Ferill 969. máls. Ferill 970. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
150. löggjafarþing 2019–2020.
Prentað upp.
Þingskjal 2106 — 969. og 970. mál.
Leiðréttur texti.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2020, sbr. lög nr. 104/2020, og frumvarp til laga um breytingu á lögum um ríkisábyrgðir, nr. 121/1997.
Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.
Fáir efast um gildi Icelandair fyrir samgöngur til og frá landinu. Sömuleiðis liggur fyrir að umrætt fyrirtæki er kerfislega mikilvægt fyrir íslenskt hagkerfi eins og sú skilgreining liggur fyrir. Icelandair hefur í raun verið lífæð í samgöngum landsmanna hvort sem litið er til fólksflutninga eða vöruflutninga. Fyrirtækið býr að miklum mannauði og reynslu ásamt því að vera vinnustaður þúsunda Íslendinga og viðskiptavinur fjölmargra annarra íslenskra fyrirtækja. Gjaldþrot þess fyrirtækis væri því íslenskum hagsmunum dýrkeypt.
Þótt flestir vilji tryggja framtíð Icelandair þarf hins vegar að huga að eftirfarandi atriðum að mati 1. minni hluta fjárlaganefndar.
1. Gagnrýnt hefur verið að veðin fyrir hinu ríkistryggða láni séu ekki næg og hefur Ríkisendurskoðun m.a. bent á þann annmarka á málinu. Um er að ræða háa upphæð eða um 15 milljarða kr. sem til samanburðar er hærri upphæð en allar barnabætur landsmanna á ári hverju. Þessi upphæð er hærri en allur árlegur opinber húsnæðisstuðningur ríkisins og er tæplega helmingur af því sem kostar að reka alla framhaldsskóla landsins á ári.
Því skiptir máli hvernig veðum fyrir láninu er háttað. ASÍ segir í umsögn sinni um málið: „… stjórnvöldum og Alþingi [ber] að verja hagsmuni ríkisins í hvívetna í gegnum traust veð eða að ríkið eignist hlut í félaginu. Óvissa ríkir um hvort þetta skilyrði sé uppfyllt líkt og sjá má í umsögn Ríkisendurskoðunar en þar segir að ósennilegt sé að tryggingar geti numið þeim 15 milljörðum sem lánaðir eru.“
Ríkisendurskoðun segir einnig í sinni umsögn: „Annar möguleiki í stöðunni væri að ríkissjóður eignaðist hlut í félaginu ef gengið yrði á ábyrgðir eða hreinlega tæki rekstur þess yfir með það fyrir augum að finna síðar mögulega eigendur.“
Fyrsti minni hluti telur að ekki hafi verið fullreynt hvort hægt hefði verið að auka veðin fyrir lánalínunum með ríkisábyrgð með þeim hætti að ef lánið lenti í vanskilum og framlögð veð dygðu ekki þá mundi veðið t.d. einnig ná til hlutafjár félagsins, hvort sem það er núverandi hlutafé félagsins eða hlutaféð sem verður til staðar eftir að útboði lýkur. Að sjálfsögðu getur ríkið aukið skilyrði fyrir hinu ríkistryggða láni með auknu veðandlagi og síðan er það hluthafanna að meta hvort þeir sætti sig við slík skilyrði.
Önnur leið væri að tryggja breytirétt ríkisins með þeim hætti að ríkið hefði rétt á að breyta láninu í hlutafé. Leiðin felst í því að það er fyrir fram heimilað með samþykki hluthafafundar og með tilheyrandi breytingum á samþykktum félags, að félagið taki lán með þeim skilmálum að greiða megi lánið með útgáfu á hlutafé til kröfuhafa, og er slíkt almennt kallað breytiréttur. Algengast er við veitingu nýrra lána að breytirétturinn sé einhliða og hjá lánveitanda.
Í slíkum tilvikum hefði ríkið kost á því að breyta kröfu sinni í hlutafé ef fjárhagsstaða félagsins krefst, þ.e. reynist verri en vonir stóðu til þegar samningur um breytirétt var gerður. Slíkur breytiréttur er því varúðarréttur. Þegar ný lán eru veitt með breytirétti er rétturinn til að nýta breytiréttinn almennt hjá lánveitanda. Lánveitandinn vill með því nýta sér kosti þess að vera með kröfu, ef rekstur félags gengur illa, og svo kosti þess að eignast hlutafé ef áætlanir félags um uppbyggingu ganga vel og hann sér fram á að verðmæti hlutafjár verði hærra en endurgreiðsla lánsins með vöxtum og að hann geti selt hlutaféð.
Þegar félag efnir skyldu samkvæmt breytirétti er hlutafé félags aukið í samræmi við þá heimild sem hluthafafundur veitti í upphafi og nýtt hlutafé gefið út til lánveitanda. Hann verður við það hluthafi með öðrum hluthöfum, en hlutfall hans af heildarhlutafé ræðst af samningnum í upphafi.
Með þeim hætti mundi ríkið eignast hlut í félaginu að takmörkuðu leyti ef illa fer og gæti þannig tekið þátt í hugsanlegum björgunaraðgerðum og enduruppbyggingu félagsins. Þannig væri hægt að auka möguleika á að hægt sé að tryggja hagsmuni skattgreiðenda án þess að taka of mikla áhættu enda er félagið hlutafélag með takmarkaðri ábyrgð samkvæmt lögum.
Breytiréttur getur einnig tryggt hagsmuni ríkisins ef vel gengur þannig að hið opinbera fái hluta af hugsanlegum ávinningi gangi áform um uppbyggingu vel. Slíkt getur vel verið réttlætanlegt í ljósi þess að skattgreiðendur eru að rétta núverandi hluthöfum og verðandi hluthöfum hjálparhönd í formi ríkisábyrgðar sem ekki er sjálfsagt.
Þá vekur það athygli að fjölmörg ríki í Evrópu eiga hlut í flugfélögum eða hafa sett það skilyrði fyrir aðstoð sinni að ríkið eignist hlut í félögunum sem þau eru að aðstoða, þótt það sé ekki nema tímabundið í sumum tilvikum. Sænska og danska ríkið eiga nú í SAS, finnska ríkið á í Finnair, hollenska ríkið á í KLM, franska ríkið á í Air France, í Nýja-Sjálandi á ríkið í Air New Zealand og þýska ríkið eignaðist nýverið í Lufthansa.
2. Fyrsti minni hluti leggur mikla áherslu á að umrædd lánalína nái einungis til flugrekstrar milli landa en ekki til annarra þátta samstæðunnar. Tilgangur þessarar ríkisaðstoðar er að tryggja flugreksturinn en ekki rekstur ferðaþjónustu eða hótela sem samstæðan rekur einnig. Samkeppniseftirlitið og fjölmargir aðrir umsagnaraðilar bentu á að þetta þyrfti að tryggja.
Í umsögn Samkeppniseftirlitsins segir: „Ólíkt yfirlýstu markmiði ríkisaðstoðarinnar er hins vegar ekki að finna vísun í skilmálum lánsfjármögnunarinnar til þess að nýting á umræddri ríkisaðstoð sé bundin við flugrekstur félagsins. Að mati Samkeppniseftirlitsins er því óljóst að hvaða leyti Icelandair Group muni geta nýtt ríkisaðstoðina til framangreindrar starfsemi sem ekki með beinum hætti felur í sér reglubundið áætlunarflug. Í því sambandi er mikilvægt að hafa í huga að á öllum framangreindum sviðum er Icelandair í samkeppni við mun minni keppinauta og ljóst er að ríkisaðstoð af því tagi sem um ræðir hefur skaðleg áhrif á samkeppni og rekstur þessara keppinauta sem ekki njóta sambærilegrar fyrirgreiðslu. Með hliðsjón af framangreindu, sbr. og umfjöllun í kafla 2 hér að framan, telur Samkeppniseftirlitið það mikilvægt að stjórnvöld tryggi að áformuð ríkisaðstoð til handa Icelandair afmarkist við flugrekstur félagsins, n.t.t. áætlunarflug til og frá landinu.“
3. Samhliða þessari ríkisaðstoð þarf að huga að hugsanlegri samkeppni á þessum markaði og vill 1. minni hluti vekja athygli á tillögum Samkeppniseftirlitsins í þeim efnum. Þar kemur m.a. fram: „Þannig er mikilvægt að ríkisaðstoðin, komi til hennar, sé hluti af heildstæðri aðgerðaráætlun sem miði að því að vernda samkeppni á þeim mörkuðum sem verða fyrir neikvæðum áhrifum vegna hennar. Án slíkra heildstæðra aðgerða er hætta á því að endurreisn á þessu sviði tefjist, verði örðugri og að aðstoðin sjálf nái að lokum ekki tilgangi sínum.“
4. Fyrsti minni hluti telur að auka þurfi skilyrði fyrir þessari ríkisaðstoð í anda þess sem víða hefur verið gert í Evrópu. Má þar nefna takmörkun fyrirtækja sem nýta sér ríkisaðstoð á möguleikum á að greiða stjórnendum sínum ofurlaun og bónusa á meðan þau nýta sér ríkisaðstoðina. Þá hafa sum stjórnvöld sett skilyrði um aukin græn mælanleg skref í rekstri þessara fyrirtækja sem 1. minni hluti telur afskaplega mikilvægt þegar kemur að fyrirtækjum sem þurfa að reiða sig á ríkisaðstoð.
5. Eignarhald fyrirtækisins skiptir máli, bæði núverandi eignarhald og ekki síst hvernig því verður háttað eftir að útboðinu lýkur. Miklu máli skiptir að ljóst sé hverjir séu endanlegir eigendur að fyrirtæki sem er bæði kerfislega mikilvægt og nýtur ríkisaðstoðar. Í því sambandi þarf að vera algjörlega gulltryggt að engan eiganda megi rekja til skattaskjóla. ASÍ segir í umsögn sinni: „…ríkisstuðningur á að vera háður þeim skilyrðum að félög og dótturfélög hafi hvorki viðveru né stundi viðskipti í gegnum skattaskjól eða lágskattaríki.“
6. Þá fordæmir 1. minni hluti þá hegðun sem forsvarsmenn Icelandair sýndu flugfreyjum í nýlegri kjaradeilu þeirra. Afar mikilvægt er að svona hegðun og svona samningataktík sjáist ekki aftur og það sé algjörlega tryggt að fyrirtæki sem ætlar sér að fá aðstoð frá íslenskum almenningi virði í hvívetna kjarasamninga og íslenskar reglur og hefðir á vinnumarkaði.
ASÍ segir í umsögn sinni: „Í fyrsta lagi er það ófrávíkjanleg krafa að íslenskir kjarasamningar ráði réttindum og skyldum, réttindi launafólks séu virt og að félagið virði leikreglur íslensks vinnumarkaðar. ASÍ harmar að stjórnendur Icelandair hafi skaðað það traust og þann velvilja sem starfsmenn félagsins hafa sýnt félaginu í erfiðleikum þess. Sú ákvörðun stjórnenda að segja upp öllum starfandi flugfreyjum og flugþjónum eftir að þessi hópur hafði tjáð vilja sinn í atkvæðagreiðslu um kjarasamning var bæði siðlaus og ólögmæt. Þá lá þegar fyrir, að þessi hópur var með kjarasamningum tilbúinn til þess að taka á sig verulega kjaraskerðingu, skerðingu langt umfram aðra hópa. Einlægur samningsvilji og þrautseigja FFÍ varð síðan til þess að samningar náðust og ólögmætum árásum Icelandair hrundið.“
7. Að lokum telur 1. minni hluti að heppilegra hefði verið ef stuðst hefði verið við lög um ríkisábyrgð í þessu máli þar sem Ríkisábyrgðasjóður hefði farið yfir málið frá upphafi til enda. Ríkisábyrgðasjóði er falið veigamikið hlutverk þegar fyrirhugað er að veita ríkisábyrgðir.
Sjóðurinn á m.a. að leggja mat á áhættuna við veitingu ábyrgða, þar á meðal að leggja mat á þau veð sem tryggja eiga ábyrgðarveitinguna. Í umsögn Ríkisábyrgðasjóðs samkvæmt lögum nr. 43/1990, um Lánasýslu ríkisins, eiga eftirtaldir þættir m.a. að vera skoðaðir: 1. Mat á greiðsluhæfi skuldara. 2. Mat á afskriftaþörf vegna áhættu af ábyrgðum. 3. Mat á tryggingum sem lagðar verða fram vegna ábyrgðarinnar. 4. Mat á áhrifum ríkisábyrgða á samkeppni á viðkomandi sviði. Slíkt var ekki gert í þessu máli.
Alþingi, 4. september 2020.
Ágúst Ólafur Ágústsson.
