breytingar á ýmsum lögum vegna eftirlits og leyfisveitinga Orkustofnunar.

Frú forseti. Við ræðum frumvarp til laga um breytingar á ýmsum lögum vegna eftirlits og leyfisveitinga Orkustofnunar. Málið snýst aðallega um gjaldtöku vegna raforkueftirlits. Með frumvarpinu er verið að leggja til að mælt verði fyrir um heimildir til töku þjónustugjalda vegna vinnu Orkustofnunar við afgreiðslu leyfisumsókna vegna auðlindanýtingar, afgreiðslu leyfa og eftirlit með þeim. Eins og vitað er þá er Orkustofnun falið eftirlits- og leyfisveitingarhlutverk í ýmsum lögum. Þar má t.d. nefna lög um eignarrétt íslenska ríkisins á auðlindum hafsbotnsins, það sem stundum er stytt í hafsbotnslögin, lög um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, auðlindalögin, raforkulög nr. 65/2003 og vatnalög nr. 15/1923. Ástæða þess að talin er þörf á að fara í þessa lagasetningu er sú að þessi ákvæði hafa staðið óbreytt allan þann tíma sem liðið hefur frá yfirfærslu leyfisveitinga frá ráðherra til Orkustofnunar, sem rakin er í greinargerð með frumvarpinu og ég ætla ekki að orðlengja um hér. Á sama tíma hefur umsvif verkefna og þróun stjórnsýslu málaflokksins leitt til þess að Orkustofnun skortir fullnægjandi fjármögnun verkefna sinna til að geta sinnt þeim nægilega vel. Af þeim sökum telur ráðuneytið brýnt að lögin feli í sér lagastoð, að sett verði næg lagastoð undir heimild Orkustofnunar til töku þjónustugjalda vegna vinnu við leyfisumsóknir vegna auðlindanýtingar, útgáfu leyfa og eftirlits með þeim.

Nokkrar umsagnir bárust um málið en þó ekki frá öllum þeim umsagnaraðilum sem fengu beiðni. Ég ætla aðeins að tæpa á umsögn Samtaka iðnaðarins, með leyfi forseta:

„Samandregið styðja SI framgang málsins en óska eftir að koma eftirfarandi ábendingum á framfæri.

Eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu er með því lagt til að mælt verði fyrir um heimildir til töku þjónustugjalda vegna vinnu Orkustofnunar við afgreiðslu leyfisumsókna vegna auðlindanýtingar, afgreiðslu leyfa og eftirlit með þeim en Orkustofnun er falið eftirlits- og leyfisveitingarhlutverk í ýmsum lögum sem varða nýtingu auðlinda.“

Ég geri örstutt hlé hér, þetta eru þau lög sem ég taldi upp áðan, þessi umræddu hafsbotnslög, auðlindalög, raforkulög og vatnalög, þetta eru þau helstu. En áfram held ég:

„Þá segir í 2. kafla greinargerðar með frumvarpinu að frá þeim tíma sem liðið hefur frá yfirfærslu leyfisveitinga frá ráðherra til Orkustofnunar, og reifað er nánar í frumvarpinu, hafi umsvif verkefna og þróun í stjórnsýslu málaflokksins leitt til þess að Orkustofnun skortir fullnægjandi fjármögnun þessara verkefna til að geta sinnt þeim nægilega vel. Er því lögð til í frumvarpinu heimild Orkustofnunar til töku þjónustugjalda samkvæmt gjaldskrá, sbr. umfjöllun í 4. kafla frumvarpsins.

Eins og fram kemur í 5. kafla frumvarpsins sendu SI umsögn um áform um þá lagasetningu sem hér er til umfjöllunar. Í umsögninni áréttuðu samtökin ábendingar eftirlits- og úrskurðaraðila, svo sem umboðsmanns Alþingis og úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, um innheimtu þjónustugjalda. Að teknu tilliti til umfjöllunar í áðurnefndum 2. kafla hvað varðar skort á fullnægjandi fjármögnun Orkustofnunar, og vísað er til að framan, er full ástæða til að árétta enn og aftur fyrri ábendingar í umsögn SI. Vísast hér m.a. sérstaklega til ábendinga í ársskýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2019 þar sem segir m.a. eftirfarandi á bls. 52:

„Tengt því álitaefni eru mörkin milli skatta og þjónustugjalda og ég hef talið mig merkja nýja þróun í þessum málum á allra síðustu árum, einkum í tengslum við gjaldtöku fyrir opinbert eftirlit. Í þessum efnum virðist sem löggjafinn og stjórnvöld séu að fjarlægjast þann kjarna þjónustugjalda sem felur í sér að borgarinn eigi einungis að greiða fyrir þá þjónustu sem hann fær frá stjórnvaldinu í umræddu tilviki.““

Ég ætla að gera örstutt hlé hér á tilvitnuninni. Það er nefnilega gerður skýr greinarmunur í íslensku lagaumhverfi á þjónustugjöldum og sköttum. Þjónustugjöld eru gjöld sem borgararnir greiða fyrir tiltekna þjónustu sem veitt er af hálfu opinberra aðila. En það er alveg skýrt að þjónustugjöld verða einungis innheimt fyrir þá þjónustu sem veitt er og fjárhæð þjónustugjaldsins má ekki vera hærri en sem nemur kostnaði stjórnvaldsins við að veita þjónustuna. Hin leiðin sem stjórnvöld og opinberir aðilar hafa til gjaldtöku er í formi skatta og í rauninni er öll gjaldtaka opinberra aðila sem ekki telst vera þjónustugjöld skattur. Til þess að skattar séu lögmætir samkvæmt eignarréttarákvæðum stjórnarskrárinnar og þeirra mannréttindaskuldbindinga sem við erum aðilar að, þá þarf að vera lagaheimild fyrir þeim. Skatta má einungis leggja á með lögum. Þetta er í stjórnarskránni.

Þetta er það sem umboðsmaður Alþingis er sem sagt að gera athugasemd við í þessu áliti sínu, þetta er reyndar í ársskýrslu umboðsmanns Alþingis 2019, en þetta kemur sannarlega fram í fjölmörgum álitum og bréfum og tilmælum frá umboðsmanni Alþingis sem hefur það hlutverk að styðja stjórnsýsluna við að fylgja stjórnsýslulögum og stjórnsýslureglum, skráðum og óskráðum, og þar á meðal lögmætisreglunni sem er gríðarlega sterk þegar kemur að gjaldtöku. Lögmætisreglan kveður á um að það þurfi að vera lagaheimild fyrir því sem stjórnvöld gera. Það sem umboðsmaður Alþingis er að leggja áherslu á hér í þessu áliti sínu, sem ég held áfram með eftir örstutta stund, er þessi munur á þjónustugjöldum og sköttum. Þjónustugjöld má innheimta fyrir veitta þjónustu eingöngu að þeirri fjárhæð sem kostaði stjórnvöld að veita þjónustuna. Ef innheimt er hærra gjald þá þarf að vera heimild til þess í lögum og þess vegna eru settar gjaldtökuheimildir í lög. En þá þarf líka að tilgreina fjárhæð og annað slíkt.

Ég ætla að grípa aftur niður í tilvitnun í umsögn Samtaka iðnaðarins þar sem þau eru að vísa í ársskýrslu umboðsmanns Alþingis árið 2019, og ég ætla að rifja aðeins upp það sem ég las upp áðan á undan þessari skýringu sem ég var komin með á muninum á skatti og þjónustugjöldum. Með leyfi forseta:

„Tengt því álitaefni eru mörkin milli skatta og þjónustugjalda og ég hef talið mig merkja nýja þróun í þessum málum á allra síðustu árum, einkum í tengslum við gjaldtöku fyrir opinbert eftirlit. Í þessum efnum virðist sem löggjafinn og stjórnvöld séu að fjarlægjast þann kjarna þjónustugjalda sem felur í sér að borgarinn eigi einungis að greiða fyrir þá þjónustu sem hann fær frá stjórnvaldinu í umræddu tilviki.“ — Ég vek athygli á því að næsta setning er feitletruð í umsögn Samtaka iðnaðarins. — „Þannig virðist sem borgararnir séu í auknum mæli látnir greiða fyrir störf stjórnvalda sem fela í sér rækslu lögbundinna verkefna þeirra og þá með greiðslum sem felldar eru undir þjónustugjöld.“

Hér er áréttað innan hornklofa að um feitletrun Samtaka iðnaðarins er að ræða en það er auðvitað til áhersluauka. Áfram held ég, með leyfi forseta:

„Tilefni þess að ég hef staðnæmst við þetta atriði eru þær ströngu kröfur lögmætisreglunnar, sem dómstólar hér á landi hafa mótað, þegar kemur að mörkum þjónustugjalda og skatta. Þar vaknar sú spurning hvort í einhverjum þessum tilvikum þurfi að koma til lagaheimild sem uppfyllir kröfur stjórnarskrárinnar um skattlagningarheimild, þ.e. ef löggjafinn vill fella umræddan almennan kostnað á þá sem eftirlitið beinist að [...].“

Hér orðar umboðsmaður nokkuð skýrt þetta sem ég var að reyna að lýsa, sem er sá skýri greinarmunur sem gerður er í íslenskum lögum á sköttum og þjónustugjöldum. Það sem umboðsmaður er í rauninni að segja þarna, ef ég á að færa það yfir á einhvers konar mannamál, er að stjórnvöld sem sinna ákveðnu eftirliti og taka fyrir það gjald eru að taka hærra gjald en sem nemur kostnaði stjórnvaldsins við að sinna eftirlitinu. Það er það sem umboðsmaður Alþingis á við þegar hann talar um að borgararnir séu í auknum mæli látnir greiða fyrir störf stjórnvalda sem feli í sér rækslu lögbundinna verkefna, sem sagt ekki í rauninni eftirlitið, ekki þjónustuna sem veitt er. Það er kannski þjónusta sem fyrirtæki kæra sig ekki endilega um, þetta eftirlit, en það er engu að síður þannig að ef það á að fella það undir þjónustugjöld þá má það ekki fara yfir þann kostnað. Ég vona að þetta sé skýrt.

Ég ætla aðeins að halda áfram þar sem umsögn Samtaka iðnaðarins við þetta frumvarp sem við erum að ræða hér er nokkuð athyglisverð og ég mæli með því að fólk kynni sér hana og lesi hana af því að þarna er farið yfir mjög mikilvæg grundvallaratriði í okkar stjórnsýslukerfi. Með leyfi forseta:

„Þá má ráða af álitum umboðsmanns Alþingis að gera verður strangar kröfur um hvaða þjónustu þjónustugjöldum er ætlað að standa undir, svo sem að það ríki gagnsæi og fyrirsjáanleiki“ — gagnsæi og fyrirsjáanleiki er feitletrað — „um innheimtu slíkra gjalda. Hefur umboðsmaður þannig bent á að þegar löggjafinn tekur þá ákvörðun að veita stjórnvaldi lagaheimild til töku þjónustugjalda verður á grundvelli sjónarmiða um réttaröryggi borgaranna að gera tilteknar kröfur til framkvæmdar viðkomandi stjórnvalds á fyrirmælum gjaldtökuheimildarinnar. Ef orðalag lagaákvæða og lögskýringargögn gefa ekki skýra og glögga vísbendingu um þá kostnaðarliði sem ákvæði heimila að taka gjöld fyrir verður viðkomandi stjórnvald í fyrsta lagi að afmarka með skýringu á ákvæðinu, t.d. með samanburðarskýringu við önnur ákvæði laganna um hlutverk og starfsemi viðkomandi stofnunar og lögskýringargagna,“ — það eru greinargerðir með frumvörpum, nefndarálit og ræður og annað slíkt — „hvaða kostnaðarliðir yrðu taldir falla undir gjaldtökuheimildina. Þegar stjórnvald hefur lokið afmörkun sinni að þessu leyti leiðir eðli lagaákvæðisins sem einfaldrar heimildar löggjafans til töku þjónustugjalda til þess að stjórnvald þarf að taka til við að reikna út með traustum og vönduðum hætti umfang fjárhæðar einstakra kostnaðarliða. Hefur umboðsmaður þannig lagt áherslu á að slíkur útreikningur og gögn þar um verða að liggja fyrir áður en innheimta gjalda á grundvelli viðkomandi lagaheimildar, m.a. með setningu gjaldskráa, fer fram.“

Í þessu samhengi er einnig vísað til álita umboðsmanns Alþingis í nokkrum málum sem ég ætla ekki að telja hér upp, þar sem umfjöllun er um álitamál tengd innheimtu þjónustugjalda sem og þeirra sjónarmiða sem slík innheimta grundvallast á. Þá er í umsögninni einnig vísað til úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og tilgreind málanúmer þar. Ástæðan fyrir því að ég tel ekki endilega ástæðu til að þylja það upp hér er annars vegar að þetta er í umsögn Samtaka iðnaðarins við frumvarpið sem við erum að ræða hér en einnig vegna þess að þarna er í raun verið að vísa til heimilda fyrir gríðarlega mikilli grundvallarreglu í okkar stjórnsýslurétti. Þetta er ekki einungis byggt á þessum ákvörðunum, þessum álitum umboðsmanns Alþingis og úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, heldur eru þetta skráðar og óskráðar reglur okkar stjórnsýsluréttar og okkar stjórnskipunar, þ.e. lögmætisreglan og þessi greinarmunur sem gerður er á þjónustugjöldum og skattlagningu og þær kröfur sem gerðar eru samkvæmt stjórnarskrá og útfærslum og túlkunum á henni til þeirra heimilda sem löggjafinn veitir stjórnvöldum til innheimtu gjalda, hvort sem það er í formi þjónustugjalda eða skatta.

En áfram með leyfi forseta:

„Þá ítreka SI að innheimta þjónustugjalda er ekki skattlagningarheimild í merkingu 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og því verður að leggja til grundvallar að almennt er óheimilt að byggja fjárhæðir gjaldskrár, sem settar eru á grundvelli þjónustugjalda, á sjónarmiðum um almenna tekjuöflun.“

Ég ætla að leyfa mér örstutt að vísa í þessar greinar stjórnarskrárinnar vegna þess að þær skipta mjög miklu máli fyrir þetta samhengi.

Í 40. gr. stjórnarskrárinnar segir, með leyfi forseta:

„Engan skatt má leggja né breyta né af taka nema með lögum. Ekki má heldur taka lán, er skuldbindi ríkið, né selja eða með öðru móti láta af hendi neina af fasteignum landsins né afnotarétt þeirra nema samkvæmt lagaheimild.“

Í þessari umsögn og þessari umfjöllun er einnig vísað til 77. gr. stjórnarskrárinnar sem er í mannréttindakafla hennar og er svohljóðandi, með leyfi forseta:

„Skattamálum skal skipað með lögum. Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Enginn skattur verður lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu.“

Þetta er í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. 40. gr., sem ég las upp áðan, á sér lengri sögu og er upprunaleg í okkar stjórnarskrá, hins vegar er 77. gr. til viðbótar og kveður nánar á um þetta, t.d. á hvaða tíma má setja skattheimild í lög, hún má ekki vera afturvirk. Þessi grein kemur í kjölfar breytinga sem gerðar voru á stjórnarskránni árið 1995 í kjölfar fullgildingar og lögfestingar Íslands á mannréttindasáttmála Evrópu. Þannig að þær eru ekki litlar heimildirnar sem við erum að tala um hér eða lítil réttindin og grundvallaratriðin sem við erum að tala um hér, heldur er það sjálf stjórnarskráin, mannréttindakafli hennar og mannréttindasamningar sem við höfum undirgengist, þar á meðal mannréttindasáttmáli Evrópu sem er, held ég, óumdeilanlega virkasta mannréttindaplagg veraldar.

Ég ætla örstutt, tíminn er að hlaupa frá mér, að grípa niður í umsögnina til að binda hnút á þessa umfjöllun, með leyfi forseta:

„SI telja að huga þurfi sérstaklega að þessum álitamálum við útfærslu á heimildum opinberra aðila, í þessu tilviki Orkustofnunar, til innheimtu þjónustugjalda og að slík útfærsla, jafnt í lögum og framkvæmd, verði ekki til þess fallin að auka á hættu á misbeitingu slíkrar heimildar á þá vegu að sú heimild verði nýtt til almennrar tekjuöflunar.“

Ég staldra hér aðeins við, líklega verð ég að biðja um að fá að fara aftur á mælendaskrá til að ljúka þessari umfjöllun. En það sem mig langar til að segja er að hér er talað um hættu á misbeitingu heimildarinnar og það er nefnilega ekkert endilega alltaf þannig að misbeiting stjórnvalda á lagaheimildum sé endilega gerð af slæmum hug. Ég minnist þess að fyrir mörgum árum síðan, 17 árum síðan raunar, átti sér stað mikil umræða í hópi kvenna sem höfðu nýlega alið börn og farið á Landspítalann og óskað eftir afriti af fæðingarskýrslu. Fyrir afrit af þessari fæðingarskýrslu voru rukkaðar, ef ég man rétt, á þeim tíma, 4.000 kr. Þetta er árið 2007. Hvað ætli það væri í dag? Það væri örugglega a.m.k. tvöfalt, ef við berum það saman við daginn í dag, segjum 8.000 kr., sem er skattafjárhæð fyrir skjal sem getur verið bara ljósrit og gæti þess vegna verið fjórar blaðsíður. Einhver ónefndur laganemi, sú er hér stendur sem var þá í laganámi, vakti athygli á þessu. Umræddur laganemi var að læra þetta í lagadeild Háskólans og fór að velta því fyrir sér hvort það væri nú lagaheimild fyrir þessari gjaldtöku. Svo reyndist ekki vera. En það var ekki af slæmum hug sem fæðingardeildin og Landspítalinn voru að rukka þessar 4.000 kr. eða hvað það var, heldur var það einfaldlega af þekkingarleysi. Þá kemur að því sem fyrrum umboðsmaður Alþingis, Tryggvi Gunnarsson, sagði við okkur nemanna þegar við fórum til hans í heimsókn. Hann spurði: Hver er algengasta ástæðan fyrir því að stjórnsýslulög eru brotin í stjórnsýslu á Íslandi? Enginn gat giskað á svarið en hann kom með það, (Forseti hringir.) svarið var einfalt: Það er þekkingarleysi á stjórnsýslulögum.

Ég óska eftir því við forseta að fá að fara aftur á mælendaskrá.