Fátækt og samfélagslegur kostnaður, munnleg skýrsla forsætisráðherra.
Herra forseti. Ég flyt Alþingi skýrslu sem á þann aðdraganda að lögð var fram á Alþingi beiðni af allmörgum hv. þingmönnum um skýrslu um samfélagslegan kostnað af fátækt. Fyrsti flutningsmaður þeirrar skýrslubeiðni var hv. þm. Halldóra Mogensen, þingmaður Pírata. Ég vil rétt í upphafi míns máls segja, af því að ég held að þessi skýrsla sé mjög gott gagn inn í umræðu um fátækt og inn í umræðu um samfélagslegan kostnað fátæktar, að ég tel að þetta hafi verið góð beiðni frá hv. þingmönnum sem lögðu þetta fram. Ég ætla að leyfa mér að rifja upp aðra skýrslu sem ég lagði fram á þingi að beiðni hv. þm. Björns Leví Gunnarssonar um viðbrögð við ábendingum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Þessar skýrslur tvær eiga það sammerkt að mér hefur ekki tekist að skila þeim á tíma eins og hann er skilgreindur í þingsköpum Alþingis en mig langar bara að segja það hér, rétt í upphafi þessarar umræðu, að svona gögn gefa okkur raunverulegt færi á djúpri umræðu. Við ættum kannski að velta því fyrir okkur þegar um er að ræða skýrslubeiðni hvort ekki sé rétt að endurskoða aðeins tímafrestina í þingsköpum Alþingis þannig að það gefist þá tími til að taka slíka raunverulega umræðu. Ég held að það sé mikilvægt. Eins og ég mun fara yfir í minni ræðu mun ég nýta þetta gagn til að halda áfram vinnu í forsætisráðuneytinu hvað varðar fátækt.
Fátækt og samfélagslegur kostnaður vegna hennar er viðfangsefni sem hefur fengið aukna athygli og umræðu víða um heim. Þar er Ísland engin undantekning. Þrátt fyrir öflugt velferðarkerfi, almenna hagsæld og jöfnuð sem mælist einn sá mesti í alþjóðlegum samanburði er á hverjum tíma allnokkur hluti þjóðarinnar sem býr við kröpp kjör sem hafa viðvarandi áhrif á líf fólks og fjölskyldna. Greiningar sýna að fátækt er staðreynd í íslensku samfélagi. Hún mælist minni á Íslandi en á meðal samanburðarlanda og á undanförnum tveimur áratugum hefur sá árangur náðst að dregið hefur úr hlutfalli tekjulágra. Rannsókn á gögnum frá 30 Evrópulöndum fyrir tímabilið 2004–2020 sýnir að ójöfnuður eykur fátækt. Það eru hins vegar ekki vísbendingar um að hagvöxtur einn og sér dragi úr fátækt eða ójöfnuði. Þetta finnst mér mikilvægt að hafa í huga þegar við ræðum aðgerðir gegn fátækt.
Ég vil nefna hér í upphafi þær aðgerðir ríkisstjórnarinnar sem ætlað hefur verið að efla jöfnuð og draga úr fátækt í íslensku samfélagi á undanförnum árum. Það eru til að mynda aðgerðir til að efla barnabótakerfið en eins og kemur fram í skýrslunni má greina fátækt ekki síst meðal einstæðra foreldra.
Það eru félagslegar aðgerðir í húsnæðismálum þar sem einmitt áhrif fátæktar geta verið hvað sárust. Þær aðgerðir hafa falist í stuðningi við almenna íbúðakerfið og nýjum hlutdeildarlánum.
Þá vitum við að breytingar á skattkerfinu, sem gerðar voru árið 2019 með innleiðingu þrepaskipts skattkerfis og tengingar persónuafsláttar og þrepamarka við verðlag og langtímaframleiðni, hafa nýst best þeim tekjulægstu í samfélaginu.
Ég vil líka nefna að tímasettri áætlun, sem sett var á upphafsári þessarar ríkisstjórnar 2018, hefur verið fylgt, þ.e. tímasettri áætlun um lækkun heilbrigðiskostnaðar til að draga úr kostnaði sjúklinga þannig að heilbrigðiskostnaður þurfi ekki að vera hindrun fyrir þau sem standa verst.
Við getum líka rætt þær tillögur sem hafa verið lagðar fram um hvernig við getum dregið úr fátækt barna, til að mynda með því að lengja fæðingarorlof. Þó að það blasi ekki við er það raunverulega aðgerð sem dregur úr fátækt barna.
Þá vil ég nefna þá vinnu sem við höfum lagt í til að meta hagsæld og lífsgæði landsmanna með því að styðjast við heildstætt safn efnahagslegra, umhverfislegra og félagslegra mælikvarða sem auðvelda stjórnvöldum að fylgjast með þróun og breytingum í samfélaginu og styður við stefnumótun og ákvarðanatöku yfir lengri tíma.
Frá því að við birtum fyrst þessa mælikvarða árið 2019 hefur meiri hluti félagslegra mælikvarða þróast í jákvæða átt en þessir mælikvarðar endurspegla líka áhrif sveiflna á vinnumarkaði og innan hagkerfisins á sama tímabili, ekki síst vegna áhrifa heimsfaraldursins. Niðurstöður mælinga sýna að dregið hefur úr hlutfalli fólks sem hefur neitað sér um læknisaðstoð, menntunarstig þjóðarinnar hefur aukist og dregið hefur jafnt og þétt úr brottfalli úr framhaldsskólum. Jafnframt hefur dregið úr fjölda ungmenna sem stunda hvorki nám né atvinnu sem styður við aðrar greiningar sem hafa gefið til kynna jákvæð áhrif aðgerða stjórnvalda á meðan á heimsfaraldri stóð til að auka virkni þessa hóps.
Ég hef sett verkefni um að þróa velsældarmælikvarðana í forgrunn stefnumótunar innan míns ráðuneytis og nú er í samstarfi þriggja ráðuneyta unnið að því hvernig við getum innleitt velsældaráherslur í alla áætlanagerð og ákvarðanatöku, ekki bara í gegnum velsældaráherslur í fjármálaáætlun heldur við gerð fjárlaga hvert ár. Velsældaráherslurnar þekkja hv. þingmenn og vissulega styðjast ráðuneyti í Stjórnarráði Íslands við þessar áherslur í markmiðasetningu sinni. Raunar koma velsældaráherslurnar fram í 30 af 35 málefnasviðum í gildandi fjármálaáætlun. Heildstætt safn mælikvarða um hagsæld og lífsgæði gefur ráðuneytinu líka kost á að horfa á áhrifaþætti stefnumótunar þvert á málefnasvið þegar við erum að vinna stefnur og áætlanir í staðinn fyrir að vera föst inni í sílóum hvers málefnasviðs.
Það þarf ekki að segja frá því í mörgum orðum að aðgerðir til að draga úr fátækt og ójöfnuði, og þar með þeim samfélagslega kostnaði sem leiðir af fátækt, er langtímafjárfesting sem skilar miklum ávinningi fyrir bæði einstaklinga og samfélagið allt. Árangurinn birtist ekki bara í fjárhagslegum þáttum, hann birtist líka í þáttum eins og bættri heilsu, menntun, atvinnu, húsnæðisöryggi og afkomu. Því má segja að í raun og veru feli þessi barátta í sér svo ótal margt annað sem við erum að vinna að á vettvangi stjórnmálanna hverju sinni og hún er alþjóðleg. Fyrsta heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna um sjálfbæra þróun hefur yfirskriftina Engin fátækt og frá samþykkt heimsmarkmiðanna árið 2015 og fram að heimsfaraldri kórónuveiru hefur þeim sem búa við sárafátækt á heimsvísu fækkað umtalsvert samfara auknum útgjöldum aðildarríkja til félagslegra velferðarkerfa sem beinast að því að draga úr skorti á lífsgæðum. Í nýrri skýrslu um stöðu innleiðingar heimsmarkmiða á heimsvísu kemur fram að hægur jákvæður viðsnúningur hafi orðið frá árinu 2021, því að það varð afturför í tengslum við heimsfaraldurinn. Það er ljóst að þörf er á samhentu átaki þjóða til að ná varanlegum árangri. Þó að við séum fyrst og fremst hér að ræða samfélagslegan kostnað fátæktar á Íslandi þá vil ég bara rifja það upp að við erum hluti af þessum heimi og það sem við leggjum fram, t.d. í gegnum þróunarsamvinnu, hefur þau áhrif að draga úr fátækt í heiminum öllum.
Ég nefndi skýrslubeiðendur í upphafi míns máls. Þegar þessi beiðni kom til mín taldi ég rétt, enda forsætisráðuneytið ekki kannski með helstu fræðimenn á þessu sviði innan sinna raða, að leita út fyrir raðir ráðuneytisins. Við leituðum til Halldórs Guðmundssonar, félagsráðgjafa og dósents við Háskóla Íslands, Herdísar Steingrímsdóttur, sem er dósent í hagfræði við Copenhagen Business School, til Kolbeins Hólmars Stefánssonar, félagsfræðings og dósents við Háskóla Íslands, og Kjartans Ólafssonar, félagsfræðings og sérfræðings við Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands. Gögnin sem eru undir eru skráargögn frá Hagstofu Íslands og opin gögn frá Hagstofunni, Eurostat og embætti landlæknis.
Það sem sérfræðingarnir gerðu er að steypa saman nokkrum ólíkum gagnasöfnum sem varða fjárhagslega og félagslega þætti; menntunarstöðu, húsnæðisstöðu og heilsufarslega þætti með tilliti til ýmissa bakgrunnsbreytna, til að mynda aldurs og búsetu. Þau gögn, og þetta er mikilvægt, voru hins vegar ekki öll aðgengileg við vinnslu þessarar skýrslu heldur aðeins að hluta til. Því er mikilvægt að við látum ekki staðar numið hér heldur vinnum áfram frekari greiningar og rannsóknir. Ég hef ákveðið að halda þessum rannsóknum áfram. Að minni tillögu samþykkti ríkisstjórnin í júní síðastliðnum að hópur fræðimanna haldi áfram á næstu tveimur árum rannsóknum á fátækt hér á landi og skili á u.þ.b. fjögurra mánaða fresti samantekt um stöðumat og valkosti varðandi einstaka hópa og tillögum um aðgerðir. Ég ætla að koma nánar að því hér á eftir.
Verkefni höfunda var að taka saman upplýsingar og greina gögn og ég ætla ekkert að lesa beiðnina, þið hafið hana aðgengilega. Þetta var yfirgripsmikið og margþætt verkefni. Þó að skýrslan hafi ekki verið unnin innan þess skamma tímaramma sem ætlaður er til slíkra verkefna í þingskapalögum var hún unnin á aðeins fjórum mánuðum. Markmiðið var að hún myndi í meginatriðum varpa ljósi á umfang fátæktar á Íslandi, rekja þróun hennar síðustu tvo áratugi og lýsa stöðu einstakra lágtekjuhópa og einnig varpa ljósi á áhrif af fátækt og hversu varanleg hún er. Þannig að hugsunin er að fá ákveðna yfirsýn en það er líka mikilvægt að muna að það er ekkert einfalt eða afgerandi svar við öllum þessum spurningum og sýn um það hvernig á að útfæra slíka útreikninga um samfélagslegan kostnað er ekki einhlít.
Ég ætla þá að byrja á því að nefna að niðurstöður skýrslunnar staðfesta að staða Íslands samkvæmt alþjóðlegum mælingum á umfangi fátæktar er með því besta sem þekkist meðal samanburðarlanda. Það hefur ítrekað komið fram í greiningum OECD en það er mikilvægt að við séum að skoða þetta hjá okkur. Í skýrslunni er gerð grein fyrir ólíkum aðferðum og mælikvörðum sem alþjóðastofnanir nýta en fátækt er iðulega tengd við lýsingu á ástandi, svo sem húsnæðisfátækt, félagslegri fátækt eða heilsufarslegri fátækt, og vísar þá til tiltekins þáttar samfélagslegrar eða einstaklingsbundinnar stöðu sem bendir til efnahagslegs skorts.
Árið 2020 var á vegum Þróunaráætlunar Sameinuðu þjóðanna og Oxford-háskóla gefin út alþjóðleg fjölþátta vísitala fátæktar sem byggir á þremur meginvíddum, þ.e. heilsu, menntun og almennum lífskjörum. Sú síðastnefnda byggir á mælikvörðum um aðgengi fólks að lífsnauðsynjum, svo sem orku, hreinlæti, drykkjarvatni, rafmagni, húsnæði og eignum. Alþjóðabankinn byggir mælingar á vísitölu sem metur mismunandi víddir velferðar og nær yfir hlutfall heimila í viðkomandi landi. Auk þess að mæla peningalega fátækt byggir vísitalan einnig á menntun og gæðum grunninnviða í þjónustu almennings.
Staða Íslands samkvæmt þessum alþjóðlegu mælingum er að jafnaði með því besta sem þekkist. Umræða um ólík sjónarhorn og reikniaðferðir breytir ekki þeirri staðreynd að slíkar mælingar eru mikilvægar því að þær draga fram áherslur um vilja og hlutverk stjórnvalda og samfélagsins alls til að tryggja að enginn falli utan garðs og að sem flestir búi við góð eða ásættanleg lífskjör og lífsgæði. Þar liggur okkar áhersla.
Áður en ég vík að helstu niðurstöðum vil ég árétta að það er hægt að skilgreina fátækt á tvennan hátt, annars vegar afstæða fátækt sem byggir á skilgreiningu fátæktarmarka út frá miðgildi tekna í samfélaginu. Í þeim útreikningum er gjarnan notast við 50–60% af miðgildi ráðstöfunartekna og þá er byggt á gögnum um tekjur. Hins vegar er svo algild fátækt sem byggir á þarfagreiningu um hvað það er sem þarf til að komast af í samfélaginu. Skortur á þeim gæðum eða fjármunum sem þarf til að greiða fyrir þau þýðir að viðkomandi fellur undir fátæktarmörk. Dæmi um slíka nálgun gætu verið neysluviðmið stjórnvalda sem voru gefin út 2011.
Lágtekjumörk eru hin afstæða og almenna mæling á tekjum sem gefur vísbendingar um hverjir teljist fátækir út frá tekjudreifingu. Fátækt snýst ekki eingöngu um algjöran skort á nauðsynlegum gæðum, eins og mat, húsaskjóli og klæðnaði, heldur um að geta notið þeirra gæða sem þykja sjálfsögð og eðlileg í samfélaginu sem maður tilheyrir. Lágtekjumörkin eru fengin með því að skilgreina punkt í tekjudreifingunni út frá annaðhvort miðgildi eða meðaltali ráðstöfunartekna fremur en út frá skilgreindum nauðsynjum. Þar er yfirleitt miðað við 60% af miðgildi ráðstöfunartekna eins og Hagstofan notar í sínum mælingum. Dýpt fátæktar getur verið mismikil. Einstaklingur sem er rétt undir lágtekjumörkum býr ekki við eins djúpa fátækt og einstaklingur sem er með mun lægri tekjur. Til að meta þróun dýptar fátæktar almennt í samfélaginu er notast við svokallað lágtekjubil sem við finnum með því að finna muninn á lágtekjumörkum og miðgildi ráðstöfunartekna undir lágtekjumörkum. Munurinn er reiknaður sem hlutfall af lágtekjumörkum þannig að hærra gildi endurspeglar dýpri fátækt.
Þá fer ég yfir þróun fátæktar á Íslandi.
1. Dregið hefur úr tekjufátækt á Íslandi á síðustu 20 árum. Lágtekjuhlutfallið, sem ég var að fara yfir hvernig er skilgreint, var 15,3% árið 2000 en er árið 2021 13,5%
2: Börnum sem búa á heimilum undir lágtekjumörkum fækkaði á þessu tímabili, sér í lagi eftir 2017 þegar staða barna batnaði umfram stöðu fullorðinna.
3: Verulega dró úr lágtekjuhlutfalli eldra fólks, þ.e. yfir 67 ára aldri, á þessum 20 árum. Það fór úr 16,5% árið 2000 í 6% á árinu 2022. Staða þessa hóps hefur því batnað verulega. Lágtekjuhlutfall hefur lækkað í flestum landshlutum og munur milli landshluta hefur dregist saman frá því um aldamótin síðustu.
Er þá bara allt gott? Við erum á réttri leið en það breytir ekki þeirri staðreynd að fátækt er staðreynd í íslensku samfélagi og það er mikilvægt að hafa skýra mynd af stöðunni til þess að við getum gripið til markvissra aðgerða til að bæta stöðuna. Niðurstöður skýrslunnar staðfesta að fátækt er áberandi meðal hópa sem eru í viðkvæmri stöðu. Þar er sérstaklega rætt um einstæða foreldra, eins og ég nefndi hér áðan, öryrkja og innflytjendur, nú sem fyrr. Þessir hópar standa verst og börn þessara hópa búa við aukna áhættu á að lifa við fátækt. Hér ber helst að nefna að ætla má að af þeim 13,5% íbúa sem eru undir lágtekjumörkum séu börn tæplega 20%, eða rúmlega 9.000 einstaklingar, miðað við árið 2020. Þróun lágtekjuhlutfalls almennt hjá börnum fylgir þróun fullorðinna en eftir 2017 lækkar lágtekjuhlutfall barna umfram fullorðinna, þannig að þessi þróun er í rétta átt en breytir því ekki að of mörg börn búa við fátækt. Lágtekjuhlutfall barna var 11,6% árið 2020 en þegar tekið er tillit til fjárhags bæði lögheimilis- og umgengnisforeldris hækkar lágtekjuhlutfall þeirra í 14%. Börn sem búa á heimilum foreldra með örorku, einstæðra foreldra eða foreldra sem eru innflytjendur eru mun líklegri til að búa við fátækt en önnur börn. Lágtekjuhlutfall barna einstæðra foreldra og barna innflytjenda er áberandi hæst.
Það er vel þekkt staðreynd að fátækt í æsku getur haft langvarandi áhrif á líf einstaklinga á fullorðinsárum. Það sést t.d. á muni á menntunarstigi þeirra sem hafa búið við fátækt í æsku og þeirra sem voru ofan við lágtekjuhlutfall. Fátækt barna getur verið langvarandi en hún er ekki sérlega tíð eða djúp þar sem staða þeirra er háð tekjum foreldra sem aukast oft með hækkandi aldri.
Ég þarf að fara ansi hratt yfir sögu hér vegna skamms tíma. Ég vil þó nefna að umtalsverður hluti örorkulífeyrisþega er fastur til lengri tíma rétt fyrir ofan lágtekjumörk. Innflytjendur á Íslandi búa oft við tíða, djúpa og langvarandi fátækt. Fólk á eftirlaunaaldri er síst líklegt til að búa við fátækt af þessum einstöku hópum en sá hluti hópsins sem mælist undir eða við lágtekjumörk býr við djúpa fátækt, þ.e. í hópi eldri eldra fólks.
Munurinn á milli landsvæða hefur dregist saman en það er hins vegar ekki nákvæmlega eins milli ólíkra landshluta. Ég fer ansi hratt yfir um ætlaðan samfélagslegan kostnað fátæktar. Það er mikil greining á því hvaða aðferðum er hægt að beita til að reikna út samfélagslegan kostnað fátæktar. Aðferðafræði er mismunandi í ólíkum rannsóknum en almennt er talað um að heildarkostnaður í hagsælum samfélögum sé á bilinu 4–7% af vergri landsframleiðslu. Það er auðvitað töluvert bil þar á milli en það er vegna þess að aðferðafræðin er flókin. Það þarf að gæta varúðar við slíka útreikninga sem samræmd eða algild viðmið og nota þá fremur sem viðleitni til námundunar. Við vinnslu skýrslunnar var helst horft á aðferðafræði rannsókna á samfélagslegum kostnaði í Kanada og Bretlandi og þá voru teknir inn þættir eins og aukin heilbrigðiskostnaður, kostnaður vegna aukinnar afbrotatíðni, tekju- og framleiðnitap vegna fátæktar og áhrif fátæktar á börn.
Áætlaður heildarkostnaður samfélagsins vegna fátæktar á Íslandi er að mati skýrsluhöfunda líklega á bilinu 31–92 milljarðar kr. eða um 1–3% af vergri landsframleiðslu. Eins og áður kom fram stöndum við því betur en samanburðarríkin. Bilið er ansi mikið í þessum áætlaða samfélagslega kostnaði vegna flókinna útreikninga. Þar er m.a. verið að horfa á útgjöld til heilbrigðismála, útgjöld vegna afbrota, vegna fátæktar barna og vegna taps í framleiðni.
Skýrsluhöfundar leggja jafnframt mat á kostnað við að lyfta einfaldlega öllum fjölskyldum upp úr lágtekjumörkum og miðað við stöðu ársins 2020 gætu það verið um 72 milljarða kr. Um leið er fjallað um að það sé skynsamlegt að forgangsraða áherslum og líklegt væri að málefni barna ættu þar að vera í forgangi, enda væri þar um langtímafjárfestingu að ræða.
Þessar niðurstöður, herra forseti, sem við getum lesið út úr þessari skýrslu, sem ég hef nú bara skautað yfir á algerri hraðferð, gefa til kynna að mínu viti að verkefni okkar, eða við getum sagt forgangsatriði okkar sem löggjafarsamkundu ætti að vera að draga úr fátækt barna. Slíkar aðgerðir ættu að skila mestum og varanlegustum ávinningi fyrir samfélagið allt. Hins vegar þarf að vinna sérhæfða greiningu á hverjum hópi út frá ýmsum bakgrunnsbreytum til að vinna tillögur um hvernig megi lyfta fólki í þessum hópum sem sérstaklega eru tilteknir í skýrslunni, þ.e. innflytjendur, einstæðir foreldrar og öryrkjar, úr fátækt. Skýrsluhöfundar benda líka á að það þurfi frekari greiningar og samkeyrslur á fyrirliggjandi gögnum til að sýna og rökstyðja tilefni og umfang sértækra aðgerða til að fyrirbyggja fátækt og meta með nákvæmari hætti þann samfélagslega kostnað sem af henni leiðir.
Líkt og ég nefndi hér áðan hefur ríkisstjórnin samþykkt þá tillögu mína að hópur fræðimanna haldi á næstu tveimur árum áfram rannsóknum á fátækt hér á landi, skili á nokkurra mánaða fresti samantekt um stöðumat og valkosti varðandi einstaka hópa þannig að við getum gripið til þessara markvissu aðgerða. Settur verður á fót stýrihópur með fulltrúum frá heilbrigðisráðuneyti, fjármála- og efnahagsráðuneyti, félags- og vinnumarkaðsráðuneyti, mennta- og barnamálaráðuneyti og innviðaráðuneyti, auk fulltrúa frá Hagstofu Íslands ásamt forsætisráðuneyti. Þessum stýrihópi er ætlað að vinna áfram tillögur til að draga úr fátækt.
