Stjórnarráð Íslands.

Virðulegur forseti. Það mál sem hér er til umfjöllunar er af sama meiði og mál sem við ræddum mikið á síðasta kjörtímabili, nánar tiltekið í maímánuði 2011. Ég kom aðeins inn á atriði sem fram komu í þeirri umræðu, sérstaklega punkta úr ræðum hv. þm. þáverandi Sigmundar Davíðs Gunnlaugssonar sem nú er hæstv. forsætisráðherra og flytur þetta mál en hefur ekki flutt með sér mikið af þeim röksemdum sem hann hafði uppi í málinu fyrir fjórum árum, þ.e. um sátt og samráð sem nauðsynlegt væri til þess að taka ákvarðanir um jafn veigamikið mál.

Í 1. gr. þessa frumvarps sem hér er til umfjöllunar er gert ráð fyrir að við 2. gr. laganna bætist ný málsgrein sem orðast svo, með leyfi forseta:

„Ráðherra kveður á um aðsetur stofnunar sem undir hann heyrir, nema á annan veg sé mælt í lögum.“

Ef þetta ákvæði frumvarpsins verður að lögum getur ráðherra ákveðið hvar stofnanir sem heyra undir ráðuneyti hans hafi aðsetur og flutt þær ef hann vill án þess að þurfa að leggja málið og rök fyrir slíkri ákvörðun fyrir löggjafann til umræðu og samþykktar. Í frumvarpinu er meðal annars vísað til þess að þannig hafi það verið í fyrri lögum um Stjórnarráðið, þ.e. eftir að þeim var breytt árið 1999 eftir að Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu að ákvörðun ráðherra um að flytja Landmælingar á Akranes hefði ekki haft stoð í lögum. Heimild til slíkra ákvarðana fyrir ráðherra hafi hins vegar fallið út þegar núgildandi lög voru sett árið 2011 án þess að séð verði að það hafi verið ásetningur löggjafans.

Hér hlýtur spurningin að vera hvort eðlileg og æskilegt sé með tilliti til almannahagsmuna, gagnsæis í umræðu og lýðræðislegs aðhalds löggjafarvalds gagnvart framkvæmdavaldinu, þ.e. ráðherra, að hann hafi heimild til slíkrar ákvörðunar án þess að þurfa að bera hana með einhverjum hætti með lagafrumvarpi eða þingsályktunartillögum undir löggjafann og rökstyðja hana fyrir honum og þar með almenningi og fá þar samþykki fyrir ákvörðuninni. Í því sambandi sýnist skipta litlu hvort slík heimild hafi verið áður tímabundið í lögum. Viðfangsefnið er að ræða og ákveða hvernig best er að haga þessu til framtíðar með tilliti til almannahagsmuna og lýðræðislegrar framkvæmdar.

Það eru auðvitað rök sem má færa með þessu ákvæði frumvarpsins sem ég hef gert hér í upphafi ræðu minnar að umtalsefni. Þá má fyrst nefna að stjórnkerfið þarf að hafa svigrúm að þessu leyti til að bregðast við þörfum og aðstæðum sem breytast stundum hratt. Það er auðvitað þungt í vöfum og tímafrekt að þurfa að fara með mál fyrir Alþingi. Það getur tekið langan tíma að fá niðurstöðu og haft í för með sér að vegna seinni eða tímafrekari viðbragða verði árangur af starfsemi minni en ella og kostnaður óþarflega mikill.

Í öðru lagi er hætta á að önnur sjónarmið en eiga að skipta mestu við rekstur ríkisstofnana, sem hljóta að vera hámarksárangur af starfsemi þeirra með tilliti til markmiða og verkefna þeirra fyrir lágmarkstilkostnað, hafi of mikil og óæskileg áhrif ef mál fer til umræðu og ákvörðunar fyrir Alþingi. Alls kyns þrýstihópar sem standa vörð um sérstaka hagsmuni og stundum þrönga geta þá farið að beita sér og haft óeðlilegt vægi í meðferð máls og ákvarðanatöku.

Í þriðja lagi getur verið eðlilegt að framkvæmdarvald geti ákveðið að flytja stofnanir út á land án þess að samþykkja þurfi það af Alþingi hverju sinni eins og oft hefur verið ákveðið að staðsetja stofnanir á höfuðborgarsvæðinu án þess að sett hafi verið lög um það í hverju tilviki eða það hafi komið til sérstakrar umræðu í þingsályktunartillögu eða með frumvarpi á þingi. Margar stofnanir hafa verið settar á fót á höfuðborgarsvæðinu án þess að staðsetningin hafi verið rædd sérstaklega í þingsal. Það má þá gagnálykta og spyrja sem svo: Því skyldu ákvarðanir um staðsetningu stofnana annars staðar en í Reykjavík þurfa að koma til sérstakrar umræðu í þinginu?

Að síðustu má segja að hvernig þessu er háttað í lögum hefur ekki eins mikið vægi og mætti ætla af umræðunni um þessi mál nú, því forstöðumenn stofnana geta sett upp útibú hér og þar sem sinna ákveðnum þáttum starfseminnar án þess að þurfa að bera það undir löggjafann og jafnvel ekki viðkomandi ráðuneyti. Það má færa fyrir því rök að þeir þurfi að hafa það svigrúm og þann sveigjanleika til að geta sinnt almennilega þeim verkefnum sem þeim er ætlað að sinna. Það má líka segja að ekki sé raunhæft að þeir eigi að fá lagaheimild til þannig ákvarðana hverju sinni. Þeir geta því í raun flutt stóran hluta starfseminnar út á land þótt höfuðstöðvarnar séu áfram á sama stað án þess að Alþingi komi að málum.

Þetta eru kannski þau helstu rök sem hægt er að telja til og nota til þess að styðja við þetta ákvæði sem heimilar ráðherra að flytja einhliða, byggt á eigin ákvörðun, stofnanir út á land.

Rök hins vegar á móti ofangreindu ákvæði frumvarpsins eru allmörg. Mig langar til þess að fara yfir þau. Það er vegna þess að í þessu sambandi vakna m.a. spurningar eins og þessar í fyrsta lagi: Eru ekki slíkar ákvarðanir þess eðlis og hafa þær ekki svo oft miklar afleiðingar fyrir almannahagsmuni, fjárhagslega hagsmuni og árangur af starfi hlutaðeigandi stofnana að mjög eðlilegt og æskilegt sé að tryggt verði að viðkomandi ráðherra þurfi að skýra þær fyrir Alþingi og rök fyrir þeim, kostnað til skamms og langs tíma og að um þær fari ítarleg og opin umræða þar sem þingmönnum, sem eru þeir sem hafa umboð almennings, gefist kostur á að skýra sjónarmið sín og afstöðu og almenningi gefist kostur á að fylgjast með umræðunni og hafa upplýsta skoðun á málum?

Í öðru lagi: Eru ekki svona mál svo mikilvæg í samhengi margvíslegra hagsmuna og oft umdeild að eðlilegt og æskilegt hlýtur að vera að þau fái umfjöllun samkvæmt þeim aðferðum sem Alþingi hefur, með umræðum á þingi og eftir atvikum skoðun í þingnefnd, aðkomu og umsögnum hagsmunaaðila? Og er ekki lýðræðislegt og eðlilegt með tilliti til lýðræðislegrar ábyrgðar og gagnsæis að almenningur geti vitað hver afstaða einstakra þingmanna er í slíkum málum og geti þannig metið hvort þeir fara með vald sitt með þeim hætti að rétt að styðja þá í kosningum? Er ekki nauðsynlegt að stjórnmálamenn axli þannig pólitíska ábyrgð á svona ákvörðunum?´

Í þriðja lagi: Er ekki nauðsynlegt að hafa aðhald af hálfu löggjafans með því að stofnanir sem eiga að sinna ákveðnum verkefnum lögum samkvæmt verði ekki fluttar til af ráðherrum með þeim afleiðingum sem það getur haft fyrir starfsemi þeirra og árangur af henni til lengri og skemmri tíma nema ráðherra hafi gert þingmönnum grein fyrir rökum fyrir því hvernig ákvörðunin hefur verið undirbúin með faglegu mati og hvaða áhrif ætla megi að flutningur hafi á starfsemi stofnunar og árangur af henni og fjárhagsleg áhrif hans til skemmri og lengri tíma?

Í fjórða lagi: Verður ekki að viðurkenna og láta lög og reglur sem um þetta gilda meðal annars ráðast af því að pólitískir hagsmunir ráðherra eða flokksins sem hann situr á þingi fyrir geti haft áhrif á slíka ákvörðun og vegið þyngra en almannahagsmunir og því eigi að hafa framkvæmdina og ferlið þannig að haft sé aðhald með því af hálfu annarra alþingismanna sem gæta eiga hagsmuna almennings samkvæmt umboði frá honum?

Þá verður að hafa í huga að ákvarðanir um staðsetningu og flutning stofnana koma ekki oft upp. Því verður ekki séð að mikil stjórnsýsluleg þörf sé á því að ráðherra geti ákveðið þetta hratt og án þeirra tafa sem leiða af þinglegri meðferð slíkra mála. Slíkar ákvarðanir eru og eiga að vera fágætar vegna þess mikla rasks sem því fylgir fyrir starfsemi þeirra. Því er nauðsynlegt að tryggja að þær séu mjög vel ígrundaðar og rökstuddar með tilliti til hagsmuna alls almennings í landinu og til skemmri og lengri tíma. Þá þarf að vera tryggt að framkvæmd slíkra ákvarðana sé mjög vel undirbúin og að framkvæmdin taki þann tíma sem nauðsynlegur er til að lágmarka skaðleg áhrif á starfsemina. Miklu máli skiptir að líta til þekkingar og reynslu starfsfólks og hvernig henni verður best haldið innan stofnunar því eins og fram hefur komið í þessari umræðu þá er stofnun ekki stóll og borð og tölvur og hús heldur sérstök þekking starfsfólksins á viðfangsefnum stofnunarinnar og svokallað stofnanaminni sem í starfsfólkinu býr. Ef sú þekking glatast og það minni glatast að verulegu leyti er ekki um flutning stofnunar að ræða heldur er verið að setja nýja stofnun á laggirnar sem þarf að byggja upp frá grunni, þar með talið hvað varðar þá nauðsynlegu þekkingu sem þarf til að sinna verkefninu vel. Það er hægt á löngum tíma en það er mjög mikil hætta á að mikilsverð reynsla og stofnanaminni glatist alveg.

Ef ákvörðun um flutning stofnunar er illa undirbúin er ekki tekið tillit til þess að framkvæmd af þessu tagi þarf góðan tíma og vandaðan undirbúning, m.a. til að hámarka líkur á að starfsfólk flytjist með stofnuninni og þekking þess glatist ekki. Þá þarf að taka eðlilegt tillit til hagsmuna starfsfólks hlutaðeigandi stofnana sem ósanngjarnt er að verði beint eða óbeint svipt atvinnu sinni og framfærslu með litlum fyrirvara ef það vill ekki flytja heimili sitt og fjölskyldu þangað sem ráðherra vill flytja stofnun. Hér eru afar miklir hagsmunir í húfi fyrir starfsfólk sem hefur jafnvel starfað lengi á stofnun og sérhæft sig og jafnvel menntað sig sérstaklega til að geta sinnt starfi sínu vel en á ekki kost á öðrum störfum á því sérhæfða sviði. Þetta hefur þó ekki bara áhrif á hagsmuni starfsfólksins heldur einnig áhrif fyrir samkeppnisstöðu ríkisins hvað varðar hæft og vel menntað starfsfólk, því það mun síður sækjast eftir störfum ef mikið óöryggi er um þessi atriði. Þetta skiptir einnig máli í ljósi þess að opinberar stofnanir geta yfirleitt ekki keppt við einkageirann hvað varðar launakjör sem starfsfólki bjóðast.

Það má spyrja: Er ekki fiskistofumálið og hvernig ráðherra hefur haldið á því mjög góð og mikilvæg áminning um nauðsyn þess að Alþingi veitir ráðherrum aðhald um ákvarðanir af þessu tagi?

Ég hef hér farið yfir helstu rök með og á móti því ákvæði frumvarpsins sem hljómar svo: „Ráðherra kveður á um aðsetur stofnunar sem undir hann heyrir, nema á annan veg sé mælt í lögum.“

Mér finnast rökin gegn þessu ákvæði miklu fleiri, miklu veigameiri og miklu þyngri á kostunum en hin. Mér finnst það vera ótvíræð niðurstaða að slíka ákvörðun á ráðherra ekki að geta tekið einn og óstuddur.

Það eru ákveðin rök sem mæla með hreyfanleika starfsfólks innan stjórnsýslunnar. Það er hægt að nefna aukna hagkvæmni og betri nýtingu, það er hægt að hafa sveigjanleika og bregðast við breyttum aðstæðum og þörfum. Það er hægt að færa til fólk þannig að áhugi hvers og eins og þekking og reynsla nýtist sem best og hægt að gefa fólki tækifæri til að takast á við ný verkefni og þróast í starfi. Það er hægt að byggja inn öryggisventil fyrir starfsfólk sem kveður á um að það þurfi samþykki þess fyrir flutningi, en það er hins vegar spurning hversu mikið öryggi hann veitir. Það er augljóst að það getur verið mjög erfitt fyrir undirmenn að standast þrýsting stjórnenda og þeir geta með réttu eða röngu óttast illvilja og jafnvel að þeir verði látnir gjalda tregðu til að samþykkja flutning.

Rök á móti hreyfanleika starfsfólks innan stjórnsýslunnar eru mögulega þau að þá sé vikið frá mikilvægri meginreglu um að opinber störf eigi að auglýsa og að þar með glatist gagnsæi varðandi ákvarðanatöku um slík mál og aðhald að stjórnvöldum um að taka ákvarðanir af þessu tagi eingöngu á grundvelli hæfni viðkomandi starfsmanns. Auglýsingar og gagnsæi eru forsenda þess að eftirlitsaðilar eins og umboðsmaður Alþingis og eftir atvikum dómstólar geti haft eftirlit með því að jafnræðis sé gætt og að spilling eða önnur ómálefnaleg sjónarmið hafi ekki áhrif á ákvarðanatöku af þessu tagi. Það aðhald er afar mikilvægt eins og mjög mörg dæmi sanna. Að öllu sem víkur frá auglýsingaskyldu opinberra starfa og því gagnsæi og eftirliti sem hún veitir þarf því að huga mjög vel. Fræðimenn hafa bent á að spilling við veitingu opinberra starfa sé vandamál í íslensku samfélagi. Almenningur er einnig almennt þeirrar skoðunar. Við verðum því að gæta þess að gera það ekki eftirlitslausara. Það getur því ekki aðeins leitt til meiri spillingar sem er ærin fyrir heldur dregið úr trausti almennings til stjórnsýslunnar.

Í áliti minni hluta nefndarinnar er tekið fram að um þetta atriði frumvarpsins, hreyfanleika starfsmanna innan stjórnsýslunnar, hafi ekki verið haft nægilegt samráð við samtök starfsfólks. Ef það er rétt þá er það mikill annmarki á undirbúningi málsins því hér er augljóslega um mál að ræða sem snertir mikla hagsmuni og því mjög óeðlilegt að ekki sé haft mikið samráð við fulltrúa starfsfólks stjórnsýslunnar.

Því miður hef ég ekki kannski nægjanlega tíma til þess að fara yfir þann kafla málsins sem varðar siðferðisviðmið, en hvað varðar ákvæði frumvarpsins um að færa verkefni samhæfingarnefndar um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna til forsætisráðuneytisins má taka undir álit minni hlutans. Þar segir, með leyfi forseta:

„Samkvæmt 25. gr. laga um Stjórnarráð Íslands skal starfa samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna. Í frumvarpinu er lagt til að hún verði lögð niður en forsætisráðuneytið muni taka að sér verkefni hennar. Minni hlutinn hefur um þetta ríkar efasemdir og vísar til þess að fyrir nefndinni kom fram að rökstuðningur í frumvarpinu væri takmarkaður og ekki væri ljóst hver ætlunin væri með breytingunni. Minni hlutinn telur því að þennan þátt málsins þurfi að skoða mun betur.“

Hér er um að ræða verkefni sem er afar mikilvægt og þýðingarmikið að það sé ekki bara vel og faglega unnið heldur einnig og ekki síður að sú vinna njóti trausts og sé vel og sýnilega varin fyrir óeðlilegum pólitískum afskiptum. Þetta snýst ekki bara um að stuðla að góðum og óspilltum starfsháttum í stjórnsýslunni í þágu almennings heldur einnig að standa þannig að því að almenningur megi treysta því að þannig sé það gert. Markmiðin eru því tvö, vandaðir og óspilltir stjórnsýsluhættir og traust almennings til stjórnsýslunnar. Með þeirri breytingu sem lögð er til í frumvarpinu að flytja verkefni frá sérstakri samhæfingarnefnd er vegið að því trausti sem er svo mikilvægt að skapa.

Það eru ákveðnar spurningar sem vakna um fyrirhugaðan flutning Fiskistofu þótt stjórnvöld hafi lýst því yfir að ekki verði ráðist í hann a.m.k. í ár. Spurningarnar eru: Hvernig hefur verið staðið að undirbúningi og mati á afleiðingum flutningsins fyrir starfsemina og árangurs af henni til skemmri og lengri tíma? Hvernig hefur samráði verið háttað við fulltrúa þeirra hagsmunasamtaka og stofnana sem hafa sérstakra hagsmuna að gæta vegna þjónustu sem Fiskistofa veitir og samskipti við hana? Hér er meðal annars átt við samtök útgerða, fiskvinnslu, sjómanna, Hafrannsóknastofnun, Matvælastofnun, Landhelgisgæslu. Hvernig hafa fjárhagsleg áhrif flutningsins til skemmri og lengri tíma verið metin? Hvernig hefur verið metið hvaða áhrif flutningurinn hefur á þessa þjónustu með tilliti til árangurs af starfseminni og kostnaðar þeirra sem þurfa einkum að nýta sér þjónustu stofnunarinnar og hafa samskipti við hana?

Það eru fleiri atriði sem ég mundi vilja tæpa á, en ég læt þetta duga í þessari ræðu minni um þetta mál. Ég kemst ekki nægilega yfir allt efnið. Ég vil bara nota síðustu eina og hálfu mínútuna sem ég á af ræðutíma til þess að vitna í ræðu hæstv. forsætisráðherra sem hann flutti sem óbreyttur þingmaður í stjórnarandstöðu í maímánuði 2011. Þar er hann að gagnrýna breytingar sem að hans mati fela í sér að mikið vald sé fært á hendur forsætisráðherra. Þar segir hann í þeirri umræðu, með leyfi forseta:

„Ég verð reyndar að gera þann fyrirvara að það getur vel verið að þetta gæti í sumum tilvikum hentað ágætlega. Sumar ríkisstjórnir gætu farið mjög vel með þetta vald og jafnvel, ef ríkisstjórn væri nógu góð, mundi það ýta undir skilvirkni frekar en hitt vegna þess að þá þyrfti ekki að verja jafn miklum tíma í að hlusta á, hvað eigum við að segja, rangar skoðanir. En við getum ekki hannað kerfi sem gengur út á það að valdhafinn sé alltaf með réttu skoðanirnar og þurfi þar af leiðandi ekkert að hlusta á þær röngu. Við vitum ekki hvort valdhafi hverju sinni er með rangar skoðanir eða réttar, hvað þá í framtíðinni. Þar af leiðandi er mjög mikilvægt að kerfið sé til þess hannað að valdi sé dreift en líka að sérstaklega sé hugað að stöðu löggjafarvaldsins, hinna kjörnu fulltrúa, gagnvart framkvæmdarvaldinu.“

Á öðrum stað í þeirri umræðu, virðulegur forseti, segir hæstv. forsætisráðherra Tilvitnun hefst:

„Ef einhvers staðar ætti að leita eftir samráði og víðtækri sátt hlyti það að vera í málum sem þessum sem snúa að því hvernig stjórnkerfi okkar er byggt upp.“