lokafjárlög 2016.

Herra forseti. Frumvarp þetta markar vatnaskil að því leyti að hér eru á ferð síðustu lokafjárlög sem koma til kasta Alþingis. Sá háttur að ljúka fjárhagsmálefnum tiltekins almanaksárs með lokafjárlögum mun eftir afgreiðslu þessa máls heyra sögunni til. Við erum að feta okkur í átt til nýrra tíma í ríkisbúskapnum á grundvelli laga um opinber fjármál frá 2015 sem marka honum nýja umgjörð.

Um mál af þessu tagi verður ekki fjallað öðruvísi en víkja stuttlega að flutningi heimilda milli ára. Eins og fram kemur í nefndaráliti hefur Ríkisendurskoðun gagnrýnt umfang flutnings heimilda milli ára, bæði umframgjöld og jákvæða stöðu, og bent á að ekki sé eðlilegt að flytja sjálfkrafa neikvæða stöðu milli ára ef ekki séu samhliða gerðar ráðstafanir til að færa útgjöldin að fjárheimildum.

Fjárlaganefnd hefur oft tekið undir þá gagnrýni. Ef litið er á tölur í þessum efnum kemur fram að á árunum fyrir bankahrunið nam flutningur milli ára upp undir 5% af heildarfjárheimildum ársins, en umtalsvert dró úr þeim þar til með þessu frumvarpi að fluttar fjárheimildir nema um 2% af heildarfjárheimildum ársins 2016.

Það er rakið í greinargerð frumvarpsins hvaða vinnureglur stuðst hefur verið við af hálfu fjármála- og efnahagsráðuneytisins í tengslum við ráðstöfun á stöðu fjárheimilda í árslok. Rétt er að geta þess, sem þar kemur fram, að staða í árslok er almennt felld niður á lögbundnum liðum og samningsbundnum. Til dæmis má taka tilfærsluliði almannatrygginga þar sem útgjöld ráðast kannski ekki síst af lögbundnum ákvæðum, en fjármálastjórn í starfsemi eða verkefnum sem lúta ábyrgð tiltekinna stjórnsýsluaðila og hægt er að stýra án breytinga á hlutaðeigandi lögum.

Engu að síður hefur sú regla verið höfð uppi að stöður á rekstrar-, viðhalds- og stofnkostnaðarliðum færast á milli ára. Það á sérstaklega við frá og með gildistöku laganna, sem áður er getið, um opinber fjármál.

Flutningur stöðu á sem flestum liðum, sem er auðvitað markmiðið, ætti að leiða til bættrar áætlunargerðar þar sem ekki er hægt að komast undan því að bregðast við frávikum í árslok.

Herra forseti. Í samræmi við eftirlitshlutverk sitt hefur, eins og hér var ítarlega rakið í máli framsögumanns, hv. þm. Haraldar Benediktssonar, fjárlaganefnd haft uppi ýmsar athuganir og sér ástæðu til að koma á framfæri í nefndaráliti sínu ýmsum ábendingum. Ég þarf ekki að fara yfir þetta í löngu máli en vil gjarnan nefna nokkur atriði í því sambandi.

Eitt er þetta að nefndin fór yfir árslokastöðu og tillögur um niðurfellingar heimilda. Leitað var skýringa þar sem frávik voru veruleg. Niðurstaðan er sú að viðunandi skýringar, að dómi nefndarinnar, fengust frá öllum ráðuneytum.

Annað mál sem uppi er í þessu sambandi er misvægi milli einstakra viðfangsefna. Það kemur fram, eins og það er orðað, „í allnokkrum tilfellum“, misvægi á stöðu einstakra viðfangsefna hjá stofnunum, þar sem meira en eitt viðfangsefni er uppi. Það kemur jafnvel fyrir að sum viðfangsefni eru með mjög mikinn afgang en önnur samsvarandi halla.

Ég skal ekki orðlengja þetta. En nefndin beinir þeim tilmælum, svo að það sé nú áréttað hér, til ráðuneyta að huga sérstaklega að misræmi af þessu tagi og sjá til þess, eins og komist er að orði, að það verði leiðrétt til frambúðar. Það er sérstaklega nefnt að þetta sé áberandi hjá heilbrigðisstofnunum á landsbyggðinni þar sem staðan á heilsugæslusviði sé jákvæð um meira en 300 millj. kr. en á móti vegi halli á sjúkrasviði.

Sömuleiðis eru ábendingar um óráðstafaðar inneignir fjáraukalaga og nefndin telur að stjórnvöldum beri að fylgjast betur með því að fjárheimildir séu nýttar á því ári sem þeirra er aflað.

Af öðrum atriðum sem þarna er fjallað um, og gert hefur verið á vettvangi nefndarinnar, eru afgangsheimildir sjóða. Þar munar mestu um Ofanflóðasjóð en einnig eru það fjölmargir sjóðir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis sem tengjast sjávarútvegi þar sem jákvæð árslokastaða hefur reynst hafa hækkað ár frá ári. Niðurstaða nefndarinnar er sú að leggja áherslu á að gætt sé meira samræmis við áætlunargerð og að fjárlög endist miklu betur en raunveruleg ætluð útgjöld hlutaðeigandi sjóða.

Eins og hér hefur komið fram tók nefndin sérstaklega fyrir rekstur sýslumannsembætta og ber að undirstrika það og árétta að það eru tilmæli af hálfu fjárlaganefndar að farið verði yfir áform og forsendur fyrir fækkun embætta og það verði skýrt hvers vegna áætlun um flutning verkefna gekk ekki eftir. Enn og aftur minni ég á eftirlitshlutverk fjárlaganefndar með framkvæmd fjárlaga.

Í hinni nýju veröld sem við nú göngum til móts við, með hinum nýju lögum um opinber fjármál — ég leyfi mér enn að kalla þau ný þó þau séu frá 2015 — eru miklar skyldur lagðar á aðila. Sérstaklega ber að taka fram að hver ráðherra skal hafa reglubundið eftirlit með fjárhag svonefndra ríkisaðila í A-hluta sem heyra til málefnasviðs hans og ráðherra ber að greina og bregðast við áhættu og veikleikum í rekstri. Hér er mikil skylda lögð á ráðherra.

Ef hætta er á að útgjöld verði umfram fjárveitingar skal, samkvæmt lögunum, ráðherra leita leiða til að — svo kemur upptalning: Lækka gjöld innan ársins, millifæra fjárveitingar innan málaflokka og nýta varasjóði þannig að útgjöld verði ekki umfram fjárveitingar.

Sömuleiðis er lögð á ráðherra sú skylda að skila greinargerð til fjármálaráðherra um samanburð raunútgjalda og fjárheimilda fyrir þá málaflokka sem undir hann heyra. Þetta skal gera ársfjórðungslega, því að það er sérstaklega tekið fram að þetta skuli gera fyrir hvern ársfjórðung þar sem byggt er á útgefnu uppgjöri ríkissjóðs fyrir sama tímabil.

Ef sú staða er uppi að markverð frávik, eins og það er orðað, sé á milli raunútgjalda og fjárheimilda og jafnvel ef ástæða er til að ætla að svo verði skal hlutaðeigandi ráðherra án tafar gera fjármálaráðherra grein fyrir ástæðum þessa og meira til, þeim ráðstöfunum sem hann hefur gripið til eða hyggst grípa til til að koma í veg fyrir frávik milli raunútgjalda og fjárheimilda.

Í framhaldi af þessu skal ráðherra upplýsa ríkisstjórn og fjárlaganefnd Alþingis eins oft og ástæða er til og eigi sjaldnar en ársfjórðungslega um framkvæmd fjárlaga og fjárhagslega framvindu ríkissjóðs. Hér eru hlutirnir heldur betur, herra forseti, í gadda slegnir.

Lögð er á aðila upplýsingaskylda varðandi frávik frá rekstraráætlunum. Hún er meðal annars á þann veg að forstöðumaður ríkisaðila, eins og það heitir, í A-hluta skal upplýsa hlutaðeigandi ráðherra án tafar um frávik frá rekstraráætlun. Greina skal frá ástæðum þeirra og hvernig fyrirhugað er að bregðast við þeim.

Lögð er á ráðherra sú skylda að upplýsa forstöðumann innan 15 daga um afstöðu sína til fyrirhugaðra viðbragða. Fallist hann ekki á tillögurnar skal hann innan sama tíma leggja fyrir forstöðumanninn að bregðast við með nánar tilgreindum hætti þannig að settum markmiðum verði náð.

Ég skal ekki rekja þetta frekar, en eins og sjá má eru hlutirnir með mjög skýrum og afmörkuðum hætti í lögum um opinber fjármál.

Það eru nokkur atriði sem er mikilvægt að árétta hér, herra forseti. Útgjöld sem eru umfram fjárheimildir í árslok skulu dragast frá fjárheimild næsta árs, taki menn eftir því. Hlutaðeigandi ráðherra skal þá án tafar greina ráðherra frá því hvernig hann hyggst tryggja að markmið fjárlaga yfirstandandi fjárlagaárs séu virt komi til frádráttar. Hafi fjárheimild ekki verið nýtt að fullu í árslok getur hlutaðeigandi ráðherra óskað eftir því við ráðherra að hinni ónýttu fjárheimild verði ráðstafað á næsta ári í heild eða að hluta, enda verði henni ráðstafað til að mæta útgjöldum sem hafa frestast eða fyrir liggi skýr hagkvæmnisrök.

Hér er sömuleiðis uppi að ráðherra er falið að setja reglur að höfðu samráði við fjárlaganefnd Alþingis um uppgjör fjárheimilda samkvæmt því sem áður greinir og hvernig með skuli fara við gerð útgjaldaáætlana.

Herra forseti. Ég legg áherslu á að þeir þættir sem ekki lúta ákvörðunarvaldi ráðherra eru giska fáir þegar grannt er skoðað. Ég vil einnig árétta ábyrgð ráðherra samkvæmt hinu nýja skipulagi sem tekur við í framhaldinu.

Nú ber ráðherra að leita allra leiða til að koma í veg fyrir að kostnaður reynist meiri en fjárheimildir og grípa tímanlega til allra ráða til að koma í veg fyrir hallarekstur. Framvegis flyst hallareksturinn til næsta árs. Þá ber að taka á honum og ekki verður lengur unnt að ganga út frá því að halli verði felldur niður enda er slík framkvæmd ótæk í rekstrarlegu tilliti.

Ég tel að með þeim hætti sem hér hefur verið rakinn og lögfestur hefur verið aukist agi og um leið fagmennska í rekstri ríkisins sem er jákvætt fyrir alla aðila, þingheim, framkvæmdarvaldið og borgarana. Hér er því um mikið framfaraskref að ræða, herra forseti.

Ég vil í lok máls míns gera að umræðuefni, þó að við séum að tala hér um lokafjárlög fyrir árið 2016, málefni sem nú er uppi, umgengni ríkisstjórnarinnar við lögin um opinber fjármál; hún birtist í því að ríkisstjórnin hyggst hagnýta sér fé úr hinum almenna varasjóði um þessar mundir. Hér ræðir um að taka fé úr hinum almenna varasjóði til vegaframkvæmda, sem út af fyrir sig eru þarfar og brýnar, í stað þess að gera ráð fyrir fé til þessara framkvæmda í fjárlögum eða fjármálaáætlun. Ráðstöfun fjár úr hinum almenna varasjóði er bundin ströngum skilyrðum. Þau skilyrði eru talin upp í 24. gr. laga um opinber fjármál.

Varasjóðnum, hinum almenna, er ætlað að bregðast við útgjöldum sem eru tímabundin, ófyrirsjáanleg, óhjákvæmileg og ekki unnt að bregðast við með öðrum hætti samkvæmt lögunum um opinber fjármál.

Með notkun fjár úr þessum sjóði, sem bundinn er svo ströngum skilyrðum, og skýrt er tekið fram í greinargerð, herra forseti, að túlka beri þröngt, er teflt á tæpasta vað svo að ekki sé meira sagt.

Hvað er ófyrirsjáanlegt við að lélegir vegir komi illa undan vetri og frosti? Vita það ekki allir, herra forseti? Þetta jaðrar, leyfi ég mér að segja, við misbeitingu á 24. gr. laganna og skapar, leyfi ég mér aftur að segja, hættulegt fordæmi sem í raun felur í sér að ráðherrar telji sér frjálst að nýta fé sjóðsins að geðþótta. Þetta gengur þvert á lögin.

Eigi þetta að vera svona væri kannski hreinlegra að fella 24. gr. á brott, um hinn almenna varasjóð. Honum er ætlað að bregðast við aðstæðum sem raktar eru í lagagreininni sem hér hefur verið vísað til, 24. gr., þannig að skaði væri að því að missa þennan almenna varasjóð fyrir ofurborð, en framkvæmd, eins og sú sem hér hefur verið lýst og nú er uppi, eins og nú horfir, sýnir að ákvæðið nær ekki tilgangi sínum þegar efni þess er ekki virt eins og þetta dæmi er því miður til marks um.