skýrsla Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga janúar -- júní 2013.
Virðulegi forseti. Hér ræðum við álit fjárlaganefndar um skýrslu Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga janúar–júní 2013. Ég biðst afsökunar á því að hafa setið niðri í þingflokksherbergi því að þegar nefndarálitið kom úr fjárlaganefnd voru ég og hv. þm. Oddný Harðardóttir staddar í embættiserindum í Færeyjum á fundi Vestnorræna ráðsins þannig að mér fannst eðlilegt að varaformaður fjárlaganefndar, sem skrifar undir nefndarálitið sem framsögumaður, mundi flytja það, en eins og hæstv. forseti veit þá er stundum erfitt að skipuleggja tíma sinn hér í þinginu.
Eftir áramót, eftir að fjárlög 2014 voru samþykkt, hefur fjárlaganefnd verið að vinna að eftirfylgni fjárlaga. Við erum að vinna upp skýrslur frá 2010, 2011 og 2012 og svo er verið að fjalla um skýrslu Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga á fyrri hluta síðasta árs. Við leggjum allt kapp á það í vinnuhópi fjárlaganefndar að klára fortíðina og skila sambærilegu áliti til þingsins varðandi skýrslur, ársskýrslur, ríkisreikning fyrir árin 2010, 2011 og 2012, sem misfórst á síðasta kjörtímabili, sem ekki var tími til eða kannski ekki áhugi á að gera þannig að þegar því er lokið getum við farið að horfa til framtíðar.
Sambærilegt starf þarf að eiga sér stað þegar við tökum til umræðu framkvæmd fjárlaga fyrir árið 2013 þegar ríkisreikningur liggur fyrir á komandi mánuðum. Það er gleðilegt að það er einhugur í nýrri fjárlaganefnd um að hafa þennan hátt á. Vil ég minna á að það traust sem ríkir á milli fjárlaganefndar og Ríkisendurskoðunar var endurnýjað, en samkvæmt lögum ber þessum tveimur aðilum að vinna þétt saman að endurskoðun um framkvæmd fjárlaga. Það er gleðilegt að málið skuli vera komið í þennan góða farveg nú.
Fjárlaganefnd fékk Svein Arason og Jón L. Björnsson frá Ríkisendurskoðun á sinn fund vegna skýrslunnar sem hér er til umræðu. Einnig var fundað með fulltrúum þeirra þriggja ráðuneyta sem vega fjárhagslega þyngst í fjárlögum, en þeir voru: Ásta Magnúsdóttir, Gísli Þór Magnússon, Hellen Gunnarsdóttir, Magnús Lyngdal Magnússon og Helgi Freyr Kristinsson frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu, Sturlaugur Tómasson og Hrönn Ottósdóttir frá velferðarráðuneytinu og Ragnhildur Hjaltadóttir og Pétur U. Fenger frá innanríkisráðuneyti.
Nefndin fylgdi sérstaklega eftir einni ábendingu Ríkisendurskoðunar sem varðaði fjárhagsstöðu Landbúnaðarháskóla Íslands og af því tilefni komu Ágúst Sigurðsson og Theodóra Ragnarsdóttir frá Landbúnaðarháskóla Íslands á fund nefndarinnar, en einnig Illugi Gunnarsson, mennta- og menningarmálaráðherra, ásamt Gísla Þór Magnússyni, Þórarni Sólmundarsyni og Sigríði Hallgrímsdóttur, starfsmönnum ráðuneytisins.
Í skýrslunni um framkvæmd fjárlaga janúar–júní 2013 eru stofnanir í A-hluta ríkissjóðs flokkaðar eftir því hvort um er að ræða verulegan hallarekstur sem bætist við halla fyrri ára eða hvort veruleg umframgjöld koma fram á yfirstandandi ári. Einnig er gerð grein fyrir helstu liðum sem eru hvað mest innan áætlunar.
Ríkisendurskoðun er með þrjár ábendingar til fjárlaganefndar, sem er nýmæli því að venjulega hafa ábendingar Ríkisendurskoðunar verið til fjármálaráðuneytisins eða annarra ráðuneyta sem hafa ýmist farið fram úr fjárlögum eða sem Ríkisendurskoðun hefur gert athugasemd við að öðru leyti. Þau atriði sem Ríkisendurskoðun beindi til fjárlaganefndar eru:
1. Auka þarf aga í fjárlagaframkvæmd og stöðva ítrekaðan hallarekstur. Þarna gengur Ríkisendurskoðun skrefinu lengra varðandi framúrkeyrslu stofnana og beinir því til fjárlaganefndar að vinna með sér að því að hafa virkt eftirlit varðandi ítrekaðan hallarekstur og er það vel. Fjárlagagnefnd hefur rætt um þessa ábendingu og að sjálfsögðu tekið hana til sín. Nefndin ætlar að gera hvað hún getur til að uppfylla ábendingu varðandi það að taka á hallarekstri með Ríkisendurskoðun með því að kalla á sinn fund fulltrúa ríkisstofnana og ráðherra viðkomandi málaflokka til að auka aga í ríkisfjármálum.
2. Ákveða þarf hvernig vinna á á uppsöfnuðum halla stofnana sem náð hafa að laga rekstur sinn, því að ýmsar stofnanir hér hafa náð að laga rekstur sinn en eru samt með halla fyrri ára. Taka þarf ákvörðun um hvernig taka skal á því máli.
3. Bæta þarf áætlanagerð vegna nokkurra fjárlagaliða.
Ríkisendurskoðun bendir á að hlutfall fjárlagaliða, sem eru með gjöld umfram fjárheimildir, hefur hækkað síðastliðin tvö ár. Bendir það til þess að minna aðhald sé við framkvæmd fjárlaga. Það er mjög alvarleg ábending því að svo virðist sem slaknað hafi á aganum sem náðist hér eftir hrunið 2008 þannig að stofnanir og embættismenn og aðrir eru farnir að slaka á þeim kröfum sem gerðar voru. Kannski spilar þarna inn í á einhvern hátt, sem er ekki gott, að kosningar voru í vændum og við vitum öll hvernig hlutirnir spennast upp í aðdraganda kosninga. Fjárlög fyrir árið 2013 voru spennt upp þannig að ekki var grundvöllur fyrir þeirri tekjuaukningu sem boðuð var í tekjuhlið fjárlaga og heldur betur gefið í í útgjöldum eins og frægt er. Þegar fjárlög 2014 voru til vinnslu í þinginu var það einn erfiðasti ljárinn í þúfunni að vinda ofan af samningum sem fyrrverandi ríkisstjórn hafði gert og kannski lítil og engin innstæða var fyrir. En allt tókst þetta nú vel sem betur fer. Eins og ég hef áður sagt er einungis hálfleikur núna, nú þarf fjárlaganefnd að taka upp virkt eftirlit með því hvernig ríkisstofnunum gengur að halda sig innan fjárlaga.
Á 1. blaðsíðu í þessu áliti er tafla þar sem þróuninni er lýst og þeim fjölda fjárlagaliða sem fóru umfram fjárheimildir árin 2009 til 2013. Það er svo sem engin sjáanleg aukning en það er þó áberandi hversu vel gekk árin 2009–2010 að halda sig innan áætlunar eða undir áætlun, en svo versnar staðan til muna á árunum 2011, 2012 og 2013. Það er alvarlegur hlutur og af þeirri braut þurfum við að snúa.
Við hv. þingmenn í fjárlaganefnd bendum á að umræða um fjárhagsvanda stofnana í skýrslunni sem hér er til umræðu er langt frá því að vera ný af nálinni. Ýmis fjárhagsmálefni stofnana koma oft fyrir í skýrslum Ríkisendurskoðunar, t.d. málefni Landbúnaðarháskólans á Hvanneyri, Hólaskóla, Sjúkratrygginga Íslands og Landspítalans. Þessar stofnanir og aðilar hafa verið nefnd hvað eftir annað þannig að við erum að reyna að finna hvernig við getum komið þessum málum í lag. En svo ég nefni sem dæmi stóru töluna í öllu saman þá varðar hún Landspítalann því að uppsafnaður vandi hans árið 2013 er 1.300 millj. kr. og enn er ekki búið að finna út úr því hvernig tekið verður á þeim halla eða hvort tekið verður af þeim halla eða hvort fram kemur einhvers konar aðhaldskrafa. Það verður tíminn að leiða í ljós.
Varðandi tímasettar áætlanir um aðgerðir vegna umframgjalda liggja þær í fæstum tilfellum fyrir.
Svo er ákveðinn kafli í nefndarálitinu sem snýr að lagabreytingum. Þar er umfjöllunarefni til hvaða lagabreytinga þurfi að grípa þannig að meiri agi verði í ríkisfjármálum. Þar ber hæst umræðu um frumvarp til laga um opinber fjármál. Margir aðilar hafa komið að undirbúningi þess lagafrumvarps. Það er ekki komið fram enn þá í þinginu þannig að ég veit ekki alveg hvernig það mál stendur. Hæstv. fjármálaráðherra hefur boðað að það eigi að koma fram á þessu þingi en þar eru ýmis nýmæli sem snúa að framkvæmd fjárlaga og er þar auk þess gert ráð fyrir að núverandi reglugerðarákvæði um framkvæmd fjárlaga verði hluti af lögunum sjálfum.
Ákvæði þessa frumvarps taka til yfirstjórnar og ábyrgðar ráðherra og forstöðumanna á framkvæmd fjárlaga, skiptingar og millifærslna fjárheimilda, áætlanagerðar, mats á útgjaldahorfum og eftirlits innan hvers fjárlagaárs. Einnig er í frumvarpinu kveðið á um upplýsingaskyldu og ábyrgð vegna frávika frá áætlunum. Kveðið er ótvírætt á um ábyrgð ráðherra á skiptingu fjárheimilda, ábyrgð hans á ársáætlunum og skal hann leggja mat á langtímahorfur um fjárhagslega afkomu á sínum málefnasviðum.
Ég hef tjáð mig um þetta frumvarp en mér finnst óeðlilegt að fækka fjárlagaliðum eins mikið og virðist eiga að gera; úr rúmum 700 niður í 70–75. Ég tel að með því sé verið að færa of mikið fjárveitingavald inn í ráðuneytin sjálf, embættisvæða fjárlögin, því að eins og staðan er núna þá kvarta þingmenn yfir því að þeir hafi ekki nægilega yfirsýn yfir fjárlögin sjálf og hversu mikið fé fari inn á viðkomandi málaflokka vegna þessara svokölluðu potta sem færðir voru í ráðuneytin og teknir af þingnefndunum á síðasta kjörtímabili. Ég tel að sú aðgerð hafi ekki verið til bóta í því skyni að auka gegnsæi því að Alþingi og þingmenn fara með fjárveitingavaldið en ekki undirstofnanir eða aðrir. Þess vegna tel ég að skoða þurfi þetta rækilega og kanna hvort það sé til bóta að Alþingi sem fjárveitingavald samþykki sjö fjárlagaliði í einhverja stóra potta sem framkvæmdarvaldið hefur svo úr að spila og ráðstafa eftir hentugleikum. Í lýðræðisríki getur það verið jafnvel hættulegt ef ákveðin öfgastefna nær fram að ganga, þá er hægt að ráðstafa fénu með tilteknum hætti sem er kannski ekki til hagsbóta fyrir þjóðina alla. Ég geld við því varhuga. Einnig geld ég varhuga við þeim reikningsskilastöðlum sem boðaðir eru í þessu frumvarpi og sem búið er að skrifa, vegna þess að það er uppskrift Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Ég tel að við Íslendingar eigum ekki að koma fram með slíka reikningsskilastaðla fyrst þjóða og vera þá einhvers konar hamstrar í búri Alþjóðagjaldeyrissjóðsins eða tilraunadýr fyrir það hvernig þessir reikningsskilastaðlar virka í heilu ríki. Við erum fá og það er kannski auðvelt að koma svona löguðu í gegn hér, en staðlarnir ganga m.a. út á það að finna markaðsverð á öllu því sem ekki er hægt að setja verðmiða á, eins og húsnæði, vegum, brúm, jarðgöngum, virkjunum o.s.frv.
Fjárlaganefnd telur að ákvæðin um framkvæmd fjárlaga séu til bóta við núverandi löggjöf en einnig þurfi mjög nauðsynlega að breyta lögum um réttindi og skyldur ríkisstarfsmanna þannig að ótvírætt sé að brot á núgildandi fjárreiðulögum og reglugerðum geti leitt til þess að einstakir forstöðumenn verði áminntir fyrir brot í starfi samkvæmt 38. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Það er nefnilega vandamálið. Hér er það viðurkennt og horft í gegnum fingur sér varðandi það að þrátt fyrir að ákveðnar ríkisstofnanir undir forsjá ákveðinna aðila fari ítrekað fram úr fjárlögum þá er ekki hægt að bregðast við því á neinn hátt því að það vantar raunverulega lagagrunn til að gera það og því hefur ákvæðinu ekki verið beitt. Eins og við vitum fjalla lög um opinbera starfsmenn um það að til þess að hægt sé að grípa inn í áminningarferlið þarf viðkomandi opinber starfsmaður að hafa gerst sekur um sama brot þrisvar sinnum. Þetta ákvæði í lögunum eins og það er núna er mjög þungt í vöfum.
Fjárlaganefnd telur einnig að leita þurfi allra leiða til að breyta viðhorfum þannig að gripið sé til aðgerða þegar stefnir í að útgjöld einstakra fjárlagaliða eða málaflokka verði verulega umfram fjárheimildir. Nefndin bendir á að skýr ákvæði í reglugerðinni um framkvæmd fjárlaga hafi ekki dugað til að tryggja viðunandi árangur við framkvæmdina. Það má því draga í efa að lögfesting frumvarps um opinber fjármál dugi ein og sér til árangurs komi ekki jafnframt til breytingar á lögum um réttindi og skyldur ríkisstarfsmanna auk viðhorfsbreytinga hjá ráðherrum, Alþingi og forstöðumönnum vegna útgjalda umfram fjárheimildir. Í þessu tilfelli, því að það er alltaf ágætt að bera sig saman við nágrannalöndin, þá er aginn slíkur í Svíþjóð við framkvæmd fjárlaga að þar er þegjandi samkomulag milli ráðherra, löggjafarþingsins og forstöðumanna ríkisstjórnanna að skila ríkisrekstrinum eins og segir til í fjárlögum og er það kappsmál hjá þessum aðilum að vera 1% a.m.k. innan fjárlaga sænska ríkisins. Það er nokkuð sem við eigum að taka okkur til fyrirmyndar vegna þess að framúrkeyrslan hér á landi er algerlega óásættanleg og setur allar áætlanir í uppnám og þyngir ríkisreksturinn til muna. Eins og við vitum þurfum við að hugsa til framtíðar varðandi þunga gjalddaga 2016, 2017 og 2018 og þess vegna er mikilvægt að grípa inn í með þessum hætti. Við þurfum að auka agann í fjárlögum af þó nokkurri hörku ef þess þarf með.
Fjárlaganefnd mun fylgja því fast eftir að ráðuneytið leggi fram raunhæfar tillögur til að stýra fjárhagsvanda þeirra stofnana sem nefndar eru í skýrslunni. Á grunni tillagnanna getur þurft að koma til sameiningar stofnana, reglugerðabreytinga eða að dregið verði verulega úr tiltekinni starfsemi. Fjárlagaliðir þar sem um er að ræða verulegan hallarekstur á fyrri hluta ársins, sem bætist við neikvæða stöðu ársins á undan, eru samkvæmt skýrslunni 44 talsins eða 10% af öllum fjárlagaliðum og koma nær alfarið fram hjá þeim þremur ráðuneytum sem þyngst vega í fjárlögum. Hjá mennta- og menningarmálaráðuneyti falla 13 liðir undir þennan málaflokk, eins og hjá innanríkisráðuneyti en 14 liðir hjá velferðarráðuneyti. Þessar tölur breytast nær ekkert þótt lengra sé liðið á árið. Í lok september 2013 féllu 45 fjárlagaliðir undir þessa skilgreiningu. Fjárlaganefnd mun fylgja eftir framkvæmd fjárlaga ársins 2014 m.a. með því að fylgja eftir veikleikalista fjármála- og efnahagsráðuneytisins gagnvart öðrum ráðuneytum og kalla eftir tillögum til úrbóta. Í kjölfarið mun nefndin leggja mat á tillögurnar og, ef þurfa þykir, fylgja því eftir að þeim verði komið í framkvæmd sem fyrst.
Í einu tilviki hefur nefndin nú þegar gengið lengra en það varðar fjárhagsmálefni Landbúnaðarháskóla Íslands á Hvanneyri. Eftirfylgni nefndarinnar vegna stöðu skólans er dæmi um það sem nefndin telur óhjákvæmilegt að gera vegna annarra fjárlagaliða þar sem lækka þarf útgjöldin verulega til að þau verði innan ramma fjárlaga. Fjölmargir aðrir fjárlagaliðir en sá sem varðar Landbúnaðarháskólann kalla á eftirfylgni fjárlaganefndar af svipuðu tagi en nefndin ákvað að taka þá stofnun sérstaklega fyrir að þessu sinni.
Virðulegi forseti. Eins og heyra má af máli mínu þá er verið að boða hér mikla eftirfylgni hjá fjárlaganefnd með því að hún kalli til sín stofnanir sem keyra ítrekað fram úr fjárlögum, ekki bara viðkomandi ráðuneyti heldur stofnanirnar sjálfar. Tel ég að þarna sé um mjög góða nýbreytni að ræða því að oft var þörf en nú er nauðsyn að koma þessum málum í lag. Aðilar séu búnir að vera værukærir. Þetta er alltaf þarna fyrir framan okkur. Það vita allir að það hefur verið mikill hallarekstur á fjárlögum frá hruni. Fjárlög ársins 2014 eru fyrstu hallalausu fjárlögin frá hruni og það er mikið metnaðarmál hjá núverandi stjórnvöldum að halda þeim hallalausum allt þar til í ríkisreikningi fyrir árið 2014. Til þess þarf aga og ákveðni til að gera undirstofnunum og stofnunum ríkisins ljóst að framúrkeyrsla verður ekki liðin þegar svo naumur afgangur er á fjárlögum eða rétt tæpur milljarður. Þess vegna má ekkert út af bera.
Í þessu nefndaráliti er boðaður enn frekari niðurskurður eða sameining stofnana ef til þess þarf að koma. Ég tel að nú séu tímamót hjá Alþingi í fjárlagagerðinni sjálfri með þeim vinnubrögðum sem ég hef kynnt í þessu nefndaráliti.
Undir nefndarálit þetta skrifa hv. þingmenn Guðlaugur Þór Þórðarson, Haraldur Benediktsson, Karl Garðarsson, Bjarkey Gunnarsdóttir, Brynhildur Pétursdóttir og Ásmundur Einar Daðason.
