fiskveiðar utan lögsögu Íslands.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi á þskj. 1236, 776. mál, en um er að ræða frumvarp til laga um breytingu á lögum um fiskveiðar utan lögsögu Íslands sem varðar stjórn veiða á makríl sem ráðgert er að öðlist gildi fyrir upphaf veiða íslenskra skipa á stofninum á sumri komandi.
Með frumvarpinu er lagt til að aflamarksstjórn verði tekin upp við veiðar á makríl en fram til þessa hefur stjórn veiða á stofninum lotið reglugerðum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og leyfum frá Fiskistofu sem sett hafa verið til eins árs í senn, eins og nánar er rakið í almennum afhugasemdum með frumvarpinu. Það er raunar löngu tímabært að taka upp slíkt skipulag þar sem veiðar í atvinnuskyni hafa verið stundaðar úr stofninum af íslenskum skipum frá því á árunum 2005 og 2006.
Í raun hefur verið skylt um langt árabil að úthluta aflahlutdeildum til veiðanna, en ekki hefur orðið af því þótt athuga verði að verulegt frjálsræði hefur verið um skipulag veiðanna samkvæmt árlegum reglugerðum sjávarútvegsráðuneytisins þannig að skipulagi þeirra hefur um sumt svipað til aflamarksskipulagsins.
Í almennum athugasemdum með frumvarpinu er rakið að skýringu á þeim drætti sem orðið hefur á úthlutun aflahlutdeilda megi rekja að verulegu leyti til ágreinings um skiptingu veiðiheimilda. Úr þeim ágreiningi var leyst að nokkru með tveimur dómum Hæstaréttar Íslands þann 6. desember 2018 þar sem fallist var á kröfu áfrýjenda, tveggja útgerðarfélaga, um að viðurkennt yrði að íslenska ríkið bæri skaðabótaábyrgð á því fjártjóni sem þau kynnu að hafa beðið af því að fiskiskipum í þeirra eigu hafi verið úthlutað minni aflaheimildum á árunum 2011–2014 en skylt hefði verið samkvæmt lögum um veiðar utan lögsögu Íslands, nr. 151/1996, hinum svonefndu úthafsveiðilögum.
Forsendur dóma Hæstaréttar hvíla á því að samkvæmt 2. mgr. 5. gr. úthafsveiðilaganna er skylt að úthluta aflahlutdeild til veiða á deilistofni, sé tekin ákvörðun um að takmarka heildarafla við veiðar á viðkomandi stofni. Teljist veiðireynsla samfelld á þeim tíma skal að mestu byggt á veiðireynslu skipa en annars geta forsendur úthlutunar verið frjálsari samkvæmt ákvæðum 6. mgr. 5. gr. laganna. Hæstiréttur telur að útgáfa reglugerðar um stjórn makrílveiða hafi svarað til töku ákvörðunar um takmörkun heildarafla og því hafi hendur ráðherra verið bundnar af viðmiðum um veiðireynslu árið 2011 og honum ekki heimilt að líta til annarra sjónarmiða við skiptingu heimilda.
Með frumvarpi þessu er því jafnframt brugðist við niðurstöðu dóma Hæstaréttar.
Virðulegi forseti. Þetta frumvarp er viðbragð við framanröktum aðstæðum sem eru mjög óvenjulegar þar sem fyrir liggur dómur frá Hæstarétti sem kveður skýrt á um að veiðistjórn eins mikilvægasta nytjastofns Íslendinga hafi lengi ekki verið í réttu horfi að lögum. Það er grundvallaratriði í mínum huga að umræða um málið taki mið af þessum aðstæðum og hefur allur undirbúningur þess í ráðuneyti mínu miðað að því að bæta úr þeim vanköntum, þ.e. að færa veiðistjórnina í lagalega rétt horf.
Í framhaldi af dómum Hæstaréttar ákvað ég að skipa starfshóp sem skyldi fara yfir þýðingu dómanna og veita ráð um þær ákvarðanir sem taka þyrfti í kjölfarið. Hópinn skipuðu þrír lögfræðingar sem eru jafnframt sérfræðingar í lögum á sviði fiskveiðistjórnar.
Starfshópurinn skilaði áliti sínu 31. janúar á þessu ári og voru meginniðurstöður hans þær að skylt væri að ákveða aflahlutdeildir í makríl samtímis ákvörðun leyfilegs heildarafla veiðanna fyrir næsta veiðitímabil, sumarið 2019. Það yrði einungis gert með reglugerð samkvæmt 2. mgr. 5. gr. úthafsveiðilaganna þar sem úthlutað yrði aflahlutdeildum á grundvelli veiðireynslu þriggja bestu veiðitímabila af síðustu sex árum, þ.e. áranna 2013–2018.
Ég vek sérstaka athygli á því sem segir í áliti starfshópsins að væri gefin út reglugerð vegna veiða á árinu 2019 sem miðaði við veiðireynslu á árunum 2013–2018 væri líklegt að sú úthlutun myndi skapa ríkinu áframhaldandi eða viðvarandi skaðabótaábyrgð. Ráðherra myndi enda halda áfram að baka þeim tjón sem fengju minna úthlutað en þeir hefðu fengið á grundvelli veiðireynslu á árunum fyrir 2011. Slík reglugerð væri þannig byggð á formlega fullnægjandi lagastoð en myndi hins vegar efnislega viðhalda ólögmætu ástandi.
Þetta er ástæðan fyrir því að starfshópurinn kemst svo að orði í skýrslu sinni, sem prentuð er sem fylgiskjal með frumvarpinu, að ráðherra, þ.e. þeim sem hér talar, sé rétt að beita sér fyrir því að Alþingi veitti honum valdheimildir sem komi í veg fyrir að áfram verði gefnar út reglugerðir sem baki ríkinu bótaábyrgð. Við hljótum öll að fallast á að það sé enginn vegur að gefa út slíkan opinn tékka á ríkissjóð.
Þetta er bakgrunnur þess að frumvarp þetta var samið í ráðuneyti mínu og er einnig mikilvægt til áréttingar um þýðingu þess að frumvarp þetta hljóti tímanlega meðferð hér í þingsal og hjá hv. atvinnuveganefnd.
Virðulegi forseti. Ég mun nú víkja að meginefni frumvarpsins. Það er álit starfshópsins sem ég hef áður sagt frá að nýmæli í lögum sem fæli í sér hóflega tilfærslu eða breytingu á úthlutuðum eða væntum aflahlutdeildum sem byggi á lögmætum markmiðum og væri reist á efnislegum mælikvarða væru ekki til þess fallin að skapa íslenska ríkinu áframhaldandi bótaskyldu.
Í þeim tilgangi að auðvelda undirbúning mögulegrar lagasetningar voru í áliti starfshópsins reifaðir nokkrir ólíkir valkostir við stefnumörkun. Tekið var fram að hver þeirra um sig hefði kosti og galla sem nánar voru reifaðir í álitinu. Þessir valkostir væru jafnframt ekki tæmandi taldir en settir fram með hliðsjón af lagaumhverfinu og þeim fyrirmyndum sem finna mætti í eldri löggjöf á sviði fiskveiðistjórnar. Sagt er frá þeim valkostum í almennum athugasemdum með frumvarpinu en sú tillaga sem frumvarp þetta hefur að geyma var ein þeirra sem starfshópurinn benti á.
Með frumvarpinu er ráðherra veitt heimild til að miða veiðireynslu við lengra tímabil við úthlutun aflahlutdeilda en samkvæmt gildandi lögum á sama hátt og gert var við úthlutun aflahlutdeilda úr norsk-íslenska síldarstofninum. Til þess er að líta að aðstæðum við stjórn makrílveiða svipar um sumt til aðstæðna við veiðar á norsk-íslenskri síld þar sem verið höfðu sérstakar stjórnunarráðstafanir í gildi áður en kom til úthlutunar aflahlutdeilda. Að auki mælir með þeirri aðferð að Hæstiréttur hefur fjallað um gildi hennar með hliðsjón af jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar, svo sem rakið er í áliti starfshópsins.
Með 1. gr. frumvarpsins er samkvæmt þessu lagt til að úthlutað verði aflahlutdeild til veiða á makríl á grundvelli tíu bestu aflareynsluára þeirra á árunum 2008–2018, að báðum árum meðtöldum. Tekið er einnig fram að hafi skip komið í stað skips sem áunnið hefur sér aflareynslu á þessu tímabili skuli það skip sem í staðinn kemur njóta þeirrar sömu aflareynslu.
Frumvarpið var kynnt á samráðsgátt Stjórnarráðsins og fengust um það allnokkrar umsagnir sem farið var yfir áður en það var lagt fyrir Alþingi. Frá efni þessara umsagna er sagt í skýringum með frumvarpinu, en ljóst er af þeim að sitt sýnist hverjum. Það er enda auðséð að hver sá aðili sem á rétt til verðmætrar úthlutunar sem þeirrar sem frumvarp þetta mælir fyrir um hefur hagsmuni af því að verja stöðu sína og reyna að fá til sín stærri hluta úthlutunar. Það er ekki nema skiljanlegt, en ég treysti Alþingi vel til að fara að nýju yfir sjónarmið sem kunna að standa því að baki um leið og horft verði til stjórnskipulegra takmarkana hins almenna löggjafa við meðferð þessa máls.
Í kafla um mat á áhrifum frumvarpsins og í lýsingu á viðbrögðum við sjónarmiðum hagsmunaaðila um frumvarpið er þegar leitast við að takast á við þessi ólíku sjónarmið og veit ég að í meðförum nefndarinnar verða þau ekki síður til umfjöllunar. Ég tel það raunar óhjákvæmilegt að yfir þau verði að fara.
Ég get hins vegar ekki látið hjá líða við þessa framsögu málsins að vekja athygli þingheims á upplýsingum sem standa í almennum athugasemdum með frumvarpinu um ástand makrílstofnsins. Þar er greint frá því að Alþjóðahafrannsóknaráðið, ICES, leggur til í samræmi við nýtingarstefnu fyrir makríl að afli ársins 2019 verði ekki meiri en 318.403 tonn, sem er veruleg lækkun frá árinu 2018 þegar ráðgjöfin það ár var um 550.000 tonn, að ég tali ekki um að árið 2017 var ráðgjöfin 857.000 tonn. Miðað við stöðu viðræðna strandríkjanna er engu að síður afar ósennilegt að heildarveiðin verði innan þeirrar sömu ráðgjafar og ég gat um áðan. Hvað þetta mun þýða fyrir framtíð þessara veiða fyrir íslensk skip er erfitt að segja, en þetta er þörf árétting um mikilvægi þess að samningar takist sem fyrst meðal strandríkja um stjórn veiða úr stofninum.
Ósagt skal látið hverjir framtíðarmöguleikar íslenskra skipa til veiða úr stofninum í íslenskri lögsögu kunna að verða. Óneitanlega vekur staðan þó nokkurn ugg um hvernig veiðarnar kunna að þróast næstu árin og er þörf árétting um mikilvægi þess að enn verði haldið áfram þeirri Canossa-göngu, sem verið hafa hinar langvinnu en enn sem komið er árangurslausu viðræður okkar við önnur strandríki um verndun og nýtingu þessa fiskstofns.
Um tekjuáhrif frumvarpsins fyrir ríkissjóð er fjallað í kafla 6.4. í almennum athugasemdum með frumvarpinu og vísast nánar til þess sem þar segir.
Ég vil, virðulegi forseti, að öðru leyti vísa til þeirra athugasemda sem fylgja frumvarpinu en þar er ítarlega fjallað um efni þess og gerð grein fyrir því. Að lokinni umræðu í þingsal legg ég til að frumvarpinu verði vísað til 2. umr. og hv. atvinnuveganefndar til umfjöllunar.
