opinber fjármál.

Herra forseti. Ég fagna því að þetta frumvarp er komið fram, það er gríðarlega mikilvæg vinna og mikilvægt mál sem hér er undir. Það er helst að maður harmi að það skuli vera kominn 16. október þegar við erum enn að ræða það við 1. umr. og það hefur ekki gengið til nefndar. Ég er þeirrar skoðunar að Alþingi þurfi síðan sjálft eftir því sem nokkur kostur er að vanda vinnu sína við þetta mál, þó að ég treysti því og trúi að það sé ágætlega undirbúið af hálfu hæstv. ráðherra.

Þetta frumvarp hefur verið alllengi í undirbúningi, eins og fram kemur í greinargerðinni. Það má segja að það hafi verið sett formlega í farveg á árinu 2011 með skipan starfshóps sem fékk það verkefni að semja frumvarp á grundvelli ýmissa gagna sem þá lágu fyrir, m.a. skýrslur frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum og heilmikil umræða innan fjármálaráðuneytisins og efnahagsráðuneytisins og tengdra aðila. Þar með var það sett í farveg sem og var þá lokið vinnu við nýjar fjármálareglur sveitarfélaga sem lögfestar voru og tóku gildi 1. janúar 2012 og hafa að mínu mati tvímælalaust sannað gildi sitt, samanber umfjöllun um þær t.d. núna á þingi Sambands sveitarfélaga.

Það má segja að í hnotskurn snúi þetta mál að vandaðri undirbúningi fyrir fjárlagagerð, að vandaðri og meiri áætlanagerð, að meiri aga og að meiri samþættingu opinberra fjármála, einkum í hagstjórnarlegu tilliti. Það eru sömuleiðis innleidd hér grunngildi, sbr. 6. gr. frumvarpsins. Það er gott því að þar eru menn að reyna að búa til leiðarljós eða undirstöðugildi sem allt þetta starf á að byggja á, eins og þar er upp talið um sjálfbærni hinna opinberu fjármála, sem er gríðarlega mikilvæg grundvallarregla og þyrfti kannski ekki að hafa margar aðrar reglur, satt best að segja, ef hún væri virt og tekin bókstaflega því að þá væru menn ekki að stytta sér leið og varpa byrðum inn í framtíðina og ætla öðrum að borga sína reikninga. En varfærni, stöðugleiki, festa og gagnsæi eru allt góð leiðarljós.

Aðkoma Alþingis að þessum málum breytist nokkuð og verður þá meira í formi aðkomu að áætlanagerð og því að skoða heildarmyndina en minna í því að afgreiða og standa í ákvörðunum um einstakar fjárveitingar, og því fylgja bæði kostir og gallar.

Ef við förum á handahlaupum í gegnum frumvarpið, herra forseti, af því að ræðutíminn er takmarkaður og eiginlega alveg skammarlega takmarkaður þegar svona stór mál eiga í hlut, má bera niður í fjármálastefnunni og fjármálaáætlunum. Nú höfum við að einhverju leyti verið með það við lýði en það hefur ekki verið svona formbundið og lögfest. Ríkisstjórnir hafa gjarnan sett sér einhver markmið, einhverja stefnu í byrjun starfstíma síns með samþykktum sínum og a.m.k. frá og með vorinu 2009 hafa birst fjármálaáætlanir tengdar fjárlagafrumvörpum eða aðgerðum í efnahagsmálum. Sú fyrsta leit dagsins ljós í júnímánuði 2009 og markaði auðvitað heilmikil tímamót vegna þess að þar var í fyrsta sinn sett fram slík áætlun, sett fram markmið og horft inn í næstu fjögur ár sem fram undan voru. Slíkar áætlanir voru síðan uppfærðar og gefnar út í sérstökum ritum 2011 og 2012. Það hefur heldur orðið afturför að þessu leyti nú síðan þá var, þ.e. ekki komið út slík sérstök rit en fyrra hefti fjárlagafrumvarps hefur þó að einhverju leyti átt að fylla í það skarð.

Grunngildin í 6. gr. hef ég þegar nefnt og ég geri ekki athugasemdir við þau í sjálfu sér. Mér finnst þó kannski að sjálfbærnin ætti að vera yfirmarkmið, yfirgildi og meðhöndlast með öðrum hætti en hin fjögur sem eiga eftir koma. Það væri að mínu mati besta framsetningin að sjálfbærni opinberra fjármála væri undirstöðuregla, væri undirstöðugrunngildi sem væri gefið meira vægi en öllu öðru.

Þá að fjármálareglunum í 7. gr. sem að sjálfsögðu eru mikið nýmæli og þar er valin sú leið að í fyrsta lagi er ákveðin fjármálaregla um heildarjöfnuð yfir ákveðið tímabil og að árlegur halli sé ekki meiri en 2,5% af landsframleiðslu, sem vissulega eru talsverðir fjármunir, 50 milljarðar plús eða hvað það er í dag, og svo skuldamarkmið upp á 45% af vergri landsframleiðslu. Þar er verið að tala um heildarskuldir að frádregnum uppreiknuðum lífeyrisskuldbindingum og viðskiptaskuldum og að sjálfsögðu að frádregnum frá skuldunum innstæðum í sjóðum og bönkum. Sem sagt hrein staða að þessu leyti.

Síðan er í þriðja lagi sett regla um það hvernig ná skuli skuldahlutfallinu niður í nefnd 45%, ef það er umfram þau, og tiltekin lækkun þar innbyggð á hverju þriggja ára tímabili. Sú regla gengur reyndar ekki mjög langt, þ.e. að það sem umfram er á hverjum tíma skuli þá greitt niður um 5% eða 1/20 árlega. Ef þetta er á tímum vaxandi landsframleiðslu, sem hjálpar að sjálfsögðu til og lækkar hlutfallið eitthvað, þá bítur þessi regla sennilega ekki mjög mikið.

Hér var aðeins rætt áðan um það hvort ástæða væri til að hafa þriðju regluna, þ.e. útgjaldavaxtarþak, með í þessum efnum. Ég hef efasemdir um það og ég er tiltölulega sáttur við framsetningu frumvarpsins eins og hún er einfaldlega vegna þess að um leið og þriðju slíkri reglunni væri bætt inn í þá flækist aðeins myndin. Þetta eru tvær tiltölulega skýrar reglur og í raun má segja að einhvers konar útgjaldavaxtartakmörkun eigi að leiða sjálfkrafa af hinum fyrri tveimur. Það segir sig nokkuð sjálft að ef hallinn má ekki fara yfir 2,5% af landsframleiðslu á neinu ári og það skuli vera jöfnuður á hverju fimm ára tímabili, þá fara menn ekki mjög langt í taumlausum útgjaldavexti án þess að reka sig á þetta þak, á þessa reglu.

Ég held að það sé miklu mikilvægara að kryfja þessar reglur út frá hagstjórnarhlutverki eða hagstjórnargildi traustra opinberra fjármála. Þar togast auðvitað á tvö sjónarmið og þau gera það í mínum huga líka. Ég er hallur undir keynesisma í hagstjórn og hef alltaf talið að opinber fjármál ættu að geta þjónað mikilvægu hlutverki í sveiflujöfnun og væri af þeim ástæðum hallur undir að svigrúmið væri meira en minna, þ.e. að menn gætu jafnvel beitt opinberum fjármálum lengra í báðar áttir til sveiflujöfnunar, en reynslan segir mér að okkur er kannski ekki treystandi til þess. Þá er betra að hafa reglu sem tryggir þó ákveðinn aga, jafnvel þó að sú regla takmarki að vissu leyti úrræðin sem menn hafa til sveiflujöfnunar.

Vandamál okkar, eins og það snýr að mér og mínu mati á stöðunni, hefur ekki verið það að menn hafi ekki verið tilbúnir til þess að beita ríkinu til sveiflujöfnunar á erfiðum tímum og auka þá framkvæmdir og leggja í að skapa ný störf og annað því um líkt, því að það held ég að aðstæður og pólitískur þrýstingur skapi af sjálfu sér. Vandamál okkar hefur verið á tímunum þegar við þurftum að reka ríkissjóð með meiri afgangi. Þá hefur veikleikinn verið til staðar. Menn hefur skort aga til þess að mynda þá miklu meiri afgang úr ríkissjóði, og eftir atvikum sveitarfélögunum, til að búa í haginn fyrir erfið ár og til að beita þessum afgangi til að vinna gegn þenslu og jafnvægisleysi í fjármálunum. Langskýrasta dæmið um þetta er auðvitað þenslan frá árunum 2003/2004 og til 2008. Jú, það var sæmilegur afgangur á ríkissjóði en hann hefði getað verið og átt að vera og þurft að vera miklu meiri og hefði orðið það ef menn hefðu til dæmis ekki í þenslunni lækkað skatta og dregið úr tekjum ríkisins í stórum stíl. Agaleysið þá, eins og rannsóknarskýrsla Alþingis meðal annars ber með sér og greinir, á að vera okkur dýrkeypt lexía. Það er það sem heldur aftur af mér gagnvart því að leggja til að þessi rammi sé rýmri en þarna er lagt til, vel að merkja rýmri í báðar áttir, hann þyrfti þá að sjálfsögðu að vera það. Ég er alls ekki að segja að heildarútkoman á fimm ára eða sjö ára tímabili ætti að vera önnur. Nei. Jöfnuður þá. En við erum sjaldan að glíma við svo langar hagsveiflur að það mundi ekki duga, fimm til sjö ár, en menn hefðu meira svigrúm innan þess tíma til að gera hvort tveggja, reka ríkissjóð með enn meiri afgangi, sem er auðvitað meira samkvæmt þessu, ég veit það, en líka þá eftir atvikum að fara eitthvað meira á útgjaldahliðina þegar það væri skynsamlegt.

Síðan er í 10. gr. endurskoðun á fjármálastefnunni og þar er svona ventill, kallaði hæstv. fjármálaráðherra, neyðarúrræði, force majeure-ákvæði, getum við líka kallað það, þar sem verulega breyttar aðstæður koma aftan að mönnum, náttúruhamfarir eða einhver meiri háttar óáran, og þá er farvegur fyrir það að víkja frá fjármálastefnunni með þingsályktun sem fer þá til umfjöllunar á Alþingi. Þetta held ég að sé skynsamlegt og það væri barnaskapur að ætla að til slíks geti ekki komið einhvern tíma og þá er skynsamlegt að hafa það strax og fyrir fram í búningi.

Varðandi fjármálaráð held ég að það sé ágætisfyrirkomulag, en ég velti fyrir mér hvort það ætti jafnvel að vera fjölskipaðra en þarna er og hugsanlega með tveimur mönnum sem gætu verið alþingismenn. Nú er það ekki beinlínis þannig að ákvæðin um ráðið í 13. gr. útiloki það ef þeir hafa háskólamenntun á sviði ríkisfjármála eða einhverju tengdu. Það er hvergi sagt berum orðum, held ég, hvorki í 13. gr. né í umsögn um hana. En kannski er hugsunin með því að þeir skuli vera óvilhallir sú að þeir séu það ekki. En ég velti fyrir mér ef þetta væri fimm manna ráð, skipað oddamanninum sem forsætisráðherra skipar, tveimur sem uppfylltu þessar faglegu hæfniskröfur og hugsanlega tveimur alþingismönnum, sem gjarnan kæmu þá einn úr stjórn og einn úr stjórnarandstöðu, ekki endilega vegna þess að þeir sem slíkir mundu leggja svo óskaplega mikið til og styrkja ráðið en það mundi mynda tengingu við þingið í þeirri vinnu sem þar fer fram.

Ég vil aðeins nefna framsetningu fjárlagafrumvarpsins, sbr. III. kafla, 16. og 19. gr. Þar þarf að hyggja meðal annars að því að fjárlögin eru eftir allt saman lög og fjárveitingavaldið er hjá Alþingi. Og þessi umbúnaður þarf að uppfylla ákvæði stjórnarskrárinnar, einkum 41. og 40. gr. Og þau eru alveg skýr, það má ekkert gjald greiða af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum. Það má sömuleiðis ekki taka lán, sbr. 40. gr.

Alþingi verður með atkvæðagreiðslu sinni um fjárlög að uppfylla þetta ákvæði. Og ég lýsi eftir því að stjórnskipulega verði farið yfir það hversu langt er hægt að ganga við framsetningu frumvarpsins og framsali í reynd á fjárveitingavaldi til ráðherra, millifærsluvandi að vísu, eða með því að afgreiða í raun inntak fjárlaganna að mestu leyti sem fylgirit, sem ekki kemur til atkvæða grein fyrir grein. Alþingi hafði kannski varla næga aðkomu að undirbúningnum hvað varðar þingtæknileg atriði af þessu tagi og stjórnskipuleg atriði af þessu tagi. Þetta þarf að skoða.

Síðan hefði ég viljað, ef tími hefði verið til, ræða aðeins um heimild til flutnings fjárheimilda. Þar tel ég vera veikleika í frumvarpinu. Ég efast um að það sé skynsamlegt í raun að vera með nánast óbreytt orðalag: Heimild til flutnings fjárheimilda milli ára. Það eru engin viðmið þar. Það er ekki einu sinni reynt að setja einhverjar reglur af því tagi sem við mótuðum og unnum samkvæmt á síðasta kjörtímabili, um 4% og mest 10% uppsafnað eða eitthvað því um líkt. Ég er ekki viss um að þetta sé nógu traust til þess að tryggja hnökralausa framkvæmd.

Ákvæði um varasjóð og kynjaða fjárlagagerð og allt það er þarna inni og það er vel.

Kostnaðarmatið frá þeirri skrifstofu ráðuneytisins er athyglisvert. Það er ekki reynt að nefna eina einustu tölu í því sambandi hvað undirbúningur og innleiðing þessarar aðferðafræði eru auðvitað dæmd til að kosta. Það finnst mér veikt, að horfast ekki í augu við að þetta er ekki hægt öðruvísi en að leggja umtalsverða fjármuni í að styrkja, bæði fjármálaráðuneytið sjálft og fagráðuneytin sem eiga að fá stóraukið hlutverk. (Forseti hringir.)

Að lokum, herra forseti, voru mikil mistök að kjósa ekki milliþinganefnd í þetta mál sl. vor, sem hefði unnið af hálfu Alþingis í því í sumar. Ég er þeirrar skoðunar að þessu máli eigi að vísa til sérnefndar sem væri kosin til að fjalla um það og hefði ekkert annað að gera (Forseti hringir.) fram í desember en að liggja í málinu, eigi að vera von um sómasamlega afgreiðslu á því fyrir áramót. Fjárlaganefnd er störfum hlaðin einmitt á þessum árstíma, (Forseti hringir.) þannig að mér finnst ekki traustlegt að vísa þessu bara þangað.