breyting á ýmsum lögum vegna tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðsins.
Hæstv. forseti. Ég mæli hér fyrir áliti minni hluta allsherjarnefndar en undir nefndarálit þetta skrifa auk mín hv. þingmenn Unnur Brá Konráðsdóttir og Vigdís Hauksdóttir.
Álitið er byggt á því að minni hluti nefndarinnar telur málið ekki tækt til afgreiðslu á þeirri forsendu sem rakin er í álitinu, að það skorti verulega á um undirbúning þess með ýmsum hætti og eins að í rauninni sé verið að byrja á einhverju verki án þess að hægt sé að átta sig á heildarmyndinni eða skoða hvaða breytingar ríkisstjórnin eða stjórnarmeirihlutinn hafa áhuga á að gera á Stjórnarráðinu í heild.
Ég ætla að fara hér yfir þær athugasemdir sem við gerum í nefndarálitinu. Þar er í fyrsta lagi vísað til undirbúningsins.
Í nefndarálitinu segir, með leyfi forseta:
„1. Þær breytingar sem felast í frumvarpinu eru ekki nægilega undirbúnar, greinilegt er að ekki hefur verið haft samráð við þær stofnanir sem málið varðar og ekkert bendir til þess að málið hafi á nokkurn hátt verið unnið í samstarfi við samtök starfsmanna. Undirbúningur að þessu leyti virðist því í fullkomnu ósamræmi við þær verklagsreglur og leiðbeiningar um undirbúning lagafrumvarpa sem finna má í handbók forsætisráðuneytis, dómsmálaráðuneytis og skrifstofu Alþingis frá nóvember 2007. Einungis hefur verið um að ræða samráð milli ráðuneyta og jafnvel það virðist ekki hafa verið fullnægjandi, samanber erindi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra til allsherjarnefndar, dags. 8. júlí sl.“
Þarna er vakin athygli á því að þetta frumvarp er lagt fram að því er virðist án samráðs við nokkurn aðila sem málið varðar. Í málsmeðferðinni hefur ekki komið fram að um slíkt samráð hafi verið að ræða. Það er dálítið sérkennilegt, sérstaklega í ljósi þess að þegar við fórum síðast í gegnum breytingar á Stjórnarráðinu fyrir einu og hálfu ári síðan var aðdragandinn og undirbúningurinn miklu betri en engu að síður var haldið uppi harðri gagnrýni hér í þinginu, m.a. af hv. þm. Atla Gíslasyni, á þær breytingar sem þar voru lagðar til á nákvæmlega þeim forsendum að ekki hefði verið um nægilegan undirbúning að ræða og ekki hefði verið fylgt eftir þeim leiðbeiningum sem finna má í handbók forsætisráðuneytisins og annarra aðila. Það skýtur skökku við að þetta skuli látið óátalið af hálfu stjórnmálaafla sem fyrir örfáum mánuðum síðan, kannski 18 mánuðum, ég man ekki nákvæmlega hvenær, héldu uppi harðri gagnrýni á vinnubrögð í sambærilegu máli sem þó voru miklu betri en núna eru á ferðinni. Það er mjög sérstakt.
Í öðru lagi er í nefndarálitinu fjallað um að breytingarnar í frumvarpinu virðist á margan hátt fálmkenndar og tilviljanakenndar. Vakin er athygli á því að um er að ræða breytingar hér og þar án þess að ljóst sé eitthvert heildarsamhengi. Eins og við segjum í nefndarálitinu skortir sárlega þá heildarsýn á skipulag og tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðsins sem hefur þó verið boðuð af hálfu ríkisstjórnarinnar. Þetta gerir mönnum auðvitað erfiðara fyrir að taka afstöðu til einstakra tillagna vegna þess að það er óljóst hvernig breytingarnar munu falla að því heildarskipulagi sem á að taka við þegar þessar breytingar af hálfu ríkisstjórnarinnar ná fram að ganga. Verið er að taka þetta í bútum án þess að heildarmyndin liggi nægilega skýrt fyrir. Eins og við segjum er um það rætt að jafnvel komi nýtt lagafrumvarp fram á haustþingi með frekari breytingum í þessum efnum. Við í minni hlutanum segjum: Hefði ekki verið skynsamlegra að ríkisstjórnin legði fram heildstæðar tillögur og Alþingi gæti þannig tekið afstöðu til þeirra hugmynda sem eru á borði ríkisstjórnarinnar í heild í eðlilegu samhengi í staðinn fyrir að taka þetta í einhverjum litlum skömmtum?
Þetta beinir sjónum að þriðja atriðinu sem við nefnum í nefndarálitinu sem er að það skortir fullnægjandi rök fyrir því að þær breytingar sem frumvarpið felur í sér séu svo brýnar að ekki megi bíða með þær. Ég velti því fyrir mér og við gerum það í nefndarálitinu: Hvað er það í frumvarpinu sem ekki má bíða þangað til ríkisstjórnin er búin að ljúka því verki sem hún boðar í sambandi við heildarendurskoðun á Stjórnarráðinu? Er eitthvað í þessu frumvarpi sem felur í sér einhverjar bráðaaðgerðir til þess að takast á við einhvern yfirvofandi eða aðsteðjandi vanda? Ég átta mig ekki alveg á því. Ég sé ekki alveg hvaða bráðavanda menn telja sig vera að leysa með þeim breytingum sem hér eru boðaðar. Ég sé ekki að það sé neitt í þessu frumvarpi, burt séð frá efnisatriðunum sem við getum rætt nánar síðar, sem mundi valda einhverju tjóni þó að það yrði tekið fyrir t.d. á haustþingi þegar ríkisstjórnin ætlar að leggja fram annað frumvarp um breytingar á Stjórnarráðinu. Ég átta mig ekki á því hvernig þetta er hugsað.
Við vekjum athygli á því í fjórða lagi að það er ekkert í þessu frumvarpi sem er til þess fallið í sjálfu sér að ná fram sparnaði eða hagræðingu. Það er mat fjárlagaskrifstofunnar, og því mati hefur svo sem ekki verið hnekkt, að það muni einungis verða um tilflutning á kostnaði að ræða en ekki neinn sparnað. Það skýtur svolítið skökku við vegna þess að þegar ríkisstjórnin byrjaði að kynna hugmyndir sínar um breytingar á Stjórnarráðinu var það gert undir þeim formerkjum að það ætti að ná fram hagræðingu og sparnaði. Svo kemur fyrsta frumvarpið til þess að framfylgja þeirri stefnu og niðurstaðan er enginn sparnaður, bara tilflutningur á kostnaði. Það er dálítið sérstakt og vekur enn þá spurningar um það á hvaða leið stjórnarmeirihlutinn er í þessu máli, af hverju er verið að þessu. Hvað er það sem rekur á eftir?
Í fimmta lagi fjöllum við aðeins um það sem telja má veigamestu efnisbreytinguna í frumvarpinu sem lýtur að tilfærslu málefna og stofnana á sviði efnahagsmála til viðskiptaráðuneytis. Við í minni hlutanum tökum undir þau sjónarmið að reynsla undanfarinna mánaða kalli vissulega á endurskoðun í þeim efnum, aukna samræmingu og samhæfingu, hugsanlega tilfærslu verkefna og stofnana og aðrar breytingar sem geta leitt til þess að kraftar innan stjórnkerfisins nýtist sem best, því mótmæla menn. Minni hlutinn telur hins vegar nauðsynlegt að fyrir liggi mótaðar hugmyndir og tillögur um fyrirkomulag í þeim efnum í samhengi við aðrar breytingar, t.d. á þeim stofnunum sem starfa á þessu sviði. Þá get ég nefnt Seðlabanka og Fjármálaeftirlit, það hafa ekki enn þá komið fram neinar mótaðar hugmyndir í þeim efnum. Við teljum að rétt sé að þessi mál séu skoðuð í einhverju slíku samhengi frekar en að byrja á því að taka einhvern hluta af málinu og afgreiða það með þessum hætti án þess að við sjáum fyrir endann á því hvernig næstu skref verða.
Síðan gerum við líka athugasemd við þá hugmynd sem býr þarna að baki, að það eigi að flytja forræði efnahagsmála frá forsætisráðuneytinu með þeim hætti sem frumvarpið gerir ráð fyrir.
Í nefndarálitinu segir, með leyfi forseta:
„Efnahagsmálin hafa um langt skeið verið mikilvægasta viðfangsefni forsætisráðuneytisins. Eðli málsins samkvæmt snerta þau mál svið allra annarra ráðuneyta að meira eða minna leyti. Verkstjórnarhlutverk forsætisráðherra er því hvað veigamest, einmitt á því sviði. Tillögur um breytingar í þessum efnum eru sérstaklega undarlegar við þær aðstæður sem nú ríkja í þjóðfélaginu. Öllum má vera ljóst að einmitt nú eru efnahagsmálin brýnasta og alvarlegasta viðfangsefni stjórnvalda og skýtur því skökku við að færa forræði þess málaflokks frá forsætisráðherra.“
Þetta bendum við á og við umfjöllun í nefndinni kom fram að sú raunverulega breyting sem verið er að boða með þessu fyrir utan breytingar á stofnunum feli í sér að tveggja manna efnahagsskrifstofa forsætisráðuneytisins verði flutt til viðskiptaráðuneytisins en síðan mun væntanlega koma efnahagsráðgjafi. Það kom fram á fundi nefndarinnar með embættismönnum að líklega yrði ráðinn ráðgjafi í efnahagsmálum til forsætisráðherra enda augljóst mál að forsætisráðherra þarf að hafa einhverja ráðgjöf í efnahagsmálum. Það er alveg augljóst að þegar efnahagsmálin eru jafnríkt viðfangsefni stjórnvalda þarf leiðtogi ríkisstjórnarinnar auðvitað að hafa einhverja ráðgjöf í efnahagsmálum, ég held að það eigi ekkert að þurfa að deila um það. Það sem gerist raunverulega er að tveggja manna skrifstofa færist yfir í viðskiptaráðuneytið og í staðinn er ráðinn einn maður. Mér finnst mjög sérkennilegt að fara í þennan leiðangur til þess að ná þessu marki.
Varðandi breytingar í sambandi við gerð þjóðhagsáætlana og aukin verkefni Hagstofu og annað sem boðað er í tengslum við það get ég sagt að mér finnst það á margan hátt skynsamlegt, ég get alveg tekið undir það. Hins vegar gengur hugmyndin um að það sé með einhverjum hætti nauðsynlegt að færa efnahagsmálin frá forsætisráðuneytinu ekki alveg upp í mínum huga.
Bara svo að ég nefni það til að hafa sagt það eru mjög margar af þeim breytingum sem fjallað er um í frumvarpinu yfir höfuð ekkert rökstuddar. Ég nefni t.d. atriði sem varða flutning neytendamála frá viðskiptaráðuneyti til dómsmálaráðuneytis. Í frumvarpinu er ekki að finna neinn rökstuðning fyrir því. Ég get sagt fyrir sjálfan mig að það getur vel verið að það sé á einhvern hátt betra að vista neytendamál hjá dómsmálaráðuneyti en viðskiptaráðuneyti en ég hef ekki alveg áttað mig á hver rökstuðningurinn fyrir því er og frumvarpið sem slíkt hjálpar mér ekkert við að komast að neinni niðurstöðu af því að þar er engan rökstuðning að finna. Þar er bara vísað til þess að það sé gert samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnarinnar. Sama máli gegnir um margar aðrar breytingar sem þarna eru boðaðar, þær eru ekkert rökstuddar. Það er bara sagt að þetta sé gert samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnarinnar. Það bendir auðvitað til þess að það skorti töluvert á undirbúning málsins og afgreiðslu að ekki skuli gerð nein tilraun til að rökstyðja svona þætti.
Af því að við nefnum þetta sérstaklega — við víkjum ekkert að því í nefndarálitinu — velti ég því fyrir mér í sambandi við flutning neytendamálanna hvort það kunni að vera einfaldlega til þess að ekki séu of mörg verkefni á borði viðskiptaráðherra sem fær fullt af verkefnum með efnahagsmálunum. Ef það er hugmyndin á bak við þetta er það hvergi sagt í þessu frumvarpi og ekkert rökstutt.
Sama máli gegnir um t.d. nafnabreytinguna á dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, að breyta því í dóms- og mannréttindamálaráðuneyti, ekki er rökstutt hvers vegna gera eigi þá breytingu. Það er ekki gerð tilraun í frumvarpinu til að útskýra af hverju þetta er. Hlutverk dómsmálaráðuneytisins samkvæmt lögum verður hvorki meira né minna á sviði mannréttindamála eftir að þessi lagabreyting hefur náð fram að ganga. Í þessu lagafrumvarpi er ekki verið að breyta neinum lögum sem færa dómsmálaráðuneytinu aukin verkefni á sviði mannréttindamála. Ég spyr mig enn: Af hverju er verið að gera þetta? Ef það eru einhver góð rök fyrir því að gera þetta er þau ekki að finna í þessu frumvarpi.
Svo eru aðrar breytingar sem vel má ímynda sér að geti átt rétt á sér. Ég nefni t.d. breytingar á heiti samgönguráðuneytis, samgöngu- og sveitarstjórnaráðuneyti.
Þar varð efnisbreytingin reyndar fyrir einu og hálfu ári þegar sveitarstjórnarmálin voru færð til samgönguráðuneytisins og það er kannski ekki óeðlilegt að nafnbreytingin fylgi í kjölfarið, það hefði kannski átt að gera það þá, ég veit það ekki.
Varðandi dóms- og mannréttindaráðuneytið. Jú, einhverjum kann að þykja það hljóma fallega og það er kannski einhver pólitík í því en það segir ekkert. Það fylgir því engin efnisbreyting á verkefnum dómsmálaráðuneytisins á sviði mannréttindamála þannig að það er svolítið sérstakt.
Síðan er rétt að vekja athygli á því þó að það sé utan við efni þessa frumvarps að uppi eru einhverjar hugmyndir um það á vegum ríkisstjórnarinnar að sameina samgöngu- og sveitarstjórnaráðuneytið þessu dómsmála- og mannréttindaráðuneyti einhvern tíma í framtíðinni og kalla það innanríkisráðuneyti. Þá spyr ég: Bíddu, af hverju klára menn ekki bara það sem þeir ætla sér? Af hverju gera menn ekki þá breytingu í staðinn fyrir að taka einhver milliskref? Ef ríkisstjórnin hefur einhverjar hugmyndir um hvernig þetta á að vera, af hverju undirbýr hún þá ekki þær tillögur og leggur þær fram hér í þinginu frekar en að vera í einhverju svona hálfkáki? Ég átta mig ekki á þessu.
Síðan eru spurningar í þessu sem næst kannski að ræða betur þegar málið kemur aftur til nefndar milli 2. og 3. umr. en öllum þessum grundvallarspurningum er í mínum huga ósvarað. Er málið nægilega unnið? Nei, mér sýnist svo ekki vera. Er málið unnið í einhverju heildarsamhengi? Nei, mér sýnist ekki. Er málið svo brýnt að það þoli ekki bið, t.d. fram á haust ef leggja á fram nýtt frumvarp þá? Það er ekkert í mínum huga sem gerir það að verkum að það þurfi nauðsynlega að klára þetta núna. Það eru engar efnisbreytingar í þessu frumvarpi sem leysa einhvern vanda sem við er að stríða í augnablikinu og ekkert sem segir að það geti ekki beðið fram í október, nóvember.
Eins sakna ég þess að það komi fram einhverjar tillögur af hálfu ríkisstjórnarinnar um hagræðingu og sparnað því að nógu mikið hefur verið talað um það. Það vekur athygli að á þessum tíma þegar alls staðar þarf að spara í ríkisrekstrinum og allir eru sammála um að fyrsta frumvarpið sem ríkisstjórnin lagði fram um Stjórnarráð Íslands skuli ekki leiða til sparnaðar á einni einustu krónu. Fjármálaráðuneytið metur það sjálft svo að þetta sé bara tilflutningur á kostnaði, enginn sparnaður. Þarna eru menn með öðrum orðum að missa af tækifæri til að ná fram einhverri hagræðingu og sparnaði ef það er þá raunverulega ætlun manna í sambandi við stjórnkerfisbreytingar.
Ég gæti komið víðar við. Ein setning í áliti meiri hlutans vakti athygli mína — ég get tekið undir ýmsar hugleiðingar sem koma fram í áliti meiri hlutans, það rétt að halda því til haga, sérstaklega um mikilvægi þess að vanda útfærsluna og annað þess háttar. Ef menn ætla sér á annað borð að lögleiða þessar breytingar er eins gott að framkvæmdin verði betur undirbúin en lagasetningin. Ég vek athygli á setningu í nefndaráliti meiri hlutans sem er efst á bls. 2. Þar segir:
„Meiri hlutinn lítur svo á að frumvarpið sé áfangi í átt að skilvirkara Stjórnarráði en áréttar mikilvægi þess að sem fyrst komi fram frumvarp sem lýtur að heildarsýn á Stjórnarráðið, sýn sem byggist á hagræðingu, skilvirkni, fækkun ráðuneyta og styrkingu þeirra.“
Ég get tekið undir þetta allt. Ég spyr mig: Ef ríkisstjórnin ætlar sér það og ef meiri hluti stjórnarflokkanna í allsherjarnefnd er þeirrar skoðunar að koma eigi fram frumvarp sem lýtur að heildarsýn á Stjórnarráðið, af hverju erum við þá að fást við þessar smáskammtalækningar núna? Af hverju erum við í hálfgerðri þoku að taka ákvarðanir um einhverjar tilteknar breytingar þegar heildarsýnin liggur ekki fyrir? Ég fæ ekki botn í það.
Ég tek undir það að mörgu leyti sem kemur fram í framhaldi af þessu í nefndaráliti meiri hlutans.
Þar segir, með leyfi forseta:
„Fram kom að til þess að tryggja sem best framkvæmd þeirra breytinga sem gera þarf hefur verið sett á fót verkefnisstjórn um stjórnkerfisumbætur þar sem í eiga sæti ráðuneytisstjóri forsætisráðuneytis auk sérfræðinga ráðuneytisins og fjármálaráðuneytis og fulltrúar þeirra ráðuneyta sem verkefnaflutningur varðar. Þá muni auk þess verða haft samráð við aðila vinnumarkaðarins, Samband íslenskra sveitarfélaga og aðra hagsmunaaðila. Meiri hlutinn telur mjög mikilvægt að slíkt samráð verði haft svo að unnt verði að skapa sátt um nauðsynlegar breytingar á næstu mánuðum og árum.“
Allt er þetta gott og blessað og satt og rétt og fínar áherslur hjá meiri hlutanum en spyrja má: Hefði þetta samráð sem þarna er verið að tala um ekki átt að eiga sér stað áður en frumvarpið var lagt fram? Er ekki verið að gera hlutina í vitlausri röð? Ég spyr bara: Í hvaða röð er verið að gera hlutina? Af hverju er verið að gera þetta núna? Af hverju er ekki sett á fót vinna eins og þarna er boðuð, farið faglega í gegnum það hvert hlutverk ráðuneytanna er, hvernig ná megi fram samræmingu og sameiningu, hagræðingu og sparnaði? Af hverju er þetta ekki gert í samhengi? Af hverju er byrjað á því að koma með lagafrumvarp, því hent inn í þingið og lögð mikil áhersla á að það verði klárað á sumarþingi án neinnar sérstakrar ástæðu? Af hverju er ekki byrjað á réttum enda, byrjað á því að setja fram einhverja heildarsýn, einhverja stefnu, útfæra þær breytingar og koma með þetta allt hér inn í einum pakka þannig að hægt sé að taka þá afstöðu til þess í einhverju samhengi? Og af hverju er ekki undirbúningurinn með þeim hætti að samráðið fari fram áður en breytingarnar eru gerðar en ekki eftir að þær hafa verið lögfestar? Er það ekki eðlilegri röð á hlutunum? Ég skil eiginlega ekki á hvaða leið ríkisstjórnin er með þessu.
Eins og fram hefur komið í máli mínu er minni hluti allsherjarnefndar fremur neikvæður gagnvart þessu frumvarpi og leggur til að það verði ekki afgreitt. Við munum hins vegar óska eftir því að málið gangi aftur til nefndar milli 2. og 3. umr. og þá fáum við kannski skýrari svör við ýmsum af þeim spurningum sem hér hefur verið spurt. Varðandi efnisatriðin getur vel verið að sumar af þeim breytingum sem verið er að boða séu ágætar. Það virðist hins vegar skorta á undirbúning, það virðist skorta á fagleg vinnubrögð, það virðist ekki hafa farið fram nein greining á þeim vandamálum sem eru fyrir hendi í stjórnkerfinu í dag. Verið er að leggja fram frumvarp um breytingar á Stjórnarráðinu og það virðist engin greining vera því til grundvallar hvaða breytingar eru nauðsynlegar. Það er ekki nein úttekt á því hvaða hlutir það eru sem hafa farið úrskeiðis eða mættu fara betur. Það er ekki búið að stilla því upp með neinum hætti hvaða ástæðu menn hafa til tiltekinna breytinga. Allt ber því að sama brunni, verið er að göslast hér áfram í einhverjum breytingum án þess að búið sé að hugsa málin til enda og af þeim sökum leggjumst við gegn því að þetta verði samþykkt.
Eins og ég tek fram erum við í minni hluta allsherjarnefndar alls ekki þeirrar skoðunar að það geti ekki verið tilefni til breytinga. Við gerðum ákveðnar breytingar fyrir einu og hálfu ári á lögum um Stjórnarráðið, raunar meiri breytingar en boðaðar eru í þessu frumvarpi. Hefði kannski ekki verið ástæða til þess að fara yfir reynsluna af þeim breytingum, sjá að hvaða leyti þær tókust vel og hvaða leyti þær tókust illa? Hefði ekki verið rétt að fengnir yrðu jafnvel einhverjir utanaðkomandi menn til þess að reyna að meta árangurinn af þeim breytingum sem gerðar voru fyrir einu og hálfu ári áður en farið er að breyta aftur? Það er svolítið sérstakt.
Enn stendur það eftir sem stórt spurningarmerki í mínum huga: Af hverju er þessi asi á málinu, af hverju er verið að leggja áherslu á að klára þetta á sumarþingi þegar við vitum að strax á haustþingi, eftir kannski einn og hálfan mánuð, verður jafnvel lagt fram nýtt frumvarp um breytingar á lögum um Stjórnarráð Íslands? Hvað er það sem þetta frumvarp á að gera sem ekki má bíða í einn og hálfan mánuð?
