Ferill 442. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
153. löggjafarþing 2022–2023.
Þingskjal 517 — 442. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um tímabundnar endurgreiðslur vegna hljóðritunar á tónlist, nr. 110/2016 (framlenging gildistíma o.fl.).
Frá menningar- og viðskiptaráðherra.
1. gr.
2. gr.
3. gr.
Þrátt fyrir skilyrði 1. mgr. 4. og 1. mgr. er þjónustuaðila heimilt að sækja um endurgreiðslu hluta kostnaðar sem fellur til við hljóðritun hér á landi. Í umsókn skal tilgreina áætlaðan útgáfudag og skal hann vera innan hæfilegra marka frá þeim tíma sem sótt er um endurgreiðslu. Nefnd skv. 2. mgr. 4. gr. metur í hverju tilviki fyrir sig hvað teljast hæfileg tímamörk í þessu sambandi.
4. gr.
Ráðherra er heimilt með reglugerð að kveða nánar á um hvaða kostnaður telst endurgreiðsluhæfur.
5. gr.
6. gr.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í menningar- og viðskiptaráðuneytinu. Með því eru lagðar til nokkrar breytingar á lögum um tímabundnar endurgreiðslur vegna hljóðritunar á tónlist, nr. 110/2016. Er með frumvarpinu annars vegar lagt til að gildistími laganna verði framlengdur um fimm ár og hins vegar eru lagðar til nokkrar breytingar á lögunum í ljósi þeirrar reynslu sem komin er á framkvæmd þeirra.
Frumvarpið var unnið í samráði við nefnd um tímabundnar endurgreiðslur vegna hljóðritunar á tónlist.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
2.1. Forsaga málsins og almennt um lög nr. 110/2016.
Lög um tímabundnar endurgreiðslur vegna hljóðritunar á tónlist, nr. 110/2016, voru samþykkt á 145. löggjafarþingi og tóku gildi 1. janúar 2017. Markmið laganna var að efla tónlistariðnað á Íslandi með því að veita útgefendum hljóðrita tímabundinn rétt til endurgreiðslu hluta kostnaðar sem fellur til við hljóðritun hér á landi. Þar sem um er að ræða ríkisaðstoðarkerfi, sem samþykkt var af Eftirlitsstofnun EFA (ESA) eru lögin tímabundin og falla að óbreyttu úr gildi 31. desember 2022.
Með lögunum var sett á fót hvatakerfi til að efla tónlistariðnað hér á landi og laða að erlent tónlistarfólk til að hljóðrita tónlist á Íslandi. Í frumvarpi því er varð að lögum nr. 110/2016 var fjallað um tónlistarumhverfið á Íslandi eins og það var á þeim tíma. Þar kom fram að íslenskur tónlistariðnaður væri ein af mikilvægustu iðngreinum Íslands og hefði farið ört vaxandi. Einnig kom fram að íslensk tónlist væri orðin þekkt vörumerki sem vekti áhuga fjölmargra erlendra tónlistaráhugamanna. Hins vegar hefði mikill samdráttur í sölu áþreifanlegra hljómfanga leitt til þess að ekki væri lengur grundvöllur fyrir starfsemi íslenskra útgefenda. Tónlistariðnaðinum sem iðngrein hefði ekki verið skapaður nægilega traustur grundvöllur eða skilyrði til að þrífast sem fjárhagslega sjálfstæð og öflug atvinnugrein sem skilaði talsverðum tekjum til þjóðarbúsins. Þessi veika staða hefði haft í för með sér atgervisflótta hæfileikafólks úr tónlistariðnaðinum. Þá hefði tónlistarútgáfa að mörgu leyti færst á hendur erlendra aðila með tilheyrandi tapi á þeirri þekkingu og reynslu sem rynni til þjóðarbúsins ef íslenskur útgefandi kæmi að útgáfunni. Hvað varðaði þá þætti hljóðritunar sem sneru að iðnaðinum sjálfum, þ.e. hljóðverum og tæknimönnum, kom fram í frumvarpinu sem varð að lögunum að fækkun verkefna væri til þess fallin að veikja iðnaðinn. Með því að veita þeim sem fjármagna hljóðritun tónlistar tímabundnar ívilnanir í formi endurgreiðslu hluta kostnaðar við tónlistarupptökur væri spornað við þessari þróun og stutt við íslenskan tónlistariðnað. Var þetta í samræmi við stefnuyfirlýsingu þáverandi ríkisstjórnar Framsóknarflokksins og Sjálfstæðisflokksins frá 2013 þar sem kom fram það markmið ríkisstjórnarinnar að tónlist nyti sömu hvetjandi ívilnana og kvikmyndagerð. Við samningu umrædds frumvarps var því tekið mið af lögum um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, nr. 43/1999.
2.2. Áherslur ríkisstjórnarinnar á þessu sviði.
Stefnur og áherslur hins opinbera í tónlistarstarfsemi sem iðnaðar og atvinnugreinar koma að einhverju leyti fram í gildandi stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar og í fjármálaáætlun fyrir árin 2023–2027. Í gildandi stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar er lögð rík áhersla á eflingu listar og menningar og einnig að umhverfi tónlistargeirans á Íslandi verði tekið til skoðunar. Þar kemur fram sú áhersla ríkisstjórnarinnar að stuðla að uppbyggingu greinarinnar á kjörtímabilinu með því að auka opinberar fjárfestingar í skapandi greinum.
Í fjármálaáætlun fyrir árin 2023–2027 er lögð áhersla á aukinn stuðning við íslenskt tónlistarfólk og gerð tónlistarstefnu. Þar er tekið fram að íslensk tónlist geti orðið stöndugur atvinnuvegur og muni stofnun tónlistarmiðstöðvar ásamt gerð tónlistarstefnu styrkja innviði greinarinnar. Einnig er lögð áhersla á að áfram verði unnið að því að nýta þá möguleika sem felast í verkefninu Record in Iceland til að festa Ísland í sessi sem starfsstöð skapandi greina. Miðar verkefnið að því að kynna Ísland sem vænlegan stað til að taka upp tónlist, ekki síst með vísan til möguleikans á 25% endurgreiðslu hljóðritunarkostnaðar sem fellur til á Íslandi. Er verkefnið unnið í samvinnu við Íslandsstofu og er framkvæmd þess hjá Útflutningsskrifstofu íslenskrar tónlistar (ÚTON). Verkefnið hefur þann tilgang að laða að erlent fagfólk til að hljóðrita tónlist á landinu til að styðja við og styrkja innviði listgreina og skapandi greina.
Drög að tónlistarstefnu Íslands voru birt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda 17. ágúst 2022 (mál nr. S-146/2022). Stefnan inniheldur framtíðarsýn og markmið í málefnum tónlistar til ársins 2030 og er ætlað að styðja við tónlistarsköpun og blómlegt tónlistarlíf á landinu öllu. Í henni kemur fram að Ísland sé fyrsta landið sem bjóði upp á endurgreiðslur vegna hljóðritunarkostnaðar og að slíkar endurgreiðslur þekkist víða í öðrum greinum á borð við kvikmyndaframleiðslu. Fram kemur að nauðsynlegt sé að halda áfram að kynna endurgreiðslukerfið og skoða hvort tækifæri sem ekki hafa verið nýtt gætu styrkt samkeppnisstöðu Íslands enn frekar. Jafnframt kemur fram að tónlistarframleiðsla hafi aukist töluvert á undanförnum árum en aftur á móti hafi innviðir greinarinnar, þ.e. tónlistartengd fyrirtæki, vaxið hægar en hinn skapandi hluti. Í stefnunni má einnig finna umfjöllun um stofnun tónlistarmiðstöðvar og tekið fram að hún yrði liður í að veita greininni aukna kjölfestu og trúverðugleika ásamt því að stuðla að nútímalegu og hvetjandi umhverfi fyrir íslenskt tónlistarlíf.
Í skýrslu starfshóps um tónlistarmiðstöð frá 2020, sem ber heitið ,,Tónlistarmiðstöð“ og finna má á vefsíðu Stjórnarráðsins, er fjallað um íslenskan tónlistariðnað og tekið fram að hingað til hafi honum ekki verið búinn nægilega traustur grunnur. Því sé grundvallaratriði að styrkja innviði tónlistariðnaðar á landinu til þess að hér geti dafnað sá blómlegi atvinnuvegur sem íslensk tónlistarstarfsemi hefur alla burði til að vera. Er ÚTON eitt þeirra þriggja sviða sem starfshópurinn leggur upp með að myndi kjarnastarfsemi tónlistarmiðstöðvar.
Í fjármálaáætlun fyrir árin 2023–2027 kemur fram að skortur hafi verið á greinargóðum tölfræðilegum upplýsingum um menningarmál. Efla þurfi söfnun og miðlun tölfræðiupplýsinga, til að mynda með hliðsjón af kynja- og jafnréttissjónarmiðum, til að stefnumótun á sviði menningar og skapandi menningargreina geti þróast. Í frumvarpi því er varð að lögum nr. 110/2016 er tekið fram að umsóknarferlið muni leiða af sér auknar hagupplýsingar varðandi tónlistarútgáfu hér á landi, sjá nánar umfjöllun í kafla 2.3.
2.3. Framkvæmd laga nr. 110/2016 og mat á árangri endurgreiðslukerfis.
Samkvæmt lögum nr. 110/2016 er heimilt að greiða útgefendum hljóðrita úr ríkissjóði 25% þess kostnaðar sem fellur til við hljóðritun tónlistar hér á landi, að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Við undirbúning frumvarpsins sem varð að lögum nr. 110/2016 var starfshópur kallaður saman til að vera ráðuneytinu til ráðgjafar. Eitt af því sem starfshópurinn gerði, í samráði við nokkur útgáfufyrirtæki, var grófleg áætlun á kostnaði við hljóðritun tónlistar sem félli undir gildissvið þeirra ákvæða sem ætlunin var að lögfesta með frumvarpinu sem varð að lögum nr. 110/2016. Þá lagði starfshópurinn einnig mat á áætlaðar endurgreiðslur. Samkvæmt þeirri áætlun var gert ráð fyrir að meðalendurgreiðsla fyrir hverja samþykkta umsókn yrði um 625 þús. kr. Miðað var við 130 samþykktar umsóknir á hverju ári. Var því áætlaður heildarkostnaður við beinar endurgreiðslur um það bil 81 millj. kr. á ári, eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu.
Frá setningu laganna hefur verið haldin skrá yfir fjölda samþykktra umsókna og upphæð þeirra svo að hægt sé að mæla áhrif þeirra. Frá því að lögin voru sett hafa rúmlega 300 umsækjendur hlotið endurgreiðslu á grundvelli laganna. Hver endurgreiðsla hefur að meðaltali numið 489 þús. kr. Sé litið til áranna 2017–2021 hefur ráðuneytið að meðaltali samþykkt 50 umsóknir á ári. Á sama tímabili hefur heildarkostnaður ríkissjóðs við beinar endurgreiðslur numið 137 millj. kr., eða að meðaltali um 27 millj. kr. á ári. Þá hefur einnig verið haldin skrá yfir upplýsingar um aldur, kyn, útgáfustað og dreifingu umsækjenda á landsvísu. Með því hefur ráðuneytið til að mynda getað fylgst með hve stór hluti umsókna berst frá erlendum aðilum þar sem hljóðritin, sem sótt er um endurgreiðslu fyrir, eru gefin út erlendis. Á tímabilinu 2017–2021 fóru um það bil 30% af heildarendurgreiðslum til erlendra aðila.
Frá því að lögin voru sett hefur verið gerð ein breyting á þeim með lögum nr. 124/2020. Sú lagabreyting fól í sér að horfið var frá því skilyrði fyrir endurgreiðslu hljóðrita að sameiginlegur spilunartími þeirra mætti ekki vera undir 30 mínútum. Var sá tími styttur í 14 mínútur. Breytingin var rökstudd með vísan til breyttra markaðsaðstæðna og rekstrarumhverfis. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögunum kom fram að fjöldi tónlistarmanna kysi frekar að gefa út stök lög eða stuttskífu til að vekja athygli á listsköpun sinni eða nýrri plötu, sem væri innan 30 mínútna hljóðritunartíma. Þá væri meðallengd dægurlaga styttri en áður. Í umfjölluninni um mat á áhrifum lagabreytingarinnar kom fram að búast mætti við að árleg heildarupphæð endurgreiðslu gæti hækkað lítillega þar sem fleiri verkefni mundu ná tilskildum viðmiðunarmörkum. Kom einnig fram að til lengri tíma litið mætti þó áætla að breytingin hefði frekar í för með sér tíðari endurgreiðslur en hærri upphæðir.
Sé litið til þróunar endurgreiðslna frá því að lögin tóku gildi 1. janúar 2017 má sjá að endurgreiðslum hefur fjölgað með hverju ári. Þá hafa endurgreiðslur til erlendra aðila farið stigvaxandi. Þrátt fyrir það hafa heildarendurgreiðslur fyrir hvert ár verið undir því sem gert var ráð fyrir við samningu frumvarps þess er varð að lögunum þar sem gert var ráð fyrir að heildarkostnaður ríkissjóðs við endurgreiðslur næmi um 81 millj. kr. á ári. Í töflu 1 má sjá af fjárlögum hvers árs á tímabilinu 2017–2021 hvað var gert ráð fyrir háum fjárhæðum í endurgreiðslur vegna hljóðritunar á tónlist og svo hver raunkostnaður ríkissjóðs var fyrir hvert ár:
Tafla 1.
| Ár | Fjárhæð á fjárlögum | Raunendurgreiðslur |
| 2017 | 81.000.000 kr. | 7.554.022 kr. |
| 2018 | 59.700.000 kr. | 16.286.031 kr. |
| 2019 | 59.700.000 kr. | 20.190.359 kr. |
| 2020 | 54.500.000 kr. | 39.734.415 kr. |
| 2021 | 51.500.000 kr. | 56.345.652 kr. |
Eins og sjá má af töflu 1 hafa heildarendurgreiðslur ávallt verið innan ramma fjárlaga, að frátöldu árinu 2021. Sú mikla hækkun sem varð á milli áranna 2020 og 2021 á líklegast rætur að rekja til framangreindrar lagabreytingar sem gerð var með breytingalögum nr. 124/2020, enda voru þá mun fleiri verkefni endurgreiðsluhæf en áður. Endurgreiðslur árin 2020 og 2021 voru fyrir töluvert fleiri stór verkefni en tíðkaðist áður, bæði innlend og erlend. Þetta gefur til kynna að endurgreiðslukerfið sé farið að taka við sér og skila tilætluðum árangri, samhliða markvissri kynningu ÚTON á endurgreiðslukerfinu undanfarin ár. Hvað varðar árin 2020 og 2021 ber þó að hafa í huga kórónuveirufaraldurinn (COVID-19). Þær ferða-, efnahags- og samkomutakmarkanir sem faraldurinn hafði í för með sér hafa að öllum líkindum hægt á eðlilegri framþróun endurgreiðslukerfisins, þá aðallega þegar litið er til þeirra erlendu verkefna sem ella kynnu að hafa ratað til landsins.
Af þessu má ráða að endurgreiðslukerfi laganna hefur skilað tilætluðum árangri og nálgast það þær tölur sem gert var ráð fyrir í upphafi. Má leiða líkur að því að sú mikla aukning sem hefur orðið frá setningu laganna í heildarendurgreiðslum fyrir hvert ár, ekki síst til erlendra aðila, sé til marks um gæði endurgreiðslukerfisins og alþjóðlega samkeppnishæfni þess. Erlend verkefni sýna einnig að markmið laganna eru að nást, sjá nánar í kafla 2.6, með tilheyrandi jákvæðum efnahagslegum og menningarlegum áhrifum.
Við samningu frumvarpsins var óskað eftir gögnum frá Samtökum flytjenda og hljómplötuframleiðenda (SFH) um heildarmagn útgefinna laga eða platna á tímabilinu 2016–2022 í því skyni að leggja mat á hvort aukning hefði verið á hljóðritun og útgáfu tónlistar með tilkomu endurgreiðslukerfis laganna. Upplýsingarnar sem bárust frá SFH voru sóttar á vefinn hljodrit.is og sýna eftirfarandi þróun á tónlistarútgáfu á Íslandi.
Tafla 2.
| Ártal | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 |
| Fjöldi útgefinna platna/hljóðrita | 364 | 513 | 777 | 966 | 1.356 | 1.538 |
| Fjöldi útgefinna laga | 2.237 | 2.618 | 3.337 | 3.498 | 4.786 | 5.206 |
Tafla 2 sýnir að fleiri lög og plötur komi út frá ári til árs. Ekki er um tæmandi lista að ræða hvað varðar útgefna tónlist á Íslandi þar sem einungis er um að ræða tónlistarútgáfur sem eru skráðar hjá hljodrit.is en töluverður fjöldi tónlistarmanna setur tónlistarútgáfur beint inn á streymisveitur eða aðra miðla. Má gera ráð fyrir að tafla 2 sýni um 70% af allri útgefinni tónlist á Íslandi. Þrátt fyrir umrædd skekkjumörk má leiða líkur að því að endurgreiðslukerfið hafi haft hvetjandi áhrif á tónlistarútgáfu á Íslandi, sérstaklega þegar horft er til fjölda útgefinna laga frá árunum 2019–2021. Má í því samhengi benda á framangreind breytingalög nr. 124/2020 þar sem endurgreiðsluskilyrði voru rýmkuð. Er því óhætt að slá því föstu að endurgreiðslukerfi laganna hafi skilað sér í aukinni tónlistarútgáfu.
Á Íslandi er að finna hljóðver og fagaðila á heimsmælikvarða. Undanfarin ár hefur orðið mikill uppgangur í íslenskum tónlistariðnaði. Má þar nefna mikla fjölgun á hljóðverum sem eru notuð til upptöku á tónlist. Þetta gerir Ísland að aðlaðandi áfangastað fyrir erlenda tónlistarmenn, en það hefur meðal annars sýnt sig í fjölbreyttum verkefnum sem þegar hafa verið unnin, eða sem þegar hafa verið bókuð, í hljóðverum víðs vegar á landinu. Endurgreiðslukerfi laganna heftur gefið starfsemi hljóðvera byr undir báða vængi og er hvetjandi fyrir áframhaldandi öfluga starfsemi og uppbyggingu þeirra.
Loks má nefna að endurgreiðslukerfið hefur einnig haft í för með sér ýmis ófyrirséð áhrif, t.d. á starfsemi þjónustuaðila. Má í þessu samhengi benda á starfsemi Menningarfélags Akureyrar, í gegnum verkefnið SinfoniaNord, og Reykjavík Recording Orchestra, sem hafa náð góðum árangri og laðað erlenda framleiðendur með stór upptökuverkefni til landsins. Það hefur haft í för með sér mikilvæga tækniþekkingu og tengslamyndun svo eitthvað sé nefnt. Bent hefur verið á að endurgreiðslukerfi laganna sé forsenda velgengni þjónustuaðila. Nánar er fjallað um þessa starfsemi í kafla 3.1.
2.4. Nauðsyn á framlengingu gildistíma laga nr. 110/2016.
Tildrög laga nr. 110/2016 má að miklu leyti rekja til þeirrar stefnu hins opinbera á þeim tíma sem lögin voru sett að tónlist ætti að njóta sömu hvetjandi ívilnana og kvikmyndagerð. Var þetta liður í því að tryggja öfluga viðspyrnu tónlistariðnaðarins, sem hafði meðal annars mátt þola verulegan samdrátt í tónlistarútgáfu og atgervisflótta hæfileikafólks úr landi.
Ísland er enn sem komið er eina landið sem býður upp á endurgreiðslur vegna hljóðritunarkostnaðar á tónlist. Þegar og ef önnur lönd taka upp slíkt kerfi er mikilvægt að Ísland verði eftir sem áður álitlegur kostur fyrir erlent tónlistarfólk vegna hljóðritunar á tónlist. Með því móti er áframhaldandi samkeppnishæfni Íslands tryggð. Í þessu samhengi má benda á að í Bretlandi eru fyrirætlanir um að koma á laggirnar stuðningskerfi við tónlistariðnaðinn sem fæli í sér sérstakar skattívilnanir fyrir tónlistarframleiðslu. Þó nokkur önnur lönd með öflugan tónlistariðnað bjóða upp á slíkt fyrirkomulag með einum eða öðrum hætti og má helst benda á Frakkland, Bandaríkin, Kanada, Ástralía og Írland.
Tónlist er ekki einungis stór hluti af menningu landsins, hún er einnig atvinnuskapandi og mikilvæg útflutningsgrein þar sem hvert tónlistarverkefni getur skapað mörg afleidd störf. Til þess að hægt sé að viðhalda þessari uppbyggingu og tryggja tónlistarlífi Íslands áframhaldandi forsendur til hagvaxtar er mikilvægt að stjórnvöld veiti áfram endurgreiðslur vegna hljóðritunar á tónlist. Slíkt hvetur til frekari atvinnusköpunar, fjárfestingar í tónlistariðnaðinum, tækni- og getuuppbyggingar, framþróunar og fagvæðingar í iðnaðinum og tengslamyndunar milli aðila. Þá má nefna að í drögum að tónlistarstefnu Íslands er fjallað um að íslensk tónlist hafi vakið athygli um allan heim og að fjöldi fólks ferðist til Íslands til þess að njóta tónlistar, flytja tónlist eða taka upp tónlist. Kemur þar fram sú framtíðarsýn að Ísland verði alþjóðleg miðstöð tónlistar í Norður-Atlantshafi, með tilliti til vinsældar áfangastaðarins og staðsetningar landsins á milli heimsálfanna Norður-Ameríku og Evrópu, og auki þannig útflutningstekjur landsins af tónlist. Liggur í augum uppi að endurgreiðslukerfi líkt og það sem lög nr. 110/2016 bjóða upp á hefur hvetjandi áhrif á erlenda tónlistarmenn til þess að ferðast til landsins og hljóðrita tónlist.
2.5. Samanburður við lög nr. 43/1999 um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi.
Yfirlýst markmið þáverandi ríkisstjórnar, að tónlist skyldi njóta sömu hvetjandi ívilnana og kvikmyndagerð, var ein af meginástæðum fyrir því að komið var á fót endurgreiðslukerfi vegna kostnaðar sem fellur til við hljóðritun tónlistar. Við samningu frumvarps sem varð að lögum nr. 110/2016 var því litið til laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, nr. 43/1999.
Á grundvelli laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi eiga framleiðendur kvikmynda eða sjónvarpsefnis á Íslandi kost á 25% endurgreiðslu af framleiðslukostnaði sem fellur til hérlendis eða 35% að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Lögin tóku gildi árið 1999 og áttu upphaflega að vera tímabundin og gilda til ársloka 2006. Þá var endurgreiðsluhlutfallið 12% af þeim framleiðslukostnaði sem féll til hérlendis. Síðan hefur gildistími laganna verið framlengdur nokkrum sinnum með vísan til þeirra efnahagslegu áhrifa sem sýnt hefur verið fram á að lögin hafi haft og áhrif þeirra á ríkissjóð. Þá hafa lögin tekið öðrum breytingum í gegnum tíðina er lúta aðallega að framkvæmd endurgreiðslnanna og endurgreiðsluhlutfallinu. Má til að mynda nefna að með breytingalögum nr. 159/2006 var endurgreiðsluhlutfallið hækkað úr 12% í 14%.Var markmið lagabreytingarinnar meðal annars að laða fleiri erlenda kvikmyndaframleiðendur til landsins. Þegar það gerðist ekki greip löggjafinn til þess ráðs að hækka endurgreiðsluhlutfallið enn frekar, úr 14% í 20%, með lögum nr. 39/2009. Var meðal annars horft til þess að samanburður við ýmis önnur lönd benti til þess að endurgreiðsluhlutfallið á Íslandi væri of lágt í samkeppnislegu tilliti. Með breytingalögum nr. 58/2016 var endurgreiðsluhlutfallið hækkað í 25%. Var bent á að mikilvægt væri að hækka endurgreiðsluhlutfallið til þess að tryggja að Ísland yrði áfram samkeppnishæfur tökustaður kvikmynda til þess að stuðla að eflingu innlendrar menningar og kynningar á sögu landsins og náttúru.
Með breytingalögum nr. 83/2021 var gildistími laganna framlengdur enn frekar til ársins 2025. Í greinargerð með frumvarpinu sem varð að þeim lögum var fjallað um ástæður fyrir framlengingunni. Þar kom fram að markmið frumvarpsins væri að festa endurgreiðslukerfið frekar í sessi og leggja til breytingar í samræmi við framkomnar ábendingar. Einnig var fjallað um þann megintilgang stofnlaganna að efla þekkingu í innlendri kvikmyndagerð í samstarfi við erlent fagfólk. Með því að laða að erlenda kvikmyndaframleiðendur væri unnt að þjálfa íslenskt fagfólk til sjálfstæðra verka á því sviði, bæta tækjakost kvikmyndaiðnaðarins hér á landi og koma Íslandi, náttúru þess og íslenskri menningu á framfæri með þátttöku stórra erlendra kvikmyndaframleiðenda. Þá kom fram að þrátt fyrir að íslenskur kvikmyndaiðnaður hefði eflst töluvert á síðustu árum væri enn mikilvægt að styðja og efla innlenda kvikmyndagerð.
Með breytingalögum nr. 76/2022 var hlutfall endurgreiðslu hækkað í 35% fyrir afmörkuð stærri langtímaverkefni sem uppfylla ákveðin skilyrði. Var markmið laganna meðal annars að tryggja að Ísland væri áfram samkeppnishæfur áfangastaður í samanburði við önnur lönd sem bjóða upp á sérstakar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar.
2.6. Record in Iceland-verkefnið.
Record in Iceland er alþjóðlegt kynningarátak á vegum Útflutningsskrifstofu Íslands (ÚTON). Markmið með kynningarátakinu er að byggja upp upptökuiðnað hér á landi með því að kynna Ísland sem vænlegan upptökustað fyrir tónlist. Verkefnið á sér hliðstæðu í verkefninu Film in Iceland. ÚTON hefur verið að kynna Record in Iceland-verkefnið frá árinu 2019. Það reyndist áskorun að fá erlenda tónlistarmenn með verkefni til landsins til að hljóðrita tónlist hér vegna þeirra ferðatakmarkana sem voru í gildi vegna kórónuveirufaraldursins (COVID-19). Til að mynda voru nokkur erlend verkefni bókuð í upphafi árs 2020 en síðan afbókuð vegna þeirra takmarkana sem voru í gildi vegna faraldursins. Ein undantekning hefur verið þar á og er það SinfoniaNord-verkefnið í Hofi á Akureyri sem felst í sérhæfingu í hljóðritunum á tónlist fyrir kvikmyndir og stjórnvarpsþætti, sem er leikin af Sinfóníuhljómsveit Norðurlands.
Líkt og að framan greinir er í fjármálaáætlun fyrir árin 2023–2027 gert ráð fyrir að áfram verði unnið að því að nýta möguleikana sem felast í verkefninu Record in Iceland til þess að festa Ísland í sessi sem starfsstöð skapandi greina. Verkefnið er að mörgu leyti háð því að endurgreiðslukerfi laga nr. 110/2016 verði enn í gildi, enda er lykilatriði í kynningarátaki verkefnisins að Ísland sé vænlegur staður til tónlistarupptöku með vísan til möguleikans á 25% endurgreiðslu kostnaðar sem fellur til vegna hljóðritunar á tónlist á Íslandi.
Verkefnið fellur einnig vel að lögum um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi þar sem Ísland gæti þá bæði boðið upp á endurgreiðslur vegna kvikmyndatöku og tónlistar við kvikmynda- eða sjónvarpsverkefni.
2.7. Samantekt.
Frá því að endurgreiðslukerfinu var komið á fót með setningu laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna hljóðritunar á tónlist, nr. 110/2016, hefur mikið vatn runnið til sjávar. Fyrirmynd kerfisins er sótt í endurgreiðslukerfi laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, nr. 43/1999. Síðarnefnd lög áttu frá upphafi að vera tímabundin til ársins 2006. Gildistími þeirra hefur síðan verið framlengdur um sem nemur 16 árum. Kerfinu hefur því verið gefinn rúmur tími til þess að festast í sessi á Íslandi, enda getur tekið langan tíma fyrir slík ívilnandi stuðningskerfi að ná yfirlýstum markmiðum. Með sömu rökum og sú framlenging hefur grundvallast á og rakin voru í kafla 2.5 verður að teljast eðlilegt að framlengja gildistíma laga nr. 110/2016. Miðar frumvarpið að því að festa endurgreiðslukerfið frekar í sessi með framlengingu á gildistíma laganna, auk þess að leggja til breytingar sem eru til þess fallnar að gera kerfið skilvirkara og hámarka afköst þess. Er þetta í samræmi við áherslur hins opinbera á þessu sviði sem snúast um aukinn stuðning við íslenskt tónlistarfólk, auknar hagupplýsingar varðandi tónlistarútgáfu á Íslandi og áframhaldandi nýtingu verkefna eins og Record in Iceland.
3. Meginefni frumvarpsins.
Meginmarkið frumvarpsins er að stuðla að áframhaldandi uppgangi íslensks tónlistariðnaðar með því að framlengja gildistíma laga nr. 110/2016 og styðja þannig innviði greinarinnar. Er það í samræmi við framangreindar áherslur ríkisstjórnarinnar um nauðsyn þess að tryggja frekari stuðning við íslenskt tónlistarfólk. Auk þess er með frumvarpinu brugðist við annmörkum sem reynslan hefur leitt í ljós varðandi framkvæmd laganna. Meginefni frumvarpsins er rakið í eftirfarandi köflum.
3.1. Starfsemi þjónustuaðila felld inn í lögin.
Samkvæmt lögum nr. 110/2016 falla útgefendur hljóðrita undir gildissvið laganna og eiga rétt á endurgreiðslu á hluta þess kostnaðar sem fellur til við hljóðritun tónlistar. Útgefendur í skilningi laganna eru þeir aðilar sem bera fjárhagslega ábyrgð á útgáfu hljóðrita, hvort sem það er einstaklingur, hópur eða lögaðili. Við samningu frumvarps þess er varð að lögum nr. 110/2016 var sú tilhögun rökstudd með vísan til þess að útgefendur sjálfir greiddu kostnað við hljóðritun tónlistar og tækju fjárhagslega áhættu með útgáfu hljóðrita.
Með hliðsjón af markmiðsgrein laganna hefur þjónustuaðilum í ákveðnum afmörkuðum tilvikum verið veitt svigrúm til að sækja um endurgreiðslu fyrir hönd útgefenda hljóðrita. Hefur þar meðal annars verið horft til þess að frá setningu laganna hafa þjónustuaðilar, t.d. Menningarfélag Akureyrar í gegnum verkefnið SinfoniaNord þar sem þjónusta er veitt til þriðja aðila, náð afar góðum árangri í að laða framleiðendur með stór erlend upptökuverkefni til landsins með því að bjóða upp á þjónustu við útgefendur hljóðrita. Hafa þeir þannig staðið að upptöku hljóðrita án þess að koma með nokkru móti að formlegri útgáfu þess. Oftar en ekki er um að ræða erlend stórfyrirtæki, t.d. Sony Music Entertainment, Disney og Netflix, sem eru með mörg verkefni í gangi í einu og því getur verið vandkvæðum bundið fyrir þjónustuaðila að fá upplýsingar um áætlaðan útgáfudag hljóðrita frá útgefanda.
Ljóst er að samkvæmt gildandi lögum fellur starfsemi þjónustuaðila að mörgu leyti illa að þeim skilyrðum sem lögin setja fyrir endurgreiðslu á hluta kostnaðar sem fellur til við hljóðritun. Þrátt fyrir það fellur starfsemin afar vel að markmiði laganna um að efla tónlistariðnað á Íslandi, þ.e. með því að laða til landsins erlenda tónlistarmenn í þeim tilgangi að hljóðrita tónlist. Um er að ræða verðmætar fjárfestingar erlendra aðila, oft stórra erlendra aðila, í innlenda tónlistageiranum sem tryggir að gífurlega mikilvæg þekking og reynsla helst í landinu. Þannig eykst tækniþekking með tilheyrandi tæknibúnaði, ásamt því að spornað er gegn atgervisflótta hæfileikafólks úr íslenska tónlistariðnaðinum. Þetta hefur verulega styrkjandi áhrif á innlendan tónlistariðnað.
Til að tryggja að þessi mikilvæga starfsemi þjónustuaðila geti talist endurgreiðsluhæf eru með frumvarpinu lagðar til breytingar á þeim takmörkunum sem eru á lögunum í þessu samhengi. Þannig þarf að falla frá kröfu laganna um ISRC-kóða í ákveðnum tilvikum og kröfunni um að útgefendur sjálfir skuli vera umsækjendur og hljóta endurgreiðslu. Þjónustuaðilum þarf að vera kleift að áætla gróflega útgáfudag hljóðrita þegar sótt er um endurgreiðslu.
Í þessu samhengi voru eftirfarandi atriði endurskoðuð með tilliti til þess hvernig þau horfa við starfsemi þjónustuaðila. Í fyrsta lagi var tekið til skoðunar hvernig skilyrði 1. mgr. 4. gr. laganna um að umsókn um endurgreiðslu skuli berast ráðuneytinu í síðasta lagi sex mánuðum eftir útgáfu nýjasta hljóðritsins, sem sótt er um endurgreiðslu vegna, horfir við starfsemi þjónustuaðila. Þá var tekið til skoðunar hvernig f-liður 1. mgr. 5. gr. laganna, um að hljóðrit skuli þegar hafa verið gefin út og gerð aðgengileg almenningi þegar sótt er um endurgreiðslu, horfir við starfseminni.
3.2. Lagt til að endurgreiðsluhæfur kostnaður verði skýrður nánar í reglugerð.
Í 6. gr. laganna er mælt fyrir um þann kostnað sem til fellur við hljóðritun hljóðrita og heimilt er að endurgreiða að hluta. Í framkvæmd hefur myndast nokkur óvissa um hvaða kostnaður teljist endurgreiðsluhæfur. Með frumvarpinu er lagt til að ráðherra verði heimilt að skýra það nánar í reglugerð.
3.3. Framlenging á gildistíma laganna.
Eins og áður hefur komið fram á endurgreiðslukerfið vegna hljóðritunar tónlistar rætur að rekja til ársins 2016 en þá samþykkti Alþingi lög um tímabundnar endurgreiðslur vegna hljóðritunar á tónlist. Upphaflega áttu lögin að gilda tímabundið og var þeim afmarkaður gildistími frá 1. janúar 2017 til 31. desember 2022. Með framangreindum rökum er lagt til að áfram verði veittar tímabundnar endurgreiðslur vegna hljóðritunar á tónlist hér á landi og að lögin gildi til ársloka 2027.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarp þetta þótti ekki kalla á sérstaka skoðun í samræmi við stjórnarskrá.
Endurgreiðslukerfi sem lög nr. 110/2016 fela í sér telst ríkisstyrkur samkvæmt þeim reglum sem gilda á Evrópska efnahagssvæðinu. Almennt er veiting ríkisstyrkja ekki leyfð samkvæmt EES-samningnum. Hins vegar er í 61.–63. gr. samningsins að finna undanþágur frá þessari reglu og hefur þeim verið beitt fram til þessa varðandi lög nr. 110/2016. Samkvæmt bókun 3 við EES-samninginn milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls ber aðildarríkjunum almennt að tilkynna Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) um fyrirhugaða ríkisaðstoð og bíða samþykkis stofnunarinnar áður en aðstoðin er veitt.
Hinn 18. desember 2013, með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 98/2014, var reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) nr. 1407/2013 um beitingu 107. og 108. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins gagnvart minniháttaraðstoð felld inn í EES-samninginn. Á grundvelli ákvörðunarinnar telst minniháttaraðstoð, þ.e. aðstoð sem veitt er stöku fyrirtæki á tilteknu tímabili og fer ekki yfir tiltekna fasta fjárhæð, ekki tilkynningarskyld. Stjórnvöld þurfa þar af leiðandi ekki að leita samþykkis ESA ef framlög til hvers fyrirtækis fara ekki yfir 200.000 evrur á þriggja ára tímabili. Lögin falla innan framangreindra viðmiða og hafa því hingað til ekki kallað á sérstaka tilkynningu til ESA heldur farið í gegnum svokallað GBER-ferli (e. General Block Exemption Regulation). Þar sem umrætt frumvarp miðar ekki að því að breyta framangreindum kostnaðarviðmiðum gildir það sama um það frumvarp sem hér er lagt fram og er það unnið í samráði við ESA.
5. Samráð.
Áform um lagasetningu voru kynnt á fundi ráðuneytisstjóra allra ráðuneyta. Við samningu frumvarpsins var haft sérstakt samráð við nefnd um tímabundnar endurgreiðslur vegna hljóðritunar á tónlist, Útflutningsskrifstofu íslenskrar tónlistar og Samtök flytjenda og hljómplötuframleiðenda.
Drög að frumvarpinu voru sett í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is (mál nr. S-186/2022) til umsagnar 6. október 2022 og veittur frestur til 17. október 2022 til að skila umsögnum. Var athygli Samtaka flytjenda og hljómplötuframleiðenda (SFH), STEF og Útflutningsskrifstofu íslenskrar tónlistar (ÚTON) vakin á frumvarpinu. Alls bárust tvær jákvæðar umsagnir um frumvarpið og gáfu þær ekki tilefni til að gera á því breytingar fyrir framlagningu á Alþingi.
6. Mat á áhrifum.
Frumvarp þetta hefur aðallega í för með sér framlengingu á gildistíma laga nr. 110/2016 ásamt viðbrögðum við þeim takmörkunum sem lögin fela í sér með hliðsjón af framkvæmd þeirra frá gildistöku 1. janúar 2017. Þrátt fyrir að ekki sé gert ráð fyrir að þær breytingar sem eru lagðar til í frumvarpinu hafi í för með sér að útgjöld til þessara endurgreiðslna aukist sjálfkrafa frá því sem verið hefur þá er ljóst að útgjöld í tengslum við endurgreiðslur vegna hljóðritunar á tónlist geta breyst mikið á milli ára, meðal annars í samræmi við breytta eftirspurn eftir endurgreiðslum hverju sinni. Þar af leiðandi er erfitt að meta áhrif frumvarpsins á útgjöld ríkissjóðs og verður reynslan að leiða í ljós hver áhrifin verða til lengri tíma. Munu þau ráðast af fjölda umsókna sem berast ráðuneytinu og umfangi þeirra verkefna sem sótt er um endurgreiðslu fyrir hverju sinni. Einnig skiptir máli hve vel mun takast að laða erlenda aðila til landsins til að hljóðrita tónlist, sem og í hvaða mæli þjónustuaðilar munu nýta sér endurgreiðslukerfið.
Ef árleg upphæð endurgreiðslna helst með svipuðu móti og verið hefur hingað til má ætla að árleg fjárveiting til liðarins eigi að jafnaði eftir að standa undir þessum útgjöldum, enda hefur hún ekki verið fullnýtt. Á árunum 2017–2021 hafa árleg útgjöld vegna þessara endurgreiðslna verið á bilinu 7,5–56 millj. kr. á ári og hefur fjárveiting á fjárlögum fyrir þessi ár verið í kringum 51,5–81 millj. kr. Verði útgjöldin hins vegar nær því sem þau voru á árinu 2021 gæti þurft að bregðast við. Þó verður að hafa í huga að það ár var sérstakt vegna þeirrar breytingar sem gerð var á 1. mgr. 5. gr. laga nr. 110/2016 með lögum nr. 124/2020, og tók gildi 4. desember 2020, og hafði í för með sér að fleiri verkefni voru endurgreiðsluhæf. Séu skoðaðar þær umsóknir um endurgreiðslu sem hafa þegar borist fyrir árið 2022 bendir allt til þess að heildarendurgreiðsluupphæðin fyrir árið verði líkari árunum 2019 og 2020 en 2021. Á fjárlögum fyrir árið 2023 er gert ráð fyrir að 50,5 millj. kr. renni til endurgreiðslna vegna hljóðritunar á tónlist.
Varðandi mat á áhrifum frumvarpsins á stöðu kynjanna og jafnrétti þá liggja fyrir ýmsar upplýsingar um kynjahlutföll innan atvinnugreinarinnar. Séu gögn um veittar endurgreiðslur frá umsóknarárunum 2020–2022 skoðuð út frá kynjahlutföllum má sjá að nokkuð hallar á konur þegar kemur að þeim störfum sem skapast af endurgreiðslukerfinu. Ekki liggja þó fyrir nákvæm gögn eða úttekt á því. Nýleg gögn benda þó til þess að fleiri konur sæki um og njóti góðs af endurgreiðslukerfinu en áður og kann því sá munur að jafnast út á næstu árum. Æskilegt er að rannsaka þá þætti nánar í framtíðinni. Ætla má að innan tónlistargeirans hafi hingað til almennt hallað á konur þegar kemur að veittu fjármagni frá ríkinu og er æskilegt að bregðast við þeirri stöðu. Það frumvarp sem hér er lagt fram tekur ekki með beinum hætti á framangreindu og eru efnisatriði þess því óháð kyni.
Varðandi mat á samfélagslegum áhrifum frumvarpsins þá vísast til umfjöllunar í kafla 2.3 um mat á árangri endurgreiðslukerfisins. Þar kemur fram að endurgreiðslukerfið hefur haft í för með sér aukna útgáfu á tónlist (sjá töflur 1 og 2), bæði innlendri sem erlendri, með ýmsum jákvæðum efnahagslegum sem menningarlegum áhrifum, jafnt beint sem óbeint. Nefna má aukinn fjölda hljóðvera og aukna starfsemi þeirra auk nýrra stórra erlendra verkefna sem ratað hafa til Íslands fyrir tilstuðlan laganna og kynningu þeirra af hálfu ÚTON. Ekki liggja hins vegar fyrir nánari tölulegar greiningar á samfélagslegum áhrifum endurgreiðslukerfisins.
Frumvarpið eitt og sér kemur ekki til með að hafa meiri áhrif á tekjur eða gjöld ríkissjóðs en verið hefur. Verði frumvarpið að lögum er fyrirséð að það muni ekki hafa áhrif á áætlaðar fjárheimildir málefnasviðs 7.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Í þessu samhengi er aðallega átt við skilyrði 1. mgr. 4. gr. um að umsókn um endurgreiðslu skuli berast ráðuneytinu í síðasta lagi sex mánuðum eftir útgáfu nýjasta hljóðritsins sem sótt er um endurgreiðslu vegna og skilyrði f-liðar 1. mgr. 5. gr. um að hljóðrit skulu þegar hafa verið gefin út og gerð aðgengileg almenningi. Í framkvæmd hefur reynslan sýnt að sú upptökuþjónusta sem innlendir þjónustuaðilar veita útgáfufyrirtækjum er tengd kvikmynda-, sjónvarpsþátta- eða tölvuleikjaverkefnum. Slík verkefni hafa jafnan mun lengri meðgöngutíma en hefðbundin tónlistarútgáfa. Þá eru útgáfufyrirtækin oftar en ekki stórir erlendir aðilar sem hafa mörg verkefni í vinnslu. Auk þess hafa þjónustuaðilar sjaldnast eitthvað um endanlegan útgáfudag að segja. Yrði þjónustuaðilum ekki veitt undanþága frá framangreindum skilyrðum kynni sú staða að koma upp að þjónustuaðilar þyrftu að bíða mánuðum eða jafnvel árum saman eftir því að geta sótt um endurgreiðslu á grundvelli laganna á meðan beðið væri eftir formlegri útgáfu af hálfu útgefandans, sem gæti haft í för með sér gífurlegt fjárhagslegt tap. Vilji löggjafans við setningu laganna var hins vegar að binda endurgreiðslu vegna hljóðritunar þeim skilyrðum að endurgreiðslan miðaðist við formlega útgefin hljóðrit. Markmið þessarar greinar er ekki að opna fyrir þann möguleika að þjónustuaðilar geti sótt um endurgreiðslu vegna hljóðrita sem ætlunin er ekki að gefa út og verða því ekki gerð aðgengileg almenningi eða einungis eru ætluð til einkanota. Tilgangurinn er einvörðungu að bregðast við þeim takmörkunum á möguleika þjónustuaðila að geta átt rétt á þeirri endurgreiðslu sem gildandi lög fela í sér.
Þá er einnig átt við skilyrði g-liðar 1. mgr. 5. gr. um úthlutun ISRC-kóða fyrir hljóðritin sem óskað er eftir endurgreiðslu fyrir og fullnaðarskráningu hljóðritanna.
Um 4. gr.
Um 5. og 6. gr.
