fjármálaáætlun 2021--2025.
Herra forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti meiri hluta fjárlaganefndar um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2021–2025. Ég vil byrja á að rifja upp hvers vegna við erum hér rétt fyrir jól að fjalla um fjármálaáætlun sem almennt ætti að vera á verktíma Alþingis að vori. Vegna þeirra sérstöku aðstæðna sem nú eru uppi í samfélaginu vegna heimsfaraldurs kórónuveiru var ákveðið með sérstökum ákvörðunum og seinna lagafrumvarpi að fjármálaáætlun til næstu ára kæmi fram að hausti og hefur verið um hana fjallað hér á þingi og í hv. fjárlaganefnd samhliða umræðum og umfjöllun um fjárlagafrumvarp sem nú bíður 3. umr. Eðli málsins samkvæmt skiluðu allmargir umsagnaraðilar sameiginlegri umsögn um fjármálaáætlun og fjárlög og kannski litast umræðan um fjárlögin sem var hér um daginn talsvert af því og eins mun umræðan um fjármálaáætlun taka mið af því. En hér erum við samt að ræða, eftir yfirferð fjárlaganefndar, nefndarálit sem á að draga fram þá umræðu sem fram fór í nefndinni og ég reyni nú að gera skil í ekki allt of löngu máli tímans vegna og vegna annarra anna á Alþingi.
Ég vil í upphafi rifja aðeins upp meginmarkmið fjármálaáætlunar. Viðfangsefni opinberra fjármála er núna það hvernig best sé að komast út úr þeirri djúpu og óvæntu kreppu sem leiddi af heimsfaraldrinum. Sett hafa verið markmið um að út úr efnahagsástandinu komi samkeppnishæft þjóðfélag þar sem velsæld byggist á kröftugu efnahagslífi og öflugum mannauði. Fjármálum hins opinbera er markvisst beitt til að tryggja stöðugleika og skapa efnahagslega viðspyrnu.
Jafnframt er lögð áhersla á að vernda þann árangur sem náðst hefur í heilbrigðis- og velferðarmálum. Kröftug viðspyrna efnahagslífsins verður drifin áfram af verðmætum störfum og fjárfestingum og áhersla lögð á rannsóknir, nýsköpun, menntun, innviði og loftslags- og umhverfismál. Þá verður viðnámsþróttur gagnvart ófyrirséðum áföllum tryggður með lækkun skulda og sjálfbærni opinberra fjármála svo að ekki verði halli á komandi kynslóðir.
Viðmið áætlunarinnar eru skýr og má setja fram í fimm liðum og ég fer yfir þau hér stuttlega:
Í fyrsta lagi. Svigrúm í krafti árangurs í ríkisfjármálum. Góður árangur í ríkisfjármálum undanfarin ár kemur til góða núna þegar kreppir að. Ef skuldir ríkissjóðs hefðu ekki lækkað eins og raun ber vitni og farið undir 30% af vergri landsframleiðslu í fyrra, hefði verið mun erfiðara að grípa til þeirra aðgerða sem raungerast nú sem viðspyrna við kreppunni.
Í öðru lagi. Áhersla á nýsköpun og innviðauppbyggingu. Í áætluninni er boðað að halda áfram á braut innviðauppbyggingar á mörgum sviðum samfélagsins. Þar má nefna styrkingu heilbrigðisþjónustunnar, eflingu menntakerfisins, bæði á framhalds- og háskólastigi, aukna áherslu á nýsköpun og rannsóknir, stórátak í samgöngumálum, uppbyggingu innviða á ferðamannastöðum og fjölmörg önnur uppbyggingarverkefni.
Í þriðja lagi. Byrðum létt af fólki og fyrirtækjum. Tvö meginmarkmið eru við gerð tekjuáætlunar fjármálaáætlunar. Annars vegar er dregið úr álögum, m.a. með þriðja skattþrepinu, til að hækka ráðstöfunartekjur almennings og bæta samkeppnishæfni atvinnulífsins. Hins vegar tekur áætlunin mið af áhrifum kreppunnar án þess að skattar séu hækkaðir á móti tekjufalli ríkissjóðs.
Í fjórða lagi. Arðsemi og atvinnusköpun í fyrirrúmi við fjárfestingar. Í upphafi kjörtímabilsins var ljóst að ráðast þyrfti í verulegar fjárfestingar sökum þess að safnast hafði upp innviðafjárfestingar- og viðhaldsþörf. Við núverandi efnahagsaðstæður bætist við enn frekari hækkun á fjárfestingarstiginu vegna aðgerða til að bregðast við efnahagslegum áhrifum faraldursins. Samþykkt var sérstakt fjárfestingarátak og umfang þess er yfir 100 milljarðar kr. Umfang nokkurra verkefna er slíkt að það nær einnig yfir á árin 2024 og 2025.
Í fimmta og síðasta lagi. Skuldasöfnun stöðvuð á áætlunartímanum. Nú stefnir í að samanlagður halli ríkissjóðs á þessu og næsta ári nálgist 600 milljarða kr. Skuldirnar sem hlutfall af vergri landsframleiðslu gætu því hækkað úr því að vera komnar niður fyrir 30% upp í tæp 50% af vergri landsframleiðslu í árslok 2021. Áframhaldandi hallarekstur eftir árið 2021 er ekki sjálfbær til lengdar. Áætlunin gerir ráð fyrir afkomubætandi aðgerðum til þess að stöðva hækkun skulda hins opinbera sem hlutfalls af vergri landsframleiðslu árið 2025. Þetta er meginmarkmið áætlunarinnar, að rjúfa vítahring skuldasöfnunar og hallareksturs í lok áætlunartímans.
Ég vísa að öðru leyti í nefndarálit meiri hlutans þar sem við fjöllum um breyttar aðstæður og forsendur áætlunarinnar frá því hún var kynnt og lögð fram. Við fjöllum í nefndarálitinu um ólíkar efnahagsspár sem birtar hafa verið á umfjöllunartímanum. Ég vil taka aðeins undir það að í mínum huga hefur samt komist aftur ákveðin vissa og festa á sjóndeildarhringinn þar sem nú er bráðlega gert ráð fyrir að bólusetning hefjist á Íslandi og víða annars staðar sem skapar þó einhverja vissu um endalok þess ástands sem hefur varað í næstum ár. Við getum því sagt að efnahagshorfur til lengri tíma hafi eitthvað batnað þó að við getum ekki enn spáð af mikilli nákvæmni um hversu kröftug viðspyrnan mun verða, en við vitum að hún kemur og í því má segja að með ákveðnum hætti sé farið að draga upp á sjóndeildarhringinn minni óvissu til lengri tíma.
Í nefndaráliti meiri hlutans fjöllum við um sveiflujöfnunarhlutverk opinberra fjármála. Ég gríp niður í þann kafla:
Gripið hefur verið til sértækra mótvægisaðgerða vegna heimsfaraldurs kórónuveiru með markmið um að draga úr samdrætti í hagkerfinu og minnka atvinnuleysi. Í ár er áætlað að kostnaður við beinar mótvægisaðgerðir ríkissjóðs nemi tæpum 100 milljörðum kr. eða 3,4% af vergri landsframleiðslu. Þar af eru 85 milljarðar kr. á útgjaldahlið og um 13 milljarðar kr. á tekjuhlið. Á næsta ári áætlar fjármála- og efnahagsráðuneytið að umfang mótvægisaðgerða nemi samtals tæplega 53 milljörðum kr. eða um 1,7% af vergri landsframleiðslu. Þar af eru 35 milljarðar kr. á útgjaldahlið og 17 milljarðar kr. á tekjuhlið. Taka skal fram að hér er einungis um að ræða þær mótvægisaðgerðir sem hafa bein áhrif á afkomu ríkissjóðs. Mótvægisaðgerðirnar eru fjármagnaðar með lántökum ríkissjóðs.
Nú þegar myndast hefur mikill slaki í hagkerfinu og framleiðsluþættir eru vannýttir geta aukin útgjöld hins opinbera haft veruleg áhrif á hagkerfið. Fjármála- og efnahagsráðuneytið áætlar að ríkisfjármálamargfaldarinn sé nú á bilinu 0,3–0,4. Það þýðir að ef ríkisútgjöld aukast um 1% af vergri landsframleiðslu verður hagvöxtur 0,3–0,4% hærri en ella.
Hér er sem sé nefnt hvað verið er að draga fram með þessum mótvægisaðgerðum og útgjöldum ríkissjóðs. Fyrst og fremst er verið að vega upp á móti döprum hagvexti og tryggja framgang verkefna og atvinnustigs í landinu og verja heimili og fyrirtæki.
Í áliti meiri hlutans er fjallað um álitsgerð fjármálaráðs því að samkvæmt 13. gr. laga um opinber fjármál ber fjármálaráði að leggja fram mat og álitsgerð um fjármálaáætlun og birtum við helstu áhersluatriði fjármálaráðs í nefndaráliti okkar og tökum einnig utan um eftirfylgni vegna athugasemda fyrri ára sem hafa verið fjölmargar. Hv. fjárlaganefnd hefur ýmist staðið sameiginlega að ýmsum ábendingum eða meiri hlutinn einn og sér og gerum við grein fyrir þeim í áliti okkar og hvernig við erum smám saman að þróa áætlanagerðina, samspil fjármálaáætlunar og fjárlaga, rýni fjármálaráðs og síðan vinnu þingsins við stefnumörkun á sviði ríkisfjármála.
Í nefndaráliti meiri hlutans vegna 2. umr. fjárlaga var talsvert fjallað um sveitarfélög og afkomu þeirra. Við bætum aðeins í umfjöllun um það í áliti okkar um fjármálaáætlun vegna þess að við höfum nú kannski, frá því að við skiluðum nefndaráliti vegna 2. umr. fjárlaga, örlítið gleggri mynd af stöðu sveitarfélaganna og segjum hér í texta:
Sveitarfélögin höfðu upphaflega gert ráð fyrir meiri hækkun tekna frá 2019, eða nálægt 5%, en nú er spáð um 3% hækkun lögbundinna tekna milli ára. Lögbundnar tekjur eru útsvar, fasteignaskattar og framlög jöfnunarsjóðs. Til samanburðar er gert ráð fyrir 13% lækkun heildartekna ríkissjóðs.
Staðan er þó skárri en áætlað var í sumar. Í töflu sem við birtum í nefndarálitinu koma fram niðurstöður upphaflegra fjárhagsáætlana sveitarfélaga í samanburði við útkomuspá ársins, auk skuldahlutfalls og umfangs fjárfestinga. Ljóst er að neikvæð áhrif faraldursins á fjármál sveitarfélaganna eru veruleg. Skuldir eru um 2 milljörðum kr. lægri en spáð var í sumar en eigi að síður hækkar skuldahlutfall þeirra upp í um 90% af rekstrartekjum. Sveitarfélögin hafa aukið fjárfestingar á árinu og þannig tekið þátt í því með ríkissjóði að veita viðspyrnu gegn efnahagskreppunni.
Ég vil einnig geta þess, virðulegi forseti, að samstarf ríkis og sveitarfélaga, sem heldur í raun og veru utan um stefnumótun fyrir opinber fjármál í heild sinni, er í föstum skorðum og nýlega hefur tekist samkomulag um meginmarkmið til næstu ára um ýmsa mælikvarða og markmið sem vert er að vekja athygli á og er til grundvallar í stefnumörkun í opinberum fjármálum næstu ára.
Þá er ég kominn að því í nefndarálitinu þar sem við rekjum breytingartillögur, en breytingartillögur við fjármálaáætlun að þessu sinni leiða fyrst og fremst af breytingum er urðu við 2. umr. fjárlaga þar sem við erum raunverulega að færa tölugrunninn sem þá varð til við þær miklu breytingar sem fjárlagafrumvarpið tók á milli umræðna, frá 1. til 2. umr. Um 55 milljarða útgjaldahækkun og ýmsar ráðstafanir sem eru vegna kórónuveirufaraldursins fyrst og fremst, þar á meðal 20 milljarða viðspyrnustyrkir, hafa þar af leiðandi áhrif á fjármálaáætlun til næstu ára. Og þar sem fjármálaáætlun er til fimm ára þá leiðum við það út í tekju- og gjaldatöflum áætlunarinnar með þeim hætti sem gert er.
Ég vil þó vísa í nefndarálitið þar sem við segjum um breytingartillögurnar:
Þessi afkomuþróun rúmast innan markmiða fjármálastefnu að teknu tilliti til óvissusvigrúms, en gert er ráð fyrir að nýta um helming þess óvissusvigrúms sem til skiptanna er á næsta ári.
Afkomuhorfur hins opinbera eru lakari nú en við fyrri umræðu fjármálaáætlunar og hafa lækkað um 1,9% af vergri landsframleiðslu árið 2021 og um 0,5% af vergri landsframleiðslu árin eftir það þegar frá eru taldar breytingar á umfangi afkomubætandi ráðstafana árin 2023–2025. Helsta breyting frá fyrri umr. snýr að gjaldahlið ríkissjóðs, en útgjaldaáætlun ríkissjóðs hefur verið uppfærð til samræmis við breytingar sem gerðar voru við 2. umr. fjárlaga fyrir árið 2021 og lagðar eru til við 3. umr.
Í fjármálaáætluninni er fjallað um afkomubætandi aðgerðir og þær eru ekki útfærðar eftir árið 2023. Eðlilega, vegna minni tekna og aukinna útgjalda, bætist í það verkefni með þeim hætti sem við höfum lýst og kemur fram í töflum sem fylgja fjármálaáætluninni. Þótt við horfum til afkomubætandi verkefna upp að stærðargráðunni 40 milljörðum á ári til að ná markmiðum okkar um stöðvun á skuldasöfnun — án þess að við séum að útfæra það með einhverjum sérstökum hætti hér við umræðu á Alþingi á aðventu 2020 til hvað viðbragða við getum gripið í opinberum rekstri árið 2023 eða síðar — vil ég segja að sú nálgun, að gera ráð fyrir þessu verkefni og taka fram með jafn skýrum hætti hvert verkefnið er fram undan, er að mínu viti ábyrg. Það getur líka breyst mjög hratt, bæði til verri vegar og betri, og ég held að við séum nú fleiri sem trúum því að viðspyrnan verði kröftugri en spár segja til um. En þó að viðspyrnan verði kröftugri vil ég aðeins segja að við höfum teflt fjármálum ríkissjóðs, lántökum, á svo tæpt vað að lítið má út af bregða svo ekki megi illa fara. Þess vegna segi ég: Sem betur var fer búið að búa ríkissjóð mjög vel undir svona áfall. Við vorum í góðum færum til að takast á við það og það skiptir miklu máli að við verðum búin að koma ríkissjóði aftur í gott horf, því að þetta eru örugglega ekki síðustu áföllin sem við lendum í og þurfum þá að hafa burði til að takast á við þau.
Virðulegur forseti. Ég eyði ekki tíma í að sundurgreina tillögur nefndarinnar að öðru leyti er varða tekjur ríkissjóðs og gjöld en vil þó aðeins tæpa á því sem er gjaldamegin, sem eru kannski útgjöld sem endurspegla fyrst og fremst viðspyrnuna sem ríkisstjórnin hefur undirbúið. Það birtist fyrst og fremst í auknum framlögum til heilbrigðismála og menntamála en ekki síst vegna framlaga til nýsköpunar, rannsókna og þekkingargreina og enn er núna gerð tillaga um tæplega 3 millj. kr. hækkun til þess málaflokks. Aukninguna má nær alfarið rekja til lagabreytinga á yfirstandandi ári sem fólu í sér aukinn stuðning við nýsköpun. Á árinu 2022 er gert ráð fyrir að meiri hluti þeirra tímabundnu ráðstafana sem áformaðar eru á árinu 2021 falli niður sem fyrr segir. Ég held að mikilvægt sé að allar þær aðgerðir sem við höfum gripið til til að efla nýsköpun og til að skjóta styrkari stoðum undir efnahagslífið til lengri tíma, með allt að 73% hækkun framlaga til þessa verkefnis eða málaflokks innan ríkisfjármála, séu hafðar í huga þegar við skoðum þær í heild sinni. Menn hafa gagnrýnt að þau framlög lækki síðan á seinni hluta áætlunar en þá verður að hafa í huga hversu há og mikil innspýtingin var á þeim tíma til að geta raunverulega borið það saman. Hvað varðar aðrar útgjaldabreytingar er lögð til um 1 milljarðs kr. hækkun vegna samgöngumála og 900 millj. kr. vegna uppfærðrar kostnaðaráætlunar vegna kaupa á nýju hafrannsóknaskipi. Þetta eru svona í aðalatriðum, virðulegur forseti, þau atriði sem nefndarálit meiri hluta og breytingartillögur fjalla um.
Ég vil aðeins að lokum fjalla sérstaklega um skuldahorfur hins opinbera fyrir árin 2021–2025. Það er kannski sá þáttur þessa máls og ríkisfjármála sem við ættum öll að hafa mestar áhyggjur af og ættum að vera stöðugt með í kollinum og á takteinum hvernig mál eru að þróast til þess að við getum gengið fram af ábyrgð, því að fjármálaáætlunin snýst fyrst og fremst um festu og viðspyrnu, að verja það sem höfum eflt á undanförnum árum, halda efnahagslífi kröftugra en ella væri ef við erum ekki í færum til að gera það.
Í nefndarálitinu segir:
Til samræmis við uppfærðar afkomuhorfur hafa skuldahorfur hins opinbera verið endurmetnar. Nú er gert ráð fyrir að skuldir hins opinbera verði rúmlega 49% af vergri landsframleiðslu í lok næsta árs og hækki fram til ársins 2025 þegar þær verða rúmlega 60% af vergri landsframleiðslu. Þetta er nánast óbreytt skuldaþróun eins og gert var ráð fyrir í tillögunni, en á hinn bóginn hefur umfang afkomubætandi ráðstafana árin 2023–2025 aukist. Eins og fyrr greinir gerir meginstefnumörkun í opinberum fjármálum ráð fyrir að skuldasöfnun hins opinbera verði stöðvuð árið 2025.
Bent er á að áætlunin geri ráð fyrir að skuldir ríkissjóðs aukist minna en sem nemur afkomulækkuninni frá framlagningu áætlunarinnar. Þar er einkum þrennt sem kemur til. Í fyrsta lagi skilar uppfærð tekjuáætlun meiri breytingu á greiðslugrunni tekjuáætlunar en á rekstrargrunni, en tekjur á greiðslugrunni hafa bein áhrif á sjóðstöðu. Í öðru lagi höfðu í upphafi árs borist stöðugleikaframlög vegna fyrri ára sem sjóðstreymisáætlun fyrri umræðu fjármálaáætlunar hafði ekki gert ráð fyrir, en hvort tveggja leiðir til þess að áætluð sjóðstaða í upphafi næsta árs verður hærri, sem dregur úr lánsfjárþörf. Í þriðja lagi hafa áhrif mótvægisaðgerða stjórnvalda á árinu í einhverjum tilfellum verið ofmetin í greiðsluáætlun ársins 2020. Samantekið leiðir þetta til þess að skuldir hækka minna en sem nemur lakari afkomu.
Ástæða er til að vekja athygli á þessu, stundum eru í öllu þessu verki okkar líka jákvæð tíðindi og ástæða er til að vekja athygli á því að þrátt fyrir þann útgjaldaauka sem við erum hér að leggja til og endurskoðaða tekjuspá erum við að ná skuldamarkmiðum okkar og ég held að það sé gífurlega mikilvægt.
Virðulegur forseti. Meiri hlutinn leggur til að tillagan verði samþykkt með þeim breytingum sem skýrðar eru í áliti þessu og gerð er tillaga um á sérstöku þingskjali.
Undir álitið rita Willum Þór Þórsson, formaður fjárlaganefndar, Haraldur Benediktsson framsögumaður, Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, Steinunn Þóra Árnadóttir og Páll Magnússon.
