skipulagslög.
Frú forseti. Ég mæli fyrir áliti 1. minni hluta umhverfis- og samgöngunefndar, jafnframt þess eina og besta þar með. Að þessu áliti stöndum við fulltrúar Pírata, Samfylkingar og Viðreisnar í nefndinni sem berum nöfnin Andrés Ingi Jónsson, Þórunn Sveinbjarnardóttir og Þorbjörg Sigríður Gunnlaugsdóttir.
Mig langar að taka upp þráðinn þar sem hv. framsögumaður meiri hluta sleppti honum. Það er þráður sem rekur sig í gegnum nefndarálitið, þessi fullyrðing að markmið frumvarpsins sé að einfalda stjórnsýslu í uppbyggingu flutningskerfis raforku. Það er göfugt markmið og ég held að það hafi almennt verið samdóma álit fólks að það skipti máli. Þetta væru framkvæmdir þess eðlis að það mætti ekki vera allt of flókið að koma þeim á koppinn. Vandinn er bara að þetta markmið næst ekkert með þessu frumvarpi. Það er alveg skýrt af umfjöllun nefndarinnar.
Ég vík mér nú að nefndarálitinu sjálfu. Við rekjum hér að frumvarpið byggist efnislega á tillögum átakshóps sem var skipaður í kjölfar óveðursins í desember 2019 þar sem var ákveðið að fjalla um stöðu dreifikerfis raforku. Frumvarpið ber þess enn þá merki að hafa verið unnið með hraði og sem viðbragð við afmörkuðum atburðum. Auk þess hefur á þeim tíma frá því að það leit dagsins ljós átt sér stað töluverð umræða og nokkrar lagabreytingar verið gerðar sem hefðu með réttu átt að breyta afstöðu ráðherra til þess hvort þær breytingar sem hér eru lagðar til væru yfir höfuð nauðsynlegar og hvort þyrfti nokkuð að leggja þetta frumvarp fram aftur og aftur. Þar að auki verður ekki séð að þetta frumvarp nái þeim upphaflega tilgangi að einfalda skipulags- og leyfisferli framkvæmda í flutningskerfi raforku, eins og ég byrjaði á að nefna.
Óveðrið sem gekk yfir 2019 varð þess valdandi að miklar truflanir urðu á rafmagnskerfinu, sem hafði ruðningsáhrif á fjarskiptakerfi á stórum svæðum. Það olli ólíðandi ástandi á 21. öldinni — að heilu landsvæðin væru sambandslaus við umheiminn og rafmagnslaus um langa hríð. Átakshópur sem ríkisstjórnin skipaði í kjölfarið lagði til ýmsar úrbætur. Ein af tillögunum var að gera breytingar á skipulags- og leyfisveitingarferli framkvæmda í flutningskerfi raforku.
Mig langar að rekja aðeins sögu þeirra þingmála sem hafa fylgt af því að mér finnst skipta máli að við teiknum myndina upp eins og hún er í heild sinni.
Fyrsta frumvarpið sem byggðist á tillögum átakshópsins kom fram á 151. löggjafarþingi. Þá var það lagt fram af þáverandi umhverfis- og auðlindaráðherra. Því var vísað aftur til nefndar eftir 2. umr. hér í þingsal og leit svo ekkert dagsins ljós á því löggjafarþingi. Það dó í nefnd, eins og við köllum það gjarnan. Þetta helgaðist af því að þrátt fyrir upphaflegar staðhæfingar stjórnarliða, um að málinu væri ekki ætlað að vera fordæmisgefandi fyrir aðrar tegundir framkvæmda og að þessi raflínunefnd ætti ekki að verða skapalón fyrir farveg fyrir aðrar umdeildar og stórar framkvæmdir, þá kom annað í ljós við umræðu í þingsal.
Það er t.d. hægt að benda á andsvör umhverfis- og auðlindaráðherra um annað þingmál á sama tíma, tillögu til þingsályktunar um endurskoðaða landsskipulagsstefnu, þar sem hann sagði að sér þætti það kannski ekkert vitlaust að sjá hvernig það gerði sig að starfrækja raflínunefndir og ákveða í framhaldinu hvort mætti skoða að hafa fyrirkomulag annarra þjóðhagslega mikilvægra innviða með því móti. Ef ég man rétt var hann þar að bregðast við andsvörum þar sem var bent á vegi og hafnarframkvæmdir, flug, mannvirki, veitur og eitthvað fleira. Þarna dó málið í nefnd og var síðan aftur lagt fram á 152. löggjafarþingi, nú af innviðaráðherra. Þá kom það svo seint fram að það reyndist ekki mögulegt að ljúka þinglegri meðferð fyrir sumarhlé en umsagnir voru flestar á einn veg.
Hvort sem umsagnaraðilar mæltu með framgangi málsins eða ekki þá var í umsögnum bent á að breytingarnar væru hvorki líklegar til að skila einfaldara regluverki né að hraða afgreiðslu mála frá því sem þegar væri. Þetta skýrist m.a. af því að í millitíðinni höfðu tekið gildi ný lög, sem hv. framsögumaður meiri hluta vék að áðan, lög nr. 111/2021, um umhverfismat framkvæmda og áætlana, þar sem málsmeðferð var einfölduð en aðkoma almennings og annarra hagsmunaaðila að ferlinu tryggð.
Í því ljósi teljum við í 1. minni hluta að það væri nærtækara að láta reyna á þennan spánnýja lagaramma um umhverfismat frekar en að þær breytingar sem þar voru lögfestar hafi leitt til þess að þær hugmyndir sem þetta frumvarp byggist á séu einfaldlega orðnar úreltar.
Hv. framsögumaður meiri hluta fjallaði nokkuð um sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga. Ég tek undir með henni að hann hafi verið nokkuð drjúgur þáttur í umfjöllun nefndarinnar. Við umfjöllun málsins komu fram töluverðar áhyggjur af því að með því væri gengið of langt við að færa skipulagsvald frá sveitarfélögum til sérstakrar stjórnsýslunefndar, sem hefði það hlutverk að taka sameiginlega skipulagsákvörðun þvert á sveitarfélagamörk.
Hér dúkka aftur upp áhyggjurnar frá 151. þingi, eins og t.d. í umsögn Reykjavíkurborgar þar sem segir að um hættulegt fordæmi sé að ræða þar sem skipulagsvaldið sé tekið af sveitarfélögum í tilteknum málaflokki með litlum efnislegum rökum. Sveitarfélögum er tryggður sjálfstjórnarréttur í 78. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að þau skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Svo hefur Ísland fullgilt Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga sem er vísað til í sveitarstjórnarlögum. Þar er áréttað að sveitarfélög séu sjálfstæð stjórnvöld sem stjórnað er af lýðræðislega kjörnum sveitarstjórnum í umboði íbúa sveitarfélagsins.
Við umfjöllun nefndarinnar kom fram — nánast sem „selvfølgelighed“ miðað við orðalag stjórnarskrárinnar — að þótt sjálfstjórn sveitarfélaga sé mjög rík á Íslandi sé auðvitað heimilt að setja því valdi þeirra skorður með lögum. Beiting lagaákvæðis er vandmeðfarin þar sem það er alltaf matsatriði hversu langt megi seilast og á hvaða forsendum. Við í 1. minni hluta tökum undir með þeim sveitarfélögum sem hafa af þessu einhverjar áhyggjur.
Hér er best að vísa til meðalhófsreglunnar, hinnar óskráðu meginreglu í íslenskum rétti sem kveður á um að íþyngjandi ákvarðanir hins opinbera megi ekki ganga lengra en nauðsyn krefur til að ná lögmætu markmiði. Þær breytingar sem frumvarpið kveður á um eiga að skila einfaldara regluverki til að flýta megi framkvæmdum. Með því megum við samt ekki ganga á rétt náttúrunnar og almennings. Tilgangur frumvarpsins, sem á að helga meðalið, má ekki vera á kostnað annarra mikilvægra hagsmuna sem eru undir, þar á meðal meðalhófsreglunnar.
Enn fremur var við umfjöllun nefndarinnar bent á að — nú er ég að endurtaka mig. Þetta tengist meðalhófsreglunni sérstaklega. Í ljósi þess að það væru þegar í lögum úrræði til að taka á ágreiningi sveitarfélaga varðandi skipulagslög kæmi þessi spurning um meðalhófsregluna til sérstakrar athugunar vegna þess að skv. 34. gr. skipulagslaga má fela sérstakri nefnd að gera tillögu að sameiginlegu skipulagi þegar ágreiningur kemur upp um atriði sem samræma þarf í aðalskipulagi aðliggjandi sveitarfélaga. Þetta frumvarp til skipulagslaga væri ekki hægt að taka beint úr þeim lögum. Það þyrfti að aðlaga það að þeim aðstæðum sem skapast í kringum skipulag raflína. Það virðist ekki hafa verið litið til þess sem möguleika við vinnslu frumvarpsins á vegum ráðuneytisins á sínum tíma. Það kom einmitt fram að frumvarpið hefði verið samið af sérfræðingi utan ráðuneytisins.
Þetta verklag vil ég sérstaklega staldra við vegna þess að það má með góðum rökum telja að með því að vinna málið innan ráðuneytis hefði það getað leitt til heildstæðari skoðunar á færum leiðum. Þá hefðu sérfræðingar sem unnu að þessu frumvarpi verið meira í hringiðu þeirra breytinga sem áttu sér stað í kringum umhverfismatslögin. Þannig hefði mögulega komið til álita að kanna til þrautar að gera breytingar á gildandi ramma skipulagslaga frekar en að fara þessa töluvert flóknari leið sem við erum að ræða hér.
Þá viljum við í 1. minni hluta vekja sérstaka athygli á ítrekuðum ábendingum í umsögnum Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur sem telur það áhyggjuefni að mögulega verði samþykkt raflínuskipulag sem gangi þvert á stefnu sveitarfélags í umhverfismálum og geti þannig valdið óæskilegum umhverfisáhrifum á þeim mikilvægu grunninnviðum sem vatnsveitur sveitarfélaga eru. Þar eru oft hagsmunir sem ganga þvert á sveitarfélagamörk og hefði þurft að taka tillit til í þessu frumvarpi. Til þessarar ábendingar virðist meiri hlutinn ekki hafa litið.
Varðandi breytingartillögur meiri hlutans eins og þær birtast kom fram í ýmsum umsögnum og sérfræðingar úr orkugeiranum staðfestu við gestakomur fyrir nefndina að frumvarpið muni ekki leiða til aukinnar skilvirkni þrátt fyrir að það sé hið yfirlýsta markmiði þess.
Þær breytingartillögur sem meiri hlutinn leggur til byggjast að mestu á samráði sem hv. framsögumaður meiri hluta lýsti áðan að hefðu átt sér stað á milli framsögumanns meiri hlutans, innviðaráðuneytis, Landsnets og Sambands íslenskra sveitarfélaga eftir að fyrri hluta umfjöllunar nefndarinnar lauk í desember á síðasta ári.
Þegar breytingartillögur sem komu út úr því innanhússsamráði voru kynntar fyrir nefndinni myndum við í 1. minni hluta segja að tvennt hafi kristallast.
Í fyrsta lagi hversu bagalegt það er að frumvarpið hafi verið samið utan ráðuneytisins. Með því hafi sérfræðingar ráðuneytisins ekki nýst við að móta það á fyrstu stigum en auk þess hafi fyrir vikið skort á þekkingu innan ráðuneytisins til að fylgja málinu eftir við þessa ítrekuðu framlagningu þess á þingi. Maður fær á tilfinninguna að ráðuneytið hafi fyrst við þessa sérstöku samráðslotu með Landsneti og sambandinu lagst ítarlega yfir frumvarpið. Við ættum í rauninni að gera kröfu um að ráðuneytið geri það alltaf.
Í öðru lagi sýndi þessi umfjöllun um breytingartillögurnar að hvati hagsmunaaðilanna Landsnets og Sambands íslenskra sveitarfélaga, sem komu að þessari samráðslotu, til að ljúka málinu snerist ekki fyrst og fremst um að frumvarpið ylli straumhvörfum á verklagi og bætti starfsaðstæður þeirra, heldur einfaldlega að hér væri um að ræða mál sem hefði velkst svo lengi um í kerfinu að það væri best að koma því aftur fyrir sig svo að það væri hægt að stíga önnur skref sem þau vilja sjá í framtíðinni. Mér finnst það ekki góður hvati til lagasetningar, svo að það sé sagt.
Í framhaldinu voru þessar breytingartillögur sem urðu til í samráði við hagsmunaaðila sendar til þeirra umsagnaraðila sem höfðu sent umsögn á haustþingi og þeim boðið að senda viðbótarumsögn. Slíkar viðbótarumsagnir bárust frá nokkrum aðilum: Landvernd, Náttúruverndarsamtökum Suðvesturlands, Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur og sveitarfélögunum Akureyrarbæ, Hornafirði, Múlaþingi, Reykjavíkurborg, Vogum og Þingeyjarsveit. Hluti þeirra mætti á fundi nefndarinnar á vorþingi og gerði grein fyrir því hvort fyrirliggjandi breytingartillögur breyttu afstöðu þeirra til málsins.
Eins og hv. framsögumaður vék að er þetta ekki venjubundið verklag. En þetta er dálítið hressandi og gott verklag á köflum, að fá fólk til að gefa okkur endurgjöf á þær breytingar sem á að gera á frumvarpinu og eiga í samtali um textann í þeirri mynd sem hann kemur í þingsal við 2. umr. Við getum því talað með nokkurri vissu um það hvað þessum hagsmunaaðilum finnst um þær breytingar sem meiri hluti nefndarinnar leggur til að gera. Þar reyndist vera býsna mikill samhljómur hjá umsagnaraðilum varðandi það að þó að ákveðnir þættir breytinganna kynnu að vera til bóta væri frumvarpið eftir sem áður einfaldlega þannig vaxið að þau legðust gegn samþykkt þess vegna þess að stóru vankantarnir væru enn til staðar.
Í ljósi þess að breytingartillögurnar bæta ekki skilvirkni þeirra ferla sem átakshópur ríkisstjórnarinnar kallaði eftir að yrðu bættir í kjölfar óveðursins 2019 þykir 1. minni hluta óljóst hvaða tilgang hafi að ljúka málinu. Auk þess standa eftir afskaplega neikvæðar umsagnir fjölda hagsmunaaðila sem hafa rýnt þær breytingartillögur sem við ræðum hér í dag og meiri hlutinn hefur gert að sínum. Erfitt er að sjá hvað meiri hlutanum þykir unnið með því að halda því til streitu að ljúka málinu, sérstaklega með tilliti til þeirra hagsmuna sem geta verið fótumtroðnir.
Að mati 1. minni hluta byggist frumvarpið á veikum forsendum sem hafa enn veikst við umfjöllun nefndarinnar. Það má vænta þess að þær úrbætur sem voru nýlega gerðar á lögum um umhverfismat skili þeirri skilvirkni sem sóst er eftir með frumvarpinu, auk þess sem betri farvegur fyrir lausn ágreinings milli sveitarfélaga er til staðar í skipulagslögum.
Í ljósi þess að ekki verður aukin skilvirkni með samþykkt frumvarpsins leikur mikill vafi á því að meðalhófs sé gætt gagnvart sveitarfélögum með því að lögfesta úrræði sem skerðir skipulagsvald þeirra án þess að fullnægjandi rökstuðningur sé fyrir því og án þess að mikil þörf sé á því, myndi ég vilja segja.
Það er því megintillaga okkar í 1. minni hluta að vísa málinu aftur til ríkisstjórnarinnar svo að færi gefist til að meta hvort nokkur nauðsyn sé á þessari lagasetningu, og til að skoða aðrar mildari leiðir að sama marki ef talið er nauðsynlegt að gera breytingar á lagaramma kringum framkvæmdir í raforkukerfinu.
Ef sú tillaga verður ekki samþykkt hér í þingsal, sem miðað við niðurstöður meiri hluta nefndarinnar verður að teljast harla líklegt, þá vill 1. minni hluti taka undir með þeim umsagnaraðilum sem hafa bent á að það þurfi að kveða skýrar á um hagsmuni almennings við uppbyggingu flutningskerfis raforku þannig að þessum mikilsverðu grundvallarhagsmunum sé ekki vikið til hliðar í þágu hvers stórnotanda sem dúkkar upp þá stundina. Ef raflínunefndir verða settar í það hlutverk að koma framkvæmdum í þágu stórnotenda fram hjá fulltrúum almennings á hverju svæði mun seint skapast sátt um störf þeirra.
Gerir 1. minni hluti því að varatillögu sinni að gerðar verði breytingar þess efnis að tryggt sé að niðurstaða raflínunefndar miði að umtalsverðum umbótum í afhendingaröryggi raforku fyrir almenna notendur.
Svo mörg voru þau orð. Þetta er sú tillaga sem liggur fyrir frá okkur í 1. minni hluta umhverfis- og samgöngunefndar sem, líkt og ég nefndi í upphafi, erum auk þess sem hér stendur hv. þm. Viðreisnar Þorbjörg Sigríður Gunnlaugsdóttir og hv. þm. Samfylkingar Þórunn Sveinbjarnardóttir.
