Ferill 471. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
151. löggjafarþing 2020–2021.
Þingskjal 794 — 471. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um stefnumarkandi áætlanir á sviði samgangna, fjarskipta og byggðamála.
Frá samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra.
1. gr.
Markmið.
2. gr.
Framlagning áætlana.
Í áætlunum skal mörkuð stefna fyrir næstu fimmtán ár á viðkomandi sviði. Tilgreindar skulu sérstaklega þær aðgerðir sem ráðast skal í á fyrstu fimm árum gildistíma þeirra og gerð grein fyrir áætluðum fjárveitingum og útgjöldum eftir einstökum aðgerðum eins og við á.
Ef forsendur áætlunar breytast eða ef tilefni er til að öðru leyti leggur ráðherra fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um breytingar á áætlun.
3. gr.
Samhæfing áætlana og meginmarkmið.
a. Þjónusta samgöngu- og fjarskiptakerfa mæti þörfum almennings og atvinnulífs.
b. Sjálfbærar byggðir um land allt.
Gætt skal að samhæfingu áætlananna þannig að þær styðji hver við aðra í samræmi við sameiginlega framtíðarsýn og meginmarkmið.
4. gr.
Samráð.
Við undirbúning tillögu að byggðaáætlun skal haft samráð við öll ráðuneyti á vettvangi stýrihóps Stjórnarráðsins um byggðamál sem skipaður er fulltrúum allra ráðuneyta og fulltrúa frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Hlutverk stýrihópsins er að efla samhæfingu innan Stjórnarráðsins í málefnum sem snúa að byggðamálum og tryggja aðkomu allra ráðuneyta að undirbúningi byggðaáætlunar.
5. gr.
Ráð.
Ráðin skulu með virku samráði sín á milli gæta að því að tillögur þeirra uppfylli kröfur 3. gr. um samhæfingu áætlana þannig að þær vinni saman og styðji við sameiginlega framtíðarsýn og meginmarkmið.
Ráðin skulu hvert um sig skipuð þremur fulltrúum, tveimur án tilnefningar og einum frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga.
Skipunartími fulltrúa takmarkast við embættistíma þess ráðherra sem skipar.
6. gr.
Upplýsingagjöf.
7. gr.
Reglugerð.
8. gr.
Gildistaka og brottfall annarra laga.
9. gr.
Breytingar á öðrum lögum.
a. 4. mgr. 2. gr. laganna orðast svo:
Ráðherra leggur fram á Alþingi á hverju kjörtímabili tillögu til þingsályktunar um stefnumótandi áætlun ríkisins um málefni sveitarfélaga. Í áætluninni skal mörkuð stefna fyrir næstu fimmtán ár og jafnframt tilgreindar sérstaklega þær aðgerðir sem ráðast skal í á fyrstu fimm árum gildistíma hennar. Ef forsendur áætlunarinnar breytast eða ef tilefni er til að öðru leyti leggur ráðherra fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um breytingar á áætluninni.
b. Orðin „sem gerðar eru samkvæmt lögum um byggðaáætlun og sóknaráætlanir“ í 3. málsl. 5. mgr. 2. gr. laganna falla brott.
c. Á eftir 97. gr. laganna kemur ný grein, 97. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:
Sóknaráætlanir landshluta.
Sóknaráætlanir skulu að jafnaði ná yfir sama tímabil og byggðaáætlun. Landshlutasamtök sveitarfélaga skulu vinna sóknaráætlanir hver á sínu starfssvæði og bera ábyrgð á framkvæmd þeirra.
Sóknaráætlanir eru unnar í samvinnu við samráðsvettvang viðkomandi landshluta sem er samstarfsvettvangur sveitarfélaga, ríkisstofnana, atvinnulífs, menningarlífs, fræðasamfélags og annarra haghafa í hverjum landshluta.
Þar sem atvinnu- og þjónustusóknarsvæði, eins og þau eru skilgreind í stefnumótandi byggðaáætlun, ná yfir tvo eða fleiri landshluta skulu viðkomandi landshlutasamtök sveitarfélaga samhæfa sóknaráætlanir sínar.
Byggðastofnun leggur mat á framvindu sóknaráætlana og hefur eftirlit með fjárreiðum þeirra.
Greinargerð.
Frumvarpið, sem samið er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu, felur í sér nýja hugsun og mikilvæga viðhorfsbreytingu í opinberri stefnumótun og áætlanagerð. Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar sem miða að því að ná fram markmiðum um aukna samhæfingu og aukin gæði einstakra áætlana á málefnasviðum samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins, skarpari pólitíska aðkomu að stefnumótun og bætt samráð og samtal við almenning og hagsmunaaðila.
Í frumvarpinu er markaður rammi um þessa nýju sýn í stefnumótun og verklagi við undirbúning og gerð áætlana á þessu sviði. Kemur það í stað ákvæða um gerð samgönguáætlunar, fjarskiptaáætlunar og byggðaáætlunar í þrennum gildandi lögum og felur því í sér töluverða einföldun lagareglna á þessu sviði.
Virk stefnumótun er forsenda framfara og er borgurum, fyrirtækjum og stofnunum nauðsynleg. Þegar lýðræðissamfélög takast á við sameiginlegar áskoranir móta þau sér stefnu og áætlanir. Sameina þarf kraftana og brýnt er að allir hlutaðeigandi komi að lausnum svo þær nýtist á fjölþættan hátt. Með því næst meiri árangur fyrir samfélagið með aukinni samvinnu milli málaflokka, meira gagnsæi og betri nýtingu fjármuna.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Frumvarpið felur í sér næsta áfanga við samhæfingu stefna og áætlana á málefnasviðum samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins. Stefnumörkun þessi er lögbundin og því kallar það á lagabreytingar ef ná á fram þeim markmiðum sem stefnt er að.
Sú lögbundna stefnumörkun sem hér um ræðir er eftirfarandi:
– Samgönguáætlun, samkvæmt lögum um samgönguáætlun, nr. 33/2008.
– Fjarskiptaáætlun, samkvæmt lögum um fjarskipti, nr. 81/2003.
– Byggðaáætlun, samkvæmt lögum um byggðaáætlun og sóknaráætlanir, nr. 69/2015.
– Stefnumótandi áætlun ríkisins um málefni sveitarfélaga, samkvæmt sveitarstjórnarlögum, nr. 138/2011, sbr. lög nr. 53/2018.
Þessar áætlanir varða öll meginverkefni ráðuneytisins og má segja að með þeim sé lagður grunnur að mikilvægum innviðum samfélagsins. Málefnin mynda eina heild og því hefur starfsemi á einu sviði áhrif á önnur. Fátt hefur til að mynda meiri áhrif á þróun byggðar en samgöngur, fjarskipti eru stórt byggðamál og samgöngubætur hafa áhrif á sameiningu sveitarfélaga. Áætlanirnar hafa hins vegar að vissu leyti lifað sjálfstæðu lífi, hver á sínu sviði.
Með lögum um breytingu á ýmsum lögum til samræmingar á áætlunum á sviði samgöngu-, fjarskipta-, sveitarstjórnar- og byggðamála, nr. 53/2018, sem gildi tóku í júní 2018, var stigið mikilvægt skref í átt að aukinni skilvirkni og samhæfingu áætlana, auk þess sem komið var á fót sérstakri stefnumótun í málefnum sveitarfélaganna. Verklag var samræmt, sem og form áætlana og tímaspönn, meðal annars út frá forsendum laga um opinber fjármál.
Með því að samhæfa enn frekar stefnur og áætlanir á þessum sviðum gefst kostur á að hámarka árangur og jákvæð áhrif stefnumótunarinnar enda verði tekið mið af tengdum málefnum og horft lengra en til sérstakra verkefna einstakra málaflokka. Byggt verður á skýrum áherslum með sameiginlegri framtíðarsýn og meginmarkmiðum fyrir alla málaflokka sem ganga þurfa með samræmdum hætti í gegnum allar áætlanirnar.
3. Meginefni frumvarpsins.
Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar sem miða að því að ná fram markmiðum frumvarpsins. Helstu efnisatriði þeirra eru eftirfarandi:
Felld eru á brott gildandi lög um samgönguáætlun, nr. 33/2008, og um byggðaáætlun og sóknaráætlanir, nr. 69/2015, auk þess sem sérstök ákvæði um fjarskiptaáætlun eru ekki í frumvarpi til nýrra laga um fjarskipti. Í stað þeirra koma ákvæði þessa frumvarps um samhæfðar áætlanir á þessum þremur sviðum. Nýleg ákvæði um stefnumótandi áætlun ríkisins um málefni sveitarfélaga verða hins vegar áfram í sveitarstjórnarlögum enda nýtur sú áætlun nokkurrar sérstöðu vegna sjálfstæðis sveitarstjórnarstigsins. Stefnumótun á því sviði verður hins vegar samhæfð þeim þremur áætlunum sem frumvarp þetta tekur til eins og kostur er og þá munu fulltrúar Sambands íslenskra sveitarfélaga eiga sæti í samgönguráði, fjarskiptaráði og byggðamálaráði skv. 5. gr. frumvarpsins.
Frumvarpið hefur ekki að geyma jafn ítarleg ákvæði um undirbúning og innihald áætlana og núgildandi lög og þá sérstaklega lög um samgönguáætlun. Voru þau lög að vissu leyti barns síns tíma þar sem með þeim voru sameinaðar fjórar áætlanir sem áður voru sjálfstæðar. Kallaði það á ítarleg ákvæði um efni og markmið hinnar nýju sameinuðu áætlunar sem og verklag við gerð hennar. Þessi þörf er ekki lengur til staðar.
Í stað ítarlegra ákvæða gildandi laga um markmið og aðferðafræði við áætlanagerðina er því í frumvarpinu kveðið á um að áætlanir skuli byggðar á tilteknum skýrum meginmarkmiðum og heildstæðri stefnumörkun ráðherra. Þá skuli gætt að samhæfingu áætlana og að þær styðji hver við aðra í samræmi við sameiginlega framtíðarsýn og meginmarkmið. Eftir sem áður munu áætlanirnar byggja á grundvallarsjónarmiðum um hagkvæma nýtingu opinbers fjár, atvinnuuppbyggingu, aukna samkeppnishæfni landsins og tryggt öryggi.
Tilteknar breytingar eru gerðar á ákvæðum um tímamörk framlagningar þingsályktunartillagna um samgöngu-, fjarskipta- og byggðaáætlanir. Í stað þess að það skuli gert á að minnsta kosti þriggja ára fresti sé það gert einu sinni á kjörtímabili. Er það meðal annars í samræmi við ákvæði í lögum um opinber fjármál um framlagningu á fjármálastefnu nýrrar ríkisstjórnar og undirstrikar að tillögurnar eiga að fela í sér stefnumörkun ráðherra á þessum þremur sviðum fyrir kjörtímabilið.
Ef forsendur áætlunar breytast á kjörtímabilinu eða ef tilefni er til að öðru leyti leggur ráðherra fram tillögu að breytingum á viðkomandi áætlun í stað þess að leggja fram nýja áætlun í heilu lagi. Gerir það bæði undirbúning og meðferð slíkra breytingartillagna einfaldari og markvissari en nú er. Gert er ráð fyrir því að undirbúningur og samráð vegna breytingartillagna verði í grunninn með sambærilegum hætti og við undirbúning áætlana en umfang undirbúningsvinnunnar verði þó í eðlilegu hlutfalli við umfang breytinganna.
Í stað árlegrar skýrslugjafar til Alþingis er gert ráð fyrir því að ráðherra upplýsi bæði Alþingi og almenning um framgang áætlananna með reglubundnum og aðgengilegum hætti. Liggur beint við að það verði gert í gegnum rafræna upplýsingagátt þar sem allar nauðsynlegar upplýsingar verða uppfærðar reglulega, meðal annars um stöðu mælikvarða áætlana og einstakra aðgerða sem og ráðstöfun fjárveitinga.
3.1 Nánar um samhæfingu áætlana og meginmarkmið.
Samhæfing áætlana er byggð á sameiginlegri framtíðarsýn og meginmarkmiðum fyrir alla málaflokka ráðuneytisins. Í samhæfingu áætlana felst að þær vinni saman að umbótum í samfélaginu. Áætlanirnar skulu, eins og áður segir, byggjast á heildstæðri stefnumörkun ráðherra fyrir málaflokkana og meginmarkmiðum um að þjónusta samgöngu- og fjarskiptakerfa mæti þörfum almennings og atvinnulífs og styðji við sjálfbærar byggðir um land allt.
Framtíðarsýnin er þessi: Ísland er í fremstu röð með trausta og örugga innviði, öflug sveitarfélög, verðmætasköpun og framsækna þjónustu. Tækni tengir byggðir og Ísland við umheiminn í jafnvægi við umhverfið.
Meginmarkmiðin hafa skírskotun í ákveðin leiðarljós sem ákveðin voru við mótun framtíðarsýnar og meginmarkmiða. Fyrra meginmarkmiðið, „Þjónusta samgöngu- og fjarskiptakerfa mæti þörfum samfélagsins“, felur meðal annars í sér eftirfarandi leiðarljós:
a. Samgöngu- og fjarskiptakerfi mynda samhæfða heild til hagsbóta fyrir einstaklinga og atvinnulíf.
b. Grunnnet samgangna og fjarskipta á landi, í lofti og á sjó er skilgreint og byggt upp með hliðsjón meðal annars af öryggi, vinnusóknarsvæðum, tengingu landshluta og Íslands við umheiminn.
c. Samgöngur og fjarskipti geri landsmönnum kleift að nálgast opinbera grunnþjónustu á sem stystum tíma og á öruggan hátt.
d. Ávallt er litið til tækniframfara og nýsköpunar.
Í seinna meginmarkmiðinu „Sjálfbærar byggðir og sveitarfélög um land allt“ felast meðal annars eftirfarandi leiðarljós:
a. Við forgangsröðun aðgerða verði tekið tillit til óska sveitarstjórna og sóknaráætlana landshluta.
b. Skipulag og forgangsröðun samgangna og fjarskipta um land allt taki tillit til umhverfisgæða og lýðheilsu.
c. Fjármögnun aðgerða stuðli að sem hagkvæmastri nýtingu opinberra fjármuna.
d. Sjálfstjórn og ábyrgð sveitarfélaga sé virt og tryggð verði sem jöfnust réttindi og aðgengi íbúa að þjónustu.
Framsetning áætlana verður samræmd og þá verður horft til samspils og samhæfingar við aðrar áætlanir þar sem þær eru til staðar, svo sem landsskipulagsstefnu, aðgerðaáætlunar um loftslagsmál og heilbrigðisstefnu. Loks verður sem fyrr gætt sérstaklega að samhæfingu við fjármálaáætlun og fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar sem lagðar eru fram á grundvelli laga um opinber fjármál.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Ákvæði frumvarpsins hafa ekki þótt gefa tilefni til þess að samræmi við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar sé sérstaklega skoðað.
5. Samráð.
Áform um gerð þessa frumvarps voru birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is til umsagnar um tveggja vikna skeið (mál nr. S-152/2020). Þrjár umsagnir bárust, frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins og Fjórðungssambandi Vestfirðinga, sem almennt voru jákvæðar í garð aukinnar samhæfingar áætlana.
Í kjölfarið voru unnin drög að þessu frumvarpi sem einnig voru birt í samráðsgáttinni til umsagnar um tveggja vikna skeið (mál nr. S-248/2020) og bárust tvær umsagnir. Í umsögn Sambandi íslenskra sveitarfélaga kom fram stuðningur við frumvarpið og er mælt með því að frumvarpið verði að lögum. Þá barst umsögn frá landshlutasamtökum sveitarfélaga sem varð tilefni þess að ákvæði um stýrihóp Stjórnarráðsins um byggðamál var bætt við frumvarpið, sbr. 2. mgr. 4. gr. þess.
6. Mat á áhrifum.
Verði frumvarpið að lögum mun það ekki hafa bein áhrif á tekjur eða útgjöld ríkissjóðs. Það er hins vegar mat ráðuneytisins að frumvarpið muni auka til muna hagkvæmni og skilvirkni þeirra áætlana sem gerðar eru og jafnframt stuðla að markvissari undirbúningi þeirra.
Með aukinni samhæfingu áætlana gefist þannig kostur á að hámarka árangur og jákvæð áhrif stefnumótunarinnar, samfélaginu til hagsbóta.
Þá mun skipan fulltrúa Sambands íslenskra sveitarfélaga í samgönguráð, fjarskiptaráð og byggðamálaráð tryggja beina aðkomu sveitarstjórnarstigsins að áætlanagerðinni með jákvæðum áhrifum á hagsmuni sveitarfélaganna.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Að baki þessu býr sú hugsun að eðlilegt sé að nýtt Alþingi samþykki heildstæða stefnumörkun á hverju sviði einu sinni á kjörtímabili og geri aðeins þær breytingar á henni sem þörf er á hverju sinni.
Þá er kveðið á um það með skýrum hætti að á hverju sviði fyrir sig sé aðeins um að ræða eina áætlun til fimmtán ára þar sem tilgreindar eru sérstaklega þær aðgerðir sem ráðast skal í á fyrstu fimm árum hennar. Ekki sé því um tvær áætlanir að ræða til fimm og fimmtán ára. Hver áætlun verði því afgreidd í einu lagi á Alþingi.
Um 3. gr.
Horfið er frá því að tilgreina með mjög nákvæmum hætti markmið og aðferðafræði við áætlanagerðina eins og gert er í gildandi lögum, sérstaklega lögum um samgönguáætlun, þar sem það setur óþarflega þröngan ramma um stefnumótunina. Þess í stað er kveðið á um að áætlanir skuli byggðar á tilteknum skýrum meginmarkmiðum og heildstæðri stefnumörkun ráðherra. Þá skuli gætt að samhæfingu áætlananna og að þær styðji hver við aðra í samræmi við sameiginlega framtíðarsýn og meginmarkmið.
Gert er ráð fyrir því að áætlanirnar muni jafnframt byggja á almennum grundvallarsjónarmiðum um öryggi, hagkvæma nýtingu opinbers fjár, atvinnuuppbyggingu og aukna samkeppnishæfni landsins.
Um 4. gr.
Þá er einnig kveðið á um hlutverk stýrihóps Stjórnarráðsins um byggðamál við undirbúning byggðaáætlunar og samhæfingu í byggðamálum en ákvæði um hlutverk hans eru nú í lögum um byggðaáætlun og sóknaráætlanir, nr. 69/2015, sem felld verða á brott verði frumvarpið að lögum.
Um 5. gr.
Ráðin munu gera tillögur til ráðherra að áætlunum á hverju þessara þriggja sviða fyrir sig á grundvelli samhæfðra markmiða og áherslna sem ráðherra leggur fyrir þau í upphafi eins og þau gera samkvæmt gildandi lögum.
Ráðin skulu með virku samráði sín á milli gæta að því að tillögur þeirra uppfylli kröfur 3. gr. frumvarpsins um samhæfingu áætlana þannig að þær vinni saman og styðji við sameiginlega framtíðarsýn og meginmarkmið.
Ráðin eru hvert um sig skipuð tveimur fulltrúum ráðherra auk fulltrúa frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Er þannig tryggt skýrt umboð ráðsins sem og að sjónarmið sveitarfélaganna séu til staðar við undirbúning áætlananna.
Ekki er gert ráð fyrir því að forstöðumenn stofnana og starfsmenn ráðuneytisins verði lengur skipaðir í ráðin en þeir munu áfram koma að vinnu þeirra ásamt öðrum sérfræðingum eftir þörfum. Þá munu tillögur ráðanna jafnframt byggja á undirbúningsvinnu sem unnin er í ráðuneytinu og stofnunum þess í samræmi við áherslur ráðherra.
Um 6. gr.
Þá munu upplýsingar um niðurstöðu útgjalda innan málefnasviða og málaflokka miðað við fjárveitingar birtast í ársskýrslu ráðherra sem lögð er fram samkvæmt ákvæðum laga um opinber fjármál.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Í c-lið er lagt til að ákvæði um sóknaráætlanir í núgildandi lögum um byggðaáætlun og sóknaráætlanir verði færð í sveitarstjórnarlög í námunda við ákvæði um landshlutasamtök sveitarfélaga en gerð sóknaráætlana er verkefni landshlutasamtakanna. Engar efnislegar breytingar eru gerðar á þeim ákvæðum.
