Ferill 1035. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 1831 — 1035. mál.
Síðari umræða.
Nefndarálit
um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029.
Frá meiri hluta fjárlaganefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið á fjölmörgum fundum frá því að því var vísað til hennar 22. apríl 2024. Tillagan byggist á 5. gr. laga um opinber fjármál (LOF), nr. 123/2015. Þar kemur fram að ráðherra skuli, á hverju ári, leggja fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun til næstu fimm ára hið skemmsta. Stefnumörkunin sem felst í áætluninni skal byggjast á grunngildum fjármálastefnu.
Umsagnaraðilar.
Alls bárust 33 umsagnir og komu fulltrúar 20 umsagnaraðila fyrir nefndina. Þeir voru frá ASÍ, BHM, fjármálaráði, Félagi yfirlögregluþjóna, Vestfjarðastofu, Landspítala, Þroskahjálp, Reykjavíkurborg, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Sambandi sveitarfélaga á Austurlandi, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum ferðaþjónustunnar, Samtökum fyrirtækja í velferðarþjónustu, Samtökum iðnaðarins, Samtökum sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu, Samtökum sveitarfélaga á Vesturlandi og frá Norðurland eystra. Einnig komu fulltrúar Sjúkraliðafélags Íslands, Viðskiptaráðs Íslands og Öryrkjabandalags Íslands á fund nefndarinnar.
Að auki bárust umsagnir frá Bændasamtökum Íslands, Dómarafélagi Íslands, Dómstólasýslunni, Femínískum fjármálum, Íslandsstofu, Ljósinu, Lögmannafélagi Íslands, lögreglustjórunum á Suðurnesjum, lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu og Norðurlandi eystra, ríkislögreglustjóra, Samkeppniseftirlitinu og Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi.
Nefndin kallaði til alla ráðherra sem hver fyrir sig fór yfir helstu markmið, mælikvarða, áskoranir og tækifæri á þeim málaefnasviðum sem undir þá heyra.
Meginþættir áætlunarinnar og samanburður við fyrri áætlun.
Tillagan sjálf samanstendur af sjö töflum sem taka til lykiltalna um afkomu og efnahag, rekstraryfirlits opinberra aðila í heild, skiptingar í A1-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga, heildarútgjalda málefnasviða ríkissjóðs, rammasettra útgjalda og sjóðstreymis ríkissjóðs.
Efnisuppbygging greinargerðar er með þeim hætti að fyrst er fjallað um áherslur og stefnumið stjórnvalda, því næst um efnahagsstefnuna og stefnu í fjármálum hins opinbera. Sérstakur kafli er um áhættuþætti í rekstri og efnahag ríkissjóðs og viðaukar um reikningshaldslega framsetningu og um viðmið og forsendur útgjaldaáætlunar.
Helsta nýmælið í framsetningunni kemur fram í greinargerðum málefnasviða. Í prentuðu útgáfu fjármálaáætlunar eru greinargerðir styttri en í fyrri útgáfum. Nú kemur þar fram samandregin kynning á stefnumótun málefnasviða. Horft er til þess að greinargerðir séu hnitmiðaðri en áður og fjalli um breytingar frá síðustu fjármálaáætlun. Heildstæðari umfjöllun er að finna á sérstöku fjárlagavefsvæði Stjórnarráðsins.
Áætlunin byggist á fjármálastefnu sem samþykkt var á Alþingi í lok febrúar árið 2022. Meginmarkmið hennar er að stuðla að stöðugleika í hagkerfinu og tryggja sjálfbærni opinberra fjármála.
Efnahagsforsendur áætlunarinnar og framvinda efnahagsmála.
Efnahagsforsendur fjármálaáætlunar byggjast á þjóðhagsspá frá Hagstofu Íslands sem er birt samhliða þingsályktun um fjármálaáætlun. Í þjóðhagsspánni kemur fram að hægst hefur á efnahagsumsvifum eftir mikla uppsveiflu eftir kórónuveirufaraldurinn. Áætlað er að á árunum 2021–2023 sé uppsafnaður hagvöxtur tæplega 20%.
Á síðasta ári er áætlað að hagvöxtur hafi verið 4,1% en á þessu ári er reiknað með 1,5% hagvexti. Samhliða minni efnahagsumsvifum hefur verðbólga lækkað þó að verðlagsbreytingar á ársgrundvelli séu enn nokkuð háar. Seðlabanki Íslands hefur haldið meginvöxtum í 9,25% um nokkurt skeið, eða frá ágúst 2023. Slík peningastefna með háum vöxtum dregur úr einkaneyslu og fjárfestingum sem á að skila sér í lækkandi verðbólgu.
Þá hefur almennt verið að hægjast töluvert á í hagkerfinu en áætlað er að á fyrsta ársfjórðungi í ár hafi samdráttur verið um 4% í landsframleiðslu miðað við sama tímabil í fyrra. Samdrátturinn nú á fyrsta ársfjórðungi er sá mesti síðan árið 2010 ef frá er talið kórónuveirutímabilið. Til samanburðar var samdráttur á fyrsta ársfjórðungi 2010 6,7% og ársverðbólga stóð í 8,5% í mars, sem sagt meiri verðbólga og samdráttur en nú er. Þá voru meginvextir eilítið lægri en nú eða 8,13%.
Mikilvægt er að tryggja mjúka lendingu í hagkerfinu með því að ná niður verðbólgu og byggja á viðnámsþrótti í efnahagslífinu og styðja við langtímahagvöxt.
Myndin hér að neðan sýnir verðbólguþróun frá 2017 og spá næstu ára. Þá sýnir myndin einnig meginvexti Seðlabanka Ísland í desember á hverju ári nema árið 2024 en þá eru vextir samkvæmt nýjustu vaxtaákvörðun þar sem þeir standa í 9,25%.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Á myndinni kemur fram að fyrir kórónuveirufaraldurinn var hagkerfið í nokkuð góðu jafnvægi og verðbólga nálægt verðbólgumarkmiðinu um 2,5%. Vextir voru svo lækkaðir til að örva hagkerfið í faraldrinum en í kjölfarið fór verðbólga að hækka. Ýmsar ástæður eru fyrir verðhækkunum á þessu tímabili en til að mynda varð um skeið mikil verðbólga erlendis sem hækkaði verð á innfluttum vörum og aðföng innan lands. Einnig var mikil spenna í hagkerfinu og á vinnumarkaði samhliða miklum verðhækkunum á fasteignamarkaði. Áætlað er að ársverðbólga hafi náð hámarki í fyrra og að jafnaði verið þá 8,7%, sem er mesta hækkun vísitölunnar frá árinu 2009. Helstu orsakir verðbólgu í fyrra var hækkun á húsnæðismarkaði og þjónustu.
Áætlað er að verðbólgan lækki næstu ár. Verðbólga í viðskiptalöndum hefur lækkað og dregið hefur úr umsvifum í hagkerfinu. Hagstofa Ísland spáir því að verðbólgan í ár verði á meðaltali um 5,2% en að meðaltali spá greiningaraðilar að verðbólgan verði um 5,6%.
Samkvæmt spám heldur verðbólga áfram að lækka á næsta ári og verður á bilinu 3–4%. Í langtímaáætlun Hagstofu Íslands er gert ráð fyrir að verðbólgan verði nálægt verðbólgumarkmiði Seðlabankans árið 2026. Í nýrri spá Seðlabanka Íslands er einnig reiknað með að verðbólgan verði við verðbólgumarkmið árið 2026.
Eftirfarandi tafla sýnir samanburð á spám næstu ára miðað við forsendur fjármálaáætlunar, nýjustu spá Seðlabanka Íslands og meðaltal helstu greiningaraðila.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Til að hagvaxtarhorfur til meðallangs tíma verði áfram hagstæðar er mikilvægt að auka nýsköpun í hagkerfinu til að stuðla aukinni framleiðni. Vænta má að innflutningur vinnuafls haldi áfram að styðja við vöxt en hagkerfinu, sem hefur einnig í för með sér ýmsar áskoranir varðandi verðlag og húsnæði með aukinni eftirspurn.
Sem fyrr er talsverð óvissa í langtímaspá sem fjármálaáætlun byggist á. Mögulega gæti dregið hraðar úr hagvexti og verðbólgu ef samdráttur eftirspurnar verður meiri en gert er ráð fyrir í forsendum þar sem aðhaldsstig peningastefnunnar er verulegt. Einnig gæti aukin eldvirkni á Reykjanesi valdið enn frekari efnahagslegum skaða með óskum um enn frekari stuðning frá hinu opinbera. Þá liggur fyrir talsverð óvissa erlendis þar sem spenna ríkir í alþjóðasamskiptum og stríðsrekstur er viðvarandi. Alþjóðleg niðursveifla gæti til að mynda dregið úr útflutningseftirspurn og lækkað verð á útfluttri hrávöru.
Þá skal hafa í huga að óvissan getur legið í báðar áttir, þ.e. að hagvöxtur gæti orðið meiri en gert er ráð fyrir í forsendum fjármálaáætlunar. Stefna um að auka fjölbreytni í efnahagslífinu á Íslandi er farin að skila árangri á ýmsum sviðum svo sem í líftækni, fiskeldi, skapandi greinum og margvíslegri nýsköpunarstarfsemi. Ýmis tækifæri eru fyrir hendi til að efla efnahagslífið enn frekar með arðsömum fjárfestingum, bættri menntun, rannsóknum og verðmætasköpun í hátæknigreinum og á öðrum sviðum.
Alþjóðleg efnahagsmál og samanburður við Ísland.
Íslenska hagkerfið er mjög háð viðskiptum við útlönd, bæði hvað varðar vörur og þjónustu. Til að mynda er ferðaþjónustan með þjónustuútflutningi orðin stærsta greinin í íslenskum efnahag. Því er mikilvægt að huga að efnahagsþróun á alþjóðavísu sem hefur umtalsverð áhrif á efnahagsþróun hér á landi.
Samkvæmt nýlegri skýrslu frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum (AGS) er reiknað með því að í ár og á næsta ári vaxi heimshagkerfið um rúmlega 3%. Þá spáir AGS að heimsverðbólga fari áfram lækkandi, sérstaklega í þróuðum ríkjum þar sem verðbólgumarkmið eru að nást.
Áætlað er að hagvöxtur í Bandaríkjunum í ár verði um 2,7% en lækkar í 1,9% á næsta ári þar sem að hagkerfið er að aðlagast dýrari lánakjörum en meginvextir eru enn sögulega háir og standa nú í 5,5%. Á evrusvæðinu hefur verið nánast stöðnun í hagkerfinu en reiknað er með að á næstu misserum verði þar mjög hóflegur hagvöxtur í kjölfar væntanlegrar vaxtalækkunar.
Á hrávörumörkuðum hefur olíuverð farið lækkandi og framvirkir samningar gefa það til kynna að olíuverð lækki enn frekar á næsta ári. Slík þróun styður við frekari lækkun verðbólgu hér á landi. Varðandi útflutningsgreinar þá lækkaði verð á áli töluvert á síðasta ári. Þar sem áliðnaður er orkufrekur og helst í hendur við olíuverð má gera ráð fyrir að álverð gæti lækkað enn frekar á næsta ári. Hins vegar hefur verð á íslenskum sjávarafurðum til útflutnings hækkað töluvert, auk þess hefur orðið mikil aukning á útflutningi á eldisfiski.
Eftirfarandi tafla sýnir nýjustu hagspá AGS fyrir helstu hagkerfin ásamt stöðu meginvaxta.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Norrænn samanburður.
Til að skoða árangur á efnahag og búskap hins opinbera á Íslandi er vert að skoða samanburð við Norðurlöndin.
Á sl. árum hefur hagvöxtur hér á landi verið mun meiri en annars staðar á Norðurlöndunum. Eftirfarandi tafla sýnir hagvöxt og verðbólgu á Norðurlöndum ásamt nýjustu meginvöxtum frá Seðlabönkum.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Á árinu 2021 var verulegur hagvöxtur á öllum Norðurlöndunum en svo fór að hægjast á í hagkerfum Norðurlandanna árið 2022 nema á Íslandi þar sem að hagvöxtur var mjög hár. Á síðasta ári var hagvöxtur annars staðar á Norðurlöndunum hægur og samdráttur í Finnlandi og Svíþjóð. Hins vegar er áætlað að hér á landi hafi áfram verið verulegur hagvöxtur. Það skal þó tekið fram að á árinu 2020 var meiri samdráttur hér á landi en annars staðar á Norðurlöndunum.
Samtals er hagvöxtur á þessu tímabili meira en 19% á Íslandi sem er miklu meira en í nágrannalöndunum, næst er Danmörk með tæplega 12% hagvöxt. Finnland er aðeins með 3% hagvöxt sem er reyndar svipað og í mörgum Evrópulöndum.
Verðbólga var orðin allveruleg á öllum Norðurlöndunum árið 2022 þar sem Ísland skar sig ekki úr. Hins vegar hefur verðbólgan hér á landi verið seigari og hélt áfram að hækka í byrjun árs 2023 en á sama tíma var verðbólgan farin að lækka annars staðar á Norðurlöndunum. Seigari verðbólga ásamt miklum krafti og hagvexti í íslensku efnahagslífi hefur leitt til þess að hér á landi er mun fastara taumhald í peningastefnu eins og kemur fram í dálkinum með meginvöxtum í töflunni.
Frumjöfnuður hins opinbera á Íslandi var á góðu róli miðað við Evrópuríkin fyrir COVID-19 faraldurinn en á árunum 2020 og 2021 varð svo verulegur halli hér landi. Hins vegar minnkaði hallinn mjög mikið árið 2022 og áætlað er að frumjöfnuður árið 2023 hafi verið jákvæður um 90 ma.kr.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Myndin sýnir frumjöfnuð hins opinbera á Norðurlöndunum (fyrir utan Noreg) og meðaltal Evrópusambandsríkja og hjá þróuðum ríkjum eins og AGS skilgreinir þau. Íslenska hagkerfið nær sér fljótar á strik ef miðað er við meðaltal Evrópuríkja auk þess sem hagvöxtur á árunum fyrir heimsfaraldurinn var mun hærri hér heldur en víðast hvar í þróuðum ríkjum.
Hækkun rammasettra útgjalda málefnasviða frá árinu 2017.
Stjórnarflokkarnir hafa verið saman í ríkisstjórn síðan árið 2017 og á þeim tíma hafa orðið miklar breytingar á samsetningu og þróun ríkisútgjalda. Útgjöld til helstu málaflokka velferðarmála, svo sem heilbrigðismála og fjölskyldumála hafa verið stóraukin á tímabilinu. Á sama tíma hefur verið mikill stuðningur við nýsköpun og rannsóknir sem hafa skilað miklu til að tryggja hagvöxt og auka samkeppnishæfni atvinnulífsins.
Í eftirfarandi töflu er sýnd útgjaldaþróun málefnasviða að raungildi allt frá árinu 2017 til loka áætlunarinnar, þ.e. árið 2029, en einnig kemur fram breyting sem ráðgerð er frá fjárlögum 2024 til ársins 2029. Allar fjárhæðir eru á verðlagi ársins 2024.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Miðað er við rammasett útgjöld í töflunni sem undanskilur nokkra stóra liði þar sem útgjöld ráðast af hagrænum eða reiknuðum stærðum, svo sem lífeyrisskuldbindingar, afskriftir skattkrafna, vaxtagjöld og framlög til Atvinnuleysistryggingasjóðs.
Árin 2021 og 2022 voru útgjöldin enn hærri en fram kemur í töflunni sökum efnahagsráðstafana vegna heimsfaraldurs COVID-19. Þær ráðstafanir komu að mestu fram í fjáraukalögum hvors árs.
Stefnumörkun að baki áætlunarinnar kemur skýrt fram þegar fjárlög ársins eru borin saman við árið 2029 sem er síðasta ár áætlunarinnar. Þá er mesta hækkunin í ma.kr. talið hjá sjúkrahúsþjónustu, eða 23,5 ma.kr., bæði vegna raunhækkunar og aukinna framlaga til byggingar nýs Landspítala. Næstmesta hækkunin, eða 17,2 ma.kr., er hjá málefnum öryrkja sem skýrist af áætlaðri heildarendurskoðun kerfisins sem leiðir bæði til einföldunar og til verulegrar hækkunar framlaga til örorkulífeyrisþega. Í þriðja lagi hækka framlög til málefna aldraðra um 15,7 ma.kr. í samræmi við áætlaða fjölgun aldraðra á næstu árum. Þessi hækkun væri um 5 ma.kr. hærri ef ekki kæmi á móti að ellilífeyrisþegar nú eru með mun hærri tekjur frá lífeyrissjóðum heldur en þeir sem fóru á lífeyri fyrir nokkrum árum.
Framlög til hjúkrunarheimila hækka um 11,9 ma.kr. og er það í samræmi við stefnumörkun um uppbyggingu hjúkrunarheimila á næstu árum.
Eins og fram kemur í þessari upptalningu eru umfangsmestu hækkanirnar til stórra tilfærslukerfa og til heilbrigðismála. Stöðug raunaukning til þessara málefnasviða takmarkar mjög svigrúm til fjárfestinga og til reksturs grunninnviða, svo sem löggæslu, dómstóla, skólamála og annarra innviða samfélagsins.
Brýnt er að vega upp aá móti þessari þróun og eru vísbendingar í þá átt að finna í áætluninni.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Á myndinni sést raunaukning nokkurra tilfærsluliða frá 2017. Eins og sjá má er hlutfallslega mest hækkun til fjölskyldumála m.a. vegna barnabóta og hækkunar tekjumarka fæðingarorlofs. Á sama tíma dregur úr raunaukningu málefna aldraða þar sem lífeyrissjóðstekjur þess aldurshóps fara stöðugt hækkandi og draga að hluta til úr hækkun ellilífeyris sem því nemur.
Á tímabilinu frá 2017 til 2029 er í fjárhæðum talið mesta hækkunin til sjúkrahúsþjónustu, eða 67,4 ma.kr. Kemur þar hvort tveggja til, bygging nýs Landspítala og raunaukning til reksturs spítalanna. Næstmest hækkun er til örorku og málefna fatlaðs fólks, eða 40,9 ma.kr., sem skýrist af fjölgun örorkuþega og síður af áhrifum heildarendurskoðunarkerfis sem kemur að fullu til framkvæmda árið 2026. Hækkun vegna endurskoðunar kerfisins nemur 17,2 ma.kr. á ári.
Í þriðja lagi hækka framlög til fjölskyldumála um 37,2 ma.kr. og er það meira en tvöföldun frá árinu 2017. Hækkun til ársins 2024 skýrist aðallega af stórhækkun málefna flóttamanna en á seinni hluta tímabilsins skýrist hækkunin af lagabreytingum á fæðingarorlofi.
Í fjórða lagi hækka framlög til heilbrigðisþjónustu utan sjúkrahúsa, þ.e. heilsugæslu og sérfræðilækna um 31,8 ma.kr. Þar munar miklu um lækkun á greiðsluþátttöku sjúklinga auk fjármögnunar á samningum við sérfræðilækna. Framlög til nýsköpunar, rannsókna og þekkingargreina hækka um 27,2 ma.kr., sem er 188%. Er það í samræmi við áherslur ríkisstjórnarinnar og kemur nær öll hækkunin fram á fyrri hluta tímabilsins. Í fimmta lagi hækka framlög til hjúkrunar- og endurhæfingarþjónustu um 24,7 ma.kr. og vegna lyfjakostnaðar um 24,4 m.kr. Hvort tveggja endurspeglar áherslur stjórnvalda um að styrkja heilbrigðismál, fjölga hjúkrunarrýmum og fjármagna innkomu nýrra lyfja á markaðinni.
Hlutfallslega er mest hækkun á framlögum til þróunarsamvinnu, eða 278%, og er það í samræmi við markmið sem fram koma í stefnu um þróunarsamvinnu Íslands um að framlög hækki úr 0,35% af vergum þjóðartekjum í 0,46%. Næstmesta hlutfallslega hækkunin er vegna nýsköpunar, rannsókna og þekkingargreina, eða 188%, og því næst til orkumála, eða 156%, sem reyndar skýrist að miklu leyti af tilfærslu úr frádrætti af ríkistekjum yfir í gjöld. Framlög til fjölmiðlunar hækka um 114% þar sem framlög til einkarekinna fjölmiðla komu til á tímabilinu auk þess sem framlög til RÚV hækka að raungildi í samræmi við fjölgun landsmanna og lögaðila.
Útgjaldaþróun miðað við Norðurlöndin.
Þróun útgjalda á undanförnum árum hefur komið fram í því að aukning að raungildi er mest til heilbrigðismála og til stóru tilfærslukerfa almannatrygginga. Það kemur glöggt fram í töflunni um útgjaldaþróun frá árinu 2017 og sama er uppi á teningnum í samanburði við Norðurlöndin.
Síðastliðin ár hafa útgjöld hins opinbera aukist mun meira hér á landi en annars staðar á Norðurlöndunum. Myndin hér að aftan sýnir útgjaldaþróun hins opinbera sem vísitölu, byggt á tölum frá AGS. Það skal tekið fram að þróunin er á verðlagi hvers árs, þ.e. tölurnar innihalda einnig útgjaldaaukningu vegna launa og verðlags.
Á Íslandi vega launagjöld og launatengdir liðir almannatrygginga mjög mikið og skýrir það hlutfallslega hækkun umfram önnur Norðurlönd. Útgjaldauppbyggingin þýðir það að stjórnvöld þurfa sérstaklega að bregðast við til þess að styðja við grunnuppbyggingu innviða svo sem samgöngukerfið og aðrar fjárfestingar.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Þróun ársverka ríkisstarfsmanna.
Einn mikilvægur mælikvarði á umsvif hins opinbera er þróun á fjölda starfsfólks og ársverka hjá hinu opinbera.
Myndin hér á eftir sýnir þróun á hlutfalli starfandi hjá ríkisstofnunum, stofnunum sveitarfélaga og öðrum opinberum stofnunum af heildarfjölda starfandi á íslenskum vinnumarkaði. Tölurnar byggjast á samantekt Hagstofu Íslands um fjölda starfandi samkvæmt skrám eftir rekstrarformum.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Myndin sýnir að yfir tímabilið hefur hlutfall starfandi hjá opinberum stofnunum verið að meðaltali um 27,6%. Í byrjun tímabilsins stendur hlutfallið í um 30% en samkvæmt nýjustu tölum 2023 stendur hlutfallið í 26,7% og hefur því hlutfallið farið heldur lækkandi yfir tímabilið. Það skýrist af því að á tímabilinu fjölgaði starfsmönnum í heild á Íslandi um 32% en um 18% hjá stofnunum hins opinbera.
Meiri hlutinn hefur einnig tekið saman þróun ársverka ríkisstarfsmanna innan A-1 hluta ríkisins samkvæmt gögnum frá Fjársýslu ríkisins og sett í samhengi við íbúafjölda
Á þeim tíma hefur ríkisstarfsmönnum (innan A-1) fjölgað um 2.260 talsins sem er 13% en þróunin er ekki jöfn á þessu tímabili. Ríkisstarfsmönnum fækkar frá árinu 2009 til 2018 og það er ekki fyrr en árið 2019 sem þeir verða lítillega fleiri heldur en árið 2009. Öll fjölgun kemur fram frá árinu 2019 til 2023.
Eftirfarandi mynd sýnir að fjöldi ársverka hjá ríkinu frá árinu 2017 hafi verið á bilinu 5.000–5.400 á hverja 100 þús. íbúa. Fjöldinn nær hámarki á tímabilinu árið 2022 en hefur svo lækkað lítillega samkvæmt nýjustu tölum frá 2023.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Innan A-1 hluta er breyting ársverka mjög misjöfn eftir því um hvaða starfsemi ríkisins er að ræða, en um er að ræða bæði fjölgun og fækkun. Af heildarfjölgun um 2.260 ársverka vegur langmest fjölgun um 1.061 ársverk hjá Landspítalanum og 515 hjá heilbrigðisstofnunum. Ársverkum stofnana sem starfa á umhverfissviði fjölgar um 155 talsins og hjá Stjórnarráðinu um 122. Samtals hjá löggæslustofnunum og sýslumannsembættum nemur fjölgunin 223 ársverkum.
Lækkanir koma fram t.d. hjá stofnunum Skattsins um 49 ársverk og í framhaldsskólum um 83 ársverk.
Töluverðar breytingar eru einnig innan tímabilsins, t.d. fækkar starfsfólki Stjórnarráðsins á árunum 2009 til 2018 en fjölgar töluvert eftir þann tíma.
Fjölgun starfa í sjúkrahúsþjónustu breytist ef miðað er við fjölgun á hverja 100 þús. íbúa. Þá er fjölgunin úr um 2.000 árið 2017 í tæp 2.300 fyrir árið 2023 á hverja 100 þús. íbúa. Tekið skal fram að hér er um að ræða allt starfsfólk hjá viðkomandi stofnunum, ekki bara heilbrigðisstarfsfólk heldur einnig til að mynda fólk sem vinnur við ýmsa stoðþjónustu við rekstur.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Sambærileg mynd fyrir löggæslu sýnir einnig töluverða aukningu miðað við mannfjölda, eða úr um 260 manns á hverja 100 þús. íbúa upp í tæplega 310 manns árið 2023.
Umsagnaraðilar.
Eins og fram kemur í inngangskafla bárust samtals 33 umsagnir og nefndin þakkar öllum þeim aðilum. Umsagnirnar eru lykilþáttur í því verkefni nefndarinnar að rýna áætlunina til fulls. Í áliti þessu er sérstaklega fjallað um umsögn fjármálaráðs en aðrar umsagnir eru einnig mikilvægar og sér þess stað m.a. í breytingartillögum meiri hlutans.
Meðal þess sem fjölmargir umsagnaraðilar nefndu voru áskoranir í ríkisfjármálum sem tengdust sjálfbærni í ljósi þess að þjóðin eldist og nauðsynlegt að sjálfbærni til lengri tíma sé til staðar. Einnig viðruðu umsagnaraðilar áhyggjur af óútfærðu aðhaldi og fyrirhugaðri aðhaldskröfu á komandi árum, t.d. varðandi löggæslu.
Umsögn fjármálaráðs.
Allt frá því að fjármálaráð var stofnað með lögum um opinber fjármál, nr. 123/2015, (LOF) hefur meiri hlutinn vakið sérstaklega athygli á umsögnum ráðsins í nefndarálitum um fjármálaáætlanir. Hlutverk fjármálaráðs er að leggja mat á hvort fjármálastefna og fjármálaáætlun fylgi þeim grunngildum sem fram koma í 6. og 7. gr. LOF. Ráðið er sjálfstætt í störfum sínum og setur sér sjálft starfsreglur.
Í samantekt ráðsins er m.a. bent á eftirfarandi atriði:
– Staða opinberra fjármála og efnahagslífs á Íslandi er góð í samanburði við flest önnur lönd í Evrópu. Fjölbreytni atvinnulífs hefur aukist, kaupmáttur vaxið og atvinnuleysi er lágt, jöfnuður er mikill og lífskjör almennt með því besta sem þekkist meðal nágrannaþjóða okkar. Þá eru skuldir hins opinbera ekki mjög háar í alþjóðlegum samanburði en vaxtakostnaður er þó hár.
– Ráðið telur mikið hafa áunnist varðandi gerð og framsetningu áætlana um opinber fjármál.
– Ráðið telur að skoða ætti gaumgæfilega kosti og galla þess að taka upp útgjaldareglu til að auka festu í opinberum fjármálum.
– Helsta gagnrýni ráðsins beinist að því að útgjaldastig ríkisfjármála sé hátt. Þrátt fyrir að heimsfaraldri COVID-19 sé lokið sjást þess tæpast merki að útgjöld í heild hafi lækkað í samræmi við brottfall tímabundinna aðgerða vegna viðbragða við áhrifum faraldursins. Samanburður við Norðurlöndin sýnir að öll ríkin gáfu vel í útgjöldin árið 2020 til að bregðast við faraldrinum en hérlendis hefur sú útgjaldaaukning ekki gengið til baka í sama mæli og í öðrum ríkjum Norðurlandanna.
– Ráðið gagnrýnir einnig að gagnsæi í opinberum fjármálum er ábótavant. Ráðið hefur t.d. ekki aðgang að upplýsingum um framvindu fjármála innan ársins fyrir A-1 hluta ríkissjóðs. Þessu tengt er líka gagnrýni á að óljóst er hvernig ætlað er að draga úr útgjaldavexti, t.d. með því að 9 ma.kr. aðhald strax á fyrsta ári áætlunarinnar er óútfært. Einnig er 25 ma.kr. eignasala árið 2028 óútfærð. Áætlaður afkomubati á tímabili áætlunarinnar byggist því að hluta til á óútfærðum afkomubætandi ráðstöfunum árin 2025–2027.
– Eins og í fyrri umsögnum hefur ráðið áhyggjur af sjálfbærni opinberra fjármála til lengri tíma litið. Það telur jákvætt að stjórnvöld ætli að bregðast við með því að leggja áherslu á atvinnugreinar með hærri framleiðni. Í ljósi gagnsæis sé hins vegar skortur á útlistun aðgerða sem miða að því að ná þessum markmiðum.
– Einnig er talið draga úr gagnsæi að nokkur verkefni ríkissjóðs fara um sjóðstreymi í formi eiginfjárframlaga og sjást því ekki á gjaldahlið fjárlaga. Dæmi um þetta eru: Yfirfærsla lands til Betri samgangna ohf., framlög til leigu- og íbúðarfélaganna Bríetar og Bjargs og félag um uppbyggingu þjóðarleikvangs. Þessu til viðbótar eru áform um að fjármagna byggingu Ölfusárbrúar með endurlánum til ríkisfélags sem hafi tekjur af umferð um brúna.
Álit Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.
Sendinefnd Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (AGS) birti álit sitt 22. maí sl. Álitið er hluti af úttekt AGS á stöðu og horfum í íslensku atvinnulífi. Þar kemur fram áliti á stöðu opinberra fjármála. Meiri hlutinn vekur sérstaklega athygli á nokkrum atriðum álitsins.
– AGS telur að með aðhaldsamri stjórn efnahagsmála hafi tekist að ná að draga úr innlendu og erlendu ójafnvægi í þjóðarbúinu sem skapaðist í kjölfar heimsfaraldursins.
– Markmið stjórnvalda í opinberum fjármálum eru viðeigandi en líklega er frekari aðgerða þörf til að ná fram því aðhaldi sem fyrirhugað er á tímabili áætlunarinnar.
– Endurupptaka fjármálareglna árið 2026 gefur tækifæri til að endurskoða hönnun þeirra svo aðtryggja megi að fjármálastefna sé bæði sjálfbær og stuðli að stöðugleika. AGS mælir með því að skipta út núverandi afkomureglu um heildarjöfnuð út fyrir reglu sem setur opinberum útgjöldum mörk.
– AGS metur það svo að aðhaldsstig peningastefnunnar sé hæfilegt til að ná verðbólgumarkmiði innan tveggja ára og að Seðlabankinn ætti að lækka vexti þegar verðbólga minnkar.
Áherslumál meiri hluta nefndarinnar.
Meiri hlutinn áréttar sérstaklega það meginmarkmið áætlunarinnar um að með vexti hagkerfisins verða ríkisfjármálin sjálfbær og heildarjöfnuður A1-hluta ríkissjóðs verður jákvæður árið 2029 án þess að grípa þurfi til sérstakra aðgerða umfram eðlilegt aðhald og hemja með því útgjaldavöxt frekar en að grípa til frekari skattlagningar.
Álit fjármálaráðs og útgjaldaregla.
Meiri hlutinn tekur undir margt af því sem fram kemur í áliti fjármálaráðs og sérstaklega það sem fram kemur um góða stöðu opinberra fjármála hérlendis í samanburði við önnur Evrópuríki. Þá telur meiri hlutinn að ábendingar ráðsins varðandi útgjaldaþróun kalli á að fjármála- og efnahagsráðuneytið skoði gaumgæfilega hvort ekki sé full ástæða til að taka upp útgjaldareglu til viðbótar við núverandi fjármálareglur. Slíka reglu þarf ekki að lögbinda til að byrja með, heldur er eðlilegt að fá reynslu af því að stýra rammasettum gjöldum áður en lögum um opinber fjármál er breytt. Meiri hlutinn hefur áður bent á kosti útgjaldareglu. Eftir sem áður er nauðsynlegt að taka einnig undir hluta af gagnrýni ráðsins, ekki hvað síst er varðar þróun útgjalda á næstu árum.
Framleiðniráð.
Til að vega á móti undirliggjandi útgjaldaþróun telur meiri hlutinn mikilvægt að ýtt verði undir aukna verðmætasköpun atvinnulífsins og ná fram meiri framleiðnivexti. Stjórnvöld hafa ákveðið að koma á fót sérstöku framleiðniráði sem verði til ráðgjafar um hvernig stuðla megi að aukinni framleiðni sem er undirstaða kaupmáttar og bættra lífskjara.
Endurmat útgjalda – eftirlitshlutverk fjárlaganefndar.
Í framhaldi af því sem nefnt hefur verið um útgjaldaþróun undanfarinna ára og nauðsyn á útgjaldareglu leggur meiri hlutinn samhliða áherslu á verkefnið um endurmat útgjalda.
Á undanförnum árum hefur verið vaxandi áhersla á að ná fram skilvirkni og auka framleiðni innan ríkiskerfisins. Einn veikleiki rammafjárlagagerðarinnar er sú mikla áhersla sem er á þær fjárhæðir sem eru breytingar milli ára án þess að grunnfjárveitingar, þær sem þegar eru innan ramma, séu endurskoðaðar.
Verkefninu um endurmat útgjalda er ætlað að vega á móti þessum veikleika þar sem tilgangurinn er að greina kerfisbundið útgjöld til tiltekinna verkefna eða málaflokka. Reynsla annarra ríkja er góð og ef vel tekst til skilar endurmatið hagræðingu, bættri forgangsröðun í samræmi við pólitískar áherslur og gleggri yfirsýn yfir verkefni hins opinbera.
Meiri hlutinn hvetur aftur, líkt og í nefndaráliti sínu með fjárlögum 2024, eindregið til þess að áfram verði haldið á þessari braut og þetta starf eflt á öllum sviðum til að ná fram framangreindum markmiðum.
Eitt fjölmargra verkefna sem nauðsynlegt er að leggja mat á er árangur hlutdeildarlána og almenna íbúðakerfisins því mikilvægt er að kortleggja hvaða stuðningskerfi skila bestum árangri og þá ráðstafa þeim fjármunum sem fara í húsnæðisstuðning á skilvirkan hátt.
Þessu tengt mun fjárlaganefnd fylgja eftir eftirlitshlutverki sínu með skipulegum hætti og kalla eftir árangursmati einstakra verkefna ríkisins í heild sinni. Komið er inn á eftirlitshlutverkið í nokkrum af eftirfarandi þáttum sem tengjast ýmsum málefnasviðum áætlunarinnar.
Endurgreiðslur rannsóknar- og þróunarkostnaðar – rekstur sjóða ríkisins.
Í tengslum við verkefnið um að auka framleiðni hérlendis og endurmat útgjalda mun fjárlaganefnd kalli eftir gögnum og greiningum í tengslum við mat á árangri og auknu gegnsæi á endurgreiðslum til fyrirtækja vegna rannsóknar- og þróunarkostnaðar. Gert er ráð fyrir aukningu miðað við gildandi fjármálaáætlun til endurgreiðslna sem nema 2,9 ma.kr. árið 2026 og með því er hækkun sem kom tímabundið vegna COVID-19 gerð varanleg.
Einnig er gert ráð fyrir að endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar hækki tímabundið um 2,5 ma.kr. árið 2025.
Meiri hlutinn mun fylgja því eftir að samfara þessum hækkunum verði unnið að bættri framkvæmd og endurskoðun regluverks. Jafnframt mun nefndin kalla eftir árangursmati aðgerða og óska eftir því að þar komi fram tengsl við aukna framleiðni.
Fjöldi annarra sjóða eru vistaðir í A-1 hluta ríkissjóðs, svo sem loftslagssjóður, Orkusjóður og fjarskiptasjóður. Í heildina séð eru sjóðirnir um 75 talsins og 37 mismunandi stjórnsýsluaðilar sem sýsla með þá.
Meiri hlutinn telur brýnt að verkefni um endurmat útgjalda verði beitt á stjórnsýslu sjóðanna með því markmiði að sameina þá þar sem það á við, með markmið um skilvirkni og áherslu á að meta árangur styrkveitinga.
Útgjaldaregla – rökstuðningur.
Í áliti meiri hlutans vegna fjármálaáætlunar í fyrra var umfjöllun um fjármálareglur og þar kom m.a. fram að mikilvægt væri „að taka umræðu á vettvangi Alþingis um reynsluna af fjármálareglunum og meta hana með skilvirkum hætti“.
Nú hefur fjármála- og efnahagsráðuneytið gefið út umræðuskýrslu um fjármálareglur sem
ætlað er að styðja við umræður og ákvarðanir um framtíð fjármálareglna. Þar eru m.a. fjármálareglur mátaðar við grunngildin skv. 6. gr. LOF og komist að því að svokölluð stöðugleikaregla (útgjaldaregla) stuðli bæði að sjálfbærni og stöðugleika auk þess að vera tiltölulega einföld í framkvæmd. Núverandi afkomuregla hefur þann ókost að hún veitir ekki leiðsögn í uppsveiflum. Stöðugleikareglu er ætlað að setja útgjöldum þær skorður að þau vaxi ekki hraðar en sem nemur vexti verðmætasköpunar til langs tíma.
Það er líka í samræmi við athugasemdir nokkurra umsagnaraðila, þar á meðal fjármálaráðs og kemur einnig fram í skýrslu AGS sem vísað er til í áliti þessu. Regluna má útfæra í stefnumörkun án þess að til þurfi að koma breytingar á lögum um opinber fjármál.
Meiri hlutinn vekur sérstaka athygli á nokkrum þáttum sem tengjast ýmsum málefnasviðum áætlunarinnar og ríkisfjármálastefnunni.
Eignasala – Íslandsbanki.
Meiri hlutinn tekur undir það sem fram kemur í 8. rammagrein í greinargerðinni um áherslu á að selja eignir og nota andvirðið til niðurgreiðslu skulda. Þar kemur fram að ríkið er eigandi að 47 félögum, 900 fasteignum og ríflega 400 jörðum.
Lögð er áhersla á að þessum áformum verði hraðað og ráðuneyti leggi áætlanir og tímaramma fyrir fjárlaganefnd.
Ríkissjóður á enn 42,5% hlut í Íslandsbanka og í forsendum fjárlaga 2024 var gert ráð fyrir að selja helming þess hlutar. Meiri hlutinn fagnar því að í fjármálaáætlun 2025–2029 sé gert ráð fyrir sölu á eftirstandandi hlut ríkisins og leggur áherslu á að verkefninu ljúki.
Mikilvægt er að vel sé staðið að sölunni á næsta ári til þess að auka sjóðstreymi til ríkisins og minnka lánsfjárþörf meðan vaxtastig er hátt. Þá er áhættan við rekstur fjármálastofnana mikil og er nýlegt álit EFTA-dómstólsins um skilmála Íslandsbanka og Landsbankans gott dæmi um það.
Fjárfestingar hins opinbera.
Meiri hlutinn hefur áður vakið sérstaklega athygli á umfangi fjárfestinga ríkisins sem ekki koma fram í A-1 hluta ríkisins. Í rekstraryfirliti fyrir ríkissjóð kemur fram að heildarfjárfesting A-1 hluta er nálægt 100 ma.kr. á hverju ári áætlunarinnar. Þar vega langþyngst áætlanir Vegagerðarinnar og bygging nýs Landspítala, auk framkvæmda á vegum Framkvæmdasýslunnar – Ríkiseigna.
Þegar bætt er við fjárfestingaráætlunum sveitarfélaga og ríkisfyrirtækja, svo sem Landsvirkjunar, Landsnets, Isavia og Rarik þá er heildarfjárfesting hins opinbera áætluð á bilinu 170–190 ma.kr. á hverju ári. Sem dæmi um einstök fyrirtæki þá áætlar Isavia að fjárfesta fyrir nálægt 20 ma.kr. árlega á næstu árum. Landsnet áætlar að fjárfesta fyrir 17 ma.kr. á yfirstandandi ári. Umfang þessara fjárfestinga er ekki mikið lægra en allar fjárfestingar A-1 hluta í heild.
Fjárfestingarákvarðanir sveitarfélaga og ríkisfyrirtækja byggjast á rekstrarlegum forsendum og tengjast ekki með beinum hætti við aðhaldsstig fjárlaga eins og þær fjárfestingar sem falla innan A-1 hluta ríkissjóðs. Það er því ekki einfalt verkefni Stjórnvalda að stýra aðhaldsstigi opinberra fjármála með því að auka eða draga úr fjárfestingu A-1 hluta þegar stórar fjárfestingarákvarðanir eru utan þess ramma.
Meiri hlutinn beinir því til ráðuneytisins að við framlagningu næstu fjármálaáætlunar verði ítarlegri umfjöllun um fjárfestingar félaga í meirihlutaeigu íslenska ríkisins og/eða sveitarfélaga.
Verkefnið um betri vinnutíma.
Í nefndaráliti meiri hluta fjárlaganefndar með fjárlögum 2024 beindi meiri hlutinn því til ríkisstjórnar að koma af stað markvissum mælingum á skilvirkni innan sinna ráðuneyta og undirstofnana.
Markmið vinnutímabreytinga var að bæta vinnustaðamenningu og nýtingu vinnutíma, auka skilvirkni, bæta gæði þjónustu, tryggja betur gagnkvæman sveigjanleika og stuðla þannig að bættum lífskjörum og samræmingu fjölskyldu- og atvinnulífs. Forsendurnar voru að laun eða launakostnaður stofnana myndi ekki breytast, starfsemi myndi ekki raskast og að opinber þjónusta yrði af sömu eða betri gæðum og áður.
Í skýrslu KPMG kemur fram að innleiðingin hafi ekki gengið eins og best var á kosið. 77% stofnana fóru í hámarksvinnutímastyttingu þrátt fyrir að stjórnendum hafi verið ráðlagt að fara hægt í sakirnar og innleiða styttingu í skrefum samhliða vinnu við umbætur á rekstri og þjónustu. KPMG taldi áhrif stéttarfélaga hafa leitt þetta að verkum þar sem þau töldu kjarasamningsbundinn rétt félagsmanna sinna að fá hámarksstyttingu, en skyldur um gagnkvæman ávinning fylgdu ekki nægilega sterkt með. Í fæstum tilfellum skilgreindu stofnanir upphafsstöðu og þar af leiðandi eru ekki til staðar mælanlegir mælikvarðar til að meta áhrif breytinganna og árangur með tilliti til markmiða.
Áhöld eru um að hve miklu leyti stofnanir hafi yfirsýn á árangur. Ekki eru vísbendingar um að stytting vinnuvikunnar hafi hækkað launakostnað en sterkar vísbendingar eru um það að þjónustustig ríkisstofnana hafi lækkað og meðaltal fyrir starfsánægju lækkaði örlítið þrátt fyrir almenna ánægju með verkefnið meðal starfsfólks.
Áhrif á skilvirkni eru óljós en lækkun þjónustustigs er forsendubrestur í verkefninu sem ráðist var í og innleitt var hjá flestum stofnunum of geyst og framkvæmdin var ekki í samræmi við skýrar forsendur og markmið. Líta verður til þess við gerð næstu kjarasamninga að í verkefninu hafi falist bein launahækkun, þar sem ekki tókst að halda sama eða betra þjónustustigi og laun hafi ekki lækkað á móti. Þrátt fyrir að laun hafi ekki hækkað hækkaði launavísitala um 16,1% stig milli áranna 2020 og 2021 hjá opinberum starfsmönnum en á sama tíma um 8,5% á almennum vinnumarkaði. Bendir allt til þess að niðurstaðan sé verri þjónusta fyrir sambærilegan kostnað í krónum talið, en framleiðniaukning er grundvöllur betri kjara. Þó er vert að nefna að laun vegna vaktaálags hækkuðu um 12,6% milli ára á hvert stöðugildi en dagvinnulaun og yfirvinnulaun lækkuðu á sama mælikvarða. Færri vinnustundir fyrir sömu laun er hækkun á tímakaupi starfsmanna.
Meiri hluti fjárlaganefndar ítrekar því tilmæli um að innan ráðuneyta og stofnana sé komið á markvissum mælingum á skilvirkni til þess að hægt sé að meta áhrif breytinga með réttum hætti og fara sem best með almannafé.
Vaxtajöfnuður og arðgreiðslur.
Nefndin hefur rætt við umsagnaraðila um vaxtagjöld ríkissjóðs. Margir benda á að vaxtagjöld ríkissjóðs séu svo há að það hamli möguleika ríkissjóðs til þess að ráðast í nauðsynlegar fjárfestingar. Á bls. 54 í áætluninni er tafla sem sýnir áætlaða afkomu ríkissjóðs 2024–2029. Í töflunni má lesa að vaxtagjöld eru áætluð á bilinu 105–123 ma.kr. á tímabilinu. Umræddar tölur eru vissulega háar en mikilvægt er að horfa á vaxtajöfnuð í umræðunni um vaxtagjöld og að ekki er um að ræða nettóútgreiðslur á árinu.
Vaxtagjöld samkvæmt áætlun árið 2024 eru 114,2 ma.kr. Þar af eru verðbætur sem leggjast við höfuðstól lána 36,5 ma.kr. og reiknaðir vextir á lífeyrisskuldbindingar framtíðarinnar eru 18,4 ma.kr. Þessar tvær stærðir, tæplega 55 ma.kr., eru gjaldfærðar sem vaxtagjöld en koma ekki til greiðslu á þessu ári. Eftir standa greidd vaxtagjöld ársins, 59,3 ma.kr., en á móti koma rúmlega 43 ma.kr. í vaxtatekjur.
Þessu til viðbótar eru áætlaðar arðgreiðslur ársins um 60 ma.kr. sem er ávöxtun af gríðarhárri fjárbindingu í ríkisfyrirtækjum. Það er því ekki hægt að halda því fram að yfir hundrað milljarða kr. vaxtakostnaður hamli ríkissjóði að ráðast í ákveðin verkefni þótt vissulega sé afar brýnt verkefni að ná fram lækkun vaxtagjalda.
Leggur meiri hlutinn til að í fjármálaáætlun 2026–2030 og síðari fjármálaáætlunum verði að auki birt ný tafla sem sýnir vaxtajöfnuð í nýju ljósi og áætlaðar arðgreiðslur til ríkissjóðs fyrir lesendur til að glöggva sig á.
Samgöngumál.
Áætluð stofnkostnaðarframlög til samgöngu- og fjarskiptamála nema samtals 195 ma.kr. á tímabili áætlunarinnar, eða tæplega 40 ma.kr. á ári. Í fjárlögum ársins í ár nema þau 32,7 ma.kr. og hækka um 6 ma.kr. milli ára sem skýrast fyrst og fremst af auknum framlögum til samgöngusáttmálans á höfuðborgarsvæðinu og auknum fjárveitingum til framkvæmda á vegakerfinu.
Þess ber að geta að undanskildar eru framkvæmdir sem ætlunin er að falli undir svokölluð samvinnuverkefni. Það á t.d. við um verkefnið um nýja brú yfir Ölfusá sem á að verða fjárhagslega sjálfbært og er því ekki gert ráð fyrir fjárveitingum til þess verkefnis, en þess í stað miðað við að gjaldtaka fyrir akstur yfir brúna standi undir heildarkostnaði til lengri tíma litið. Eitt tilboð barst í verkefnið sem náði bæði til framkvæmdar og fjármögnunar. Nú standa yfir samningsviðræður við verktaka og unnið er að greiningu á fýsileika tilboðsins varðandi fjármögnun á framkvæmdatíma.
Það er því enn óvíst hvort farin verði sú leið að verkefnið falli undir samvinnuverkefni og það sama á við um framkvæmdir við Hornafjarðarfljót og veg yfir Öxi. Nauðsynlegt er að gera ráð fyrir þeim framkvæmdum í samgönguáætlun ef þær falla ekki undir samvinnuverkefni.
Í gildandi samgönguáætlun hefur skapast misræmi við fjárveitingar og meiri hlutinn bendir á að það er með öllu óviðundandi ástand. Í árslok 2023 er staða á fjárveitingum til viðhalds á vegakerfinu neikvæð um 4,5 ma.kr. Stofnkostnaður Vegagerðarinnar er samtals með 500 m.kr. halla í árslok 2023.
Meiri hlutinn bendir á nauðsyn þess að samgönguáætlun sé stillt upp til samræmis við fjármálaáætlun og ekki gengur upp að framkvæmdir séu umfram áætlanir.
Samgöngusáttmáli höfuðborgarsvæðisins.
Framlög til verkefna samgöngusáttmálans eru 7,8 ma.kr. í fjárlögum ársins en áætlað er að þau hækki í 14,7 ma.kr. á næsta ári og í 22,8 ma.kr. árið 2026. Meiri hlutinn notar þetta tækifæri til að ítreka tilmæli sem fram komu í nefndaráliti um stofnun Betri samgangna ohf. frá árinu 2020 þar sem er sérstakur kafli um eftirlit fjárlaganefndar og fram kemur að: „Meiri hlutinn leggur til reglulega upplýsingagjöf og eftirlit í tengslum við afgreiðslu fjármálaáætlunar og samgönguáætlunar hverju sinni og að stjórn félagsins upplýsi nefndina að fyrra bragði ef stefni í frávik kostnaðaráætlana einstakra framkvæmda.“
Félagið hefur nokkrum sinnum að beiðni nefndarinnar upplýst hana um stöðu mála. Unnið er að endurskoðun á forsendum sáttmálans frá 2019 og gerð viðauka við hann en enn sem komið er liggja ekki fyrir endurskoðaðar kostnaðaráætlanir fyrir fjölmargar framkvæmdir sem fyrirhugaðar eru á næstu árum.
Meiri hlutinn telur brýnt að kostnaðaráætlanir verði uppfærðar sem allra fyrst og hefur efasemdir um að núverandi stjórnskipulag framkvæmda á höfuðborgarsvæðinu sé skilvirkt auk þess sem fjárhagsleg ábyrgð á verkefnum getur verið óskýr.
Jafnframt er tekið undir með meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar um gildandi samgönguáætlun frá 150. þingi um að uppfærð framkvæmdaáætlun samgöngusáttmálans verði hluti af samgönguáætlunum hér eftir en þannig verði Alþingi gert kleift að hafa heildaryfirsýn yfir samgönguframkvæmdir í landinu og að allir aðilar standi við samkomulagið og vinni að framgangi þess samkvæmt áætlun.
Löggæsla og Landhelgisgæslan.
Meiri hlutinn hefur mótað þá stefnu að löggæslan skuli verða undanþegin almennri aðhaldskröfu á tímabili áætlunarinnar. Sérstaða löggæslunnar er með þeim hætti að aðhaldskrafan kallar strax á fækkun starfsfólks meðan aðrar ríkisstofnanir búa við meiri sveigjanleika að einhverju marki. Breytingartillaga kemur fram í sérstökum kafla.
Veruleg tímabundin fjárveiting, eða 1,5 ma.kr., kom fram í fjárlögum 2023 samhliða áætlun um bætta nýtingu fjármagns. Fjárlaganefnd mun óska eftir upplýsingum um skiptingu og nýtingu á árangri af þeirri fjárveitingu og sama á við um Landhelgisgæsluna sem einnig fékk verulega einskiptishækkun árið 2024.
Einnig er gerð breytingartillaga um að aðhaldskrafa á málaflokk Landhelgisgæslunnar falli niður. Báðar tillögurnar eiga við málefnasvið 09 Almanna- og réttaröryggi.
Aðrar áskoranir í þessum málaflokki eru m.a. vegna húsnæðismála. Nefna má sem dæmi að myglu- og rakaskemmdir hafa komið upp í húsnæði lögreglustjóraembættisins á Suðurnesjum. Á fundi fjárlaganefndar með dómsmálaráðuneytinu kom fram að unnið væri að þarfagreiningu fyrir nýja lögreglustöð auk framkvæmda við bráðabirgðaaðstöðu og tók ráðuneytið undir áhyggjur sem fram komu á fundinum.
Meiri hluti fjárlaganefndar leggur áherslu á að húsnæðismál embættisins verði sett í forgang af hálfu ráðuneytis og Framkvæmdasýslunnar og vinnu hraðað eftir fremsta megni.
Málefni útlendinga.
Frá árinu 2017 til 2023 hafa útgjöld til málaflokka er snerta málefni útlendinga ríflega þrefaldast að raunvirði. Á undanförnum árum hefur Ísland fengið hlutfallslega flestar umsóknir um alþjóðlega vernd ef bornar eru saman tölur við tölur annarra ríkja Norðurlandanna.
Ríkisstjórnin hefur ákveðið að ná tökum á útgjöldum til þessara málaflokka með ýmsum aðgerðum, sem nú þegar eru farnar að hafa áhrif og lækka kostnað hins opinbera verulega. Einnig lagði meiri hlutinn lagði til breytingu á fjárlagafrumvarpi yfirstandandi árs til að bæta skilvirkni og hraða málsmeðferð í útlendingamálum. Vísbendingar eru um að það hafi gengið eftir.
Ef fram fer sem horfir er um að ræða ríflega helmingsfækkun umsókna um alþjóðlega vernd og vegur þar stærst að umsóknir frá Venesúelabúum hefur fækkað mjög mikið sem má rekja til þess að á sl. ári var fallið frá þeirri ákvörðun að veita fólki frá Venesúela skilyrðislausa viðbótarvernd á grundvelli alvarlegs ástands í landinu.
Í áætluninni er gert ráð fyrir því að útgjöld árin 2024 og 2025 lækki niður í að verða um ¾ af útgjöldunum 2023 sem voru yfir 20 ma.kr. Í ljósi þeirra gagna sem nú liggja fyrir má áætla að umsóknum fækki töluvert meira en áður var gert ráð fyrir og líklega munu útgjöld ríkisins því verða enn lægri en gert er ráð fyrir í fjármálaáætlun.
Ferðaþjónustan.
Ferðaþjónustan hefur á undanförnum áratug þróast úr því að vera sumarstarfsemi í heilsársstarfsemi og er ein stærsta útflutningsgrein landsins ásamt því að vera mikilvæg atvinnugrein fyrir gjaldeyrisforða þjóðarbúsins. Hún verður áfram stór þáttur í íslensku atvinnu- og efnahagslífi og er mikilvægt að hún fái tækifæri til uppbyggingar eftir áföll heimsfaraldursins. Lögð hefur verið fram metnaðarfull tillaga um þingsályktun um ferðamálastefnu og aðgerðaáætlun til ársins 2030. Bendir meiri hlutinn á að verði þingsályktunin samþykkt sé mikilvægt að verkefnin verði kostnaðarmetin og ávinningur þeirra mældur sé þess kostur.
Í nefndaráliti fjárlaga 2024 benti meiri hlutinn á að brýnt væri að áfram verði unnið að uppbyggingu innviða í takt við fjölgun ferðamanna. Þá benti meiri hlutinn á það nefndaráliti vegna fjármálaáætlunar fyrir árin 2024–2028 að gagnlegt yrði að ráðast í greiningu á tekjum ríkisins af mismunandi tegundum ferðamanna, eftir ferðamáta til og frá landinu, ferðamáta innan lands og vali á gistingu. Það var ítrekað í nefndaráliti vegna fjárlaga 2024 og er ítrekað hér að nýju auk þess sem að nauðsynlegt er að tryggja að í ferðaþjónustu keppi samkeppnisaðilar á jöfnun grundvelli hvað varðar regluverk og skattlagningu.
Fjölmiðlun – málefni Ríkisútvarpsins.
Framlög til RÚV hækka samkvæmt sérlögum, með allt öðrum hætti en framlög hefðbundinna A1-hluta ríkisstofnana. Útvarpsgjald er ákveðið einu sinni á ári og þá oft tekið mið að verðlagsþróun, auk þess er tekið mið af fólksfjölgun og fjölgun lögaðila. Þessu fyrirkomulagi fylgir ákveðin rekstraráhætta þar sem engin tengsl eru á milli lögbundinnar hækkunar framlaga og útgjalda stofnunarinnar.
Tekjur RÚV aukast mikið þegar hagvöxtur eykst, þá fjölgar íbúum og lögaðilum og auglýsingatekjur aukast en þróun útgjalda er aftur á móti tengd launahækkunum opinberra starfsmanna og öðrum kostnaðarhækkunum t.d. við aðkeypta þjónustu. Ef laun hækka mikið umfram verðlag þá þarf RÚV að grípa til hagræðingaraðgerða umfram aðrar ríkisstofnanir.
Meiri hlutinn telur skynsamlegt að skoðað verði hverjir séu kostir og gallar þess að RÚV verði hefðbundin A-1 ríkisstofnun og að framlög til stofnunarinnar verði ákveðin í fjárlögum hvers árs.
Háskólar.
Fjárframlög til háskóla aukast á tímabili áætlunarinnar, með það að markmiði að auka gæði og samkeppnishæfni háskólastarfs.
Nefndin hefur áður bent á mikilvægi þess að ráðist sé í gagngera breytingu á fjármögnun háskólanna með breytingu á reiknilíkani, sem er síðan 1999, og fjármögnunin árangurstengd. Þannig er betur tryggt að samkeppnishæfni háskóla og rannsóknarstarfs sé aukið hvað varðar gæði kennslu, rannsóknarvirkni og samfélagslegrar þátttöku. Leggur meirihlutinn því áfram áherslu á að áformin gangi eftir.
Meiri hlutinn tekur undir áherslur ráðherra um frekari samningu og samstarf á milli háskóla og fagnar nýlegum áföngum í þeim efnum, t.d. milli Háskóla Íslands og Háskólans á Hólum, og styður að framlög verða aukin til að bæta húsnæðisaðstöðu háskóla. Horfa þarf sérstaklega til þess að eftir er að klára fjármögnun á seinni fösum í uppbyggingu Háskólans á Hólum.
Gerð er tillaga um samtals 350 m.kr. framlag til háskólastigsins til þess að koma til að til að tryggja aðstöðu til fyrir starfsemi námsbrauta í hestafræðum og aðstöðu eldis- og rannsóknaraðstöðu fyrir Hólaskóla.
Sjúkrahúsþjónusta.
Málefnasviðið er það umfangsmesta hjá ríkinu þar sem gjöldin eru á bilinu 168–184 ma.kr. á tímabilinu. Innan sviðsins vega framlög til Landspítalans langsamlega mest. Umfangsmesta einstaka fjárfesting ríkissjóðs á næstu árum er bygging nýs Landspítala sem nú er í fullum gangi og verður áfram á tímabili áætlunarinnar. Meðferðarkjarninn er stærsta byggingin í uppbyggingunni og gegnir lykilhlutverki í starfsemi spítalans. Gert er ráð fyrir að hann verði tekinn í notkun árið 2028 ásamt rannsóknahúsi. Heildarframlög til nýbyggingarinnar nema 113 ma.kr. á tímabili áætlunarinnar.
Verið er að innleiða þjónustutengda fjármögnun, mælda með svokölluðum DRG-einingum í auknum mæli, bæði hjá Landspítalanum og Sjúkrahúsinu á Akureyri. Markmiðið er að stuðla að auknum afköstum og hagkvæmni heilbrigðiskerfisins í heild sinni. Ekki liggja fyrir samanburðarhæfar einingar frá 2008 en vísbendingar eru í þá veru að einingum hafi nær ekkert fjölgað á árunum 2014–2019 þrátt fyrir raunhækkun fjárveitinga. Árin 2020 og 2021 eru tæplega samanburðarhæf vegna áhrifa COVID-19 faraldursins. Nýjustu tölur um fjölda DRG-eininga benda til töluverðrar afkastaaukningar í fyrra.
Með þessum aðgerðum er verið að bregðast við margvíslegum áskorunum í heilbrigðismálum. Þær tengjast ekki síst fjölgun íbúa og sérstaklega fjölgun aldraðra. Íbúafjöldi á höfuðborgarsvæðinu hefur aukist um 50 þúsund manns eða um 25% frá 2008 og hlutfallslega fjölgar öldruðum mest. 70 ára og eldri um 50% og 80 ára og eldri um rúmlega 2.100 manns, eða um 33%. Fjöldi ferðamanna hefur margfaldast á þessum sama tíma.
Á árunum eftir 2008 lækkuðu framlög til Landspítalans að raungildi í nokkur ár en eftir 2015 hækkuðu þau að nýju og frá 2017 hafa þau hækkað umfram launa- og verðlagsþróun á hverju ári.
Uppbygging hjúkrunarheimila.
Heilbrigðisráðuneytið hefur kynnt til sögunnar nýtt fyrirkomulag um uppbyggingu hjúkrunarheimila á næstu árum. Markmiðið er að hraða fjölgun hjúkrunarrýma frá því sem verið hefur í samræmi við vaxandi þörf. Hlutfall fólks 67 ára og eldra af mannfjölda var 13% árið 2023 og reiknað er með að það verði 16% árið 2040. Þá verða aldraðir orðnir um 78.500 talsins í stað um 50.500 árið 2023.
Í stað þess að Framkvæmdasjóður aldraðra fjármagni 85% af stofnkostnaði og sveitarfélög 15% er ætlunin að bygging, rekstur og viðhald heilbrigðisstofnana verði á hendi sérhæfðra aðila og að fullu aðskilið frá rekstri þjónustunnar.
Eldra fyrirkomulag ýtir undir þá tilhneigingu að viðhald sæti afgangi með þeim afleiðingum að viðhaldsskuld myndast og eignir úreldast því hraðar. Í nýrri leið um leigu hjúkrunarheimila verður gerður sérstakur samningur um afnot og viðhald húsnæðisins.
Ríkið greiðir húsnæðisgjald til viðbótar við hefðbundið daggjald sem ætlað er að standa undir eðlilegu endurgjaldi fyrir húsnæðið. Til lengri tíma er einnig stefnt að því að leigugreiðslur verði innleiddar fyrir húsnæði sem þegar hefur verið byggt og tekið í notkun.
Áætlað er að á tímabili áætlunarinnar verði samtals 765 viðbótarrými tekin í notkun auk endurbyggingar á öðrum 222 rýmum. Heildarfjárhæðir á tímabili áætlunarinnar hækka lítillega miðað við eldra fyrirkomulag en á móti kemur að gert er ráð fyrir að 402 ný rými komist í notkun sem ekki var gert ráð fyrir miðað við eldra fyrirkomulag uppbyggingar.
Örorka og málefni fatlaðs fólks.
Í fjármálaáætlun sem samþykkt var á síðastliðnu þingi var kynnt vinna um heildarendurskoðun örorkulífeyriskerfisins með markmiðum um einföldun, aukinni skilvirkni, gagnsærra og réttlátara kerfi og áætlað að það kæmist í gagnið í ársbyrjun 2025. Nú liggur heildarendurskoðun fyrir og innleiðing þess kallar á fjölmargar breytingar og endurbætur á greiðslukerfum Tryggingastofnunar ríkisins og hefur stofnunin óskað eftir frestun á upptöku nýs kerfis. Fallist hefur verið á það og er nú miðað við gildistíma 1. september 2025.
Þá tekur gildi nýr hlutaörorkulífeyrir sem miðast við 26–50% örorkumat. Markmið breytinganna er að með samfelldri þjónustu í endurhæfingu og greiðslukerfi sem styður við virkni geti hærra hlutfall þeirra sem nú falla af vinnumarkaði snúið til baka og eins leiði samfella í endurhæfingu fyrir ungt fólk til þess að hluti þess komist í nám eða vinnu.
Áætlað er að greiðslur örorkulífeyris hækki um 18 ma.kr. á ársgrundvelli með innleiðingu á nýju kerfi sem bæði leiðir til hækkunar bóta og einföldunar frá núverandi fyrirkomulagi örorkulífeyris.
Málefni aldraða.
Málefnasviðið er það umfangsmesta fyrir utan sjúkrahúsþjónustu. Áætlað er að heildargjöldin nemi 119 ma.kr. á næsta ári sem eru tæp 8% af heildarútgjöldum málefnasviða. Því fylgja bæði áskoranir og tækifæri frá sjónarhóli ríkisfjármála. Á næstu árum er gert ráð fyrir að landsmönnum eldri en 67 ára fjölgi árlega um 3% en á móti vegur að sú kynslóð sem nú er að fara að taka ellilífeyri er með mun hærri tekjur heldur en fyrri kynslóðir. Eftir að vextir hækkuðu á þetta sérstaklega við um fjármagnstekjur ellilífeyrisþega.
Útgjöldin hafa verið ofmetin í fjárlögum sl. ár og endurmat nú bendir til þess að útgjöld þessa árs verði a.m.k. 4 ma.kr. innan áætlunar fjárlaga. Munar þar mestu um stórhækkun fjármagnstekna ellilífeyrisþega.
Engu að síður leiðir fjölgun í þessum aldurshópi til hækkunar gjalda en þó ekki umfram hækkun landsframleiðslu á sama tíma. Útlit er fyrir að greiðslur lífeyris úr lífeyrissjóðum aukist verulega á næstu árum og samhliða hægi á greiðslum almannatrygginga vegna tekjutengingar. Því er spáð að eftir árið 2035 lækki hlutfall ellilífeyrisgreiðslna sem hlutfall af landsframleiðslu.
Þessi þróun er nauðsynlegt lykilatriði í því að ná sjálfbærum ríkisfjármálum á næstu árum.
Breytingartillögur.
Meiri hlutinn leggur til breytingartillögu af fjórum tilefnum, í fyrsta lagi til að fylgja eftir stefnumörkun sinni frá því í fyrra um að vegna sérstöðu lögreglunnar og Landhelgisgæslunnar verði ekki reiknað aðhald á þann málaflokk í fjármálaáætlun. Yfirgnæfandi hluti útgjalda lögreglunnar fer í launagreiðslur og aðhald kallar á fækkun starfa í löggæslu sem er í andstöðu við stefnumörkun meiri hlutans.
Í öðru lagi er sambærileg tillaga sem nær til dómstólanna og er þá tekið tillit til athugasemda dómstólanna, sbr. einnig 21. gr. laga um opinber fjármál þar sem sérstaklega er fjallað um samráð við dómstólasýsluna við mótun tillagna um fjárheimildir til dómstólanna.
Í þriðja lagi er gerð tillaga um opnun sendiráðs á Spáni. Spánn hefur rekið sendiskrifstofu á Íslandi frá árinu 2019 en Ísland er eina ríkið innan NATO sem ekki hefur sendiráð í Madríd. Ísland hefur eingöngu verið með kjörræðismenn á Spáni, en sendiherra gagnvart ríkinu setið í París. Spánn er fjórða fjölmennasta ríki Evrópusambandsins og um 3.500 Íslendingar eiga fasta búsetu á Spáni, en að auki eru mörg þúsund Íslendingar sem dvelja þar tímabundið sem ferðamenn og dvalargestir árið um kring. Mikið álag er á kjörræðismönnum Íslands á Spáni vegna verkefna sem tengjast þessum hópi. Kostnaðaráætlun vegna opnunar sendiráðs nemur um 132 m.kr. á ári, fyrir utan fyrsta árið þegar stofnkostnaður bætist við og miðað er við 177 m.kr. gjöld árið 2025.
Í fjórða lagi er gerð tillaga um að leggja til fjármagn til að hefja uppbyggingu í Skagafirði í tengslum við Háskólann á Hólum sem verður hluti af háskólasamstæðu með Háskóla Íslands. Tillagan miðast við að fjármagna uppbyggingu húsnæðis fyrir eldis- og rannsóknaraðstöðu fyrir fiskeldis- og fiskalíffræðideild auk þess að tryggja betur aðstöðu námsbrautar í hestafræði.
Gerð er tillaga um að fjárhæðir til fjögurra málefnasviða hækki á tímabili áætlunarinnar sem hér segir:
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Með þessari breytingu hækka framlögin eins og fram kemur í töflunni og viðeigandi töflur í þingsályktuninni breytast til samræmis við þessa tillögu.
Meiri hlutinn leggur til að tillagan verði samþykkt með þeim breytingum sem skýrðar eru í áliti þessu og gerð er tillaga um á sérstöku þingskjali.
Alþingi, 7. júní 2024.
| Stefán Vagn Stefánsson, form., frsm. |
Njáll Trausti Friðbertsson. | Jódís Skúladóttir. |
| Jóhann Friðrik Friðriksson. | Teitur Björn Einarsson. | Vilhjálmur Árnason. |
