjón af því sem þar kemur fram. Þó hefur nefndin einnig vísað málum aftur til viðkomandi opinbers aðila til lögmætrar afgreiðslu á þeim grundvelli að ekki hafi verið óskað eftir afstöðu þriðja aðila til afhendingar gagnanna, þegar nefndin telur þörf á því til rannsóknar málsins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.
2.3. Skylda til að senda þriðja aðila afrit af úrskurði.
Samkvæmt gildandi lögum er úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki skylt að birta úrskurð þeim sem upplýsingar um einkahagsmuni varða þrátt fyrir að í úrskurðinum sé kveðið á um skyldu til að veita kæranda aðgang að upplýsingum. Jafnvel þótt almennt sé óheimilt að veita almenningi aðgang að upplýsingum um mikilvæga og virka einkahagsmuni skv. 9. gr. upplýsingalaga er að finna þann áskilnað í ákvæðinu að sanngjarnt sé og eðlilegt að þeir fari leynt. Því kunna önnur sjónarmið, svo sem ríkir almannahagsmunir eða aðgangur skv. III. kafla laganna, að leiða til þess að úrskurðarnefndin komist að þeirri niðurstöðu að beiðandi skuli fá aðgang að slíkum upplýsingum. Þegar sá sem upplýsingarnar varða fær ekki afrit úrskurðar í slíkum tilvikum hefur hann takmarkaða möguleika á því að fá vitneskju um að veittur hafi verið aðgangur að upplýsingum sem varða einkahagsmuni hans og hefur hann því ekki möguleika á að leita réttar síns telji hann birtinguna vera andstæða lögum.
2.4. Réttur þriðja aðila til að krefjast frestunar réttaráhrifa.
Sá sem umbeðnar upplýsingar varða á ekki rétt á að krefjast frestunar réttaráhrifa úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál, líkt og kærði í málinu getur gert samkvæmt gildandi 24. gr. upplýsingalaga. Af því leiðir að þriðji aðili hefur ekki möguleika á því að bera gildi úrskurðarins undir dómstóla í því skyni að koma í veg fyrir afhendingu upplýsinga sem varða einkamálefni hans. Telji einkaaðili að afhending upplýsinga er lúta að honum sjálfum hafi verið andstæð lögum hefur hann hins vegar kost á því að höfða skaðabótamál á hendur íslenska ríkinu til að freista þess að rétta hlut sinn. Jafnvel þótt ekki séu þekkt dæmi um að íslenska ríkið hafi orðið skaðabótaskylt vegna afhendingar upplýsinga í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál er vandséð að skaðabætur geti bætt slíkt tjón til fulls ef til þess kemur.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpinu eru lagðar til þrenns konar breytingar á upplýsingalögum. Í fyrsta lagi er lögð til breyting á orðalagi 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga þar sem nú er kveðið á um að sá sem hafi beiðni um aðgang að upplýsingum til afgreiðslu geti skorað á þann sem upplýsingarnar varða að upplýsa hvort hann telji að þær eigi að fara leynt. Frestur til að svara skal vera sjö dagar. Sú breyting sem lögð er til í frumvarpinu er fyrst og fremst að árétta skyldu opinberra aðila til að leita eftir afstöðu þriðja aðila hafi þeir í hyggju að byggja synjun um aðgang að gögnum á 9. gr. eða 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, enda sé afstaða þriðja aðila ekki bersýnilega óþörf við rannsókn málsins. Þannig stuðlar breytingin að því að rannsókn máls til ákvörðunartöku um rétt til aðgangs að upplýsingum uppfylli skilyrði 10. gr. stjórnsýslulaga. Er því lagt til að þeim sem hefur beiðni til afgreiðslu verði skylt að leita eftir afstöðu þriðja aðila nema það sé bersýnilega óþarft.
Þá er lagt til nýmæli í 1. mgr. 23. gr. upplýsingalaga, er lýtur að því að úrskurðarnefnd um upplýsingamál beri að senda þriðja aðila afrit úrskurðar þegar kveðið er á um skyldu til að afhenda gögn sem varða mikilvæga og virka hagsmuni hans.
Loks er lagt til það nýmæli í 1. mgr. 24. gr. upplýsingalaga að þriðji aðili geti krafist frestunar réttaráhrifa slíks úrskurðar.
Samhliða þessum breytingum er lögð til sú breyting á lögum um skipan opinberra framkvæmda að vinnugögn sem fari á milli Framkvæmdasýslu ríkisins og opinberra aðila sem stofnunin á í samskiptum við í tengslum við verkefni sín teljist áfram vinnugögn í skilningi upplýsingalaga þrátt fyrir miðlunina.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið miðar að því að treysta rétt einstaklinga og lögaðila til friðhelgi einkalífs sem nýtur verndar 71. gr. stjórnarskrár, sbr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá tengist vönduð framkvæmd upplýsingaréttar almennings tjáningarfrelsisákvæði 73. gr. stjórnarskrár, sbr. 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
5. Samráð.
Líkt og fram hefur komið er frumvarpið meðal annars samið í tilefni af athugasemdum Samtaka atvinnulífsins við skylt þingmál.
Áform um lagasetningu voru birt ásamt frummati á áhrifum í samráðsgátt stjórnvalda hinn 3. júlí 2019, sbr. mál nr. 169/2019. Frestur til athugasemda var veittur til 31. júlí sama ár. Umsagnir bárust frá Samtökum atvinnulífsins, Félagi atvinnurekanda, Borgarskjalasafni Reykjavíkur og Isavia ohf. Almennt lýstu umsagnaraðilar ánægju með áformin.
Í umsögn Borgarskjalasafnsins, dags. 31. júlí 2019, kemur fram sú afstaða að verði stjórnvöldum gert skylt að leita eftir afstöðu þriðja aðila við afgreiðslu upplýsingabeiðna geti það leitt til þess að framkvæmd upplýsingalaga þyngist. Samkvæmt gildandi ákvæði 2. mgr. 17. gr. laganna sé stjórnvöldum heimilt að skora á þann sem upplýsingar varða að upplýsa hvort hann telji efni þeirra með þeim hætti að þær skuli fara leynt. Því sé ekki nauðsynlegt að mæla fyrir um skyldu stjórnvalda í þessu efni. Þá er í umsögninni lagt til að verði frumvarpið að lögum verði mælt fyrir um undantekningu varðandi gögn og upplýsingar sem falla undir lög um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014, og afhent hafa verið opinberum skjalasöfnum þannig að stjórnvöldum verði ekki skylt að leita afstöðu þriðja manns þegar óskað er eftir aðgangi að þeim.
Í umsögn Isavia, dags. 31. júlí 2019, er einnig bent á að fyrirhugaðar breytingar á 17. gr. laganna geti orðið til þess að málsmeðferð vegna beiðna um upplýsingar taki lengri tíma.
Í umsögn Félags atvinnurekenda, dags. 30. júlí 2019, er fyrirhuguðum lagabreytingum fagnað en tekið fram að mikilvægt sé að tekin verði skýrari afstaða í frumvarpinu til þess hvenær það telst vera „bersýnilega óþarft“ að leita afstöðu þriðja aðila. Þá telur félagið nauðsynlegt að tryggja að þriðji aðili beri ekki kostnað af meðferð máls fyrir dómstólum í kjölfar þess að beiðni hans um frestun réttaráhrifa hafi verið samþykkt. Höfð var hliðsjón af umsögnunum við samningu frumvarpsins.
Í umsögn Samtaka atvinnulífsins, dags. 11. júlí 2019, eru gerðar tillögur að frekari breytingum á upplýsingalögum. Tillögurnar eru samhljóða tillögum Samtaka atvinnulífsins í athugasemdum samtakanna við frumvarp til laga um breytingu á upplýsingalögum sem var afgreitt á 149. löggjafarþingi 2018–2019, sbr. lög nr. 72/2019, og nefndar voru í 1. kafla. Samtök atvinnulífsins telja í fyrsta lagi að rétt sé að gera skylt að tilgreina tilgang upplýsingabeiðni til að unnt sé að meta hvort upplýsingarnar verði notaðar með ólögmætum hætti. Í öðru lagi leggja samtökin til að frestur 2. málsl. 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga verði lengdur úr sjö dögum í 14. Loks telja samtökin að víkka eigi kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál út þannig að einkaaðili sem upplýsingar varða geti einnig kært niðurstöðu um afhendingu gagna sem hann varða til nefndarinnar.
Drög að frumvarpinu voru birt í samráðsgátt stjórnvalda 21. febrúar 2020 og var frestur til athugasemda veittur til 5. mars sama ár, sbr. mál nr. 46/2020. Umsagnir bárust frá Framkvæmdasýslu ríkisins, Samtökum atvinnulífsins, Isavia ohf. og úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Í umsögn Framkvæmdasýslu ríkisins, dags. 27. febrúar 2020, kemur fram að stofnunin telji 5. gr. frumvarpsins fela í sér jákvæða breytingu á lögum um skipan opinberra framkvæmda. Eðlilegt sé að gögn sem verða til við undirbúning opinberra framkvæmda teljist áfram vinnugögn í skilningi upplýsingalaga þó að þau berist á milli stofnunarinnar og opinberra aðila.
Samtök atvinnulífsins fagna fyrirhuguðum breytingum í umsögn sinni frá 5. mars 2020. Nauðsynlegt sé að bæta réttarstöðu einkaaðila við málsmeðferð upplýsingabeiðna. Með fyrirliggjandi frumvarpi sé það gert að einhverju leyti en samtökin leggja til að ráðist verði í frekari breytingar á lögunum í samræmi við umsögn samtakanna, dags. 11. júlí 2019.
Í umsögn Isavia ohf., dags. 5. mars 2020, kemur fram að félagið telji fyrirhugaðar breytingar jákvætt skref fyrir réttindi þriðja aðila í upplýsingamálum og að þær styrki meðferð upplýsingamála. Félagið telur þó að skylda til að afla álits þriðja aðila eigi ekki einungis að koma til ef upplýsingaskyldur aðili hefur í hyggju að byggja ákvörðun um synjun á 9. eða 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, heldur gæti þriðji aðili varpað ljósi á það hvort sanngjarnt sé og eðlilegt að upplýsingar fari leynt á fyrri stigum.
Í umsögn úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 5. mars 2020, er í upphafi tekið fram að nefndin telji fyrirhugaðar breytingar til þess fallnar að hafa áhrif á meðferð kærumála hjá nefndinni. Hvað varði fyrirhugaðar breytingar á orðalagi 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga sé úrskurðarnefndin uggandi yfir því að tafir verði á meðferð gagnabeiðna ef litið verði svo á að leita skuli í ríkari mæli til þriðju aðila um umsagnir en nefndin hefur þegar talið nauðsynlegt á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga. Rakin eru dæmi um tilvik þar sem slík skylda myndi leiða til verulegra tafa á meðferð gagnabeiðna. Að mati nefndarinnar sé skylda til öflunar afstöðu þriðja aðila atviksbundin og leiði af eðli máls hverju sinni. Þá þyrfti að taka fram í lagaákvæði eða í það minnsta í athugasemdum að óþarfi sé að afla afstöðu þriðja aðila ef upplýsingar falli bersýnilega undir ákvæði laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018. Enn fremur væri rétt að taka fram að augljóslega væri óþarft að afla afstöðu þriðja aðila hefðu dómstólar leyst úr sambærilegu ágreiningsefni eða ef fyrir lægi ítrekuð úrskurðarframkvæmd. Þá sé óþarft að afla afstöðu þriðja aðila ef ljóst sé að réttur þriðja aðila til aðgangs að upplýsingum í umbeðnum gögnum á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga sé mun ríkari en hagsmunir þriðja aðila af því að upplýsingar um einkahagsmuni hans fari leynt. Enn fremur væri rétt að taka fram að þriðji aðili mætti til að mynda vænta þess að upplýsingar um hann yrðu gerðar opinberar þegar upplýsingar varða greiðslur aðila sem falla undir upplýsingalög til þriðja aðila vegna kaupa á þjónustu eða vörum. Varðandi fyrirhugaðar breytingar á 1. mgr. 23. gr. telur nefndin þær geta haft áhrif á málsmeðferðartíma hennar. Tryggja verði að starfsaðstaða nefndarinnar endurspegli auknar kröfur til hennar. Nærtækara sé að kærði í kærumálum birti úrskurð fyrir þriðja aðila, enda megi búast við því að kærði hafi betri upplýsingar um þá þriðju aðila sem upplýsingar varða. Hvað varði fyrirhugaðar breytingar á heimild til frestunar réttaráhrifa telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að líkur séu á því að slíkum kröfum muni fjölga. Verði sú raunin sé mikilvægt að tryggja að fjölgun slíkra mála komi ekki niður á málsmeðferðartíma nefndarinnar.
Við lokavinnslu frumvarpsins var tekin afstaða til framkominna umsagna og gerðar minni háttar breytingar á ákvæðum þess og greinargerð.
6. Mat á áhrifum.
Þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu munu ekki hafa veruleg fjárhagsáhrif fyrir ríkissjóð, hvorki í formi aukins kostnaðar né fyrirhafnar við meðferð upplýsingabeiðna. Jafnvel þótt einstök mál verði lítillega þyngri í vöfum eða málsmeðferðartími lengist vegna þess að álits þriðja aðila er aflað er í raun um að ræða áréttingu á rannsóknarskyldu við meðferð upplýsingabeiðna sem þegar er til staðar. Breytingar á starfsskilyrðum úrskurðarnefndar um upplýsingamál eru áætlaðar óverulegar.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Af ýmsum ástæðum getur þessi skylda ekki verið fortakslaus. Því er lagt til að hún falli niður ef „augljóslega óþarft“ er að afla álits þriðja aðila. Í þessu sambandi koma til álita tilvik þar sem afstaða þriðja aðila getur að mati þess sem hefur beiðni til afgreiðslu ekki haft áhrif á efni ákvörðunar um rétt beiðanda til aðgangs, til að mynda þegar hagsmunir beiðanda eða almennings af aðgangi eru augljóslega mun ríkari en hagsmunir þriðja aðila af leynd. Þetta tengist því skilyrði beitingar ákvæðisins að einkahagsmunir séu sannarlega „mikilvægir“ og „virkir“, sbr. orðalag 9. gr. upplýsingalaga eins og ákvæðinu var breytt með lögum nr. 72/2019. Í dæmaskyni má nefna beiðni um aðgang að föstum launakjörum opinbers starfsmanns, en í lögum hefur verið tekin afstaða til þess að einkahagsmunir þeirra víki fyrir rétti almennings til aðgangs að slíkum upplýsingum, sbr. 4. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Í þessu tilviki væri augljóslega óþarft að afla álits starfsmannsins þar sem það gæti engu breytt um upplýsingarétt beiðanda. Einnig geta atvik verið svo að afstaða þriðja aðila liggi þegar fyrir, t.d. í gögnum sambærilegs máls eða jafnvel yfirlýsingum hans á opinberum vettvangi. Þá kann að vera að upplýsingar sem lúta að einkahagsmunum þriðja aðila séu þegar aðgengilegar opinberlega, hvort heldur sem er þegar umbeðin gögn hafa birst á öðrum vettvangi eða í öðrum fyrirliggjandi og opinberum gögnum. Loks kann að vera að umbeðnar upplýsingar varði einkahagsmuni margra aðila þar sem hagsmunir hvers og eins eru eðlislíkir og tiltölulega auðvelt að meta hvort um sé að ræða upplýsingar sem falli undir 9. eða 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Í dæmaskyni má nefna beiðni um upplýsingar um greiðslur opinbers aðila til margra einkaaðila, sbr. t.d. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 873/2020, en í slíkum tilvikum er augljóslega óþarft í skilningi 1. gr. frumvarpsins að afla sérstaklega afstöðu hvers og eins þeirra til að meta hvort sanngjarnt sé og eðlilegt að upplýsingarnar fari leynt. Tengist matið að þessu leyti málshraðareglu stjórnsýsluréttarins, en við meðferð mála þarf jafnan að gæta að jafnvægi á milli hennar og rannsóknarreglunnar. Taka ber fram að tilvik þar sem undantekningunni verður beitt eru hér ekki talin með tæmandi hætti heldur þarf mat á aðstæðum að fara fram í hvert sinn sem beiðni berst um aðgang að gögnum sem varða eða geta varðað mikilvæga og virka einkahagsmuni þriðja aðila.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Breytingin á sér samsvörun í 1. tölul. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt ákvæðinu missa gögn ekki stöðu sína sem vinnugögn þegar þau berast á milli aðila sem falla undir gildissvið laganna þegar einn sinnir ritarastörfum eða sambærilegum störfum fyrir annan, en ekki er hægt að slá því föstu að störf Framkvæmdasýslunnar fyrir aðra opinbera aðila teljist ávallt til sambærilegra starfa í skilningi ákvæðisins.
