skipulagslög.
Frú forseti. Ég mæli fyrir hönd meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar fyrir nefndaráliti með breytingartillögu um frumvarp til laga um breytingu á skipulagslögum sem varðar uppbyggingu innviða.
Frumvarpið felur í sér breytingar á skipulagslögum en markmið þeirra er að einfalda stjórnsýslu í tengslum við framkvæmdir í flutningskerfi raforku og byggist frumvarpið á tillögum starfshóps sem skipaður var í framhaldi af aftakaveðri sem gekk yfir landið í desember 2019. Meðal annars er lagt til að heimilt verði að taka sameiginlega skipulagsákvörðun sem nái til einnar framkvæmdar vegna flutningskerfis raforku, þvert á sveitarfélagamörk. Heimilt verði að skipa sérstaka stjórnsýslunefnd, svokallaða raflínunefnd, sem hafi það hlutverk að undirbúa og afgreiða skipulagsákvörðun vegna framkvæmdarinnar, gefa út sameiginlegt framkvæmdaleyfi og hafa yfirumsjón með eftirliti með framkvæmdinni. Nefndin hafi sjálfstætt stjórnsýsluvald og afgreiðslu skipulagsáætlun sem gangi framar skipulagsáætlunum sveitarfélaga. Náist ekki samkomulag í nefndinni er lagt til að málinu verði vísað til ráðherra sem taki ákvörðun um val á valkosti og hvaða skilyrðum framkvæmdin skuli háð í skilmálum skipulagsins.
Nefndin fjallaði um málið, fékk á sinn fund gesti og bárust umsagnir. Þá sendi nefndin tillögur að breytingum á frumvarpinu til umsagnar þeirra aðila sem sent höfðu umsögn um frumvarpið. Greint er frá þessu í nefndarálitinu sem liggur frammi.
Í kjölfar umfjöllunar nefndarinnar um málið vill meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar árétta nokkur atriði:
Nefndin fjallaði sérstaklega um skipulagsvald sveitarfélaga en í umsögnum og á fundum nefndarinnar komu fram sjónarmið um að fyrirkomulag frumvarpsins um raflínunefndir og aðkomu ráðherra feli í sér inngrip í skipulags- og sjálfsákvörðunarvald sveitarfélaga sem varið sé af 78. gr. stjórnarskrárinnar. Í því sambandi bendir meiri hlutinn á að ákvæði 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar kveður á um að „sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða“. Ákvæðið mælir fyrst og fremst fyrir um að staða sveitarfélaganna og starfsumhverfi ráðist af því „sem lög ákveða“ en í ákvæðinu felast þó ákveðin efnisatriði. Í grundvallaratriðum felur sjálfstjórn sveitarfélaga í sér að stjórn sveitarfélags sem er lýðræðislega kjörin af íbúum sveitarfélagsins sjálfs er sjálfstæð gagnvart öðrum stjórnvöldum þrátt fyrir að hvorugt þessara atriða komi fram með beinum hætti í ákvæðinu. Orðalagið „sem lög ákveða“ veitir löggjafanum þó verulegt svigrúm en honum er heimilt að breyta sveitarfélagaskipan og ákveða verkefni þeirra. Þrátt fyrir að sveitarfélög skuli „ráða málefnum sínum“ sjálf þá ræðst það að meginstefnu af gildandi lögum á hverjum tíma hvaða málefni það eru og hversu miklu um útfærslu þeirra sveitarfélög fá að ráða. Í grein Trausta Fannars Valssonar um sjálfstjórn sveitarfélaga er fjallað um hvort almenna löggjafanum sé óheimilt að færa tiltekin verkefni frá sveitarfélögum til annarra stjórnvalda vegna eðlis verkefnanna og eru í því skyni nefnd dæmi um staðbundin verkefni eins og gerð og samþykkt staðbundinna skipulagsáætlana um landnotkun. Fram kemur að ekki verði slíkar ályktanir dregnar af 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar og felst réttur til að sinna ákveðnum staðbundnum verkefnum þar með ekki í sjálfsstjórn sveitarfélaganna.
Meiri hlutinn bendir jafnframt á að nú þegar setja ýmis lög takmarkanir á heimildir sveitarfélaga til ákvarðanatöku um landnotkun við skipulagsgerð. Má þar m.a. vísa til ákvæða skipulagslaga nr. 123/2010 um landsskipulagsstefnu sem ráðherra leggur fyrir Alþingi til samþykktar. Sveitarfélögum er skylt að taka mið af landsskipulagsstefnu við gerð skipulagsáætlana eða breytinga á þeim og, eftir því sem við á, samræma þær landsskipulagsstefnu innan fjögurra ára frá samþykkt hennar. Þá er sveitarstjórnum skylt að samræma gildandi svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlanir verndar- og orkunýtingaráætlun innan fjögurra ára frá samþykkt hennar, sbr. 7. gr. laga um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011.
Ljóst er að frumvarpið felur í sér frávik frá meginreglum skipulagslaga um að sveitarfélög fari með skipulagsvaldið og leggur meiri hlutinn því áherslu á að öll slík frávik ber að túlka þröngt. Meiri hlutinn áréttar að ákvæði frumvarpsins eru skýrt afmörkuð að efni, þ.e. taka einungis til lagningu raflína í flutningskerfi raforku. Framkvæmdir við meginflutningskerfi raforku eru sérstaks eðlis, liggja yfir mörk nokkurra sveitarfélaga og eru ólíkar ýmsum öðrum samfélagslegum innviðum. Þá er uppbygging og viðhald flutningskerfis raforku þjóðhagslega mikilvæg út frá sjónarmiðum um afhendingaröryggi raforku um allt land og markvissri atvinnu- og byggðaþróun.
Með vísan til framangreinds telur meiri hlutinn mikilvægt að umfjöllun um skipulagsbreytingar og framkvæmdaleyfi í flutningskerfi raforku geti hlotið þá sérstöku málsmeðferð sem mælt er fyrir um í frumvarpinu ef til ágreinings kemur og ekki tekst að leysa hann í hefðbundnu skipulagsferli. Þá telur meiri hlutinn tillögur frumvarpsins rúmast innan þeirra heimilda löggjafans sem 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar gerir ráð fyrir. Meiri hlutinn leggur áherslu á að skipulagsmál raflína fara ekki sjálfkrafa til vinnslu og afgreiðslu raflínunefndar samkvæmt frumvarpinu heldur þarf að óska eftir því hverju sinni að ráðherra skipi slíka nefnd um afmarkaða framkvæmd. Að því sögðu telur meiri hlutinn þó farsælast að sveitarfélög nái sjálf að leysa ágreining vegna fyrirhugaðrar lagningar raflínu en á sama tíma nauðsynlegt að fyrir hendi sé farvegur til að aðstoða við lausn hans vegna þeirra þjóðhagslegu mikilvægu hagsmuna að raforkuöryggi verði tryggt um allt land. Með frumvarpinu er lagður til slíkur farvegur.
Meiri hluti nefndarinnar leggur til breytingar á frumvarpinu og verður farið yfir helstu atriði þeirra hér:
Í fyrsta lagi er lögð til breyting er varðar raflínuskipulagið og umhverfismat. Í samráði við innviðaráðuneytið og Skipulagsstofnun telur meiri hlutinn rétt að leggja til ákveðnar breytingar á frumvarpinu þannig að frumvarpið snúist aðeins um skipulag raflína og framkvæmdaleyfi í tengslum við það. Lagt er til að falla frá því að samþætta gerð umhverfismats vegna raflínuframkvæmdar á grundvelli laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana, nr. 111/2021, og breytinga á skipulagi vegna raflínulagningar. Framkvæmdaraðili geti þannig hafið umhverfismat framkvæmdar og eftir atvikum klárað það áður en breyting á skipulagi vegna lagningar raflínu hefst. Með breytingum þessum er verið að undirstrika að stefnumótun um lagningu raflína fer fram á skipulagsstigi. Almenna reglan verður sú að tillaga að raflínuskipulagi verður unnin ásamt umhverfismati áætlunarinnar samkvæmt III. kafla laga nr. 111/2021, um umhverfismat framkvæmda og áætlana, og að við afgreiðslu skipulagsins verði höfð hliðsjón af umhverfismatsskýrslu áætlunarinnar. Þetta er í samræmi við það sem almennt tíðkast í skipulagsmálum, t.d. er aðalskipulag eða aðalskipulagsbreyting umhverfismetin samhliða gerð hennar.
Að baki þessari breytingu liggur það sjónarmið að hún uppfylli betur markmið frumvarpsins um aukna skilvirkni og að ein skipulagsákvörðun og eitt framkvæmdaleyfi verði veitt fyrir tiltekinni framkvæmd í flutningskerfi raforku án íhlutunar í núverandi ferli umhverfismats framkvæmda sem er kveðið á um í lögum um umhverfismat framkvæmda og áætlana, nr. 111/2021. Leggur meiri hlutinn því til breytingu á 3. mgr. c-liðar 7. gr. frumvarpsins og að 1. mgr. sömu greinar falli brott.
Þrátt fyrir framangreinda meginreglu er þó rétt að mati meiri hlutans að í frumvarpinu verði heimild til að sameina skýrslugerð um umhverfismat raflína samkvæmt IV. kafla laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana, nr. 111/2021, og skýrslugerð um umhverfismat raflínuskipulagstillögu samkvæmt frumvarpinu og leggur til nýtt ákvæði þess efnis sem verði að finna í e-lið 7. gr. frumvarpsins.
Í öðru lagi er lögð til breyting er varðar afgreiðslu og gildistöku raflínuskipulags. Með þeim breytingum sem gerð hefur verið grein fyrir er ekki gert ráð fyrir að umhverfismati framkvæmdar þurfi að vera lokið svo að unnt sé að kynna og afgreiða tillögu að raflínuskipulagi. Meiri hlutinn bendir jafnframt á að samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana skal sá sem ber ábyrgð á umhverfismati áætlunar við afgreiðslu áætlunar hafa hliðsjón af umhverfismatsskýrslu og athugasemdum sem borist hafa við tillögu að áætlun og umhverfismatsskýrslu. Sú skylda nær til raflínunefndar varðandi gerð raflínuskipulags og telur meiri hlutinn rétt að leggja til breytingar á orðalagi 1. mgr. d-liðar 7. gr. þannig að kveðið sé á um að líta skuli til þessara atriða við afgreiðslu raflínuskipulagsins.
Í 7. gr. er fjallað um aðkomu ráðherra að málinu komist raflínunefnd ekki að sameiginlegri niðurstöðu um samþykkt tillögunnar innan átta vikna frá því að afstaða sveitarfélaganna lá fyrir. Er honum þá falið að taka ákvörðun um val á valkosti. Ráðherra skuli við töku ákvörðunarinnar taka mið af gildandi landskipulagsstefnu og niðurstöðum mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar auk þess sem stefna stjórnvalda um flutningskerfi raforku skuli einnig höfð til hliðsjónar.
Með vísan til þess sem að framan er rakið leggur meiri hlutinn til breytingar þannig að vísað verði til umhverfismatsskýrslu og athugasemda við tillöguna og umhverfismatsskýrsluna í stað niðurstaða mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Bent var á að þar sem frumvarpið tekur til framkvæmda sem falla undir raforkulög, nr. 65/2003, og kerfisáætlun sé rétt að ráðherra skuli við ákvörðun sína einnig líta til þeirra. Tekur meiri hlutinn undir það og leggur til breytingu þess efnis.
Þá er í þriðja lagi lögð til breyting er varðar beiðni um skipan raflínunefndar og samsetningu nefndarinnar. Samkvæmt frumvarpinu er ráðherra heimilt að skipa raflínunefnd að beiðni framkvæmdaraðila. Með vísan til þeirrar heimildar raflínunefndar að taka bindandi skipulagsákvörðun þvert á sveitarfélög um tiltekna framkvæmd í flutningskerfi raforku telur meiri hlutinn eðlilegt að þau sveitarfélög sem framkvæmd nær til hafi einnig heimild til að óska eftir að máli sé komið í þann skipulagsfarveg sem mælt er fyrir um í frumvarpinu og leggur til breytingu þess efnis á 5. gr. Fram komu þó nokkrar athugasemdir um það tímamark sem miðað er við í 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins, þ.e. að setja þurfi fram beiðni um skipan raflínunefndar á undirbúningsstigi framkvæmdar og áður en ferli samkvæmt lögum um umhverfismat framkvæmda og áætlana er hafið. Bent var á að hvergi er að finna skilgreiningu á undirbúningsstigi framkvæmdar. Þá sé flutningsfyrirtæki skylt samkvæmt 9. gr. a raforkulaga, nr. 65/2003, að leggja fyrir Orkustofnun til samþykktar kerfisáætlun um uppbyggingu flutningskerfisins. Þar af leiðandi hafi stærstur hluti framkvæmda í flutningskerfi raforku næstu tíu árin hlotið einhverja umfjöllun á þeim vettvangi og því vandséð að það fyrirkomulag sem frumvarpið mælir fyrir um geti nýst fyrir þær framkvæmdir. Þá geti ágreiningur komið upp á síðari stigum framkvæmdar. Einnig kom fram að þar sem staða aðalskipulags sveitarfélaga með tilliti til fyrirhugaðrar raflínu gæti verið ólík eftir einstaka málum þyrfti að vera fyrir hendi viðeigandi svigrúm til þess að hægt væri að óska eftir skipun raflínunefndar við mismunandi aðstæður.
Að mati meiri hlutans er rétt að opna fyrir að beiðni um skipan nefndarinnar geti komið fram á síðari stigum. Með vísan til þess sem áður er rakið að fallið verði frá því að samþætta gerð umhverfismats vegna raflínuframkvæmdar samkvæmt lögum um umhverfismat framkvæmda og áætlana og breytinga á skipulagi vegna raflínulagningar getur beiðni um skipan raflínunefndar komið fram eftir að umhverfismatsferli er hafið og/eða að loknu ferlinu.
Varðandi tímamark í skipulagsferlinu telur meiri hlutinn rétt að binda heimildina við ákveðið tímamark þar sem heimildir laganna taki til nýrra raflínuverkefna en gilda ekki afturvirkt um þær raflínur sem þegar eru á staðfestu aðalskipulagi. Leggur meiri hlutinn til að miðað verði við að beiðni um skipun nefndar þurfi að setja fram áður en samþykkt hefur verið á fundi a.m.k. einnar sveitarstjórnar að auglýsa skipulagstillögu á grundvelli 31. gr. skipulagslaga. Samkvæmt framangreindu verður ekki hægt að fara fram á að raflínunefnd sé skipuð þegar a.m.k. ein hlutaðeigandi sveitarstjórn hefur samþykkt að auglýsa skipulagstillögu á grundvelli 31. gr. skipulagslaga.
Við umfjöllun nefndarinnar var töluvert rætt um hverjir ættu að eiga sæti í raflínunefnd komi til þess að hún sé skipuð. Fram komu athugasemdir um við að ekki væri gert ráð fyrir fulltrúa stjórnvalda á sviði orkumála í nefndinni en nauðsynlegt væri að innan nefndarinnar væri fulltrúi með þekkingu á raforkumálum. Þá var gagnrýnt að Skipulagsstofnun færi með formennsku í nefndinni, þ.e. að stofnuninni væri bæði ætlað að veita raflínunefnd ráðgjöf og annast gerð raflínuskipulags í umboði hennar og að veita nefndinni formennsku.
Meiri hlutinn tekur undir þessar athugasemdir og telur rétt að leggja til breytingar á 3. mgr. 5. gr. með vísan til þessa. Til viðbótar við fulltrúa þeirra sveitarfélaga sem viðkomandi framkvæmd á að ná til eigi þannig sæti í nefndinni fulltrúi ráðherra orkumála og fulltrúa ráðherra skipulagsmála falið að fara með formennsku í nefndinni í stað Skipulagsstofnunar. Hlutverk Skipulagsstofnunar verði að starfa með nefndinni, þ.e. veita henni ráðgjöf og annast gerð raflínuskipulags í umboði hennar og samkvæmt þeirri málsmeðferð sem kveðið er á um í frumvarpinu. Verður hlutverk stofnunarinnar þar með sambærilegt og hún hefur samkvæmt lögum um skipulag haf- og strandsvæða, nr. 88/2018.
Að lokum er í fjórða lagi lögð til breyting er varðar gildistöku laganna en það tímamark sem frumvarpið kveður á um er liðið. Meiri hlutinn leggur til að lögin öðlist gildi 1. nóvember 2023 en með því gefst tími til að undirbúa gildistökuna, m.a. setningu reglugerða.
Þá eru lagðar til minni háttar eða lagatæknilegar breytingar sem þarfnast ekki sérstakrar umfjöllunar. Vísast að öðru leyti til ítarlegri umfjöllunar um breytingartillögur í áliti meiri hluta nefndarinnar.
Að framansögðu virtu leggur meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð hefur verið grein fyrir og lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
Undir álit meiri hlutans rita, auk þeirrar sem hér stendur, hv. þingmenn Friðjón R. Friðjónsson, Halla Signý Kristjánsdóttir, Njáll Trausti Friðbertsson og Orri Páll Jóhannsson. Bjarni Jónsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Virðulegi forseti. Líkt og ég sagði hér í upphafi er markmiðið með þessu frumvarpi að einfalda stjórnsýslu í tengslum við framkvæmdir í flutningskerfi raforku. Við stöndum á ákveðnum tímamótum þegar kemur að orkumálum þjóðarinnar. Við höfum sett okkur metnaðarfull markmið um orkuskipti og á sama tíma þurfum við að tryggja afhendingaröryggi raforku um allt land, en eins og staðan er í dag er það alls ekki tryggt. Við verðum að horfast í augu við það að uppbygging og viðhald flutningskerfis raforku er þjóðhagslega mikilvægt. Út frá sjónarmiðum um afhendingaröryggi raforku um allt land og markvissri atvinnu- og byggðaþróun er nauðsynlegt að skapa betri leiðir en nú eru tækar.
Að því sögðu árétta ég, og einnig sem fyrrverandi sveitarstjórnarfulltrúi, að það er mjög mikilvægt að virða skipulagsvald sveitarfélaga. Því eru, líkt og kemur fram að framan, breytingar túlkaðar þröngt og þá eru einnig lagðar til breytingar þess efnis að þau sveitarfélög sem framkvæmd nær til hafa heimild til að óska eftir að máli sé komið í þann skipulagsfarveg sem mælt er fyrir um í frumvarpinu.
Þá langar mig að árétta að þrátt fyrir að þessi tvö ferli verði aftengd, þ.e. ferli samkvæmt lögum um umhverfismat framkvæmda og áætlana og breyting á skipulagi vegna raflínulagningar, verður að hafa í huga að þessi breyting fer ekki í bága við þá mikilvægu stefnumörkun frumvarpsins um að tekin verði ein sameiginleg skipulagsákvörðun sem nái til einnar framkvæmdar vegna flutningskerfis raforku þvert á sveitarfélög. Þá bendi ég á að sú breyting að bæta inn ráðherra beri við ákvörðun sína að taka mið af ákvæðum raforkulaga og samþykktri kerfisáætlun er til samræmis við orðalag 3. mgr. a-liðar, 7. gr., þar sem fram kemur að við gerð raflínuskipulags skuli auk landsskipulagsstefnu taka mið af ákvæðum raforkulaga, gildandi stefnu stjórnvalda um flutningskerfi raforku og samþykktri kerfisáætlun. Raflínunefndinni ber að líta til þessa og því er eðlilegt, til að gæta samræmis, að kveða á um að ráðherra beri að gera það líka ef til þess kemur að hann komi að málinu. Með því að hverfa frá því að samþætta ferlið líkt og upphaflega stóð til er áfram staðinn vörður um umhverfismatsferlið og það fari fram líkt og lög um umhverfismat kveða á um. Í því ferli er sömuleiðis tryggð aðkoma og samráð við hina ýmsu hagsmunaaðila sem og almenning sem ég tel afar mikilvægt.
