fjármálaáætlun 2020--2024.
Virðulegi forseti. Undanfarin ár hef ég kvartað sáran undan því að ekkert sé farið eftir lögum um opinber fjármál. Svörin hafa iðulega verið að það sé verið að vinna í einhverju innleiðingarferli. Ég hef samt hvergi fengið að sjá áætlun um hvenær ríkisstjórnin ætli að fara að fara eftir gildandi lögum. Nú er t.d. verið að vinna ný umferðarlög. Munu landsmenn hafa svigrúm til að innleiða þau lög? Nokkur ár jafnvel? Ef ökumaður er tekinn með 0,3 prómill í öndunarmæli, getur hann bara sagst vera að innleiða ný umferðarlög? „Ég er kominn niður í 4,5 núna, þannig að 0,3? Ég bara er að innleiða það, það er ekki komið alveg á dagskrá hjá mér.“
Það sem ég hef helst mótmælt er skorturinn á kostnaðargreiningu á stefnu stjórnvalda. Til þess að útskýra mál mitt á sem skýrastan hátt ætla ég einfaldlega að lesa upp úr greinargerð frumvarps til laga um opinber fjármál, nánar tiltekið úr 20. gr., nokkuð langa tilvitnun, með leyfi forseta:
„Ákvæðið mælir fyrir um að hlutaðeigandi ráðherra beri ábyrgð á stefnumótun fyrir málefnasvið og málaflokka sem undir hann heyra. Stefnumótun ráðherra skal fela í sér markmið og áherslur um fyrirkomulag og þróun á starfsemi hvers málefnasviðs til a.m.k. fimm ára, samanber gildistíma fjármálaáætlunar. Með ákvæðinu er stuðlað að heildstæðri áætlanagerð til lengri tíma með því að horft er fram yfir komandi fjárhagsár við stefnumótun fyrir málefnasvið og lögð er fram tímasett áætlun um forgangsröðun verkefna og fjármögnun þeirra.“
Fjármögnun og forgangsröðun verkefna.
„Þá skal meta hvort fyrirhugaðar aðgerðir og áherslur krefjist lagabreytinga eða hafi önnur bein eða óbein áhrif á starfshætti innan málefnasviðsins eða á aðra geira þjóðfélagsins, þar með talið starfsemi á vegum einkaaðila. Jafnframt ber að greina frá markmiðum og áherslum innan hvers málefnasviðs fyrir næsta fjárhagsár og skýra með hvaða hætti fyrirhugaðar aðgerðir muni stuðla að heildstæðum umbótum, aukinni skilvirkni og framþróun.“
Það er ef maður er svo einstaklega rausnarlegur að segja að innleiðingu á flestu af þessu sem hér var upptalið sé lokið. En þetta er bara byrjunin. Nánari útskýringar er að finna í greinargerðinni, aftur með leyfi forseta:
„Greinargóð og formleg stefnumótun hvers ráðherra gerir mögulegt að draga upp heildarmynd af starfsemi ríkisins á öllum málefnasviðum til lengri og skemmri tíma. Með því getur Alþingi jafnframt lagt skýrara mat á forsendur fjármálaáætlunar [...] og byggt umfjöllun sína um frumvarp til fjárlaga á heildstæðu samhengi. Í því ljósi ber enn fremur að horfa til þess að hver ráðherra skal fyrir 1. júní ár hvert birta ársskýrslu um árangur og ávinning af ráðstöfun fjárveitinga innan síns málefnasviðs með tilliti til settra markmiða og aðgerða [...]. Þannig er stuðlað að auknu aðhaldi m.a. við framkvæmd fjárlaga, unnt er að meta hvort stefnumótun og forgangsröðun verkefna innan málefnasviða hafi gengið eftir og hvaða raunverulega árangri aðgerðir hafa skilað. Í því samhengi er mikilvægt að bæði almenn og sértæk markmið, þar með talið gæða- og þjónustumarkmið, séu skýr og greinargóð.“
Ársskýrsla um árangur og ávinning af ráðstöfun fjárveitinga? Hvernig er það hægt þegar það er ekkert kostnaðarmat? Hvaða raunverulega árangri skila aðgerðir stjórnvalda? Það kom t.d. fram í ræðu hæstv. ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra að þau markmið sem sett eru fram í stefnu stjórnvalda væru bara spá. Nei, ráðherra á að sannfæra okkur um að sú stefna sem ráðherra setur fram skili betri árangri en að gera ekki neitt. Ráðherra á þannig að sannfæra okkur um að það fjármagn sem ráðherra biður um í þau verkefni sem lögð eru fram til þess að raungera stefnu stjórnvalda, skili okkur þeim árangri sem er settur fram samkvæmt markmiðum stjórnvalda.
Greinargerðin heldur áfram um stefnumótun, aftur með leyfi forseta:
„Þrátt fyrir ólíkt eðli og umfang þeirrar starfsemi sem fellur undir einstök málefnasvið eiga sömu sjónarmið við um undirbúning, framsetningu og framkvæmd stefnumótunar fyrir öll málefnasvið. Í því samhengi skal lögð áhersla á skýrleika, einfaldleika og gegnsæi, m.a. til að koma í veg fyrir óeðlilega skörun markmiða fyrir einstaka málaflokka.“
Hver ætlar að kvitta undir að þessi fjármálaáætlun sem við höfum hérna fyrir framan okkur sé „skýr, einföld og gegnsæ“ hvað varðar stefnu stjórnvalda, hvað hún kosti og hvaða áhrif hún hafi á samfélag okkar?
Enginn? Nei, mig grunaði það.
Hver ætlar að rökstyðja að þessi fjármálaáætlun uppfylli þessi skilyrði? Það er nefnilega tvennt ólíkt að kvitta undir eitthvað og rökstyðja það, alveg eins og fyrrverandi dómsmálaráðherra komst að nýlega. Ef þessi hluti greinargerðar frumvarps til laga um opinber fjármál er ekki nægilega skýr fyrir stjórnvöld þarf bara að lesa aðeins meira því að það er einnig fjallað um framsetningu stefnu stjórnvalda í tölusettum lista sem hljóðar svo, með leyfi forseta:
„Í fyrsta lagi er stefnumótun ætlað að tryggja að ljóst sé að hvaða markmiðum og áherslum stefnt er á hverju málefnasviði og að fyrir liggi skýr forgangsröðun.
Í öðru lagi felur stefnumótun í sér formlega greiningu og mat á stöðu þjónustu og starfsemi á einstökum málefnasviðum. Slík greining kann t.d. að leiða í ljós að endurmeta verði forsendur umfangs eða fyrirkomulags tiltekinnar þjónustu.
Í þriðja lagi felst í stefnumótun ákvörðun um hvaða leið skuli fylgt til að ná fram settum markmiðum. Hér þarf að huga að kostnaði, áhrifum og ávinningi hverrar leiðar fyrir sig og bera saman ólíkar forsendur þeirra.
Í fjórða lagi felur stefnumótun í sér að markmið eru endanlega mótuð, skilgreind og þeim forgangsraðað í samræmi við þá greiningarvinnu sem fram hefur farið. Markmið skulu vera auðsæ, hlutlæg og mælanleg. Sérstaka áherslu skal leggja á að skilgreina gæði þeirrar þjónustu sem veita á miðað við þá fjármuni sem ætlaðir eru til ráðstöfunar vegna hennar og tilgreina hvenær settum markmiðum skuli náð. Til að auðvelda mat á árangri þurfa markmiðum að fylgja skýrir árangursmælikvarðar.
Í fimmta lagi þarf að skilgreina þau verkefni og aðgerðir, þar með talið lagabreytingar, sem framkvæma þarf til að ná settum markmiðum. Mikilvægt er að gætt sé að samræmi aðgerða, að ábyrgð og hlutverk ólíkra aðila séu yfirfarin og að lagt sé almennt mat á helstu áhættuþætti og áskoranir.
Í sjötta lagi þarf að leggja fram áætlun um framkvæmd einstakra þátta stefnumótunarinnar, tryggja samræmi og skýra forgangsröðun og skilgreina tímafresti og áætlaðan kostnað. Gert er ráð fyrir að fjallað sé um framkvæmd einstakra verkefna og verkþátta í stefnumótun ríkisaðila til þriggja ára sem samþykkt skal af hlutaðeigandi ráðherra.
Þetta er greinargerð um gildandi lög, um 20. gr. laga um opinber fjármál. Þetta er ekki greinargerð um innleiðingaráætlun fyrir lög um opinber fjármál. Ég gæti alveg kvittað undir að það sé einhver skortur á nákvæmni til að byrja með — a.m.k. að anda laganna, grunntilgangi þeirra, sé náð. En þegar vantar eins veigamikið atriði og kostnaðaráætlun aðgerða verð ég að gera alvarlega athugasemd.
Og hér er hún: Alvarleg athugasemd.
Ef kostnaðarmat og forgangsröðun liggur fyrir er miklu auðveldara að glíma við þær efnahagssveiflur sem við sjáum núna. Ef forgangsröðunin er til staðar sjáum við einfaldlega hvað er að gerast þegar árar vel eða illa.
Þá vantar sviðsmyndagreiningu. Þó er ein sviðsmyndagreining hérna. Það sem skiptir máli er að í þeirri greinargerð sem ég las upp vantar sviðsmyndagreiningu á því hvernig efnahagurinn líti út, hvernig niðurstaðan líti út, án stefnu stjórnvalda. Til að við getum borið saman: „Svona verða aðstæðurnar ef stjórnvöld gera ekki neitt, halda bara áfram á núverandi braut.“ En svo bæta stjórnvöld í: „Við ætlum að gera þetta til að ná betri árangri.“ Þá getum við borið saman: Hver er ávinningur af stefnu stjórnvalda á móti því að gera ekki neitt? Þá getum við borið saman þær leiðir sem eru í boði til að ná fram stefnu stjórnvalda. Hvernig er t.d. með fæðingarorlofið? Hver er ávinningurinn af því? Verður ávinningurinn jafnara hlutfall foreldra sem taka fæðingarorlof? Er það markmiðið? Er þessi leið vænleg til þess? Hvaða gögnum er það stutt?
Þetta eru spurningarnar sem þarf að svara þegar sett eru fram markmið og kostnaðaráætlun og þegar leiðir eru bornar saman. Til dæmis væri hægt að bera saman einfaldlega það að hækka fæðingarorlofsstyrkinn. Hvaða árangri myndi það skila? Myndi það skila betri árangri varðandi það markmið að auka jafnt hlutfall foreldra sem taka fæðingarorlof? Gögn sýna fram á það. Ekki það að lengja orlofið. En það eru líka ákveðin réttindi í því að lengja, sem eru gott markmið út af fyrir sig. Ég get kvittað undir það. Þetta nær örugglega þeim árangri, eða hvað? Hvernig er með einstæða foreldra?
Þetta er flóknara en það lítur allt út fyrir og þess vegna þarf að fylgja lögum um opinber fjármál eins og þau eru uppsett, eins og greinargerðin mælir fyrir um, til að við getum í alvörunni talað um stefnu stjórnvalda á einn veg eða annan.
Við erum með úrelta fjármálaáætlun, eins og ég hef sagt áður, því að þetta vantar. Þess vegna getum við ekki talað sérstaklega um stefnu stjórnvalda þegar allt kemur til alls. En ég get hins vegar gagnrýnt það að ekki sé verið að fara eftir lögum.
