framkvæmd þingsályktunar um að Íslands skapi sér afgerandi lagalega sérstöðu varðandi vernd tjáningar- og upplýsingafrelsis, munnleg skýrsla mennta- og menningarmálaráðherra - Ein umr.
Virðulegi forseti. Þann 16. júní 2010 var samþykkt þingsályktun á Alþingi þess efnis að Ísland mundi skapa sér afgerandi lagalega sérstöðu á sviði tjáningar- og upplýsingafrelsis. Í greinargerð með tillögunni er lýst framtíðarsýn fyrir Ísland sem framsæknum vettvangi fyrir skráningu og starfsemi alþjóðlegra fjölmiðla og útgáfufélaga, sprotafyrirtækja, mannréttindasamtaka og gagnaversfyrirtækja, enn fremur að leitað verði leiða til að styrkja tjáningarfrelsi, málfrelsi, upplýsingamiðlun og útgáfufrelsi hér á landi auk þess sem vernd heimildarmanna og afhjúpenda verði tryggð.
Mennta- og menningarmálaráðuneytinu hefur verið falið að vinna að framgangi þingsályktunarinnar og samkvæmt henni á ráðherra að upplýsa Alþingi um stöðu verkefnisins innan Stjórnarráðsins. Um meðferð þingsályktunarinnar er það að segja að fljótlega eftir að hún barst ráðuneytinu með bréfi forseta Alþingis, þann 28. júní 2010, var hafist handa við greiningu á efni hennar og skyldum ráðuneytisins í því efni. Þá var jafnframt skoðuð löggjöf í nágrannaríkjunum og farið yfir þau álitaefni sem þingsályktunin tekur til. Í kjölfarið voru haldnir fundir með öðrum ráðuneytum og þeim stofnunum sem málið varðar, eins og Alþingi hefur áður verið gerð grein fyrir.
Áður var sem sagt farið yfir stöðu málsins á þingi. Þá þegar lá fyrir að hluti þingsályktunarinnar varðaði beint vinnu frumvarps um fjölmiðla sem þá stóð yfir í mennta- og menningarmálaráðuneytinu en frumvarpið varð að lögum á fyrstu mánuðum ársins 2011 og við vinnslu þess var því breytt til samræmis við þær áherslur sem fram komu í þingsályktuninni. Á ríkisstjórnarfundi þann 14. janúar 2011 var jafnframt gerð grein fyrir tilteknum álitaefnum sem höfðu komið upp við úrvinnslu þingsályktunarinnar. Gerð var grein fyrir því að þrátt fyrir sérþekkingu embættismanna Stjórnarráðsins á þeim álitaefnum sem fylgdu framfylgd ályktunarinnar væri verkefnið svo umfangsmikið að ekki yrði unnið að því frekar með sérfræðingum innan Stjórnarráðsins og undirstofnana þess nema til kæmi verkefnaráðning starfsmanna við tiltekna þætti þess. Því óskaði ég eftir sérstakri fjárveitingu og það var svo í fjárlögum ársins 2012 sem veitt var fjárheimild að upphæð 6 millj. kr. sem voru ætlaðar sem tímabundið framlag til að fylgja eftir þingsályktuninni.
Ég vil nefna í upphafi að ég ítrekaði síðast þegar ég gerði grein fyrir þessu máli mikilvægi þess þegar þingsályktunartillögur eru samþykktar að þær séu kostnaðarmetnar því að þeim fylgi ekki sjálfkrafa fjárveiting í fjárlögum sem getur skapað erfiðleika, ekki síst þegar tillagan, eins og umrædd tillaga, fellur undir málefnasvið margra ráðuneyta. Ég tel fyrirsjáanlegt að einhverja fjármuni þurfi til að ljúka þeirri vinnu sem stendur yfir núna og að mikilvægt sé að fjárlaganefnd þingsins skoði það sérstaklega, þar er ekki um háar fjárhæðir að ræða en til þess að þessari vinnu ljúki finnst mér mikilvægt að fjárlaganefnd skoði stöðu verkefnisins. Ég mun gera bæði hæstv. fjármálaráðherra og fjárlaganefnd grein fyrir því.
Ég hef þegar kynnt þetta mál fyrir ríkisstjórn. Ég tel hins vegar að við þurfum til lengri tíma að taka þessi vinnubrögð til endurskoðunar. Þau snúa að því, eins og hv. þingmenn þekkja og við höfum rætt nokkrum sinnum en ég ætla að ítreka hér enn og aftur, að bæði þingsályktunartillögur og þingmannafrumvörp þarf að kostnaðarmeta. Mér finnst það ekki góð vinnubrögð að stjórnarfrumvörp séu kostnaðarmetin en síðan einhvern veginn þegar þingmannafrumvörp eru tekin fyrir eða þingsályktunartillögur, hvort sem er frá stjórn eða þingmönnum, sé kostnaðurinn ekki metinn og þar af leiðandi fylgi engir fjármunir og í raun beri enginn ábyrgð á því að fjármunir fylgi vilja þingsins.
Það sem gert var í framhaldi af því að fjármunir fengust: Hugsunin var upphaflega að fela Lagastofnun Háskóla Íslands að vinna úttekt á a- og b-liðum þingsályktunarinnar en til að þær 6 milljónir sem fengust nýttust sem best var ákveðið að skipa stýrihóp um verkefnið sem var skipaður undir forustu Ásu Ólafsdóttur, lektors við lagadeild Háskóla Íslands, sem var ætlað að leiða vinnu ráðuneytisins við greiningu og úttekt á lagaumhverfinu hér á landi og erlendis með tilliti til efnis þingsályktunarinnar, einkum stafliði a og b, og með hliðsjón af þjóðréttarskuldbindingum Íslands. Stýrihópnum er ætlað að skila tillögum sínum í formi skýrslu sem á að geyma umfjöllun um helstu álitaefni og stefnumörkun á þessu sviði og fjalla um nauðsynlegar lagabreytingar ef þörf þykir á. Jafnframt er kveðið á um það í skipunarbréfinu að á grundvelli niðurstöðu stýrihópsins verði svo samið heildstætt lagafrumvarp. Hann á að ljúka störfum eigi síðar en 1. maí 2013.
Ég átti fund með formanni stýrihópsins þann 11. júní sl. og hann lagði fram þá tillögu að stýrihópurinn mundi leggja til eða undirbúa jafnóðum nauðsynlegar lagabreytingar eða nýja löggjöf ef stýrihópurinn teldi það falla vel að tilgangi þingsályktunarinnar. Í tengslum við þetta yrði nauðsynlegt að tryggja góða samvinnu innan Stjórnarráðsins þar sem slíkar tillögur gætu að sjálfsögðu átt heima undir málefnasviði annarra ráðuneyta og því mikilvægt að þeim yrði komið í réttan farveg innan Stjórnarráðsins.
Ég vek athygli á því að þessi stýrihópur er skipaður sérfræðingum úr mennta- og menningarmálaráðuneyti, utanríkisráðuneyti og innanríkisráðuneyti.
Þá væri mikilvægt að verkefnið yrði sem sýnilegast almenningi. Í tengslum við það var þingsályktunin sérstaklega kynnt með birtingu á heimasíðu ráðuneytisins og almenningi veittur kostur á að kynna sér efni hennar og senda athugasemdir og ábendingar til stýrihópsins. Talsvert hefur borist af skriflegum og munnlegum ábendingum og þar að auki hefur verið kallað eftir afstöðu ýmissa aðila sem málið varðar.
Stýrihópurinn hefur nú þegar lagt mat á fjóra þætti af þeim sem koma fram í greinargerð tillögunnar um það hvað nauðsynlegt sé að skoða til að hrinda efni hennar í framkvæmd.
Í fyrsta lagi hefur stýrihópurinn kannað hvort rétt sé að hefja vinnu við endurskoðun XXV. kafla almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, og 26. gr. skaðabótalaga en í því skyni óskaði stýrihópurinn eftir því í júní sl. að refsiréttarnefnd innanríkisráðuneytisins veitti honum formlegt álit á því hvort afnema ætti refsingar vegna ærumeiðinga í XXV. kafla hegningarlaganna og jafnframt hvort rétt væri að réttarúrræði vegna ærumeiðinga yrðu alfarið færð af sviði refsiréttar yfir á svið einkaréttar, eftir atvikum með nánari útfærslu á 26. gr. skaðabótalaga. Hvatann að þessu má rekja til þess að ákvæði XXV. kafla hegningarlaganna hafa staðið nánast óbreytt frá því að þau voru sett árið 1940 þó að auðvitað hafi verið gerðar miklar umbætur á sviði mannréttindamála síðan þá. Til að mynda hefur Ísland undirgengist fjölmarga alþjóðlega mannréttindasáttmála, þar á meðal Mannréttindasáttmála Evrópu, auk þess sem mannréttindakafli íslensku stjórnarskrárinnar hefur verið endurskoðaður. Í ljósi þessa hefur sprottið upp umræða um hvort efnisatriði XXV. kafla hegningarlaganna fái staðist nýrri viðhorf til mannréttinda, m.a. með hliðsjón af 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Aukinheldur ber að nefna breytt viðhorf í dómum Hæstaréttar Íslands sem má rekja til áhrifa frá dómum Mannréttindadómstóls Evrópu. Þó að Mannréttindadómstóllinn hafi ekki lýst því yfir að refsiákvæði vegna ærumeiðinga séu sem slík ósamrýmanleg ákvæðum Mannréttindasáttmálans gagnrýnir dómstóllinn í auknum mæli notkun refsinga sem úrræðis á þessu sviði. Þing Evrópuráðsins hefur hvatt aðildarríki til að fella úr gildi eða endurskoða refsiákvæði sín um ærumeiðingar. Formlegs álits refsiréttarnefndar, sem ég vonaðist til að yrði komið fyrir þessa umræðu, er að vænta á allra næstu dögum þannig að það liggur ekki fyrir en verður notað sem grundvöllur fyrir áframhaldinu á þeirri vinnu sem ég tel mikilvæga við framgang þessarar þingsályktunar.
Hv. þingmenn þekkja umræðuna sem við höfum átt hér um þá þróun sem hefur orðið í ríkjum Evrópu. Ég nefni sérstaklega Bretland sem hefur mikið verið til umræðu innan Evrópu út frá því hvernig dómsmálum þar hefur, má segja, verið beitt til þöggunar blaðamanna og annarra álitsgjafa. Þar viðra ég í raun skoðun sem virðist mjög almenn í öðrum ríkjum Evrópu.
Í öðru lagi má nefna — ég held sem sagt áfram að fara yfir þau atriði sem stýrihópurinn er búinn að taka til skoðunar — vernd afhjúpenda. Fyrirmynd að slíkri löggjöf er að finna í ýmsum nágrannaríkjum Íslands en með slíkri vernd er reynt að vernda réttarstöðu afhjúpenda, hvort heldur hjá hinu opinbera eða í einkageiranum, þegar þeir koma fram með upplýsingar sem eiga erindi til alls almennings. Í greinargerð þingsályktunarinnar kemur fram að til greina komi að breyta ákvæðum um þagnarskyldu í lögum sem eiga við um opinbera starfsmenn. Stýrihópurinn hefur haft þetta atriði til skoðunar. Sú skoðun hefur leitt í ljós að eitt einkenni þeirra lagaákvæða sem taka til opinberra starfsmanna er að þau eru mörg og matskennd. Mikil réttarbót væri í því ef við stjórnsýslulögin yrði bætt skýrum ákvæðum um þagnarskyldu opinberra starfsmanna. Sú leið hefur verið farin í Danmörku og Noregi þar sem reglur um þagnarskyldu hafa verið afmarkaðar og tengdar betur við þá brýnu hagsmuni sem þurfa að fara leynt, svo sem vegna persónulegra upplýsinga, þannig að það liggur skýrt fyrir í löggjöf við hvað þagnarskyldan á og hvenær hún á ekki við. Stýrihópurinn hefur lagt til að framangreind leið verði farin í íslenskum rétti og hæstv. forsætisráðherra hefur fallist á að hafin verði vinna í samræmi við framangreint með það fyrir augum að leggja fram frumvarp þessa efnis síðar í vetur.
Enn fremur verður unnið áfram að nýjum reglum um vernd afhjúpenda — þetta er sama atriði. Þar er um að ræða tiltölulega flókið viðfangsefni og mjög mikilvægt er að dregin verði fram sem flest sjónarmið. Á vegum stýrihópsins er verið að undirbúa málþing um vernd afhjúpenda og þar verður leitast við að tæpa á sem flestum málaflokkum tengdum viðfangsefninu, fá fræðimenn til að taka þátt, fjölmiðla og aðila úr stjórnsýslunni. Þar verður varpað ljósi á þær tillögur sem liggja fyrir í þingsályktuninni og hvert beri að stefna í tengslum við lagasmíð um uppljóstrara og afhjúpendur á Íslandi og hvernig málum skuli þá háttað út frá persónuverndarsjónarmiðum í þeim tilvikum. Ég held að þetta sé líka jákvætt í — kannski skorti enn að þessi umræða fari út í samfélagið. Stýrihópurinn lítur svo á að það sé mjög nauðsynlegt að þessi umræða verði tekin á vettvangi áður en við ákveðum nákvæmlega hvert beri að stefna með lagasmíðinni.
Í þriðja lagi hefur stýrihópurinn beint sjónum sínum að ákvæðum fjarskiptalaga sem taka til varðveislu fjarskiptagagna. Í fjarskiptalögunum, nánar tiltekið 3. mgr. 42. gr. laganna, er krafist varðveislu fjarskiptagagna í sex mánuði í þágu rannsóknar sakamála eða almannaöryggis. Fjarskiptagögn eru til að mynda upplýsingar um samskipti milli síma og annarra rafrænna miðla sem þau skilja eftir. Í greinargerð með þingsályktuninni var bent á að nauðsynlegt kynni að vera að endurskoða framangreint ákvæði fjarskiptalaga um varðveislu þessara rafrænu upplýsinga. Þetta ákvæði, til upprifjunar, var tekið upp innan Evrópusambandsins með tilskipun frá árinu 2006. Það hefur verið gagnrýnt, m.a. fyrir þær sakir að erfitt er að vernda til að mynda samskipti lögmanna við skjólstæðinga sína eða samskipti blaðamanna og heimildarmanna þeirra ef upplýsingar um samskiptin eru vistuð hjá þriðja aðila. Þá má einnig nefna í þessu sambandi að innleiðingu tilskipunarinnar var hnekkt með dómi þýska stjórnlagadómstólsins 2. mars 2010 þar sem hún var talin fara gegn ákvæðum þýsku stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs. Þetta atriði hefur í framhaldinu verið til sérstakrar athugunar í Svíþjóð og á Írlandi. Írland hefur óskað eftir forúrskurði Evrópudómstólsins um lögmæti tilskipunarinnar, m.a. út frá meðalhófsreglu og vísun í innri markaði. Á móti vega að sjálfsögðu löggæsluhagsmunir. Enn sem komið er hafa ekki verið gerðar breytingar á tilskipuninni innan Evrópusambandsins til að koma móts við þessa gagnrýni. Stýrihópurinn er fyrst og fremst í greiningarvinnu um hvaða áhrif þetta hefur á alþjóðlegar skuldbindingar okkar út frá þessari umræðu.
Í fjórða lagi er í þingsályktuninni vakin athygli á að hömlur á tjáningarfrelsi séu sérhver lagaleg aðgerð sem hægt er að nota til að hindra að efni sé gefið út áður en til útgáfu kemur, þ.e. að leita þurfi leiða til að lög verði ekki misnotuð í því skyni að takmarka eða tálma stjórnarskrárvarið tjáningarfrelsi. Eitt af verkefnum stýrihópsins er að athuga hvernig lögbann getur komið í veg fyrir fyrirhugaða útgáfu efnis í því skyni hvort rétt sé að takmarka með einhverjum hætti möguleikann á því að leggja lögbann við væntanlegri birtingu. Til að meta þetta ákvæði hefur verið aflað upplýsinga um framkvæmd lögbanns í þessu skyni og hvernig þessu úrræði hefur verið beitt. Því hefur verið safnað upplýsingum um þær lögbannsbeiðnir sem borist hafa sýslumannsembættunum á höfuðborgarsvæðinu vegna væntanlegrar birtingar efnis. Á síðastliðnum tíu árum hafa 12 lögbannsbeiðnir borist sýslumannsembættunum sem gætu fallið undir lögbann gegn birtingu efnis. Við sjáum svo sem að þetta eru ekki mörg dæmi en stýrihópurinn vill skoða þessi dæmi því að þessar lögbannsbeiðnir geta verið af ólíkum toga sprottnar. Það sem hefur verið mikilvægast í því samhengi er að ræða hvenær birting efnis varðar almannahagsmuni. Það tel ég sjálf að skipti mestu máli. Það geta komið upp dæmi þar sem þessi mál varða eingöngu einkahagsmuni. Ég ætla ekkert að nefna dæmi um það en hv. þingmenn geta alveg ímyndað sér hvers lags dæmi það eru, þ.e. afhjúpanir sem tengjast einkalífi tveggja einstaklinga þó að þeir séu þjóðþekktir. Þess eru líka dæmi, sem við þekkjum, ekki síst frá löndunum í kringum okkur en líka hér á landi, að upplýsingar geta varðað almannahagsmuni. Þá er spurning hvort umræða um slíkar heimildir í lögum um lögbann eigi að vera ólíkar út frá þeim sjónarmiðum.
Stýrihópurinn vinnur að þessu máli og ég vonast til þess að frumvörp því tengd líti dagsins ljós núna í vetur. Hér rétt í lokin vil ég nefna, eins og hefur kannski komið fram, að þar sem verkefnið er umfangsmikið og spannar vítt svið liggur fyrir að þau frumvörp eru helst á verkefnasviði hæstv. forsætisráðherra og svo hæstv. innanríkisráðherra. Ég á von á því að þau mál eigi bæði eftir að koma inn í vetur og síðan tel ég að verkefnið eigi eftir að halda áfram. (Forseti hringir.) Þetta er gríðarlega mikilvægt og umfangsmikið verkefni.
