hollustuhættir og mengunarvarnir o.fl. .

Herra forseti. Ég ætla að gera hér grein fyrir nefndaráliti með breytingartillögu sem ég stend að ásamt öðrum. Við erum þrír fulltrúar í umhverfis- og samgöngunefnd sem stöndum að álitinu, fulltrúar Pírata, Samfylkingar og Viðreisnar í nefndinni. Ég byrja á að gera grein fyrir efni álitsins og athuga síðan hvað gefst mikill tími til frekari umræðu eftir það. Forsögu þessa máls má rekja nokkuð langt eða aftur til haustsins 2018 þegar úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála komst að þeirri niðurstöðu að fella skyldi úr gildi rekstrarleyfi og starfsleyfi Fjarðarlax og Arctic Sea til laxeldis í sjókvíum í Patreksfirði og Tálknafirði. Meiri hluti Alþingis brást ansi skjótt við þeirri niðurstöðu með því að lögfesta ákvæði sem veittu ráðherra sérstaka heimild til að veita rekstrarleyfi til bráðabirgða þrátt fyrir að mat á umhverfisáhrifum hefði verið fellt úr gildi. Hópur náttúruverndarsamtaka beindi í kjölfarið kvörtun til Eftirlitsstofnunar EFTA, ESA, sem skilaði niðurstöðu í desember 2021.

Úrskurður ESA var býsna afgerandi. Úrskurðurinn var áfellisdómur yfir lögunum sem voru sett þarna í snarhasti, lögum nr. 108/2018, sem voru sett til að bregðast við vanda þessara tveggja laxeldisfyrirtækja. Samkvæmt úrskurðinum braut íslenska ríkið gegn EES-samningnum þar sem innleidd voru ákvæði um sérreglur sem veittu ákveðnar undanþágur frá umhverfismati með því að veita framkvæmdaraðilum svokallað bráðabirgðaleyfi. Með lögunum voru brotin ákvæði Evróputilskipunar um að gilt umhverfismat verði að liggja fyrir þegar veitt eru rekstrar- og starfsleyfi fyrir leyfisskyldar framkvæmdir og starfsemi. Enn fremur taldist það brot að útiloka almenning frá umfjöllun um bráðabirgðaleyfin og honum gert ógerlegt að kæra þau. Þetta brýtur gegn þeim þjóðréttarlegu skuldbindingum sem íslenska ríkið tók sér á hendur með fullgildingu Árósasamningsins ofan á allt. Það er rétt og eðlilegt að bregðast við þessum ábendingum ESA, skárra væri það nú þegar við fáum rassskellingu af þessari stærðargráðu frá ESA að við bregðumst við. Rétta leiðin væri auðvitað lagafrumvarp til að taka á þessum ákvæðum sem var bætt inn 2018 en með því frumvarpi sem við ræðum hér í dag er hins vegar farin röng leið að því að bregðast við úrskurði ESA.

Að mati minni hlutans hefði verið einboðið fyrir ráðherra að bregðast við afgerandi úrskurði ESA af auðmýkt og leggja einfaldlega til að fella brott hin brotlegu ákvæði. Þess í stað var valið að fara í miklar æfingar til að finna hinni brotlegu aðferðafræði varanlegan stað í lagasafninu. Ekki hefur komið fram við umfjöllun nefndarinnar hvaða knýjandi nauðsyn er á að lögfesta heimild til útgáfu bráðabirgðaleyfa með þessum hætti.

Það sem gerðist 2018 voru mjög óvanalegar aðstæður og maður sér ekki alveg fyrir sér af hverju það þarf að vera með varanleg verkfæri til að taka á því. Það verður að horfa til þess að frumvarpið gengur enn lengra en gildandi lög því samkvæmt því eiga reglurnar um undanþágur frá umhverfismati nú að taka til allra starfs-, framkvæmda- og rekstrarleyfa, ekki bara til að bregðast við tilteknu ástandi sem átti sér stað 2018 í Patreksfirði og Tálknafirði heldur bara á ótilgreindu ástandi sem gæti átt sér stað í hvaða leyfisskyldu starfsemi sem er, hvar sem er um landið. Það mætti kalla þetta óútfylltan tékka. Það er verið að skapa hjáleið fram hjá reglum EES um umhverfismat. Sama hversu oft ráðherra eða meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar segja að ekki sé verið að skapa hjáleið þá er þetta það. Það dugar nefnilega ekki að segja í greinargerð eða í nefndaráliti að þetta sé ekki hjáleið þegar lagatextinn er skýr. Það er hægt að víkja frá grundvallarkröfunni um umhverfismat í ákveðnum tilvikum. Það er hjáleið, við skulum ekkert vera gaslýsa fólk með annað.

Það er ekki tilgreint með fullnægjandi hætti af hálfu ráðherra í hvaða undantekningartilvikum slíkar undanþágur skuli eiga við að öðru leyti en að þær séu heimilar til að koma í veg fyrir sóun á verðmætum. Hægt er að færa rök fyrir því að allar tafir á framkvæmdum teljist vera sóun á verðmætum og því hætt við að undantekningin verði að einhvers lags meginreglu. Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar bregst við ábendingum þess efnis í nefndaráliti á þann veg að gera ráð fyrir því að frumvarpið standist reglur ESA með vísan til minnisblaðs úr umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu og leggur því til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt. Slíkt kæruleysi gagnvart jafn alvarlegum athugasemdum og komu frá ESA bera ekki merki faglegrar lagasetningar, því miður.

Rifjum líka upp að í nýlegri skýrslu frá Ríkisendurskoðun er dregin upp svört mynd af sjókvíaeldi hérlendis. Samkvæmt henni er stjórnsýsla og eftirlit með atvinnugreininni, með leyfi forseta, „veikburða og brotakennd og vart í stakk búin til að takast á við aukin umsvif greinarinnar á síðustu árum. Breytingum á lögum um fiskeldi sem var ætlað að stuðla að vexti og viðgangi greinarinnar í sátt við bæði samfélag og umhverfi var ekki fylgt eftir með því að styrkja stjórnsýslu og eftirlit þeirra stofnana sem mæðir mest á“. Eða svo ég noti sama orðalag og varðandi þau boð sem bárust frá ESA: Hér eru stjórnvöld rassskellt aftur fyrir að hafa ekki búið nógu vel í haginn. Það væri þess vegna nær að ráðherra myndi bregðast við skýrslu Ríkisendurskoðunar, samanlagt við úrskurð ESA, með því að efla eftirlit og girða fyrir mögulega misnotkun á þeim hjáleiðum sem löggjöfin býður upp á, frekar en að útvíkka möguleikana. Án viðeigandi eftirlits skapast auk þess freistnivandi til að sneiða hjá reglum á kostnað umhverfisins, á kostnað nærsamfélags þeirra framkvæmda sem um ræðir, á kostnað almennings og með óafturkræfum afleiðingum oft.

Í ljósi þess skamma málsmeðferðartíma sem bráðabirgðaleyfum er markaður með frumvarpinu hefur almenningur aðeins eina viku til að senda inn athugasemd um veitingu slíks leyfis. Hér langar mig aðeins að staldra við aftur orðalag frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar sem tönnlast á því að það sé mikilvægt að standa vörð um aðkomu almennings. Það er ekki gert með því að hafa frestinn svona stuttan. Það er ekki hægt að segja í greinargerð með frumvarpinu eða í nefndaráliti: Við viljum endilega standa vörð um aðkomu almennings að ákvörðunum sem varða umhverfismál, en þrengja að þeim rétti í lagatextanum sjálfum. Það er ekki hægt að tala sig fram hjá því sem er verið að leggja til í frumvarpinu sjálfu. Með því að gefa almenningi aðeins eina viku til að senda inn athugasemd þá er verulega þrengt að möguleikum almennings til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Sá varnagli sem til staðar er í núgildandi lögum er sleginn út af borðinu því með breytingunum er hægt að hefja framkvæmdir sem gætu haft óafturkræfan skaða í för með sér án þess að nokkur fengi rönd við reist. Þrátt fyrir ábendingar þess efnis þráast meiri hluti nefndarinnar við að rýmka athugasemdafrestinn með sömu rökum og birtast í greinargerð frumvarpsins um að mikil verðmæti séu í húfi og mikilvægt að bráðabirgðaleyfi fáist sem fyrst. 2018 var það í þágu fiskeldisiðnaðarins. Nú er óljóst í hvers þágu það er en það getur nýst hverjum sem er. Ljóst er að hér eru það ekki hagsmunir almennings, umhverfis eða náttúru sem ráða för.

Þá vil ég aftur nefna það að þrátt fyrir staðhæfingar ráðherrans um að þetta sé ekki hjáleið frá reglum EES um umhverfismat sem íslenskar reglur um umhverfismat byggjast á þá er engin leið til að líta á þetta mál öðruvísi en að þetta sé einmitt það. Með frumvarpinu stendur einfaldlega til að lögfesta leið fram hjá reglum EES um umhverfismat og aðkomu almennings að ákvörðunum í umhverfismálum.

Í umhverfis- og samgöngunefnd við umfjöllun um þetta mál var leitað eftir upplýsingum um það hvort ESA hefði tjáð sig með einhverjum hætti við ráðuneytið um frumvarpið og þá sérstaklega varðandi það hvort stofnunin teldi að þessi nálgun kæmi til móts við athugasemdir sínar. Þetta fannst okkur sem kölluðum eftir þessum upplýsingum í minni hluta nefndarinnar skipta höfuðmáli til þess að íslenska ríkið fái ekki bara á baukinn hjá ESA eftir önnur þrjú ár þegar kemur í ljós að þetta frumvarp sé kannski engu skárra en það sem samþykkt var í flýti 2018. Fyrst var ráðuneytið til svars 17. janúar 2023 og í svari þess kemur fram að það hafi haldið ESA upplýstri um stöðu og framgang frumvarpsins, m.a. hafi frumvarpið verið til efnislegrar umræðu á árlegum pakkafundi ESA með íslenskum stjórnvöldum í júní 2022. Í minnisblaðinu er sagt að, með leyfi forseta, „að mati ráðuneytisins verður ekki annað ráðið en að ESA hafi fallist á sjónarmið ráðuneytisins“. Þetta er áhugavert orðalag. Það vekur nefnilega athygli hversu óljóst þetta orðalag er; að mati ráðuneytisins verður ekki annað ráðið en að ESA hafi fallist á sjónarmið ráðuneytisins. Þetta var já/nei spurning og henni er ekki svarað með já eða nei heldur bara með: Jú, ja, kannski, við höldum það. Ef ráðuneytið væri þess fullvisst að þetta frumvarp væri ekki hjáleið fram hjá meginreglum umhverfisréttar EES, ef ráðuneytið væri þess fullvisst að hér væri ekki unnið gegn þátttökurétti almennings, ef ráðuneytið væri þess fullvisst að ESA myndi ekki koma og rassskella okkur aftur í sama máli eftir einhver ár, þá ætti ráðuneytið að geta staðið undir mun meira afgerandi fullyrðingum. Ef það væri raunverulegur samhljómur á milli íslenskra stjórnvalda og ESA á þessum sameiginlegu fundum um þetta frumvarp ætti ráðuneytið að geta svarað já eða nei frekar en að fela það í orðskrúði að það sé ekki alveg með það á hreinu hvort þetta frumvarp standist kröfur ESA. Við eigum dæmi um það. Við erum ekki alltaf hérna eins og frúin í Hamborg. Ráðuneytin geta sagt já eða nei, þau geta talað skýrt. Við eigum meira að segja dæmi í öðru máli sem er hjá umhverfis- og samgöngunefnd akkúrat núna, 889. mál, sem við settum ekki inn í nefndarálitið hvað væri, en er það ekki varðandi niðurdælingu koldíoxíðs? Jú. Það er mál sem hefur komið til kasta þingsins þrisvar eða fjórum sinnum vegna þess að það gengur dálítið treglega að innleiða Evrópureglur um niðurdælingu koldíoxíðs þannig að það sé í fullu samræmi við tilskipun Evrópusambandsins þar sem við höfum fengið enn eitt frumvarpið í fangið sem ráðuneytið vonar að nái loksins að innleiða reglugerðina þannig að allir aðilar séu sáttir. Í greinargerð þess máls er að finna ítarlega umfjöllun um samtal milli stjórnvalda og ESA sem og afstöðu ESA til málsins þannig að ekki þarf að velkjast í vafa um það hvort aðilar hafi fallist á sjónarmið hvors annars. Það stendur einfaldlega í greinargerð frumvarps um niðurdælingu koldíoxíðs að aðilar séu sammála, í staðinn fyrir að skrifa það út, svo ég rifji það upp, forseti, að það verði ekki annað ráðið en að ESA hafi fallist á sjónarmið ráðuneytisins. Á lögfræðiíslensku er himinn og haf á milli þessara staðhæfinga og engin tilviljun að ráðuneytið svari með þessum hætti í þessu máli vegna þess að eins og er rakið í áliti minni hluta nefndarinnar er þetta mál ekkert á þurru.

Í ljósi þess að frumvarpið snýr að gríðarlegum hagsmunum náttúrunnar og almennings lýsir minni hlutinn furðu á því að ekki sé litið til víðtækari endurskoðunar á regluverki utan um mengandi iðnað á borð við sjókvíaeldi, sé á annað borð talin ástæða til að breyta þeim lagaramma. Nærtækast er að vísa til þess að í kjölfar þess að Ríkisendurskoðun kvað upp áfellisdóm yfir allri umgjörð sjókvíaeldis lýsti matvælaráðherra því yfir að hún myndi laga lagaumhverfið og tryggja að það yrði ekki gert með plástraviðbragði heldur með því að skoða stöðuna alveg í kjölinn. Tekur minni hlutinn undir mikilvægi slíkrar nálgunar, en það frumvarp sem hér er til umfjöllunar gengur þvert gegn slíkum metnaðarfullu markmiðum — með því er lagt til að lögfesta varanlega plástur sem var settur á vegna þrýstings frá hagsmunaöflum í sjókvíaeldi og hefur aðra hagsmuni að engu.

Þá bendir minni hlutinn á að nú á vorþingi hefur ríkisstjórnin boðað til leiðtogafundar Evrópuráðsins hér í Hörpu. Þar er eitt af stóru verkefnunum að ná saman ályktun um rétt fólks til heilnæms umhverfis sem hluta af þeim mannréttindum sem Evrópuráðið stendur vörð um. Á sama tíma og ríkisstjórnin stendur fyrir því að efla umhverfisrétt með þeim hætti á alþjóðavísu skýtur verulega skökku við að fjalla hér um frumvarp sem grefur undan umhverfisrétti og sér í lagi þátttökurétti almennings í umhverfismálum. Ef ríkisstjórninni er alvara með því átaki sem fram fer á vettvangi Evrópuráðsins getur hún ekki staðið fyrir því að gera þetta frumvarp að lögum.

Í ljósi framangreinds telur minni hlutinn einföldustu og eðlilegustu viðbrögðin við áliti ESA vera að fella einfaldlega úr gildi þau ólög sem lögfest voru árið 2018, frekar en að festa þau enn frekar í sessi líkt og lagt er til með frumvarpi þessu. Umhverfið og almenningur eiga skilið að staðið sé faglega að ákvörðunum og að umhverfismat sé skilyrðislaus krafa fyrir framkvæmda-, rekstrar- eða starfsleyfi. Minni hlutinn leggur því til að frumvarpið verði samþykkt með breytingu sem felur í sér að í stað 1.–19. gr. komi ein ný grein, sem snýst einfaldlega um að fella brott það sem sett var í lagasafnið í bríaríi árið 2018. Þar með væri búið að bregðast við ábendingum ESA með nokkuð skýrum hætti, með því einfaldlega að segja: Já, þetta hefðum við ekki átt að gera 2018. Tökum þetta út úr lögunum.

Ég hef hér lokið yfirferð um nefndarálitið sjálft. Mig langar að víkja að nokkrum punktum í viðbót vegna þess að mér finnst umfjöllun þessa máls sýna fram á ákveðna klemmu sem umhverfis- og samgöngunefnd er stundum í. Við í minni hlutanum höfum hér lagt til að samþykkja ekki það sem ráðherra leggur til af tveimur ansi veigamiklum ástæðum. Þátttökuréttur almennings skiptir öllu í umhverfismálum. Það er bara ein mikilvægasta stoð umhverfisréttar að almenningur geti haft aðkomu að ákvörðunum sem varða umhverfið. Hins vegar er grundvallaratriði að umhverfismat sé alltaf grunnurinn sem umhverfismatsskyld starfsemi byggir á. Með því að víkja frá þessum tveimur meginstoðum þá er grafið undan ákveðnum kjarna í því regluverki sem er til staðar til þess að verja náttúruna, til að verja almenning, til að standa vörð um hagsmuni þeirra sem koma á eftir okkur. Málin standa þannig að í áliti meiri hluta nefndarinnar segir: Já, já, við erum ekkert að búa til hjáleið fram hjá umhverfismati, blessaður vertu, við erum alveg að passa upp á aðkomu almennings. Hvað gerum við þegar við erum ósammála um þetta? Nefndin gerði tilraun til að fá að eiga samtal við ESA, eiga milliliðalaust samtal við ESA um það hvort þetta frumvarp kæmi til móts við þeirra áhyggjur en ESA baðst undan því að tjá sig enda væru þau með einhver mál til umfjöllunar sem tengdust þeim ákvæðum sem eru hluti af þessum lagabálki. Hvað þá? Hvar fáum við hlutlaust mat ef við í minni hlutanum tökum mark á Landvernd og öðrum náttúruverndarsamtökum sem sendu upphaflega kvörtun til ESA en meiri hluti samgöngunefndar gerir það ekki? Þetta er umhugsunarefni fyrir okkur inn í starfið fram undan.

Svo langar mig að nefna rétt í lokin tvö almenn álitaefni sem þetta mál snertir á, sem er kannski ekki ástæða fyrir okkur að hafa rætt í tengslum við þetta frumvarp í sjálfu sér en sem sjókvíaeldi almennt ætti að vekja okkur til umhugsunar um. Það er annars vegar vatnatilskipun Evrópusambandsins sem hefur ekki verið litið nógu mikið til hér á landi varðandi ótal ákvarðanir þar sem hún skiptir máli, t.d. varðandi virkjunarmál þar sem umfjöllun um virkjunarmál út frá vatnatilskipuninni hefur verið nánast ósýnileg. Svo tengist náttúrlega burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar vatnatilskipuninni beint, hvar vatnshlot ber að fiskeldi, þar kemur sú tilskipun inn. En ég held að lagaramminn endurspegli það ekki nægilega. Svo er einn lagatæknilegur núans sem ég held við þurfum að fara að skoða, þ.e. skipulagslögsaga sveitarfélaga í kringum firði þannig að sveitarfélög sem eiga landið umhverfis fjörð eru með skipulagslögsögu út að netlögum, 115 metra frá stórstraumsfjöru. Þetta kann maður. Það þýðir að á miðjum fjörðum er oft svæði sem heyrir ekki til skipulagsvalds þeirra sveitarfélaga sem næst eru. Ég held að þetta sé glufa sem þyrfti að stoppa í og útfæra skipulagslögsögu sveitarfélaga þannig að hún dekki firði alveg. Það myndi einfalda alla stjórnsýslu varðandi þetta. Það myndi auðvelda líka almenningi að hafa eitthvað um það að segja hvað gerist á fjörðunum sem fólk býr við.

Svo er eitt sem má nefna í þessu samhengi, bara eins og rispuð plata, að alltaf þegar við fjöllum um umhverfismat þá megum við ekki gleyma því að það er enn þá sá annmarki á lögum um umhverfismat sem hefur verið þar frá því að þáverandi ríkisstjórn skemmdi lögin til að réttlæta Kárahnjúkavirkjun, að álit Skipulagsstofnunar eru enn í dag bara ráðgefandi þegar kemur að umhverfismati. Sama hversu vel við búum um regluverkið annars staðar þá er alltaf þessi annmarki, þessi grundvallarannmarki á umhverfismatslögum, að þó að matið komi hræðilega út, þó að það sé sýnt fram á við faglega úttekt á öllum forsendum að þetta sé nánast óforsvaranleg framkvæmd, þá getur leyfisveitandi litið fram hjá því og veitt leyfi engu að síður. Það að sérfræðiálit Skipulagsstofnunar hafi ekki það vægi að geta virkað sem raunverulegt rautt ljós á framkvæmdir sem eiga ekki að fara áfram er eitthvað sem klagar mjög upp á þingið að laga.

En ég ætla ekki að hafa þetta mikið lengra. Ég hef hér gert grein fyrir minnihlutaáliti sem ég stend að ásamt hv. þingmönnum Viðari Eggertssyni og Þorbjörgu Sigríði Gunnlaugsdóttur, úr Samfylkingu og Viðreisn, þar sem við leggjum til að þingið viðurkenni að hér hafi verið gengið of langt árið 2018 og leiðin til að takast á við þann áfellisdóm sem ESA kvað upp sé ekki að reyna að fegra stöðuna með því að smyrja mistökin yfir á fleiri svið heldur bara með því að taka skref aftur á bak, fjarlægja mistökin úr lagasafninu, henda þeim aftur fyrir okkur og reyna að gera lögin betri í framtíðinni.