þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta.
Frú forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58 frá árinu 1998.
Framlagning þessa frumvarps markar nokkur tímamót þar sem tilefni þess er að störfum óbyggðanefndar fer senn að ljúka og þá er ágætt að líta aðeins um öxl og rifja upp forsögu starfa óbyggðanefndar og hins merkilega þjóðlenduverkefnis.
Upphaf lagasetningar á þessu sviði má rekja til deilna sem stóðu framan af 20. öldinni um eignarrétt yfir hálendissvæðum landsins, þeim landsvæðum sem einkum hafa verið nefnd afréttir og almenningar. Lengst af snerist umræðan um hvort þessi landsvæði teldust eign aðliggjandi sveitarfélaga, þar sem íbúar þeirra höfðu nýtt svæðin til upprekstrar fyrir búfénað, eða hvort ríkið teldist eigandi landsvæðanna eins og haldið var fram í dómsmálum sem rekin voru eftir miðja síðustu öld um þessi álitaefni.
Þann 25. febrúar 1955 kvað Hæstiréttur Íslands upp dóm í máli nr. 103 frá árinu 1953 sem varðaði ágreining um veiðirétt í vötnum og vatnsföllum á Landmannaafrétti. Aðilar málsins voru hreppsnefndir Holtahrepps, Landmannahrepps og Rangárvallahrepps auk eigenda tveggja jarða í síðastnefnda hreppnum, og landbúnaðarráðherra fyrir hönd ríkisins. Af hálfu hreppanna var m.a. byggt á því að þeir ættu beinan eignarrétt yfir afréttunum og veiðirétt þar á þeim grundvelli. Hæstiréttur komst hins vegar að þeirri niðurstöðu að umræddir hreppar hefðu ekki leitt sönnur að því að þeir hefðu öðlast eignarrétt að Landmannaafrétti, hvorki fyrir nám, löggerninga, hefð né með öðrum hætti, eins og segir í dómi réttarins.
Tveimur áratugum síðar, árið 1975, höfðaði íslenska ríkið eignardómsmál þar sem þess var krafist að viðurkenndur yrði eignarréttur ríkisins yfir Landmannaafrétti. Hreppsnefndir Landmannahrepps, Holtahrepps, Rangárvallahrepps og Skaftártunguhrepps tóku til varna fyrir hönd hreppanna og eigenda og ábúenda jarða í þeim og kröfðust þess að viðurkenndur yrði eignarréttur þeirra á afréttunum. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 199 frá árinu 1978, kallaður Landmannaafréttardómur hinn síðari, til aðgreiningar frá fyrri dómnum sem kallaðist Landmannaafréttardómur hinn fyrri, en sá síðari var kveðinn upp 28. desember 1981 og komst meiri hluti réttarins að þeirri niðurstöðu að enginn af aðilum málsins hefði sýnt fram á beinan eignarrétt yfir Landmannaafrétti, hvorki hrepparnir né íslenska ríkið. Með öðrum orðum: Í þessum dómi var komist að þeirri niðurstöðu að til væru landsvæði á Íslandi sem enginn hætti. Að fenginni þeirri niðurstöðu, segir svo í dómnum.
„Hins vegar verður að telja, að handhafar ríkisvalds, sem til þess eru bærir, geti í skjóli valdheimilda sinna sett reglur um meðferð og nýtingu landsvæðis þess, sem hér er um að ræða, en líta ber til þess, að fyrirsvarsmenn ríkisins hafa viðurkennt „rétt byggðarmanna til upprekstrar og annarra afréttarnota, sem lög eða venjur eru fyrir.“
Í kjölfar þessa dóms, þar sem niðurstaðan var í raun sú að enginn gæti sannað eignarrétt sinn að Landmannaafrétti, var farið að huga að því hvort og þá með hvaða hætti væri rétt að standa að lagasetningu um eignarhald á þeim landsvæðum sem teldust falla í flokka almenninga og afrétta. Tilvitnuð orð Hæstaréttar í dómnum voru túlkuð á þann veg að Alþingi gæti í krafti fullveldisréttarins sett lög um eignarréttarlega stöðu eigenda þessara svæða.
Á fundi þáverandi ríkisstjórnar 13. mars 1984 var ákveðið að skipa þriggja manna nefnd til að gera drög að frumvarpi til laga um eignarrétt á almenningum og afréttum. Í nefndina voru skipaðir dr. Gaukur Jörundsson, þá prófessor og síðar umboðsmaður Alþingis, sem formaður, Gunnlaugur Claessen, ríkislögmaður og síðar hæstaréttardómari, og Magnús Sigurðsson, bóndi á Gilsbakka. Tryggvi Gunnarsson, hæstaréttarlögmaður og síðar umboðsmaður Alþingis, var ráðinn ritari nefndarinnar. Þegar Gaukur Jörundsson var kjörinn umboðsmaður Alþingis árið 1988 óskaði hann eftir því að verða leystur frá störfum og Allan Vagn Magnússon héraðsdómari var þá skipaður formaður nefndarinnar í hans stað. Nefndin lagðist í talsverðar rannsóknir á því hvernig háttað væri skráningu upplýsinga um eignarhald og afnot af þeim svæðum landsins sem féllu undir hugtökin almenningar og afréttir, aflaði gagna og upplýsinga um slík svæði og greindi álitaefni sem líklegt væri að kæmu upp við umfjöllun um þessi svæði. Þá aflaði nefndin gagna og kannaði úrlausnir Høfjellskommisjonen í Noregi sem starfaði í Suður-Noregi á árunum 1909–1953 og hafði það verkefni að ákvarða mörk eignarlanda og hálendissvæða í eigu ríkisins sem og almenninga. Einnig kannaði nefndin gögn um störf sambærilegrar nefndar sem stofnað var til í Norður-Noregi árið 1971 til að kanna réttindi ríkisins til fjallasvæða á þeim slóðum og nýtingarrétt annarra á þeim. Nefnd þessi bar heitið Utvalget for statseiendom i Nordland og Troms og síðar Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms en hún lauk störfum árið 2004. Þess má geta að í framhaldi af vinnu þeirrar nefndar var árið 2005 stofnað til nefndar sem fjallar um eignarréttarleg álitaefni í Finnmörku, Finnmarkskommisjonen, en hún er enn að störfum.
Á grundvelli umfangsmikilla athugana og rannsókna nefndarinnar gerði hún drög að frumvarpi til laga um þjóðlendur og ákvörðun marka þjóðlendna sem hún afhenti þáverandi forsætisráðherra í ársbyrjun 1993. Endanlegt frumvarp var tilbúið árið 1996 og lög um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, afrétta og þjóðlendna, nr. 58/1998, tóku gildi 1. júlí 1998.
Í athugasemdum með frumvarpinu sem varð að þjóðlendulögum kom fram að aukin og breytt nýting á hálendinu kallaði á að settar yrðu skýrar reglur um það hver færi með eignarráð lands þar og væri bær um að taka ákvarðanir um þau málefni. Sem dæmi um þetta var nefndur aukinn fjöldi ferðamanna sem væri farinn að sækja þessi svæði heim og óskir um uppbyggingu aðstöðu fyrir þessa ferðamenn. Þetta var sem sagt í frumvarpi sem varð að lögum 1998. Líkur væru á að ásókn í nýtingu auðlinda í formi jarðefna, vatnsorku og jarðhita á hálendinu myndi aukast og rýmkaðar heimildir erlendra aðila til að fjárfesta og reka slíka starfsemi hér á landi, samanber málið sem við vorum að ræða hér áðan, ítrekaði nauðsyn þess að reglur um eignarráð á þessum landsvæðum væru skýrar.
Það má með sanni segja að sú framtíðarsýn sem þarna var sett fram af þáverandi forsætisráðherra, Davíð Oddssyni, formanni Sjálfstæðisflokksins, hafi ræst. Setningu þjóðlendulaga hef ég nefnt sem gott dæmi um að skýr langtímasýn hafi ráðið för við lagasetningu, nokkuð sem stundum hefur skort á hér í þessum sal.
Með lögunum var eftirfarandi skipan komið á: Eignarhaldi á landi var skipt í tvo flokka og hugtökin almenningur og afréttur ekki notuð við þá flokkun. Annars vegar er um að ræða eignarlönd sem eru háð einkaeignarrétti þannig að eigandi landsins fer með öll venjuleg eignarráð þess innan þeirra marka sem lög segja til um á hverjum tíma. Hins vegar eru landsvæði utan eignarlanda þó að einstaklingar eða lögaðilar kunni að eiga þar takmörkuð eignarréttindi, til að mynda beitar- eða veiðiréttindi. Hætt var að nota hugtakið afrétt sem lýsingu á ákveðnu eignarformi lands heldur var það notað sem lýsing á ákveðnum afnotaréttindum, þ.e. beitarréttindum og mögulega fleiri réttindum.
Tekið var upp nýtt hugtak fyrir landsvæði utan eignarlanda, hugtakið þjóðlenda. Slík landsvæði voru fyrir gildistöku þjóðlendulaga ýmis nefnd afréttur almenningur, óbyggðir eða hálendi utan eignarlanda. Því var lýst yfir með lögunum að íslenska ríkið væri eigandi lands og hvers konar landsréttinda og hlunninda í þjóðlendum sem ekki væru þegar háð einkaeignarrétti, t.d. á grundvelli laga eða venjuréttar. Settar voru sérstakrar reglur um stjórn og meðferð þjóðlendna en ekki raskað réttindum þeirra sem höfðu nýtt land innan þjóðlendu sem afrétt fyrir búfénað eða haft þar önnur hefðbundin not sem afréttareign fylgja. Þó að lýst væri yfir eignarrétti ríkisins að landi og hvers konar landsréttindum utan eignarlanda voru settar sérstakar reglur um forræði og meðferð þessara réttinda til að undirstrika sérstöðu þjóðlendna og það að hér er ekki um að ræða hefðbundna eign ríkisins. Fer forsætisráðherra samkvæmt þjóðlendulögum með stjórnsýslu og forræði málefna þjóðlendna sem ekki eru með lögum lögð til annarra ráðuneyta. Þá fara sveitarstjórnir með tilteknar heimildir, þ.e. ráðstöfun tiltekinna afnotaréttinda innan þjóðlendna.
Ekki voru settar í lögin sérstakar sönnunarreglur eða lagaskilyrði fyrir því að land teldist eignarland í merkingu laganna heldur skyldi það ráðast af almennum sönnunarreglum og réttarheimildum sem færðar væru fram í hverju einstöku tilviki. Stjórnvöldum var falið að hafa frumkvæði að því að greiða úr óvissu um eignarhald á landi með því að skera með skipulögðum hætti úr um það hvar væru eigendalaus landsvæði, þ.e. þjóðlendur, og úrskurða um mörk þeirra gagnvart eignarlöndum, jafnframt að skera úr um mörk afrétta og um önnur eignarréttindi innan þjóðlendna. Sérstakri stjórnsýslunefnd, óbyggðanefnd, var falið að sinna þessu verkefni.
Eins og áður sagði tóku þjóðlendulögin gildi 1. júlí 1998 og óbyggðanefnd var skipuð 2. september sama ár. Formaður nefndarinnar var skipaður Kristján Torfason, dómstjóri. Auk hans sátu í nefndinni sem aðalmenn Karl Axelsson, þá hæstaréttarlögmaður og nú hæstaréttardómari, og Allan V. Magnússon, þá héraðsdómari, sem einnig var formaður nefndarinnar sem samdi frumvarp að þjóðlendulögum. Nefndaskipan frá þessum tíma hefur tekið nokkrum breytingum.
Óbyggðanefnd skipti í landinu upphaflega í 11 svæði sem auðkennd voru sem svæði 1–11. Nokkrum svæðanna var síðar skipt upp í fleiri svæði og alls urðu svæðin á meginlandi Íslands 16, en auk þess eru eyjar og sker umhverfis landið 17. svæðið. Nefndin hefur tekið eitt svæði til meðferðar í einu og ágreiningssvæðum á hverju landsvæði hefur svo verið skipt upp í mál. Fyrstu úrskurðir óbyggðanefndar voru kveðnir upp árið 2002 en til dagsins í dag hefur nefndin kveðið upp úrskurði í alls 73 málum á svæðum 1–10C, þ.e. á 15 af 17 svæðum. Þessi 15 svæði taka til alls 95% af meginlandinu. 39,2% lands sem nefndin hefur lokið meðferð á teljast til þjóðlendna en 60,8% eru eignarlönd að teknu tilliti til endanlegrar niðurstöðu dómstóla. Af þeim hluta miðhálendisins sem nefndin hefur lokið meðferð á eru tæplega 86% þjóðlendur en rúmlega 14% eignarlönd.
Við úrlausn þjóðlendumála hafa óbyggðanefnd og dómstólar þurft að taka afstöðu til ýmissa grundvallarspurninga á sviði eignarréttar, svo sem um stofnun eignarréttar á Íslandi og varðveislu hans í gegnum aldirnar allt frá landnámi til okkar tíma. Réttarframkvæmd á þessu sviði hefur einnig leitt af sér mikla grósku í rannsóknum fræðimanna á þessu réttarsviði. Á vegum óbyggðanefndar fer fram ítarleg rannsókn á þeim landsvæðum sem til meðferðar eru hverju sinni. Rannsóknin fer m.a. fram með aðstoð Þjóðskjalasafns Íslands en sérfræðingar safnsins framkvæma afar ítarlega kerfisbundna gagnaleit vegna málanna í fjölmörgum skjalaflokkum. Til að varpa ljósi á umfang þessara mála má nefna að heildarfjöldi skjala sem lagður hefur verið fram og rannsakaður við meðferð óbyggðanefndar á þeim svæðum þar sem málsmeðferð er lokið er 33.246 skjöl, að meðtöldum hliðsjónargögnum. Einnig má nefna að sú skipulagða vinna sem hefur farið fram við gagnaleit á Þjóðskjalasafninu vegna þjóðlendumála hefur haft í för með sér að margvísleg gögn hafa verið skráð nánar en áður og gerð aðgengilegri. Almenn gagnaöflun um sögu jarða og landsvæði er því orðin auðveldari en fyrr og einnig hafa opnast nýir möguleikar í annars konar rannsóknum. Sem dæmi má nefna að gerður hefur verið gagnagrunnur um dómabækur sem er öllum aðgengilegur og hefur nú þegar nýst við ýmsar rannsóknir á sögu og samfélagi fyrri tíma.
Óbyggðanefnd hefur nú til meðferðar mál á síðustu tveimur svæðunum, 11 og 12, auk nokkurra mála á eldri svæðum sem byggjast á sérstakri heimild til meðferðar á afmörkuðum skikum sem ekki voru til umfjöllunar á fyrri stigum. Að lokinni umfjöllun um þessi mál hefur nefndin lokið því hlutverki sínu að úrskurða um mörk þjóðlendna og eignarlanda á landinu öllu og áætlanir nefndarinnar gera ráð fyrir að það verði á árinu 2025, 27 árum eftir að hún tók til starfa. Það sem ég nefndi hér áðan um norskar fyrirmyndir má sjá hins vegar að það er fremur stuttur tími í samhengi svona mála.
Ástæða þess að ég rek hér þessa sögu er að mér finnst mikilvægt þegar þessi mál hafa verið nokkuð til umræðu að hv. þingmenn velti fyrir sér aðdraganda þessa máls, þeirri vinnu sem lá að baki frumvarpi þáverandi hæstv. forsætisráðherra og þeirri langtímasýn sem mögulega hefur gleymst í einstaka deilum um einstaka landsvæði, en gerir það að verkum að þessi löggjöf er að mínu viti og margra fleiri sem til þekkja ein sú framsýnasta sem lögð hefur verið fram hér á þingi á síðari hluta 20. aldar.
Efni þessa frumvarps er það að hér er lagt til að felld verði brott úr lögum um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, ákvæði um óbyggðanefnd. Sú breyting taki gildi 1. janúar 2026. Samhliða er mælt fyrir um ákvæði til bráðabirgða um að sams konar reglur gildi um meðferð mála ef kemur til endurupptöku mála sem lokið hefur verið hjá óbyggðanefnd. Mál verði þó ekki tekin til meðferðar á ný ef þrjú ár eru liðin frá uppkvaðningu úrskurðar.
Auk þess eru lagðar til eftirfarandi breytingar á lögunum: Að lögfesta að undir hugtakið þjóðlendur falli ný landsvæði sem verða til utan eignarlanda og landsvæði þar sem einkaeignarréttur fellur niður.
Í öðru lagi að skilgreint verði í lögum að íslenska ríkið sé eigandi almenninga stöðuvatna nema réttindi í þeim leiði af lögum eða aðrir sanni að þeir eigi þar réttindi.
Í þriðja lagi er mælt fyrir um að með lögum sé heimilt að gera landsvæði sem er háð einkaeignarrétti íslenska ríkisins að þjóðlendu.
Í fjórða lagi að tilgreint verði sérstaklega að aðgerðir og verkefni sem miða að því að auka bindingu kolefnis í þjóðlendum þurfi leyfi ráðherra.
Í fimmta lagi að felld verði brott mörkun tekna sveitarfélaga vegna leyfisveitinga þeirra í þjóðlendum.
Í sjötta lagi verði fjölgað þeim fulltrúum sem sitji í samstarfsnefnd um málefni þjóðlendna og bætt við fulltrúum þess ráðuneytis sem fer með ferðamál og málefni Vatnajökulsþjóðgarðs.
Í sjöunda lagi að bætt verði við reglugerðarheimild laganna heimild ráðherra til að mæla fyrir um umfang auglýsingaskyldu vegna leyfa til að nýta land og landsréttindi í þjóðlendum.
Verði þetta frumvarp að lögum sparast fjármunir sem hingað til hafa runnið árlega úr ríkissjóði til óbyggðanefndar, m.a. vegna hagsmunagæslu annarra en ríkisins fyrir nefndinni. Ekki er gert ráð fyrir auknum útgjöldum ríkissjóðs verði frumvarpið að lögum. Aukið leyfisveitingarhlutverk forsætisráðherra kallar ekki á frekari stöðugildi og fellur að öðrum verkefnum forsætisráðuneytis. Hins vegar er þetta hlutverk líklegt til að auka tekjur ríkissjóðs þar sem í lögunum er gert ráð fyrir að gjald sé tekið fyrir leyfisveitinguna. Með því að fella brott úr lögum ákvæði um mörkun tekna sveitarfélaga skapast rými fyrir sveitarfélög til að nýta tekjur af leyfisveitingum í þjóðlendum til annarra verkefna innan sveitarfélaga en hingað til hefur það ekki verið mögulegt. Þannig mun frumvarpið, verði það að lögum, hafa jákvæð áhrif á stöðu sveitarfélaga.
Hefðbundið samráð var haft um efnistök þessa frumvarps. Áform voru kynnt til umsagnar í nóvember 2023 og fimm umsagnir bárust. Drög að frumvarpinu voru kynnt til umsagnar í lok nóvember og þá bárust níu umsagnir. Hv. þingmenn geta kynnt sér efni einstakra umsagna.
Þess má geta að á fyrri stigum var gert ráð fyrir að þetta frumvarp yrði umfangsmeira, þ.e. það fæli líka í sér breytingar á vatnalögum og lögum um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, sem vörðuðu skilgreiningar á einkaeignarrétti. Fallið var frá þeirri fyrirætlan í ljósi þess að það hefði kallað á mun meiri vinnu við undirbúning frumvarpsins sem ekki var tími til ef ætlunin væri að taka þessi forgangsatriði fyrir.
Eigi að síður er rétt að halda því til haga að þetta tilefni til lagasetningar sem við stöndum nú frammi fyrir, frú forseti, kallar að mínu mati á að hugað sé nánar að eignarhaldi ríkisins í þjóðlendum á landinu öllu sem og samspili þess eignarréttar við einkaeignarrétt landeigenda. Sú meginregla hefur gilt að íslenskum rétti að ef enginn getur sannað rétt sinn til lands eða auðlindar séu viðkomandi réttindi eigendalaus. Á undanförnum áratugum hefur löggjafinn hins vegar stigið stór skref í átt að því að lýsa því yfir að íslenska ríkið sé eigandi eigendalausra verðmæta, samanber eignarrétt ríkisins að eigendalausu landsvæða samkvæmt lögum nr. 58/1998, um þjóðlendur, og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, og eignarrétti á auðlindum hafsbotnsins samkvæmt lögum nr. 73/1990. Sú stefna hefur því orðið ofan á að eignarhald lands og auðlinda sem ekki eru í einkaeigu skuli vera í höndum ríkisins.
Alþingi hefur aftur á móti ekki lýst með berum orðum yfir eignarrétt að almenningum stöðuvatna, eigendalausum vatnsréttindum samkvæmt vatnalögum frá árinu 1923 eða eigendalausum auðlindum samkvæmt lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Ég teldi eðlilegt að hið sama gildi um þessar auðlindir og um eigendalaus landsvæði og auðlindir hafsbotnsins, þ.e. að ríkið færi með eignarhald þeirra.
Í þessu frumvarpi sem ég mæli hér fyrir er lagt til að lýst sé yfir eignarrétti ríkisins að almenningum í stöðuvötnum, en ég tel mikilvægt að við hugum vandlega að því hvort með frekari lagasetningu verði mælt svo fyrir um að íslenska ríkið sé eigandi allra eigendalausra verðmæta hér á landi. Það er hins vegar dýpri umræða sem við förum ekki í í tengslum við þetta mál en er eitthvað sem við hljótum að velta alvarlega fyrir okkur.
Frú forseti. Ég hef gert grein fyrir meginatriðum frumvarpsins og legg til að því verði að lokinni þessari 1. umræðu vísað til hv. allsherjar- og menntamálanefndar.
