fjárlög 2022.

Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2022 sem er 1. mál 152. löggjafarþings. Samkvæmt 42. gr. stjórnarskrárinnar ber að leggja frumvarp til fjárlaga fyrir Alþingi þegar það kemur saman og í 25. gr. þingskapalaga segir að frumvarpið skuli lagt fram á fyrsta fundi haustþings. Fjárlagafrumvarpið er byggt á grundvelli fjármálaáætlunar fyrir árin 2022–2026 sem lögð var fram og samþykkt á síðasta vorþingi. Samhliða fjárlagafrumvarpi þessu er lögð fram fjármálastefna fyrir árin 2022–2026 og er frumvarpið í samræmi við markmiðasetningu stefnunnar.

Varnir, vernd og viðspyrna urðu lykilhugtök í þeirri stefnu sem við mörkuðum strax og heimsfaraldur kórónuveirunnar dundi á í fyrra. Við ákváðum að beita ríkisfjármálunum af krafti til að verja heimili og fyrirtæki og styðja hagkerfið í gegnum einn dýpsta efnahagssamdrátt sögunnar. Gera meira frekar en minna. Árangurinn af þeirri stefnu og samstöðu allra landsmanna sjáum við í hröðum efnahagsbata síðustu mánuði. Atvinnuleysi hefur dregist hratt saman og er nú svipað og fyrir faraldurinn. Störf eru mun fleiri nú en í upphafi árs, um 20.000 fleiri. Kaupmáttur hefur aukist mikið, hefur raunar aldrei verið meiri og gert er ráð fyrir kröftugum hagvexti á næstu árum. Spáð er 5,3% hagvexti á næsta ári og að landsframleiðslan verði þá orðin meiri en fyrir faraldurinn. Alls er gert ráð fyrir að hagkerfið stækki um 20% árin 2021–2026. Á næsta ári er gert ráð fyrir auknum útflutningi sem má að stærstum hluta rekja til bata í ferðaþjónustu. Hagstofan áætlar að þjónustuútflutningur vaxi um ríflega 40% árið 2022 og að vöxtur útflutnings í heild verði um 19%. Við sjáum sömuleiðis fram á aukinn útflutning áls og sjávarafurða. Heildartekjur ríkissjóðs eru áætlaðar um 955 milljarðar kr. eða um 26,8% af vergri landsframleiðslu. Heildargjöld ríkissjóðs árið 2022 eru áætluð 1.124 milljarðar kr. eða um 31,5% af vergri landsframleiðslu. Tekjurnar hækka um 81 milljarð kr. og gjöldin um 27 milljarða kr. sem gerir um 54 milljarða kr. afkomubata ef borið er saman við fjármálaáætlunina frá því í vor.

Virðulegi forseti. Það liggur fyrir að hallarekstur undanfarinna ára hefur leitt til mikillar hækkunar skulda ríkissjóðs. Samkvæmt skuldareglu laga um opinber fjármál hafa þær hækkað úr 22% af vergri landsframleiðslu árið 2019 og stefna í um 34% af vergri landsframleiðslu í lok árs 2022. Það er þó mun betri staða en spáð var í fjármálaáætluninni sl. vor þar sem hagvöxtur og tekjur ríkissjóðs hafa reynst meiri en þá var fyrir séð, auk þess sem sala ríkisins á eignarhlut í Íslandsbanka skilar sér í bættu skuldahlutfalli. Þrátt fyrir betri stöðu er ljóst að það verður viðvarandi verkefni á komandi misserum að bæta afkomu ríkissjóðs enn frekar. Sjálfbær ríkisfjármál gera kröfu um viðunandi skuldahlutfall og að ríkissjóður sé í stakk búinn til að mæta fyrirséðum framtíðaráskorunum og ófyrirséðum áföllum. Á sama tíma og horfur í efnahagsmálum og á vinnumarkaði hafa batnað hefur verðbólga verið þrálátari en gert var ráð fyrir í upphafi árs. Leiðir það af mun sterkari eftirspurn samhliða lágu vaxtastigi, miklum hallarekstri ríkissjóðs sem endurspeglar snörp viðbrögð við efnahagslegum afleiðingum faraldursins og hratt hækkandi launakostnaði fyrirtækja. Alþjóðleg verðbólga hefur sömuleiðis aukist, m.a. vegna hækkunar orku- og hrávöruverðs, aukinnar eftirspurnar og áhrifa framboðshnökra víða um heim.

Öllum má vera ljóst að efnahagslegur stöðugleiki er forsenda þess að miklar kjarabætur heimilanna undanfarin ár verði varanlegar. Stöðugleikinn er þannig sameiginlegt markmið okkar allra. Niðurstaða kjarasamninga er meðal atriða sem munu ráða miklu um þróun efnahagsmála næstu árin, ekki síst hvað varðar atvinnuleysi og verðbólgu. Því skiptir miklu að umgjörð vinnumarkaðarins sé þannig að niðurstaða kjarasamninga endurspegli efnahagsleg skilyrði atvinnulífsins, að koma megi böndum á verðbólgu og langtímaatvinnuleysi festist ekki í sessi.

Allt frá árinu 2013 hefur lækkun skatta á einstaklinga verið forgangsmál stjórnvalda. Í þessu frumvarpi er ekki gert ráð fyrir miklum skattkerfisbreytingum enda hafa þær verið nokkuð umfangs- og árangursmiklar á undanförnum árum. Á næsta ári tekur þó gildi síðasti áfangi kerfisbreytinga tekjuskatts sem kynntar voru árið 2019 en þá var hafist handa við að lækka tekjuskatt einstaklinga og við getum sagt að heildaráhrifin af því nemi um 23 milljörðum á ári, til lægri skatta fyrir tekjuskattsgreiðendur. Skattalækkunin sem hér um ræðir beindist sérstaklega að tekjulægra fólki, en einstaklingar með mánaðarlaun á bilinu 350–400 þús. kr. hafa þannig um 120 þús. kr. meira milli handanna á ári eftir þessar breytingar. Í síðasta áfanga breytinganna felst að skattleysis- og þrepamörk þróast í takt við vísitölu neysluverðs að viðbættu mati á langtímaframleiðni og verður miðað við 1% framleiðnivöxt á ári. Þetta er árangurinn af endurskoðun þessara viðmiða sem við höfum fylgt um langt skeið og hafa sætt gagnrýni fyrir það að þegar laun í landinu hækka hraðar á hverju ári en neysluverðsvísitalan þá eigi sér stað það sem heitir á tæknimálinu raunskattaskrið. En með því koma alltaf fleiri og fleiri inn á tekjuskattsskrána og færast sífellt ofar í skattbyrðinni en ég vil nú ávallt halda því til haga í þeirri umræðu að við hljótum í senn að líta til þess hvernig skattbyrðin er að þróast og hins hvernig ráðstöfunartekjur heimilanna breytast frá einum tíma til annars, langmestu skiptir auðvitað að launahækkanir skili sér á endanum í meiri ráðstöfunartekjum. Síðustu breytingar sem við réðumst í þarf ekkert að endurtaka hér fyrir Alþingi en við tókum upp nýtt lægra tekjuskattsþrep en boðuðum breytingar á viðmiðunum fyrir fjárhæðarmörk þrepanna annars vegar og svo hins vegar hvernig persónuafslátturinn myndi breytast og þar með skattleysismörkin frá einu ári til þess næsta. Rætt var um það, þegar við kynntum skattkerfisbreytingarnar, að horft yrði á það að skattleysismörkin myndu þróast með framleiðnivexti og hér erum við að leggja upp með það að nýta þá aðferðafræði til að koma frekari böndum á raunskattaskriðið og þannig aftur tryggja enn frekar afkomu tekjulægri einstaklinga.

Áætlað er að tekjuskattur einstaklinga og þar með tekjur ríkissjóðs verði 2,3 milljörðum kr. lægri árlega frá og með árinu 2022 vegna þessa nýja viðmiðs. Þetta er í þeim skilningi 2,3 milljarða kr. skattalækkun. Þá hafa verið gerðar breytingar á tekjuskatti lögaðila og til að bæta stöðu ýmissar mikilvægrar starfsemi, stuðla að framgangi loftslagsmarkmiða stjórnvalda og styðja við öfluga viðspyrnu. Þannig má nefna flýtifyrningar til að auka fjárfestingu, sérstakar ívilnanir til að styðja við græna umbreytingu, og skattahvata fyrir einstaklinga og fyrirtæki til að styðja við almannaheillastarfsemi — þetta eru nokkur dæmi af því sem við höfum nýlega verið að gera.

Margt fleira hefur verið á döfinni, virðulegi forseti. Við leggjum áfram upp með það að fjárfesta af krafti. Þrátt fyrir að spáð sé nokkrum samdrætti í heildarfjárfestingu árið 2022 er sú mynd að teiknast upp, af samanburði við yfirstandandi ár — þessi samdráttur leiðir af mjög miklum vexti fjárfestingar atvinnuvega og hins opinbera nú í ár. Þannig kemur 1,4% samdráttur opinberrar fjárfestingar árið 2022 í kjölfar nærri 20% vaxtar árið 2021. Fjárfesting hins opinbera er bæði árin, 2021 og 2022, hærra hlutfall af landsframleiðslu en raunin hefur verið frá því fyrir fjármálahrunið og nærri eða yfir langtímameðaltali. Ef horft er til fjárfestinga á þjóðhagsgrunni er í fjárlagafrumvarpi ársins 2022 gert ráð fyrir að fjárfestingar nemi alls ríflega 88 milljörðum kr. Stærsta einstaka fjárfestingarverkefnið er bygging nýs Landspítala, en gert er ráð fyrir að verja til þess 14 milljörðum kr. á næsta ári. Þá er gert ráð fyrir 10,4 milljörðum kr. í endurgreiðslur rannsókna- og þróunarkostnaðar, 31,5 milljörðum kr. í samgöngumannvirki, rúmum 5 milljörðum kr. í byggingu hjúkrunarheimila og 1,5 milljörðum í Stafrænt Ísland, svo að dæmi séu tekin. Með þessu er ekki aðeins stuðlað að traustari innviðum og betri opinberri þjónustu heldur sömuleiðis byggt undir nýjar stoðir efnahagslífsins, sérstaklega á sviði nýsköpunar og hugverkaiðnaðar. Þá eru í undirbúningi viðamiklar framkvæmdir af hálfu hins opinbera í tengslum við verkefnið Betri samgöngur, en umfang þess verkefnis getur numið um 0,2% af vergri landsframleiðslu árlega á næstu árum umfram það sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu.

Virðulegi forseti. Meginstef ríkisstjórnarinnar er að vinna áfram að eflingu opinberrar þjónustu, styrkingu innviða, bættum kjörum lífeyrisþega og enn öflugra heilbrigðiskerfi. Framlög til heilbrigðismála verða áfram í forgrunni þegar kemur að forgangsröðun fjármuna, en undanfarin ár hafa útgjöld til málaflokksins vaxið verulega. Í fjáraukalögum fyrir yfirstandandi ár, sem samþykkt voru á vorþingi, ekki síðustu fjáraukalög þessa árs, voru fjárheimildir til heilbrigðismála auknar um 1,4 milljarða kr., annars vegar til að styrkja heilbrigðiskerfið til að takast á við eftirköst heimsfaraldursins og hins vegar til að styrkja rekstur öldrunarstofnana. Í fjárlagafrumvarpi 2022 er gert ráð fyrir að framlög til heilbrigðismála aukist um 16,3 milljarða kr., en það er stærsta einstaka hækkun útgjalda í frumvarpinu og hafa þau þá vaxið um ríflega 31% að raungildi frá 2017. Sé litið lengra aftur nemur aukning útgjalda til heilbrigðismála 75% milli áranna 2010 og 2022, úr ríflega 171 milljarði kr. í ríflega 300 milljarða kr. Gert er ráð fyrir 2,6 milljarða kr. fjárveitingu til að auka viðbragðsgetu Landspítalans. Ráðist verður í opnun sex hágæslurýma, 30 nýrra endurhæfingarrýma og komið á fót sérstakri farsóttardeild í húsnæði spítalans í Fossvogi. Auk þess verður veitt 1.400 milljóna kr. framlag til að kaupa bóluefni við Covid-19. Framlög til sjúkratrygginga aukast um 4,6 milljarða kr. til að mæta aukinni eftirspurn, m.a. eftir lyfjum og tannlæknaþjónustu. Áfram verður dregið úr greiðsluþátttöku sjúkratryggðra auk þess sem rekstrargrunnur daggjaldastofnana verður styrktur varanlega.

Það er sömuleiðis forgangsmál í okkar huga að halda áfram að bæta kjör lífeyrisþega. Við ætlum að hækka bætur örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega um 1% umfram forsendur um verðlagsþróun bóta almannatrygginga á árinu 2022. Þannig hækka bæturnar alls um 5,6% frá fjárlögum ársins 2021, en þessi sérstaka viðbótarhækkun er metin á um 800 millj. kr. Þá koma til aukin útgjöld vegna fjölgunar lífeyrisþega, samtals 4,6 milljarðar kr., og aukin framlög vegna lengingar fæðingarorlofs í 12 mánuði, alls um 1,1 milljarð kr. Það er eðlilegt að skoða áfram bótakerfi almannatrygginga. Við viljum að ellilífeyrisþegar sjái að kerfið styður við fólk. Ef fólk vill grípa tækifærið til að auka framfærslu sína, umfram það sem hin hefðbundna starfsævi hefur nýst til að gera, þá á kerfið ekki að vinna gegn því. Þess vegna, eins og við höfum rætt um í kosningum og margrætt á þessu ári, viljum við hækka frítekjumark atvinnutekna. Þeir flokkar sem starfa nú saman í ríkisstjórn höfðu það sem eitt sitt fyrsta verk á síðasta kjörtímabili að hækka frítekjumark atvinnutekna úr 25 þús. kr. í 100 þús. kr. og nú er það viðmið hækkað upp í 200 þús. kr. um næstu áramót og áætlað að það muni a.m.k. kosta 500 milljónir kr.

Ef við víkjum frá þeim eldri til þeirra yngri má nefna að gert er ráð fyrir að útgjöld ríkissjóðs aukist um 1,8 milljarða kr. vegna laga um samþættingu þjónustu í þágu barna.

Síðast en ekki síst er vert að víkja að loftslagsmálum. Ríkisstjórnin hefur sett sér metnaðarfull markmið í málaflokknum og á síðustu árum hafa útgjöld vegna þessa aukist verulega. Gert er ráð fyrir að sú þróun haldi áfram í samræmi við markmið ríkisstjórnarinnar um að Ísland skipi sér í fremstu röð í baráttunni gegn loftslagsbreytingum. Framlögin hækka um 1 milljarð kr. og verða alls rúmir 13 milljarðar kr. á næsta ári. Það er í samræmi við stefnu stjórnvalda um að auka framlög til loftslagsmála um 1 milljarð kr. á ári milli 2022 og 2031 eða í heild um 10 milljarða kr. árlega í lok tímabilsins. Einnig er vert að minnast á 600 millj. kr. framlag á næsta ári til að hraða orkuskiptum í samgöngum.

Ég hef hér aðeins stiklað á stóru. Sum mál sem vert væri að minnast á í fjárlagaumræðunni verða í sérstökum tekjufrumvörpum. Ég nefni kannski sérstaklega í því sambandi það sem snýr að barnabótakerfinu. Við erum með hér í öðru frumvarpi fyrir þinginu, og á dagskrá þingsins, tekjuráðstafanir vegna fjárlaga næsta árs og ég ætla að geyma mér umræðu um breytingar á barnabótakerfinu fram til þess að ég flyt það frumvarp, en þar er um að ræða almenna hækkun, breytingar á skerðingarmörkum og tilfærslu milli efri og neðri skerðingarmarka til að tryggja að þeir fjármunir sem við höfum viljað ráðstafa til barnafjölskyldna skili sér betur. Það rímar líka vel við þá staðreynd að við höfum í samfélaginu verið að leggja áherslu á hækkun lægri launaendans og það skiptir máli að skerðingarmörkin fylgi þeim áherslum þannig að öll launahækkunin eða stór hluti hennar hverfi ekki í skerðingar hjá barnafólki.

Fleiri mál á tekjuhliðinni eru rakin nánar í þeim frumvörpum sem ég vísaði hér til, ég hef stiklað á stóru. Mig langar hér, undir lok máls míns, að leggja áherslu á örfá almenn atriði. Þetta frumvarp geymir áframhald á áherslum sem við höfum beitt okkur fyrir á undanförnum árum og fylgir eftir áherslunum sem sömu flokkar hafa haft undanfarin ár um að bæta kjörin. Það hefur tekist vel að styrkja innviðina. Við erum í miklu átaki til þess og þannig byggja sterkt samfélag velferðar og jafnra tækifæra, byggja hér samfélag sem er tilbúið til að takast á við áskoranir framtíðar. Breytingar á Stjórnarráðinu eru hluti af þessum áherslum, að tryggja eða leitast við að sjá til þess að Stjórnarráðið þróist í takt við þær áherslur sem samfélagið kallar eftir. Við þurfum sömuleiðis, vegna útgjaldavaxtar á undanförnum árum, að fara að huga að því að vindar eru að snúast, að aðstæður eru að breytast og það kallar á aðeins breyttar áherslur, ekki bara í ríkisfjármálum heldur almennt í opinberum fjármálum. Útgjaldavöxtur verður að vera eitthvað hóflegri en hann hefur verið undanfarin ár. Ég hafði ekki miklar áhyggjur af miklum hallarekstri og stóraukningu útgjalda á ýmsum sviðum, sérstaklega þar sem hinir svonefndu sjálfvirku sveiflujafnarar voru að störfum sem virkuðu þannig á tekjuhliðinni að tekjur féllu mjög hratt en á útgjaldahliðinni þannig að útgjöldin fóru hratt upp á við, eins og t.d. í atvinnuleysisbótum og öðrum stuðningskerfum. Það var ekki rétt að grípa til ráðstafana vegna þess og hækka skatta eða fara í mikinn niðurskurð heldur þurfti þetta bara að fá að gerast og svo bætti ríkisstjórnin við, fór í sértækar ráðstafanir umfram það sem stóru kerfin okkar höfðu gert ráð fyrir, bæði á tekju- og gjaldahlið. Fjárfestingin er dæmi um það, sértæk úrræði fyrir rekstraraðila er dæmi um það, lenging á atvinnubótatímabilinu er dæmi um það, hækkun á barnastuðlum í atvinnuleysistryggingum er dæmi um það o.s.frv. En við verðum engu að síður áfram að sinna því verkefni að tryggja að vel sé farið með fé hjá hinu opinbera, vera í umbótaverkefnum í sífellu, tryggja betri og hagkvæmari ríkisrekstur sem mætir betur þörfinni fyrir þjónustu og tryggir að við gerum hlutina með hagkvæmum hætti og skilum öruggri þjónustu sem mætir væntingum og þörfum fólks.

Gert er ráð fyrir því að á næsta ári dragi úr stuðningi ríkissjóðs við hagkerfið sem nemur um 3% af vergri landsframleiðslu og það gerist á sama tíma og efnahagsumsvif einkaaðila vaxa hratt og nú er farið að gæta nokkurrar framleiðsluspennu í hagkerfinu. Með minnkandi undirliggjandi halla styðja opinber fjármál við peningastefnuna þar sem aðhald hefur verið aukið undanfarna mánuði. Í ljósi hratt batnandi stöðu á vinnumarkaði er hætt við að minna aðhald opinberra fjármála myndi brjótast út í hærri verðbólgu og hærri vöxtum í stað meiri hagvaxtar til lengri tíma og aukins kaupmáttar. Þetta má sjá algjörlega stafað út í nýlegum Peningamálum.

Það er mikilvægur hluti umræðunnar um hlutverk fjárlaga við þær aðstæður sem nú eru uppi að taka þetta til umfjöllunar. Hvernig beitum við ríkisfjármálunum og opinberu fjármálunum þannig að það rími best við aðstæður dagsins í dag? Það held ég að sé einn af stóru þáttunum og ég ætla ekki að gera lítið úr því að það getur verið vandasamt verk að tryggja að þegar horft er inn í framtíðina við ákveðnar óvissuaðstæður, djúpt inn í næsta ár — nógu mikil hefur óvissan verið undanfarna mánuði. Spár frá því í vor gengu ekki eftir. Við erum á talsvert öðrum stað í dag en við héldum fyrir einungis örfáum mánuðum. Ég er samt sem áður í hópi þeirra sem eru tiltölulega bjartsýnir á komandi ár og ég tel að hagspárnar séu, ef eitthvað er, ágætlega hóflega stilltar. Ef það gengur eftir boðar það góð tíðindi fyrir heimilin og atvinnulífið. Það boðar ágætistíðindi fyrir ríkissjóð sömuleiðis og það myndi ríma ágætlega við þær áherslur sem við erum með hér, annars vegar í fjárlögunum og hins vegar í fjármálastefnunni sem er sjálfstætt þingmál, en eins og segir í greinargerð með fjármálastefnunni erum við leggja upp með það að ef hlutirnir fara á mun betri veg en spáð er í opinberum hagspám myndum við nota það sem umfram væri til að styrkja stöðuna enn frekar, þ.e. við myndum ekki láta það allt saman leka út á útgjaldahliðinni. Það væri ekki í samræmi við þá heildarsýn og þau heildarmarkmið sem við værum með.

Ég vil láta þess getið að við undirbúning þessa fjárlagafrumvarps skiluðu öll ráðuneyti í fyrsta skipti jafnréttismati með fjárlagatillögum sínum. Áhrif á jafnrétti eru þannig orðin hluti af ákvarðanatöku við fjárlagagerðina. Mat var lagt á áhrif mikils meiri hluta ráðstafana í frumvarpinu á jafnrétti og er stærstur hluti þeirra talinn stuðla að jafnrétti kynjanna. Hluti þeirra er hins vegar talinn viðhalda óbreyttu ástandi og lítill hluti er talinn líklegur til að auka kynjabil.

Loks má geta þess að í fjárlagafrumvarpinu er gert ráð fyrir breyttri flokkun ríkisaðila til samræmis við endurskoðun Hagstofu Íslands. Það felur í sér breytta framsetningu á ríkisfjármálunum á þann veg að A-hluti skiptist í þrennt: A-1, A-2 og A-3, þar sem ríkissjóður, sem er A-1 hlutinn, mun svara til fyrri A-hluta. Þá er með þessu frumvarpi, ásamt frumvarpi til breytinga á lögum um opinber fjármál, gert ráð fyrir að gerðar verði breytingar á fjármálareglum laga um opinber fjármál þannig að þær taki eingöngu til A-1 hluta fjárlaganna.

Virðulegi forseti. Það er kominn desember og hér fer fram 1. umr. fjárlaga. Það verður mjög krefjandi verkefni fyrir fjárlaganefnd að vinna sitt verk, að líta til allra þeirra atriða sem meðhöndlun fjárlaga kallar á og ég tala nú ekki um þegar við bætast tengd frumvörp. Ég get ekki annað en boðið fram alla aðstoð og allt mitt ráðuneyti til þess að styðja nefndina í þeim störfum sem hennar bíða. Ég óska eftir því að ef eitthvað er þá sé strax haft samband og ég veit að ritari nefndarinnar og aðrir nefndarmenn þekkja það vel að ráðuneytið gerir sitt ýtrasta til að bregðast við hverju því sem á kann að reyna. Að því sögðu þá höfum við alveg reynslu af því að hafa þurft að afgreiða fjárlög með lítilli atrennu og í talsverðri tímaþröng og ég er alveg sannfærður um að þrátt fyrir allt muni þetta allt ganga upp og takast hjá okkur. Ég hlýt að nefna í því sambandi hversu mikinn stuðning við höfum við þær aðstæður sem ég er að vísa til af lögunum um opinber fjármál, að við höfum farið í gegnum það að teikna upp ramma til næstu ára. Það eru bara örfá ár síðan að við tókum frá tíma hérna í þinginu og gerðum þá lagaskyldu að leggja fram áætlun um næsta ár og án þess þá værum við í allt annarri stöðu. Eins og ég hef hér rakið þá erum við í grunninn að fylgja römmunum sem voru til umræðu hér fyrr á árinu og að því leyti til höfum við upp að vissu marki tekið hluta umræðunnar fyrr á þessu ári, annað þing og að hluta til aðrir þingmenn en engu að síður allt skjalfest og til stuðnings þeirri vinnu sem nú verður ráðist í.

Að þessu sögðu mælist ég til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. fjárlaganefndar.