15.03.1962
Neðri deild: 67. fundur, 82. löggjafarþing.
Sjá dálk 2012 í B-deild Alþingistíðinda. (1714)

178. mál, tekjustofnar sveitarfélaga

Halldór E. Sigurðsson:

Hæstv. forseti. Það hefur komið fram í ræðum hv. stjórnarsinna að undanförnu kvörtun yfir því, að við framsóknarmenn vildum ekki tjá þeim þakkir okkar fyrir ýmis mál, sem þeir hafa borið fram hér á hv. Alþ. Við erum mjög ófúsir til þess að færa þeim þakkir fyrir það, sem við teljum lélega gert og miður fara, eins og við erum fúsir til þess að viðurkenna það, sem til bóta horfir. Og mér sýnist fljótt á litið við lestur Þessa frv., sem hér er nú til 1. umr., að á því sé heldur geðslegri svipur en á mörgum þeim málum, sem hæstv. ríkisstj. hefur beitt sér fyrir hér á hv. Alþ.

Ég vil taka það fram þegar í upphafi, eins og ég gerði við umr. um útsvör hér á Þinginu 1960, að ég tel meginmáli skipta í sambandi við afgreiðslu á sveitarstjórnarmálum, að sveitarfélögin fái að halda sínu sjálfstæði og vera áfram þeir hyrningarsteinar í íslensku þjóðlífi, sem þau hafa verið. Ég vil endurtaka það, sem ég þá sagði, að ég er sannfærður um, að sjálfstæði sveitarfélaganna hefur verið mikill styrkur í sjálfstæðisbaráttu íslenzku þjóðarinnar og mun verða til þess að viðhalda sjálfstæði hennar, ef þau fá að njóta sín.

Ég kveið nokkuð fyrir því, að þegar þetta frv. sæi dagsins ljós, þá mundi lengra gengið í að hefta sjálfstæði sveitarfélaganna en ég teldi æskilegt. Sem betur fer sýnist mér ekki hafa farið svo sem ég kveið. í sjálfu sér eru ekki fólgnar í þessu frv. stórvægilegar breytingar, nema þá að breytt er til batnaðar frá þeim lögum, sem sett voru hér á Alþ. 1960 um bráðabirgðabreyt. á útsvarslögum, enda voru Þau á margan hátt hin mesta hrákasmiði, sem þurfti að endurbæta og það sem fyrst, og hefur nokkuð áunnizt í þá átt með þessu frv., þó að það sé á ýmsan hátt gallað. Nú er t.d. gert ráð fyrir því að hafa einn útsvarsstiga um landið allt, en áður var verið að auglýsa með lögum, að í einu byggðarlagi væri betra að búa en í öðrum, þó að það í reyndinni sýndi sig svo, að mörg sveitarfélög notuðu bann útsvarsstiga, sem í I. var tengdur við Reykjavík eina. Þetta er til bóta frá því, sem áður var.

Mun ég nú snúa mér að því að ræða einstaka Þætti Þessa frv., kosti þess og galla, en vil þó í upphafi máls míns endurtaka Það, að ég lít svo á, að hér séu ekki nein verulega stór nýmæli á ferðinni, og lýsi vonbrigðum mínum yfir, að minna hefur áunnizt en ætlað var í því að fá nýja tekjustofna handa sveitarfélögunum.

Þeir tekjustofnar, sem sveitarfélögunum eru ætlaðir samkv. Þessu frv., eru í fyrsta lagi fasteignaskattur. Fasteignaskattur hefur verið, eins og hæstv. fjmrh. tók hér fram áðan, í gildi um alllangt skeið, fyrst sem skattur til ríkisins, og síðar var sveitarfélögum heimilt að nota fasteignaskatt. Öll stærri sveitarfélög munu hafa notað sér ákvæði Þessara heimildarlaga og innheimt hjá sér fasteignaskatt, og mun sú innheimta vera verulega mikið í samræmi við Það, sem gert er ráð fyrir um álagningu skattsins í þessu frv. Það form að ætla sveitarfélögunum að ná tekjum sínum verulega með fasteignaskatti er að minni hyggju ekki eins mikils virði hér á landi og í öðrum löndum, vegna þess að það er hinn almenni borgari, sem á hér fasteignirnar. Hér er yfirleitt keppt að því, að fólk eigi sínar íbúðir sjálft, bændur eigi jarðirnar o.s.frv. þess vegna er fasteignaskatturinn sem tekjustofn fyrir sveitarfélög ekki eins mikils virði til Þess, að hann nái fyrst og fremst til þeirra, sem gjöld geta borið, eins og er í öðrum löndum, þar sem færri eiga fasteignir.

Annað atriði í þessu frv. er breyt. sú, sem gerð er á þeim Þætti álagningarinnar að leggja niður veltuútsvörin, eins og það er kallað. Ég get ekki neitað því, að mér finnst munurinn á aðstöðugjaldi og veltuútsvari ekki svo ýkjamikill, að það skipti verulegu máli nema í nafnbreytingum. Eins og hæstv. fjmrh. gat um hér áðan, þá er það eitt undanskilið að minni hyggju í venjulegum rekstri, að aðstöðugjaldið er ekki lagt á Þær tekjur, sem eru umfram útgjöldin. Hins vegar er það þó þannig, að aðstöðugjaldið er lagt á fyrningarafskriftir, og það hefur ekki verið ýkjamikill tekjuafgangur, eftir að þær hafa átt sér stað, hjá fyrirtækjum yfirleitt. Og mér sýnist, eftir því sem ég hef borið þetta saman á þeim stað, sem ég er kunnugastur, þá muni þetta hafa sáralitla þýðingu. Hins vegar er ekki því að neita, að ég hef ekki tileinkað mér enn þá þann hugsunarhátt, að gjöldin séu álitlegri tekjustofn til þess að leggja á útsvör heldur en tekjurnar. Og mér finnst satt að segja, að við séum komnir nokkuð langt frá þeirri hugsun, sem við byggðum lengst af á og var merkilega góð, að leggja á eftir efnum og ástæðum, þegar við förum að taka útgjöldin sem stofn fyrir tekjur til sveitarfélaga. Ef ég tek dæmi af veltuútsvari annars vegar, þ.e. því álagningarformi, og aðstöðugjaldinu, Þá koma í hug tveir bátar, sem róa til fiskjar héðan úr höfuðborginni eða annars staðar á landinu. Þeir koma að að kvöldi, annar með góðan afla, en hinn hefur tapað öllum sínum veiðarfærum. Daginn eftir yrði sá, sem tapaði veiðarfærunum og aflaði ekki neitt, að kaupa sér ný veiðarfæri og þar með að auka sín útgjöld. Sá, sem héldi veiðarfærunum og aflanum, greiddi minna aðstöðugjald en hinn, sem tapaði bæði afla og veiðarfærum. Það tekur mig lengri tíma en síðan þessu frv. var útbýtt að tileinka mér það, að þetta sé réttari álagningarstofn en veltuútsvörin, þótt gölluð séu. Það sama væri uppi, ef við tækjum iðnaðarfyrirtæki, sem yrði fyrir miklum skakkaföllum með sínar vélar, yrði að auka stórkostlega viðhaldskostnað þeirra og framleiðslustöðvun yrði vegna óhappa. Það þýddi meiri útgjöld og hærra aðstöðugjald. Enn fremur sýnist mér eftir Þessu frv., ef ég skil það rétt, að þá muni með aðstöðugjaldinu vera lagt á birgðaaukningu. Fyrirtæki, sem keypti inn mikið af vörum seint á árinu og hefði ekki selt Þær, t.d. verzlunarfyrirtæki eða iðnaðarfyrirtæki, ætti það í birgðum, það hefði valdið því, að það yrðu meiri útgjöld, vegna þess að Það keypti birgðirnar, en það hefði ekki fengið auknar tekjur, af því að það hefði ekki selt þær, en það yrði að greiða hærra aðstöðugjald fyrir það að hafa aukið birgðirnar, og þar með væri búið að leggja á Þennan stofn, áður en fyrirtækið fengi tekjur af honum.

Mér voru fullkomlega ljósir gallar veituútsvarsins, og ég er hæstv, fjmrh. sammála um það, að hjá því varð ekki komizt, að fyrirtæki greiddu til sveitarfélaga og bæjarfélaga eins og aðrir aðilar í sveitarfélögunum, því að þau njóta þar margs konar hluta, sem kosta sveitarfélagið sameiginlega mikið. En að með þessum hætti sé verið að létta af slæmu gjaldi og setja á betra gjald, það þarf að rökstyðja betur en enn Þá hefur verið gert, til þess að ég geti tileinkað mér það. Ég á afar erfitt með að skilja það, að óhöppin séu betri stofn til þess að taka útsvar af heldur en höppin. Hins vegar sýnist mér, að hér sé verið að fara í nokkurs konar feluleik, það sé hér verið að afnema óvinsælt veltuútsvar, en leggja á gjald, sem ekki sé farið að sýna sig. En munurinn er að minni hyggju ekki ýkjamikill í atvinnurekstrinum. Þó skal það viðurkennt, að hér er það skýrt tekið fram, sem ekki var gert í l. frá 1960, hvernig skyldi fara um umboðssölu. Það fékkst ekki upplýst hér í umr., hvort Það væru umboðslaunin, sem væru talin velta í sambandi við umboðssöluna, eða það, sem selt væri, tekjur umboðssölunnar. Hér er það nú skýrt tekið fram, að það, sem er stofninn til aðstöðugjaldsins, það er kostnaðurinn við að reka umboðssöluna, en ekki það, sem selt er. Hins vegar í allri venjulegri verzlun og iðnrekstri og öðru því um líku, þá er það keypta varan, keypta hráefnið og allt það, sem því fylgir, sem talið er kostnaður. Þess vegna finnst mér, að hér sé ekki um verulegan mun að ræða frá því, sem áður var. Og ég held, að þegar fram líða stundir, þá muni verða augljósir gallar á þessari aðferð, engu síður en á veltuútsvarinu áður. Og sumir þeirra eru að minni hyggju enn Þá hvimleiðari og fráleitari, eins og það að leggja sérstaklega á tjónin. Hins vegar er það nú skýrt tekið fram, að þetta aðstöðugjald er frádráttarbært til skatts, það var veltuútsvarið ekki, og tel ég það til bóta. En það var ekkert því til fyrirstöðu, að veltuútsvarið gæti orðið frádráttarbært til skatts, ef það hefði verið ákveðið í lögunum.

Þegar frv. um jöfnunarsjóð var hér til meðferðar á þinginu 1960, var á það bent, að fjárhagur sjóðsins í heild væri ekki nægjanlega tryggður með ákvæðum laganna, þar sem sá sjóður, sem átti að myndast til þess að verða hinn raunverulegi jöfnunarsjóður, átti að verða til vegna þeirra, sem urðu fyrir skerðingarákvæðum sjóðsins. Nú hefur þessi ábending verið tekin til greina, og gert er ráð fyrir því, að sjóðurinn haldi eftir af sínum tekjum, þangað til hann er orðinn 5 millj. kr. Ég tel þetta ákvæði vera til bóta, því að það er nauðsynlegt að tryggja það, að jöfnunarsjóður geti gegnt því höfuðhlutverki sínu að vera jöfnunarsjóður sveitarfélaga, ef með þarf. Enn fremur hefur með frv. verið dregið úr skerðingarákvæðunum frá því, sem áður var, svo að hin smærri sveitarfélög njóta nú betur framlags úr jöfnunarsjóði en var með i. 1960. Þetta er að minni hyggju hvort tveggja til verulegra bóta.

Þá er í kaflanum um jöfnunarsjóð tekið upp ákvæði um landsútsvör. Hugmynd um landsútsvör hefur verið fyrr á ferðinni hér á hv. Alþ., og þegar frv. um útsvör var hér til meðferðar 1960, Þá m.a. flutti hv. 1. þm. Norðurl. e., Karl Kristjánsson, brtt. í hv. Ed., þar sem hann gerði ráð fyrir landsútsvörum. Nú hefur Þessi hugmynd komið inn í þetta frv., og á að gera hana að veruleika. Um það má deila, hver ættu að vera mörkin eða hvaða aðilar ættu eingöngu að greiða landsútsvör. Hér hafa verið tekin ríkisfyrirtækin og olíufélögin. Tekjur, sem jöfnunarsjóður fær af þessu landsútsvari, eru, þegar frá er dregið það, sem gengur til þeirra staða, er fyrirtækin starfa á, rúm 21 millj. kr. eftir áætlunum í frv. Nú er hér ekki um mikla fjárhæð að ræða, þó að hún sé nokkur, og ekki er vafi á því, að sveitarfélögin hafi almennt gert ráð fyrir, að lengra yrði gengið í því að útvega þeim nýja tekjustofna með þessu frv., ekki sízt þar sem mjög hefur verið þyngt á um útgjöld þeirra á síðustu árum, svo sem til almannatrygginga, sjúkrasamlaga, og nokkur aukin útgjöld fylgja ákvæðum þessa frv. Hér er ekki um nýja tekjustofna að ræða, heldur er hér tilfærsla á útsvörum fyrirtækja, sem áður hafa greitt gjöld sín til þeirra staða, sem þau eru staðsett á. Ég er ekki nógu kunnugur því til þess að geta metið það, hvort með þessari breyt. verða einhver bæjar- eða sveitarfélög á landinu fyrir skakkaföllum, þar sem fyrirtæki hafa starfað á þeim stöðum, sem nú eiga að greiða landsútsvör, en hafa áður greitt beint til þeirra. Mér sýnist, að á stöðum, þar sem t.d. síldarverksmiðjur ríkisins, olíufélögin og áfengisverzlun ríkisins greiða útsvör, þar geti farið svo, að þetta frv. verði til þess, að í þeirra hlut komi minna en áður, vegna þess að landsútsvörin eru lögð næstum því eingöngu á fyrirtæki, sem áður hafa greitt útsvör, og þess vegna tilfærsla og skipting á þeim frekar en áður hefur verið. Ég vil taka það fram, að ég er fylgjandi hugmyndinni um landsútsvör og tel hana að mörgu leyti rétta og nauðsynlega og eðlilega. Hitt þarf að meta eða athuga, hvernig með verður farið, ef sérstaklega tilfinnanlega er á hlut þeirra gengið, sem nutu útsvara af þeim stofnunum, sem landsútsvör eru nú lögð á. En ég endurtek það, að ég vonaðist til þess, að eitthvað nýtt flyti með, sem gæti jafnað þessi met og aukið tekjur sveitarfélaga í heild.

Eins og fyrr verða útsvörin aðaltekjustofnar sveitarfélaganna eftir þessa lagabreytingu sem áður. Nú er horfið frá því ráði að setja upp útsvarsstiga í auglýsingaskyni, eins og gert var 1960, heldur að því að hafa einn útsvarsstiga fyrir allt landið. Auðvitað og af eðlilegum ástæðum verður hann að vera með þeim frávikum, að það megi hækka og lækka útsvör til þess að mæta þörfum hinna einstöku sveitarfélaga. Og eftir sem áður gæti farið svo, að engin tvö sveitarfélög í landinu notuðu þennan útsvarsstiga með sama hætti, þrátt fyrir það að hann sé ákveðinn í lögum. Reynslan af útsvarsstigunum þremur frá 1960 mun nú vera sú, að reglur hinna einstöku sveitarfélaga hafa verið mjög breytilegar, og er ég ekki alveg viss um, hvort það hefur verið mikil breyting frá því, sem áður var, og sveitarfélögin legðu á eftir jafnmörgum breytilegum reglum og áður. Þess vegna er það eðlilegt og nauðsynlegt, að sveitarfélögin hafi það rými, sem gert er ráð fyrir í þessum kafla frv., og til þess að þau haldi sínu sjálfstæði, má ekki skera þeim þröngan stakk.

Á framkvæmdinni við útsvarsálagninguna er nokkur breyting, sem ég mun nú víkja að. A dagskrá þessa fundar í dag er frv. um breyt. á l. um tekju- og eignarskatt. Hæstv. fjmrh. hefur lagt það fyrir Alþ., og þegar verið var að semja það frv., var sparnaðarandinn ríkjandi, að kallað var, og þar var lagt til að leggja niður skattanefndirnar í sveitum og hinum einstöku sveitarfélögum landsins. Hæstv. ráðh. hafði talað um það á hv. Alþ., hvað þær væru margar og það væri ánægjulegt að leggja niður svo margar nefndir. En svo skeður það, að sá hæstv. ráðh., sem fer með sveitarstjórnarmál eða tekjustofna sveitarfélaganna, sem einnig heitir Gunnar Thoroddsen, leggur til í þessu frv., að upp skuli teknar nefndir, sem heita framtalsnefndir. Þær eiga að taka að sér það verkefni, sem skattanefndirnar hurfu frá. Mér sýnist, að tala nefnda verði nákvæmlega jöfn eftir sem áður, en það eru komin ný nöfn á þessar nefndir og þess vegna hægt að tala um það í fjárlagaræðum, að skattanefndir hafi verið lagðar niður. En framtalsnefndir koma svo aftur í lögum um tekjustofna sveitarfélaga. Auk þess sem skipt er um nafn á þessum nefndum, Þá er sú breyt. á því gerð, að í staðinn fyrir það, að ríkið greiddi skattanefndunum, þá eiga sveitarfélögin að greiða framtalsnefndunum að öðru leyti en því, sem skattstjórinn eða trúnaðarmaður hans er þeim lagður til ókeypis. En verkefni þessarar nefndar á að vera að mestu leyti það sama og skattanefndirnar hafa haft til þessa. Hins vegar þegar framtalsnefndirnar eru búnar að vinna sitt verk, sem er að fara yfir framtöl manna og gera þau þannig úr garði, að þau megi færa inn á skrá, eins og þeir samþykkja þau, með þeim atriðum, sem þar að lúta, pá er búið að vinna mestallt verkið. Og mín reynsla af því er sú, að þá sé það tiltölulega lítið verk, og ég hygg, að það séu ekki mörg sveitarfélög, sem hafa af því aukakostnað að reikna Þá út útsvörin, eftir að Þessu verki er lokið, ekki sízt þar sem útsvarsreglurnar hafa verið prentaðar og ekkert er annað að gera en bera saman tvær tölur. En Þá kom annað til. Samkv. frv. um tekju- og eignarskatt, sem átti að vera sparnaður í framkvæmd skattalaga, voru settar upp skattstofur og skattstjórar, og nú Þurfti að finna verkefni handa skattstjóranum. Og Þá á að senda honum Þessa útreiknuðu skýrslu, og hann á svo að reikna út útsvörin. Mikil held ég að verði nú ánægjan vestur á Patreksfirði, þegar þeir verða búnir að vinna þetta undirbúningstarf og hefðu svo getað lokið hinu á einum degi, að bera saman þessar tvær tölur í útsvarsstigunum og tekjur manna og ástæður, en þurfa þá að taka sig til og senda þetta vestur á Ísafjörð eða einhvern annan stað í Vestfjarðakjördæmi til þess að fá útsvör útreiknuð. Ég er alveg viss um það, að þeir telja sig geta gert þetta sjálfir hér eftir sem hingað til, og svo verður með fleiri staði. Ég sé ekki hagkvæmnina í þessu, að þegar búið er að vinna undirbúningsverkið, þá eigi að senda skattaskrána eða framtalsskrána, sem vafalaust heitir þá, með þeim frávikum, sem framtalsnefndin samþykkir, til þess eins að láta bera saman tvær tölur. Það má vel vera, að það sé nauðsynlegt fyrir skattstjórana í sínum nýju embættum að fá þetta verkefni sér til dundurs, en fyrir sveitarfélögin er þetta á engan hátt sparnaður. Þetta er unnið af Þeim mönnum, sem eru þar fastir starfsmenn hvort sem er, eða hreppsnefndin gerir þetta, um leið og hún leysir af hendi framtalsnefndarstörfin, og því er hér verið að gera þetta flóknara og erfiðara í framkvæmd en áður hefur verið. Og ég sé á engan hátt öryggi í því, að þetta verði betur af hendi leyst, því að ef upp kemur reikningsvilla hjá framtalsnefnd í slíkum útreikningum, þá er hún alltaf umyrðalaust leiðrétt, eins og allt slíkt, sem sannanlegt er, að um hreinar reikningsskekkjur sé að ræða. Og það mundi engu breyta, hvort sem þetta væri reiknað út á sveitarskrifstofunum eða hjá skattstjóra, auk þess sem þetta ákvæði skerðir vald sveitarfélaga, Þótt í litlu sé. Hins vegar verður ekki hægt að skilja það með öðrum hætti en þeim, að það hafi þurft að finna upp verkefni handa skattstjórunum.

Um innheimtuna er það að segja, að hún er með mjög svipuðum hætti og verið hefur í gildandi lögum. Þó hefði ég viljað biðja Þá hv. n., sem fær Þetta mál til meðferðar, að athuga Það, hvort ekki væri eðlilegra og kæmi sér á allan hátt betur í framkvæmd að heimila sveitarstjórnum að innheimta aðstöðugjaldið og fasteignaskattinn með sama hætti og útsvör. Gert er ráð fyrir því, að gjalddagi á aðstöðugjaldi verði einn. Nú má gera ráð fyrir því, að hér verði um verulega fjárhæð að ræða, og Það gæti verið tilfinnanlegt fyrir fyrirtæki að Þurfa á einum og sama degi að greiða aðstöðugjaldið. Hins vegar er sá háttur hafður á um innheimtu á veltuútsvari, að það er innheimt, eins og önnur útsvör, í öllum stærri sveitarfélögum og bæjarfélögum með nokkurra mánaða eindaga, átta eða tíu gjalddögum á ári, og þessi háttur á innheimtu er auðveldari bæði fyrir þá, sem eiga að innheimta, og einnig fyrir þá, sem eiga að greiða. Og ég þekki til þess, að sú framkvæmd er viðhöfð að innheimta fasteignaskatt og önnur gjöld með sömu gjalddögum og á sama hátt og útsvörin eru innheimt. Ég vildi mjög fara fram á það við hv. n., sem fær þetta mál til meðferðar, að hún athugaði þá breyt. á þessu frv. að gefa heimild í frv. fyrir því, að sveitarstjórnir megi innheimta aðstöðugjald og fasteignaskatt með útsvörum á sömu gjalddögum, því að Það mundi gera þetta mál auðveldara í framkvæmd, bæði fyrir sveitarfélögin og eins fyrir gjaldendurna.

Í síðustu atriðum þessa frv., hinum almennu atriðum, er vikið að kærum og meðferð þeirra, og þar er m.a. gert,ráð fyrir því, að ríkisskattanefnd skuli rökstyðja sína úrskurði. Þetta atriði tel ég einn af kostum frv. Ég tel, að það hafi verið mikill ljóður á ráði, að ríkisskattanefnd hefur ekki rökstutt sína úrskurði, og hafa ábyggilega margar sveitarstjórnir lent í deilum við hana í sambandi við ýmsa úrskurði, sem frá henni hafa komið, og það hefði verið hægt að fá betri skilning af beggja hálfu, ef rökstuðningur hefði verið látinn fylgja. Þess vegna tel ég, að þetta atriði sé eitt af því, sem er til bóta í þessu frv.

Ég mun nú ekki hafa Þessi orð mín miklu fleiri. Ég hef lýst skoðun minni gagnvart Þessu frv., og þó að ég sjái á því mörg vandkvæði og telji, að sumt sé þar, sem mjög orki tvímælis, þá tel ég þó, að það sé betur frá þessu máli gengið en útsvarslagabreyt. 1960 og að það sé nokkuð til bóta frá því, sem þar er. Að endingu vil ég segja það, að ég treysti því, að Þó að ýmislegt í frv. sé á annan veg en ég hefði kosið, þá gangi það þó ekki á þann þáttinn, sem ég tel mest virði, þ.e. að sveitarfélögin haldi sjálfstæði sínu og sjálfsforræði, svo sem verið hefur, því að það er þjóðinni fyrir beztu.