20.10.1986
Neðri deild: 4. fundur, 109. löggjafarþing.
Sjá dálk 196 í B-deild Alþingistíðinda. (129)

25. mál, almannatryggingar

Flm. (Gunnar G. Schram):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir 28. málinu, sem er frv. til laga um umboðsmann Alþingis, en auk mín eru flutningsmenn þessa máls þeir Pétur Sigurðsson, Ellert B. Schram og Friðrik Sophusson.

Það mál sem hér er á dagskrá fjallar um það að Alþingi kjósi sérstakan umboðsmann sinn, umboðsmann Alþingis, sem stundum hefur verið nefndur því gamla, góða og gilda íslenska nafni ármaður. Í frv. er þó notast við orðið umboðsmaður. Hlutverk hans skv. 4. gr. frv. á að vera það að kappkosta að tryggja, eins og þar stendur, góða opinbera stjórnsýslu og að stjórnvöld beiti ekki nokkurn mann rangindum. Umboðsmaður Alþingis er trúnaðarmaður þess og gegnir sínu starfi samkvæmt lögum og reglugerð sem sameinað þing setur um þessa starfsemi. Að öðru leyti vinnur umboðsmaðurinn starf sitt sjálfstætt og óháður Alþingi. Ákvæðin um þetta er að finna hér í 4. og 5. gr. þessa frv.

Það má spyrja, herra forseti: Hví er þetta frv. flutt hér á Alþingi? Það var flutt af sömu flm, einnig í fyrra og alllangt er síðan að því var fyrst hreyft hér í þingsölum. Því er oft haldið fram, þrátt fyrir það að í stjórnlagafræðum sé kennt að Alþingi sé valdamesti og mikilvægasti aðilinn af hinum þremur valdhöfum ríkisvaldsins, að þá hafi Alþingi á síðustu árum og áratugum í vaxandi mæli glatað þessum áhrifum sínum, því valdi sem því ber raunverulega að fara með skv. stjórnarskránni. Það vald hafi í æ meira mæli færst í hendur framkvæmdarvaldsins og þá ekki síst embættismanna sem ekki eru lýðræðislega kjörnir, heldur skipaðir af pólitískum ráðherrum hverju sinni. Það hefur einnig verið gagnrýnt hér í þingsölum og utan þeirra að Alþingi setji mikið af lögum, sumir segja allt of mikið af lögum, en síðan sé þess ekki gætt og ekkert eftir því tekið né með því fylgst af hálfu Alþingis hvernig sé staðið að framkvæmd þessara laga af hálfu framkvæmdarvaldsins. Alþingi á vitanlega ekki skv. stjórnlögum að annast framkvæmd laga sem það setur. Það á framkvæmdarvaldið að gera. En vel að merkja: Æðstu handhafar framkvæmdarvaldsins eru einnig alþingismenn og löggjafar, þ.e. ráðherrarnir. Það hefur löngum verið gagnrýnt að lög séu raunverulega ekki framkvæmd á þann hátt sem í þeim stendur og Alþingi hefur lýst vilja sinn um. Og það má spyrja þá: Hvernig getur Alþingi gegnt þessu eftirlitshlutverki sínu með framkvæmd laga betur en nú er um að ræða? - vegna þess að ég hygg að í þessum ummælum og í þessari gagnrýni sé þó nokkuð sannleikskorn. Það væri m.a. unnt að gera ef fyrir hendi væri embætti slíks fulltrúa Alþingis gagnvart framkvæmdarvaldinu, slíks umboðsmanns sem fjallað er um í þessu frv.

Í öðru lagi. Eftir því sem íslenskt þjóðfélag hefur stækkað, orðið flóknara og stjórnsýsluhættir breyst á síðustu áratugum, þá hafa boðleiðirnar milli þegnanna og stjórnvaldanna, þeirra sem ráða, orðið lengri, erfiðari og ógreiðari. Enn er það svo ugglaust að við lifum í mun meira kunningjaþjóðfélagi en víðast hvar tíðkast á byggðu bóli. Það að hafa samband við rétta menn getur oft reynst áhrifaríkt þegar úr málaflækju þarf að greiða eða nauðsynlegum erindum þarf fram að koma. En hins vegar má segja að það er engin fyrirmyndaraðferð og slíkar boðleiðir og aðferðir geta oft leitt til þess að þótt einum sé hjálpað er þá jafnframt gengið á hlut einhvers annars.

Megintilgangur þessa frv. sem hér liggur fyrir er raunverulega sá að styðja menn, styðja borgara þessa lands til þess að ná rétti sínum í skiptum við stjórnvöld og koma í veg fyrir að menn séu beittir rangindum af hálfu opinberra aðila og stuðla þannig að bættri opinberri stjórnsýslu í landinu.

Hve oft höfum við ekki heyrt talað um það að mönnum þykir að á rétt sinn sé gengið af hálfu einhverra af starfsmönnum ríkisins. Stundum eru það ráðuneyti, stundum eru það embættismenn í lægra settum stjórnar- og stjórnsýslustofnunum, í tollstofum, á skattstofum, í alls kyns ráðum og nefndum og stjórnum af ríkisins hálfu. Og það vill oft vefjast fyrir mönnum á hvaða hátt þeir eiga að leita réttar síns. Hvar á að kvarta? Hvaða embættismaður ber ábyrgðina? Hverjum ber raunverulega að framkvæma jafneinfalt atriði eins og að svara kvörtun? Þess eru dæmi, þó ég ætli ekki að tiltaka þau hvað einstakar stofnanir varðar, að kærur manna og umkvörtunarbréf hafa legið þar ósvöruð mánuðum og jafnvel árum saman. Og hlutaðeigandi einstaklingur á raunverulega enga leið og veit kannske ekki um neina leið, þó hún sé fyrir hendi. Það er enginn sem bendir honum á hana, á það hvernig hann á að ná rétti sínum.

Nú er það alveg rétt út af fyrir sig, sem haft er eftir einum af ráðuneytisstjórum í Stjórnarráði Íslands, að menn ættu ekkert að vera að flýta sér að því að svara erindum sem bærust ráðuneytinu vegna þess að eftir því sem þau söfnuðust lengur saman í ráðuneytinu þá mætti segja að þau leystust með tímanum af sjálfu sér, mörg hver - og kannske flest. Þau einfaldlega döguðu uppi! Menn þreyttust á því að ganga eftir svari og málin leystust á þann hátt af sjálfu sér. Það má vera að þetta sé ekki í samræmi við nútímastjórnsýsluaðferðir, og ég efast satt að segja um það. En það er ljóst að í seinni tíð hefur mönnum orðið það ljóst í auknum mæli að með aukinni stjórnsýslu og viðameira framkvæmdarvaldi, sem nú teygir sig út um allt þjóðfélagið, þarf að tryggja betur en áður að réttur sé ekki brotinn á einstaklingnum. Einnig að rangindum verði ekki beitt við málsmeðferð hjá stjórnendum landsins þó að þau séu ekki beinlínis lögbrot vegna þess að ef fyrir liggur að um lögbrot sé að ræða þá á einstaklingurinn alltaf möguleika á að leita til dómstólanna.

En það er einnig nauðsynlegt, eins og ég sagði áðan, að löggjafarvaldið geti haft nánara eftirlit með því að lögum sé fylgt. Þetta er tvíþætt: Að Alþingi hafi eftirlit með því að lögum sé fylgt eins og það ætlast til. Og í öðru lagi að það sé komið í veg fyrir að rétt lög séu brotin á einstaklingum, eða öllu heldur þeir beittir rangindum af hálfu yfirvalda, af hálfu framkvæmdarvaldsins, þannig að þeir hafi einhvern aðila sem þeir geta þar leitað til.

Það má tala langt mál um nauðsyn þess að Alþingi fylgist betur með því en hingað til hvernig þeim lögum er framfylgt sem það setur. Við getum hér á Alþingi gegnt þessu hlutverki að nokkru leyti með skipun rannsóknarnefnda. Það er afar sjaldgæft að til þess ráðs sé gripið. Ég minnist þó á nefnd sem kosin var til þess að rannsaka Hafskipsmálið nýlega. Þetta má og gera með fsp. til ráðherra, óskum um skýrslu ráðherra o.s.frv. um einstök mál og umræðum utan dagskrár. Allt þetta er til bóta og um þetta er að finna ákvæði í þingsköpum. En það er alveg ljóst að það er bæði æskilegra og betra að gera slíkt eftirlit virkara og sterkara og að því er stefnt með þessu frv. um umboðsmann Alþingis. Slíkur fulltrúi þingsins mundi hafa það vald lögum samkvæmt að kanna bæði að eigin frumkvæði og eftir beiðni hvort eftir lögum hefur verið farið í einstökum tilvikum og þeim framfylgt af hálfu stjórnvalda.

Eins og ég sagði þá geta menn leitað til dómstólanna ef um bein lögbrot er talið vera að ræða. En hins vegar getur oft verið um að ræða framkvæmd löggjafar sem er ekki á þá lund sem löggjafinn hefur ætlast til án þess að um bein lögbrot sé að ræða. Þegar svo stendur á getur umboðsmaður Alþingis komið til skjalanna, rannsakað málið og gefið Alþingi skýrslu. Á þann hátt getur þingið betur en nú er haft eftirlit með allri lagaframkvæmd í landinu.

Réttaröryggi borgaranna, sem ég minntist hér á í upphafi, er kannske enn þá mikilvægara mál í þessum efnum, í viðskiptum þeirra við stjórnvöld landsins. Með því er einstaklingunum, borgurunum veitt leið, skapað tækifæri til þess að leita réttar síns með skjótum og áhrifaríkum hætti, miklu skjótari hætti en að leita til dómstóla. Með því er að dómi flm. tvímælalaust komið til móts við óskir almennings um aukið aðhald að stjórnvöldum. Umboðsmaður Alþingis er þá embættismaður sem tekur við kvörtunum á hendur opinberum stjórnvöldum og sýslunarmönnum frá fólki sem þykir á einhvern hátt vera misgert við sig. Umboðsmaðurinn rannsakar þessar kvartanir og þessar kærur og ef hann telur að þær séu á rökum reistar þá gerir hann tillögur um það hvernig eigi að leiðrétta málið. Þá hvílir sú skylda á stjórnvöldum að taka málið upp að nýju til afgreiðslu og úrskurða það í ljósi niðurstöðu rannsóknar umboðsmannsins, og ég tek það fram að þetta gildir jafnt um ráðuneyti og um öli lægra sett stjórnvöld.

Á þennan hátt er að dómi flm. stuðlað í verulegum mæli að auknu réttaröryggi í þjóðfélaginu, auknu réttaröryggi þegnanna, mannréttindi þeirra betur tryggð en nú er og stjórnsýslan jafnframt gerð virkari og réttlátari. Með því er í raun grundvöllur lýðræðislegra stjórnarhátta treystur og betur búið að rétti einstaklingsins í þjóðfélaginu.

Í mörgum nágrannalöndum okkar, og reyndar á öllum Norðurlöndum, hefur verið talið að fenginni reynslu að embætti umboðsmanns sé mikilvægur þáttur réttarríkisins þar sem jafnt yfirvöld sem þegnar verða að fara að lögum og grundvallarmannréttindi eru virt. Hér er lagt til að til þess að tryggja sjálfstæði þessa umboðsmanns verði hann kjörinn hér í sameinuðu þingi, hann verði fulltrúi Alþingis, en heyri ekki undir ríkisstjórn eða neinn ráðherra. Hann starfar sem trúnaðarmaður Alþingis, og það ætti að vera að skapi og í hag allra alþingismanna að slíkur trúnaðarmaður starfaði í þeirra þágu.

Frv. um embætti umboðsmanns hefur áður verið til umræðu á Alþingi. Fyrst var það flutt þegar samþykkt var tillaga 1972, sem Pétur Sigurðsson þá flutti, um undirbúning löggjafar um embætti umboðsmanns, en áður hafði þessu máli verið hreyft af þm. Framsfl. um svipað efni á þinginu 1966-67, þannig að hér er ekki um neitt nýmæli að ræða. Ég nefni það einnig að í tillögum stjórnarskrárnefndar, sem lagðar voru fyrir þingflokkana snemma árs 1983, er einnig lagt til að upp í stjórnarskrá verði tekið ákvæði um umboðsmann, eða ármann Alþingis. Flm. hreyfðu þessu máli á síðasta þingi en það varð þá ekki útrætt.

Ég ætla ekki að fjölyrða meira um þetta mál. Ég tel að hér sé mjög merkt mál á ferðinni, mál sem snertir raunverulega alla borgara þessa lands sem telja að einhverju leyti sé á hlut sinn gengið eða þeir rangsleitni beittir af hálfu stjórnvalda. Og það skeður miklu oftar en flesta grunar. Leiðir eru ekki margar fyrir utan dómstólaleiðina til að menn fái leiðréttingu mála sinna. Hér er það lagt til að sú leið, sem áhrifarík hefur reynst í öðrum löndum, verði farin. Því leggjum við til að þessu embætti fulltrúa Alþingis verði komið á laggirnar með lögum.