verndar- og orkunýtingaráætlun.
Hæstv. forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011, um málsmeðferð virkjunarkosta í vindorku. Framlagning þessa frumvarps er í samræmi við stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar þar sem kveðið er á um að setja þurfi lög um vindorkuver ásamt því að vinna með sveitarfélögum leiðbeiningar um skipulagsákvarðanir og leyfisveitingar.
Eins og við öll þekkjum hefur vindorka sem orkukostur verið að ryðja sér til rúms á síðustu áratugum og fer hlutur hennar í orkuöflun heimsins sístækkandi. Hérlendis hafa enn sem komið er ekki risið stór vindorkuver en þó hafa verið reistar einstakar vindmyllur í tilraunaskyni. Ljóst er að hið vindasama Ísland virðist henta einstaklega vel til reksturs slíkra mannvirkja og er nú þegar hafinn formlegur undirbúningur að nokkrum slíkum vindorkuverum.
Að mínu mati var það ótvíræður vilji þingsins með setningu laga um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011, þ.e. um rammaáætlun, að virkjunarkostir eins og vindorka féllu og ættu að falla undir lögin samhliða jarðvarma og vatnsorku. Meiri hluti þáverandi iðnaðarnefndar, sem hafði málefni rammaáætlunar til meðferðar, gerði á sínum tíma að eigin frumkvæði sérstakar tillögur til breytinga á stjórnarfrumvarpi hæstv. þáverandi iðnaðarráðherra til að tryggja að orkukostir sem þá þóttu óhefðbundir, eins og vindorka til rafmagnsframleiðslu, myndu einnig falla undir rammaáætlun eins og hinir hefðbundnu orkukostir, jarðhiti og vatnsafl enda væru virkjunarkostirnir 10 MW eða stærri. Þessar tillögur til breytinga á frumvarpinu af hálfu þáverandi iðnaðarnefndar voru samþykktar í framhaldinu á þinginu með samþykkt laga um verndar- og orkunýtingaráætlun.
Í samræmi við þennan skilning hefur verkefnisstjórn rammaáætlunar fjallað um virkjunarkosti í vindorku bæði í 3. og 4. áfanga verndar- og orkunýtingaráætlunar. Þrátt fyrir að ekki leiki neinn vafi á því að vindorka heyri undir lög um verndar- og orkunýtingaráætlun eða rammaáætlun er hins vegar ljóst að hægt er að fallast á að gildandi ákvæði um málsmeðferð og aðferðafræði rammaáætlunar mætti aðlaga betur að þessum tiltekna orkukosti vegna sérstöðu hans miðað við aðra orkukosti sem meiri reynsla er af. Sú sérstaða felst í fyrsta lagi í því að þessi auðlind er nokkurn veginn óþrjótandi, ólíkt öðrum orkukostum, og takmarkast orkuvinnsla með vindorku helst af því landrými sem er til staðar. Vindurinn er ekki jafn staðbundinn orkukostur og aðrir hefðbundnari virkjunarkostir heldur er hægt að hagnýta hann víða þar sem landrými er til staðar. Vindorkuver krefjast almennt minni undirbúningstíma en hinir hefðbundnari orkukostir hérlendis og mun fljótlegra er að reisa slík mannvirki. Þá verður að telja verður að vindorkuver geti í mörgum tilvikum haft í för með sér minna óafturkræft rask en hefðbundnari orkukostir, ef rétt er að staðið. Segja má því að nýting vindorku á tilteknu landsvæði bindi ekki hendur framtíðarkynslóða með jafn afgerandi hætti og oft er þegar um er að ræða nýtingu á hinum hefðbundnari orkukostum.
Síðan má nefna að hagkvæmni vindorku eykst hratt m.a. vegna tækniþróunar og áhugi á hagnýtingu hennar fer vaxandi hér á landi sem annars staðar. Rekstur einstakra vindmylla á Íslandi í tilraunaskyni hefur verið umfram væntingar og land- og veðurfræðilegar aðstæður ákjósanlegar til nýtingar vindorku hérlendis.
Þar sem virkjunarkostir í vindorku eru ekki jafn bundnir við ákveðna staðsetningu og hinir hefðbundnu virkjunarkostir gefur það stjórnvöldum mikilvægt tækifæri til að móta opinbera stefnu um hvar helst eigi að staðsetja slíka starfsemi og hvar ekki, til að reyna eins og kostur er að lágmarka neikvæð umhverfisáhrif af þessari starfsemi.
Í lok árs 2019 var ákveðið að skipa sérstakan starfshóp þriggja ráðuneyta til að skoða frekar og vinna að mótuðum tillögum um hvernig best væri að haga málefnum vindorku sem orkunýtingarkosts hér á landi. Í hópnum sátu fulltrúar úr umhverfis- og auðlindaráðuneyti, atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, ásamt samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti.
Í samræmi við tillögur starfshópsins er í frumvarpi þessu gert ráð fyrir að flokkun einstakra landsvæða með tilliti til hagnýtingar vindorku eigi sér stað í sérstakri stefnumörkun stjórnvalda. Þessi stefnumörkun liggur fyrir í þingmáli nr. 707 sem er tillaga til þingsályktunar um staðsetningu vindorkuvera í landslagi og náttúru Íslands og ég mæli hér fyrir á eftir. Þessi tvö þingmál eru því í raun ein heild enda er gert ráð fyrir því í frumvarpi þessu, að verði frumvarpið samþykkt komi lögin ekki til framkvæmda fyrr en framangreind tillaga til þingsályktunar hafi verið samþykkt hér á þinginu.
Í þingsályktunartillögunni er auk tillögu um flokkun á landi gerð grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem verkefnisstjórn rammaáætlunar þarf að fylgja við skoðun og mati á virkjunarkostum í vindorku á landsvæðum í svokölluðum flokki 2 sem eru einu virkjunarkostirnir í vindorku sem koma til skoðunar og mats hjá verkefnisstjórn rammaáætlunar og síðar ráðherra verði frumvarp þetta að lögum.
Hæstv. forseti. Í frumvarpinu sem ég mæli hér fyrir eru lagðar til umtalsverðar breytingar á lagaumgjörð mála er varða skoðun og mat á virkjunarkostum í vindorku í samanburði við aðra virkjunarkosti samkvæmt lögum um rammaáætlun. Helstu breytingar eru eftirfarandi:
Gert er ráð fyrir því í frumvarpinu að land verði flokkað eftir tilteknum áhrifaþáttum sem gert er ráð fyrir að komi til skoðunar við mat á virkjunarkostum í vindorku. Þessi flokkun lands á sér stað eftir þeim viðmiðum sem kveðið er á um í þeirri tillögu til þingsályktunar sem liggur fyrir hér í þinginu. Gert er ráð fyrir því að virkjunarkostir í vindorku sem falli innan landsvæða í flokki 1 komi ekki til greina og að virkjunarkostum sem að hluta eða öllu leyti falli innan slíkra svæða verði vísað frá við málsmeðferð þeirra. Það er því einungis virkjunarkostir sem eru á landsvæði í flokki 2 sem koma til skoðunar og mats verkefnisstjórnar rammaáætlunar.
Sé virkjunarkostur hins vegar hvorki á svæði í flokki 1 né í flokki 2 er gert ráð fyrir að hann sé í flokki 3 og málsmeðferð samkvæmt lögum um rammaáætlun sé þar með lokið og við taki almenn lög og reglur um framkvæmdir sem þessar.
Gert er ráð fyrir í frumvarpinu að verkefnisstjórn rammaáætlunar skoði og meti einstaka virkjunarkosti í vindorku á svæðum í flokki 2 út frá stefnu, meginreglum og viðmiðum sem fram koma í þingsályktun. Mat verkefnisstjórnar byggist samkvæmt frumvarpinu á skoðun þeirra áhrifaþátta sem liggja til grundvallar því að svæðið er í umræddum flokki lands en ekki er gert ráð fyrir að aðrir og óskyldir áhrifaþættir sæti skoðun. Gert er ráð fyrir að verkefnisstjórn skili ráðherra að því búnu rökstuddri umsögn um virkjunarkostinn innan 18 vikna frá því verkefnisstjórn berst umsókn ásamt fullnægjandi gögnum.
Vegna séreðlis vindorkunnar er ekki gert ráð fyrir því í frumvarpinu að sveitarfélög verði skuldbundin til að aðlaga skipulagsáætlanir sínar að einstökum virkjunarkostum í vindorku jafnvel þótt þeir verði heimilaðir samkvæmt lögum um rammaáætlun. Í þessu felst að þrátt fyrir að virkjunarkostur í vindorku hljóti samþykki á grundvelli þeirrar skoðunar og mats sem fram fer á grundvelli rammaáætlunar þá er sveitarfélagi ekki skylt að gera ráð fyrir slíkum virkjunarkosti í sínu skipulagi.
Þetta er grundvallarbreyting frá gildandi lögum um rammaáætlun. Enn og aftur er ástæðan fyrir þessari breytingu séreðli vindorkunnar sem orkukosts. Ekki er nauðsynlegt að nýta hana á tilteknum og ákveðnum stað eins og gildir um jarðvarma og vatnsorku en þar verður að nýta auðlindina þar sem hún er staðsett. Hagnýting vindorku getur þvert á móti átt sér stað nær alls staðar þar sem skilyrði til hagnýtingar vinds og nægilegt landsvæði er fyrir hendi. Í frumvarpinu er því gert ráð fyrir að sveitarfélög hafi mun stærra hlutverk og mun meira svigrúm við ákvörðun um hagnýtingu vindorku innan marka sveitarfélags en gildir um aðra virkjunarkosti í rammaáætlun og til að horfa til ýmissa sjónarmiða og áhrifaþátta sem ekki er gert ráð fyrir að komi til skoðunar og mats innan rammaáætlunar. Í þessu sambandi má t.d. nefna sjónræn og hljóðræn áhrif slíkra mannvirkja á nærsamfélag og byggð, áhrif á landslag og landslagsgerðir innan sveitarfélagsins, áhrif á ferðaleiðir og áfangastaði ferðamanna o.s.frv.
Í frumvarpinu er ekki gert ráð fyrir jafn umfangsmikilli skoðun, mati og forgangsröðun virkjunarkosta og gert er ráð fyrir varðandi jarðvarma og vatnsafl. Ástæða þess er enn og aftur séreðli vindorkunnar í samanburði við hina hefðbundnari virkjunarkosti. Þeir orkukostir eru mun staðbundnari og takmarkaðri en vindorkukostir. Ef nýta á þessa hefðbundnari orkukosti fylgir því almennt verulegt rask á ám og jarðhitasvæðum landsins. Almennt hafa ár og jarðhitasvæði landsins hátt verndargildi í sjálfu sér enda veigamikill hluti af náttúru þess. Auk þess eykst verndargildi ósnortinna vatnasviða og jarðhitasvæða eftir því sem fleirum er raskað.
Í frumvarpinu er byggt á því að skoðun og mat verkefnisstjórnar rammaáætlunar grundvallist á því að skoða staðsetningu virkjunarkostsins með tilliti til þeirrar flokkunar lands sem lögð er til í tillögu til þingsályktunar. Sú skoðun og mat sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu byggist á þeim viðmiðum sem liggja að baki því að umrætt landsvæði er flokkað sem landsvæði í flokki 2. Sem dæmi má nefna að ef virkjunarkosturinn er á svæði 2 vegna þess að staðsetning hans er á mikilvægu fuglasvæði, þá er það hlutverk verkefnisstjórnar að skoða atriði sem snúa að áhrifum á fugla við mat á virkjunarkostinum en ekki aðra óskylda þætti. Virkjunarkostur getur hins vegar verið í flokki 2 vegna fleiri en eins þáttar, t.d. á þann hátt að hann sé á mikilvægu fuglasvæði auk þess sem hann er t.d. innan 10 km fjarlægðar frá friðlýstu svæði. Þá verður verkefnisstjórn rammaáætlunar að skoða báða þessa áhrifaþætti við mat á umræddum virkjunarkosti í vindorku.
Gert er ráð fyrir því í frumvarpinu að verkefnisstjórn leiti aðstoðar þess faghóps eða faghópa sem verkefnisstjórn telur nauðsynlega til að leggja mat á þá afmörkuðu þætti sem fjalla þarf um við skoðun og mat á einstökum virkjunarkostum. Einnig er gert ráð fyrir að hún birti opinberlega drög að niðurstöðu sinni þannig að almenningur, hagsmunaaðilar, félagasamtök og aðrir hagaðilar geti komið að athugasemdum vegna málsins.
Í frumvarpinu er eins og áður segir gert ráð fyrir því að verkefnisstjórn byggi mat sitt á þeim meginreglum, áhrifaþáttum og viðmiðum sem er að finna í tillögu til þingsályktunar. Í frumvarpinu er þannig gert ráð fyrir að verkefnisstjórn beri eftir skoðun og mat sitt á virkjunarkostinum að leggja til annaðhvort að virkjunarkostur verði heimilaður eða hann verði ekki heimilaður. Þegar þetta mat verkefnisstjórnar liggur fyrir er gert ráð fyrir því í frumvarpinu að verkefnisstjórn sendi ráðherra rökstudda umsögn sína um virkjunarkostinn á grundvelli niðurstöðu sinnar og framkominna athugasemda í samráðsferli.
Í frumvarpinu er lögð til sú meginbreyting að ef ráðherra fellst á rökstudda umsögn verkefnisstjórnar um að virkjunarkostur á tilteknu svæði í flokki 2 uppfylli meginreglur og viðmið í þingsályktuninni sé hægt að afgreiða slík mál af hálfu rammaáætlunar á stjórnsýslustigi. Með því er átt við að ef verkefnisstjórn rammaáætlunar og ráðherra eru samstiga um að virkjunarkosturinn uppfylli þau skilyrði sem finna má í þingsályktuninni sé ráðherra heimilt að ákvarða með formlegum hætti að virkjunarkosturinn uppfylli skilyrði að þessu leyti og að frekari málsmeðferð sé þar með lokið af hálfu rammaáætlunar en við taki almennar reglur samkvæmt lögum. Í því felst að virkjunarkosturinn fer til skipulagslegar meðferðar hjá sveitarfélagi, hann sætir mati á umhverfisáhrifum, hefðbundinni meðferð vegna tenginga við raforkukerfið og því almenna leyfisveitingarferli sem gert er ráð fyrir í lögum vegna starfsemi sem þessarar. Þá sé heimilt að halda áfram með málið á þessu stigi stjórnsýslunnar án aðkomu Alþingis eins og verður að gera þegar um er að ræða orkukosti í vatnsafli og jarðhita. Endanlegt mat á stjórnsýslustigi byggir því á skilyrðum, meginreglum og viðmiðum sem Alþingi mun vonandi samþykkja í tillögu til þingsályktunar í tengslum við frumvarp þetta. Með slíku samþykki á þeim forsendum sem liggja eiga til grundvallar mati á virkjunarkostinum verður að telja að ekki sé jafn brýn þörf á því að Alþingi samþykki jafnframt einstaka virkjunarkosti í vindorku í formi sérstakrar þingsályktunar eins og gildir um hina hefðbundnari orkukosti.
Málið kann hins vegar að vandast ef upp kemur sú staða að verkefnisstjórn rammaáætlunar og ráðherra eru ekki samstiga um það hvort tiltekinn virkjunarkostur uppfylli skilyrði þingsályktunar eða ekki. Ljóst er að hlutverk verkefnisstjórnar rammaáætlunar er að vera faglegur ráðgjafi ráðherra við mat á virkjunarkostum en hlutverk hennar er hins vegar ekki að taka sjálfstæðar stjórnsýsluákvarðanir að þessu leyti. Sá hluti málsmeðferðarinnar fellur í skaut ráðherra sem þarf að taka hina endanlegu ákvörðun á stjórnsýslustigi á grundvelli frumvarpsins og bera á henni stjórnskipulega ábyrgð. Því er mælt fyrir um að í þeim tilvikum sem verkefnisstjórn og ráðherra eru ekki sammála sé hlutaðeigandi stjórnvöldum óheimilt að veita leyfi til nýtingar vindorkukosts innan svæðisins að svo komnu máli.
Í frumvarpinu er hins vegar einnig að finna tiltekna meginbreytingu frá gildandi lögum sem felst í að í tilvikum sem þessum geti virkjunaraðili farið með mál sitt að nýju fyrir verkefnisstjórnina. Hann getur við slíka meðferð horft til rökstuddrar umsagnar verkefnisstjórnar eða rökstuddrar ákvörðunar ráðherra og lagt virkjunarkostinn að nýju fyrir verkefnisstjórnina, t.d. með þeim hætti að aðlaga virkjunarkostinn betur að þeim athugasemdum sem komu fram ef það er á annað borð hægt. Einnig er gert ráð fyrir því í frumvarpinu að ef virkjunarkosturinn er ekki samþykktur á stjórnsýslustigi vegna þess að verkefnisstjórn og ráðherra eru ekki sammála um hvort virkjunarkosturinn uppfylli sett skilyrði eða ekki, þá geti virkjunaraðili óskað eftir því að virkjunarkosturinn verði tekinn fyrir í næstu verndar- og orkunýtingaráætlun og fái því efnislega meðferð á Alþingi eins og hinir hefðbundnu virkjunarkostir.
Í frumvarpinu er sérstaklega gert ráð fyrir því, eins og gildir almennt um verndar- og orkunýtingaráætlun, að við meðferð ráðherra umhverfismála á virkjunarkostum í vindorku hafi hann samráð við þann ráðherra sem fer með orkumál.
Að lokum vil ég benda á að samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir því að ef verkefnisstjórn rammaáætlunar kemst að þeirri niðurstöðu að virkjunarkostur í vindorku sé hvorki á svæði í flokki 1 né 2 þá sé meðferð þess virkjunarkosts lokið af hálfu rammaáætlunar og slíkir virkjunarkostir geta þá farið til almennrar meðferðar hjá sveitarfélögum, í skipulagslega meðferð, mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar o.s.frv., eins ég hef þegar farið yfir.
Hæstv. forseti. Ljóst er að það málefni sem hér er til umfjöllunar er engan veginn óumdeilt. Margir telja að málefni vindorkunnar eigi að vera utan rammaáætlunar og alfarið ákveðin samkvæmt almennum reglum. Aðrir telja að miklu skipti að málefni vindorkunnar séu áfram innan rammaáætlunar og eigi að hlíta nákvæmlega sömu reglum og málsmeðferð og hinir hefðbundnari orkukostir.
Sú leið sem lögð er til í frumvarpi þessu byggir á að farin sé ákveðin millileið með hliðsjón af hinu sérstaka eðli vindorkunnar. Í henni felst að reynt sé að taka frá mikilvægustu og verðmætustu svæði landsins með tilliti til náttúru og menningarsögulegra minja en reyna á móti að torvelda ekki slíka uppbyggingu á öðrum stöðum landsins. Í þessari leið felst einnig að sveitarfélögum landsins er fengið mun stærra hlutverk við ákvörðun um mögulega uppbyggingu slíkra mannvirkja innan marka þeirra en gert er ráð fyrir í gildandi lögum um rammaáætlun.
Verði frumvarpið samþykkt má einnig gera ráð fyrir því að málsmeðferðartími þessara virkjunarkosta styttist verulega frá því sem nú er sem telja verður mikilvægt með hliðsjón af því að undirbúningstími þessara virkjunarkosta er almennt mun styttri en virkjunarkosta í vatnsafli og jarðhita. Eins og rakið er í frumvarpinu þá liggur hins vegar fyrir að ekki er komin mikil reynsla á uppbyggingu virkjunarkosta í vindorku hér á landi þó að slík uppbygging hafi átt sér stað um áratugaskeið erlendis. Í frumvarpinu er því lagt til að verði frumvarpið að lögum þá verði þau endurskoðuð innan fjögurra ára með tilliti til reynslu af framkvæmd þeirra. Mikilvægt er að við söfnum saman og nýtum okkur þá reynslu sem mun liggja fyrir í tengslum við frekari uppbyggingu þessa orkukosts hérlendis og að hún verði nýtt innan þessa tiltölulega skamma tíma til að endurmeta og hugsanlega bæta þá aðferðafræði sem við viljum hafa við mat á virkjunarkostum í vindorku. Þá er það líka von mín að með þessu frumvarpi, verði það að lögum, megi draga úr virkjun vatnsafls og jarðvarma. Ég legg sérstaka áherslu á það að með þessu frumvarpi og þingsályktunartillögunni sem frumvarpinu fylgir þá erum við að taka frá svæði til þess að vernda og sem ekki koma til greina fyrir virkjanir af því tagi sem hér hefur verið lýst.
Virðulegi forseti. Ég hef hér rakið meginefni þessa frumvarps og legg til að því verði að lokinni 1. umr. vísað til hv. umhverfis- og samgöngunefndar.
