breyting á ýmsum lögum er varða fjármálamarkaðinn.
Herra forseti. Ég ætla að taka upp þráðinn þar sem hv. þm. Sigurður Kári Kristjánsson skildi við efnið, en það snýr að því vandasama verkefni sem við okkur blasir eftir það hrun sem orðið hefur á fjármálamarkaði hér á landi að endurskoða þá löggjöf sem gildir á þessu sviði.
Það eru allir sammála um að þeir atburðir sem áttu sér stað á fjármálamarkaði hér á landi og raunar víðar um heiminn á liðnu ári kalla á víðtæka yfirferð og endurskoðun á þeim reglum sem gilda um fjármálamarkaði. Þetta er ekki séríslenskt fyrirbrigði. Við höfum tilhneigingu til að líta svo á að vandamál okkar séu einstök og sérstök og að sönnu eru þau vandamál sem íslenskt þjóðarbú á við að stríða vegna bankahrunsins mikil og meiri en víða er í öðrum löndum. En við megum hins vegar ekki gleyma því að alþjóðleg fjármálakreppa hefur skollið á. Hvarvetna í hinum vestræna heimi og víðar standa menn nú frammi fyrir þeim spurningum hvernig endurskoða eigi reglur á fjármálamarkaði til að gera það sem hægt er í löggjöf til að koma í veg fyrir að slíkir atburðir endurtaki sig sem hér hafa átt sér stað.
Þetta kemur fram í umræðum á alþjóðavettvangi. Þegar leiðtogar helstu efnahagsvelda heimsins koma saman er þetta efst á dagskránni á fundum þeirra. Sama er að segja um ríkjabandalög á borð við Evrópusambandið. Þar er mikil vinna komin í gang við að endurskoða reglur á fjármálamarkaði. Í sjálfu sér eru menn víðast hvar að takast á við sambærileg vandamál. Auðvitað eru aðstæður í hverju landi sérstakar út af fyrir sig en á hinn bóginn eru þau vandamál sem hafa komið fram vegna mikillar ofþenslu og útlánaþenslu í bankakerfinu um allan hinn vestræna heim á síðustu árum sambærileg og menn hljóta þar af leiðandi að huga að sambærilegum úrræðum til þess að bregðast við slíku.
Þetta vil ég undirstrika, herra forseti, til að leggja áherslu á að það skiptir máli þegar við fáumst við lagabreytingar af þessu tagi að við setjum málið í aðeins víðara samhengi og horfum á fleiri þætti en þá sem lúta bara að okkur sjálfum og reynum að fylgjast með því sem er að gerast í lagaþróun erlendis á sambærilegum sviðum vegna þess að við getum auðvitað mikið af því lært hvað menn gera í öðrum og stærri samfélögum.
Regluverk okkar hefur verið byggt á evrópskum fyrirmyndum og er lagað að þeim reglum sem gilt hafa í Evrópusambandinu. Við höfum keppst við að innleiða tilskipanir Evrópusambandsins á sviði fjármálamarkaðar. Ég get sagt það sem nefndarmaður í efnahags- og viðskiptanefnd á síðasta kjörtímabili að á hverjum einasta vetri, á hverju einasta þingi fengum við til meðferðar ný frumvörp, oft umfangsmikil frá viðskiptaráðuneytinu þar sem verið var að leggja til breytingar, stundum viðamiklar, á íslenskri löggjöf um fjármálamarkaðinn til að laga reglurnar að því sem gerðist í Evrópu.
Nú er það verkefni þeirrar rannsóknarnefndar sem þingið setti á fót í haust að meta hvernig þetta regluverk okkar hefur virkað í samanburði við regluverk í nágrannalöndunum. Það er meðal þeirra verkefna sem rannsóknarnefndin á að hafa með höndum. Leggja mat á íslensku reglurnar, bera þær saman við reglur í nágrannalöndunum og síðan að lokum að leggja mat á það hvernig gengið hefur að framkvæma reglurnar. Því að í opinberri umræðu eru skiptar skoðanir um hvort reglurnar hafi verið ófullnægjandi eða hvort framkvæmd reglnanna hafi verið ófullnægjandi. Ef til vill var það hvort tveggja. Við höfum kannski ekki forsendur á þessari stundu til þess að dæma um það með óyggjandi hætti. En mjög forvitnilegt væri að sjá hvaða niðurstöðum rannsóknarnefndin mun skila, vonandi strax í haust, um það efni.
Ég vildi taka þetta fram vegna þess að það frumvarp sem hér liggur fyrir er á sinn hátt viðbrögð við þeim atburðum sem áttu sér stað á fjármálamarkaði í haust. Verið er að leggja til tilteknar breytingar til að færa Fjármálaeftirlitinu ákveðin úrræði við rannsókn mála sem koma upp í tengslum við starfsemi á fjármálamarkaði. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir ýmsum sérstökum reglum sem eru óvenjulegar og á skjön við almennar reglur sem gilda um — hvað eigum við að segja, verkefni stjórnsýslustofnana annars vegar og ákæruvalds og lögreglu hins vegar. En ég verð að segja að þegar við fjölluðum um þetta mál á vettvangi viðskiptanefndar sló það mig, og alveg örugglega fleiri nefndarmenn, að rökstuðningurinn fyrir því að fara þær leiðir sem þarna eru lagðar til væri á margan hátt veikur. Það er vissulega sagt og gert ráð fyrir því í frumvarpinu að hugsanlega megi upplýsa fleiri brot ef þær niðurfellingarreglur sem frumvarpið gerir ráð fyrir komist í gildi. Þetta er sagt í frumvarpinu og greinargerð án þess þó að unnt sé að færa neinar sérstakar sönnur á það frekar en oft er um löggjöf sem ekki hefur reynt á í framkvæmd. Á móti vega mjög gild sjónarmið um að ekki eigi að taka jafnafdrifaríkar ákvarðanir og lúta t.d. að lögreglurannsókn eða saksókn í því sem við getum kallað lokuðu ferli innan stjórnsýslustofnunar heldur sé eðlilegra að það gerist eftir leikreglum réttarkerfisins þannig að unnt sé að prófa fyrir dómstólum ágreiningsefni sem upp koma í því sambandi og fá niðurstöðu með þeim hætti.
Fyrir liggur að þegar mál eru komin til lögreglu og í ákæruferli hjá saksóknara eru stífari reglur, meiri formfesta og í sjálfu sér meira gagnsæi í sambandi við töku einstakra ákvarðana en þegar stjórnsýslustofnanir fjalla um mál með þeim hætti sem gert var ráð fyrir í frumvarpinu, þá getur verið mun erfiðara að átta sig á hvaða forsendur ráða ákvörðunum í einstökum tilvikum. Vissulega er við þær aðstæður ákveðin hætta á að um geti verið að ræða geðþóttaákvarðanir eða a.m.k. að aðilar geti haft grun um að um matskenndar eða jafnvel geðþóttakenndar ákvarðanir sé að ræða, því eins og hv. þingmenn þekkja skiptir miklu máli að réttlætið nái fram að ganga, en það skiptir líka máli að allir geri sér grein fyrir því að réttlætið fái framgang.
Eins og fram hefur komið í umræðunni var það niðurstaða viðskiptanefndar og ágæt samstaða um að fella niður fjölmargar greinar úr frumvarpinu sem fela það í sér að eftirlitsstofnun geti ákveðið að kæra ekki tiltekin brot til lögreglu, og verð ég að segja að ég er afar ánægður með þá niðurstöðu. Ég held að það sé besta niðurstaðan að þegar stjórnsýslustofnun á borð við Fjármálaeftirlitið telur sig verða þess vart að um refsiverð brot sé að ræða fari málin strax í sakamálameðferð eða meðferð eftir þeim réttarreglum sem gilda um meðferð sakamála, þau séu rannsökuð með þeim hætti og eftir atvikum farið út í ákærumeðferð á þeim grunni. Ég held að þetta sé betri aðferð og verð að segja að því meira sem ég skoða mál af þessu tagi, því sannfærðari verð ég um að eðlilegra væri að láta slíkar reglur frekar verða til þess að breyta þeim reglum sem við höfum nú í samkeppnislögunum frekar en að gera öfugt. Hér er gert ráð fyrir að ákveðnar reglur samkeppnislaga verði speglaðar inn í lögin um fjármálamarkaðinn. Ég er þeirrar skoðunar að réttara væri að skoða málin með öfugum formerkjum þannig að í raun væri gert ráð fyrir því í samkeppnislögum að mál væru send fyrr til lögreglurannsóknar og sakamálameðferðar ef talið er að um refsiverð brot sé að ræða. Mál lúti þá þannig því réttarumhverfi, því regluumhverfi sem gildir á sviði sakamála, og ég held að almenn sátt sé um að hafi reynst tiltölulega vel.
Við þekkjum frá fyrri árum að ákveðnir árekstrar hafa komið upp milli sjónarmiða að þessu leyti og það er heldur ekki séríslenskt fyrirbrigði. Tekist hefur verið á um hvort brot, sérstaklega kannski á fjármálamarkaði, og hins vegar á reglum samkeppnisréttarins eigi að afgreiðast að fullu á vettvangi sérhæfðra stjórnsýslustofnana eða hvort málin eigi að ganga til lögreglu og sakamálameðferðar. Uppi eru ýmsir skólar í þessum efnum og í sjálfu sér ekkert einhlítt um það að hvaða niðurstöðum menn komast.
Hins vegar liggur fyrir að við höfum, eins og þjóðir í kringum okkur í Evrópu, haft tilhneigingu til þess á síðustu árum að færa aukið vald til hinna sérhæfðu stjórnsýslustofnana, m.a. í sambandi við sektarákvarðanir og fleira þess háttar. En verð ég að segja að fara verður varlega í þá átt til að gæta þess að þegar um raunveruleg refsiverð brot er að ræða taki reglur sakamálaréttarfarsins við. Bæði með þeim úrræðum sem þar er að finna og eins með þeim réttaröryggissjónarmiðum sem gilda gagnvart hinum grunaða eða sakborningi í slíkum málum.
Fyrir fáeinum árum, ég hygg að það hafi verið á tímabilinu 2004–2006, voru töluverðar umræður hér á landi um þessi mál. Upp komu ákveðin deilumál getum við sagt milli opinberra stofnana á þessu sviði, á sviði efnahagsbrota, í tengslum við hið kunna olíufélagamál sem upphaflega var rekið sem samkeppnismál en ákveðnir vinklar á því máli fóru í sakamálameðferð líka.
Ég ætla ekki að rekja þá deilu en það var rótin að því að upp komu árekstrar, sérstaklega milli lögreglu og saksóknara annars vegar og samkeppnisyfirvalda hins vegar. Til þess að leiða þær deilur til lykta setti þáverandi forsætisráðherra af stað nefnd sem skipuð var fulltrúum þeirra stofnana sem að þessum málum koma og þeirra ráðuneyta sem málin hafa með höndum til að fara í gegnum réttarreglur á þessu sviði og reyna að greina á milli verksviða einstakra stofnana að þessu leyti þannig að ekki þyrfti að koma til þess að vafi léki á um til hverra stofnana tiltekin verkefni heyrðu, þ.e. að skýrt lægi fyrir hvaða stofnanir og hvaða réttarreglur eftir atvikum ættu að gilda um þau tilvik sem upp kæmu.
Ég held að sú nefnd hafi unnið á margan hátt afar merkt starf. Sá sem leiddi það starf var Páll Hreinsson, síðar hæstaréttardómari og nú formaður rannsóknarnefndar Alþingis vegna bankahrunsmála. Niðurstaða þess nefndarstarfs var skýrsla upp á 200–300 blaðsíður með ítarlegum greinargerðum og mjög vandaðri umfjöllun um marga þessara þátta. En stundum hef ég á tilfinningunni að við undirbúning og samningu einstakra frumvarpa á þessu sviði síðar hafi ekkert endilega verið litið mjög mikið til þeirrar vinnu sem þarna átti sér stað. Það kann að vera misskilningur hjá mér. Þetta er svona tilfinning sem ég hef haft þegar ég hef á vettvangi viðskiptanefndar tekið þátt í umfjöllun um einstök mál á þessu sviði. En ég tel að þess hafi ekki alltaf verið gætt að fylgja þeirri meginlínu sem var ákveðin með þessu nefndarstarfi en ég held að á margan hátt hafi þar verið unnið gott starf að þessu leyti.
Ég verð þó að segja, og það tengist því sem snertir efni þessa frumvarps, að afstaða mín var sú, þegar skýrsla nefndar Páls Hreinssonar kom út á sínum tíma, að þar væri enn þá of mikil áhersla á rannsóknarvald og úrskurðarvald hinna sjálfstæðu stjórnsýslustofnana. Ég taldi á þeim tíma að ástæða væri til að hlusta meira á sjónarmið sem komu m.a. frá þáverandi ríkissaksóknara, Boga Nilssyni, um að auka þátt ákæruvaldsins og lögreglu í sambandi við brot af þessu tagi. Þess vegna þegar þetta frumvarp er sérstaklega skoðað fagna ég því að náðst hafi um það samstaða í viðskiptanefnd að leggja til breytingar sem falla frekar í þann farveg. Felldar eru úr frumvarpinu breytingar sem hefðu falið í sér viðameira eða afdrifaríkara ákvörðunarvald fjármálaeftirlits varðandi ýmis brot, og áfram er gert ráð fyrir að ótvíræð skylda verði til þess að vísa málum þar sem grunur leikur á um að refsiverð brot hafi verið framin á fjármálamarkaði til lögreglu og ákærumeðferðar. Hafi menn áhyggjur af því eins og stundum kemur fram í opinberri umræðu að þörf sé á meiri mannskap, aukinni sérþekkingu eða styrkari stofnunum á sviði efnahagsbrotarannsókna eigi menn að bregðast við með því að efla þá starfsemi innan hins opinbera kerfis í staðinn fyrir að fela Fjármálaeftirliti eða sambærilegum stofnunum meira vald í þeim efnum.
Ég tel að eftir meðferð málsins hjá hv. viðskiptanefnd sé frumvarpið komið í miklu betri búning. Ýmsar þær breytingar sem ég taldi að væru varhugaverðar í upprunalegu frumvarpi hafa verið felldar út og niðurstaðan ætti því að verða afar góð. En hins vegar er mikilvægt að við nýtum það tækifæri þegar mál af þessu tagi kemur inn í þingið að reyna að átta okkur á því hvaða hlutverk ætlum við einstökum stofnunum á þessu sviði. Hvaða reglur viljum við að gildi um meðferð mála á þessu sviði?
Þessa dagana, þessar vikurnar og þessa mánuðina verðum við vitni að mikilli umræðu um efnahagsbrot af ýmsu tagi og ekki að ástæðulausu. Grunsemdir eru um að fjölmörg og jafnvel víðtæk brot af því tagi hafi verið framin á liðnum árum og hrunið á fjármálamarkaðnum, bankahrunið, hefur má segja opnað ákveðinn heim fyrir bæði okkur hér á þingi og almenningi. Það gefur auðvitað tilefni til endurskoðunar. En ég held að menn eigi samt að fara gætilega í endurskoðun reglnanna, gera breytingar að vel yfirlögðu ráði og forðast að fara út í einhverjar breytingar í taugaveiklun og óðagoti, gá frekar að sér og það tel ég að hv. viðskiptanefnd hafi gert í málsmeðferð sinni og (Forseti hringir.) er það mikið fagnaðarefni.
