15.03.1962
Neðri deild: 67. fundur, 82. löggjafarþing.
Sjá dálk 2026 í B-deild Alþingistíðinda. (1716)

178. mál, tekjustofnar sveitarfélaga

Skúli Guðmundsson:

Hæstv. forseti. Mér hefði þótt miklu betra, ef formaður þeirrar nefndar, sem væntanlega fær þetta mál til athugunar, hefði verið hér og helzt fleiri úr þeirri n. Ég sé að vísu einn hv. nm., sem er hér sem varamaður á þingi nú í bili, en ekki fleiri úr þeirri virðulegu n., og mér hefði þótt vænt um, ef það hefði verið athugað, hvort t.d. formaður nefndarinnar væri ekki hér í þinghúsinu. (Fjmrh.: Hann er ekki á landi hér sem stendur.) Jú, formaður er hér í nefndinni, í stað þess, sem fór af landi brott. (Forseti: Það hafa þegar verið gerðar ráðstafanir til að finna þá hv. þingmenn, sem ræðumaður hefur lýst eftir.) Þökk fyrir.

Hér er um stórt mál að ræða, frv. til l. um tekjustofna sveitarfélaga. Frv., athugasemdir og fylgiskjöl liggja hér fyrir. Er það samtals 54 blaðsíður og mikið lesmál. Þessu var útbýtt hér mjög nýlega, svo að mönnum hefur ekki gefizt tími til að kynna sér málið til hlítar. Ég vil þó leyfa mér að fara nokkrum orðum um fáein atriði í þessu nýja frv.

Ég vil fyrst nefna III. kafla frv. Hann er um aðstöðugjald, sem svo er nefnt, aðstöðugjald, sem á að leggja á atvinnurekendur og aðra. sem sjálfstæða atvinnu hafa, eins og það er orðað í fyrstu greininni í þessum kafla. Jafnframt er ákveðið, að veltuútsvör, sem voru lögfest hér fyrir tveim árum, skuli falla niður. Þetta tel ég vera mjög til bóta, jafnvel þó að tillögurnar um þetta aðstöðugjald séu að ýmsu leyti öðruvísi en ég tel að æskilegt væri. Ég tel þau ákvæði þó betri en lagaákvæðin um veltuútsvarið, sem nú gilda. Ég tel líka, að þess hafi verið að vænta, úr því að á annað borð var farið að hreyfa við því ákvæði, því að ég hygg. að enginn mennskur maður hefði getað fundið upp nokkuð annað jafnfráleitt og ranglátt og þessi veltuútsvör eru. (Fjmrh.: Veit hv. þm., hver fann þau upp?) Hæstv. ráðh. spyr um, hver hafi fundið þetta upp. Ég veit það nú ekki, en mér skilst, að þetta hafi lengi tíðkazt hér í Reykjavík t.d., þótt ekki væri búið að setja um það lagaákvæði, heldur hafa veltuútsvörin þá verið byggð á gömlu ákvæði í útsvarslögum, sem heimilar að leggja á gjaldendur eftir efnum og ástæðum. Þetta hefur verið notað á ýmsum öðrum stöðum á landinu undanfarið og allengi víst sums staðar og þá með ýmsum hætti, en það mun ekki ofmælt, að það sé einhver sú fráleitasta og ranglátasta skattlagning, sem upp hefur verið fundin, eins og þessu hefur verið beitt, og það hafa fróðir menn sagt, að það eigi sér enga hliðstæðu erlendis. Veltuútsvörin hafa verið lögð á heildarumsetningu án nokkurs tillits til afkomu gjaldendanna. í mörgum tilfellum hafa þau verið bótalaus eignaupptaka, þar sem við álagningu þeirra var ekkert farið eftir því, hver útkoman varð af atvinnurekstrinum eða hver efnahagur gjaldendanna var. Útsvörin hafa verkað sem hemill á viðleitni aðila í verzlun og öðrum atvinnurekstri til að selja þjónustu sína og vöru á sem lægstu verði með því að hafa veltuna sem stærsta og nýta á þann hátt sem bezt framleiðslutæki, húsakost og vinnuafl. Þeim mönnum, sem hafa reynt að haga rekstri sínum þannig, hefur verið refsað með þessum veltuútsvörum, eins og þau hafa verið notuð. Enn má á það benda, að þau hafa lagzt mjög misþungt á gjaldendur eftir því, hvar þeir voru búsettir á landinu, veltuútsvarsstiginn verið miklu hærri á einum stað en öðrum, og hefur þetta valdið misrétti og rangindum. Það er því sannarlega kominn tími til að hverfa frá þeirri skattlagningu.

Eins og ég sagði, þá tel ég, að þetta, sem hér eru till. um, þetta aðstöðugjald, það sé miklu skárra, þótt ýmislegt megi sjálfsagt að því finna. í 10. gr. frv. eru ákvæði um það, hvað aðstöðugjaldið megi vera hátt. Þar eru hámarksákvæði, að því er gjaldið varðar. Þessi ákvæði eru það rúm, að mér sýnist, að þessi aðstöðugjöld geti orðið mjög misþung á þeim, sem greiða, eftir því, hvar þeir eru á landinu, eins og var um veltuútsvörin, og e.t.v. ekki svo mikitl munur á þessu tvennu að því er þetta áhrærir.

Ég aflaði mér nokkurra upplýsinga um álagningu veltuútsvara árið 1960, eftir að þau höfðu verið lögákveðin hér á hæstv. Alþ., og gerði samanburð á veltuútsvörunum á nokkrum stöðum. Mig langar að draga hér fram nokkur sýnishorn úr þeim samanburði. Tek ég Þá einkum álagningu veltuútsvara á verzlunarrekstur. Á nýlenduvöruverzlun mun hafa verið lagt veltuútsvar í Reykjavík á því ári, sem nam um það bil 0.43% af sölunni. En önnur verzlun, ótalin annars staðar, eins og þar stendur, mun hafa orðið að greiða hér í Reykjavík á því ári 0,68% af veltunni.

Ef við lítum svo til annarra staða, þá er það þannig hér í grenndinni, í Hafnarfirði, að þar var lagt á verzlun með matvörur og þess háttar 0.89%, þ.e. rúmlega helmingi hærra en í Reykjavík, og á vefnaðarvörur, skófatnað, búsáhöld og þess háttar vörur 1.4%. Það er líka rúmlega helmingi meira en í Reykjavík. Þetta hefur gert að sjálfsögðu allmikinn aðstöðumun fyrir verzlunarrekendur í þessum kaupstöðum, sem eru svo mjög nærri hvor öðrum, og hefur gert verzlunarrekendum í Hafnarfirði óhægari samkeppni við Reykjavík.

Ef borið er saman við aðra staði, þá kemur þó fram enn meiri mismunur. T.d. var 1960 lagt á verzlun með matvörur og nýlenduvörur á Ísafirði 1.3%, þ.e. þrisvar sinnum hærra en í Reykjavík, og á vefnaðarvörur, búsáhöld, skófatnað og járnvörur 1.7%, þ.e. 150% hærra en í Reykjavík. Ef við bregðum okkur austur á land og athugum álagningu veltuútsvara í Neskaupstað, þá var þar lagt á almennar verzlanir 1,6%, sem er til samanburðar við 0,43 og 0,68% í Reykjavík. Við sjáum, að þarna er margfalt þyngra gjaldið. Og mér er kunnugt um það, að í sumum kauptúnahreppum var lagt á vörusöluna almennt 2% af söluverðinu. Þá er það nærri því fimmfalt við það, sem er í Reykjavík á nýlenduvörur t.d. og þrisvar sinnum hærra en á aðrar algengar verzlunarvörur. Ég skal nefna eitt dæmi enn, um Siglufjörð. Þar var lagt á verzlun yfirleitt um 1,1%, þó á vefnaðarvörur og skófatnað 1,46%, og er þetta helmingi meira, og á sumar tegundir enn hærra, miðað við Reykjavík. Ég óttast það mjög, að þó að nú sé gerð þessi breyting, að veltuútsvörin verði afnumin og aðstöðugjaldið lagt á í staðinn. þá verði þetta þannig, að gjaldið leggist ákaflega misþungt á fólk eftir því, hvar það er á landinu.

Veltuútsvörin voru þannig, að við álagningu þeirra var ekkert farið eftir rekstrarafkomu fyrirtækjanna, og jafnvel þó að um taprekstur væri að ræða, þá urðu menn að borga veltuútsvar. Þessu er ekki til að dreifa með aðstöðugjaldið, því að það er talið með öðrum kostnaði við reksturinn, talið með öðrum rekstrarkostnaði. Hjá verzlunum t.d. hlýtur þetta því að verða tekið inn í vöruverðið, alveg eins og annar kostnaður. Þá er aðstöðugjaldið í raun og veru eins og tollur, tollur, sem leggst á allt kostnaðarverð vörunnar eða nýr söluskattur. aðeins ekki lagt á heildarsöluverðið, heldur á kostnaðarverðið, allt kostnaðarverðið. Og ég tel það ekki rétt að haga álagningu þessa skatts eða þessa tolls þannig, að menn á einum stað á landinu þurfi að borga kannske margfalt hærri tolla af þessu tagi heldur en þeir, sem eiga heima í einhverju öðru lögsagnarumdæmi. Þannig er nú með aðflutningsgjald af vörum, að þar gildir sama regla fyrir allt landið. Þannig er einnig með söluskattinn. Þar búa allir við sömu lagaákvæði. En að því er þetta aðstöðugjald varðar, þá verður þetta þannig, að það leggst ákaflega misþungt á landsmenn eftir því, í hvaða sveitarfélagi þeir eru búsettir. Reynslan hefur sýnt, að þannig var þetta með veltuútsvörin, og mér sýnist, að óbreyttum þessum ákvæðum um aðstöðugjaldið, að Það muni verða eins, e.t.v. ekki alveg eins mikill munur, en fast að því op getur orðið það í mörgum tilfellum. Þetta tel ég mjög mikinn galla, og ég vil nú leyfa mér að beina því til þess hv. þm., sem hér er á fundinum og sæti á í hv. heilbr.- og félmn., að hann hlutist til um, að þetta atriði verði tekið þar sérstaklega til athugunar. Það mun vera annar hv. nm. hér staddur á fundinum einnig. Ég vil þá beina þessu til þeirra til vinsamlegrar athugunar.

Í athugasemdum um þennan kafla á bls. 19 segir, að sveitarstjórn þurfi að taka ákvörðun um það, hvort hún notar heimildina um álagningu aðstöðugjalds og að hve miklu leyti hún hyggst nota hana, áður en fjárhagsáætlun sveitarfélagsins er samþykkt. En ég tel, að þetta þyrfti í raun og veru að ákveða í byrjun hvers árs, sem gjaldið á að miðast við. Eins og ég hef áður sagt, þá er þetta aðstöðugjald sama eðlis og tollur eða söluskattur, að þetta telst með öðrum kostnaði og leggst t.d. á vöruverðið. Og ég sé ekki betur en það sé mjög nauðsynlegt fyrir þá, sem eiga að borga þetta gjald, að vita fyrir fram, hve hátt það verður. Menn vita það um tollinn og söluskattinn og geta reiknað þar með réttum tölum, þegar þeir verðleggja sínar vörur. En ég fæ ekki betur séð en verzlunarrekendur þurfi alveg á sama hátt að vita það fyrir fram, hvað hátt aðstöðugjald verður af þeim tekið. Verði þetta ekki gert, þá verða fyrirtækin að áætla aðstöðugjaldið, og þá má búast við, að þau hefðu tilhneigingu til að áætla það hæsta, sem það getur orðið, til þess að sleppa skaðlaust frá því. Þannig gæti þetta orðið til þess að halda uppi hærra vöruverði en verða mundi, ef menn fengju fyrir fram vitneskju um það, að aðstöðugjaldið yrði ekki í hámarki. Ég vil því mjög beina til hv. nefndar, að hún íhugaði þetta atriði.

Ég tel, að þarna þyrfti að gera jafnt. Ég held, að það væri rétta leiðin í þessu efni að ákveða fast aðstöðugjald, sem gilti um land allt. svo að það legðist jafnhátt aðstöðugjald á landsmenn, hvar sem þeir eru búsettir á landinu. Það mundi vera hægt að ákveða gjaldið allmiklu lægra en hámarksgjaldið er í frv., en síðan mætti taka ákveðinn hluta af gjaldinu til jöfnunar milli sveitarfélaga. Ég tel, að þetta væri miklu heppilegri og sanngjarnari aðferð.

Ég vil nefna hér ákvæði, sem eru í 8. gr. frv.. um aðstöðugjaldið. Í 2. mgr. 8. gr. eru ákvæði um, að nokkrir aðilar séu undanþegnir aðstöðugjaldi. Það eru skólar, barnahæli, sjúkrahús, elliheimili, orkuver til almenningsþarfa. sláturhús, mjólkurbú og olíufélög, sem greiða landsútsvar. Ég vil benda á það, að í útsvarslögunum, sem nú gilda, í 8. gr. þeirra, segir, að sláturhús og mjólkurbú skuli vera undanþegin veltuútsvari. Þrátt fyrir þetta ákvæði í lögunum veit ég dæmi þess, að félag, sem rekur sláturhús, hefur verið krafið um veltuútsvar af beim rekstri. og ríkisskattanefnd úrskurðaði. að það skyldi óbreytt standa. Ég veit nú ekki á hverju sá úrskurður hennar hefur verið byggður, þar sem þetta ákvæði er í útsvarslögunum. En ef það er meining þeirra, sem hafa samið frv., sem ég vil gera ráð fyrir. að þessi fyrirtæki séu undanþegin aðstöðugjaldinu, þá held ég að fenginni reynslu, að það þyrfti að ákveða þetta nokkru skýrar, þannig að ekki væri um að villast, að það væri óheimilt að leggja á þennan rekstur. Það er því þörf að gera þessi ákvæði ákveðnari og skýrari en þarna er. Þarna er talað um t.d., að mjólkurbú eigi að vera undanþegið aðstöðugjaldi. Ber að skilja það þannig, að mjólkurbú, sem rákur mjólkurbúið eða selur nýmjólk í mjólkurbúðum, jafnvel þótt ekki sé í sjálfri mjólkurstöðinni, eigi að vera undanþegið aðstöðugjaldi af þeirri verzlun? Mér finnst það eðlilegt. En um þetta þarf að setja skýrari ákvæði, svo að ekki valdi ágreiningi, þegar til framkvæmda kemur. Og hvað um vörur frá þessum stofnunum? Hvenær má leggja á bær aðstöðugjald? Hvaða aðilar mega gera það? Þetta tel ég, að þurfi að ákveða nánar, annaðhvort í l. eða þá t.d. að það kæmi greinilega fram í nál. frá þingnefndinni, og væri síðan farið eftir hennar skýringum við samningu reglugerðar um þessi atriði.

Í IV. kafla frv., sem er um jöfnunarsjóð sveitarfélaga, eru ákvæði um landsútsvör. Ég tel þar stefnt í rétta átt. En hins vegar tel ég, að það hefði verið ástæða til að ganga lengra á þeirri braut. Í aths. við 17. gr. frv. er nokkuð að þessu vikið. Þar segir, að það hafi verið á dagskrá undanfarið hjá Sambandi ísl. sveitarfélaga að taka upp landsútsvör og athyglin hafi „einkum beinzt að ýmsum stofnunum og fyrirtækjum, svo sem einkasölum, sölusamböndum, samvinnusamböndum, olíuverzlunum, peningastofnunum, heildverzlunum, skipafélögum og vátryggingafélögum. Sameiginlegt þessum aðilum er það, að afkomu sína eiga þeir undir skiptum sínum við alla landsmenn. en ekki eingöngu undir skiptum við íbúa þess sveitarfélags, þar sem starfsemin kann að hafa aðalbækistöðvar. Þó að þessir aðilar hafi þannig ýmislegt sameiginlegt, eru þeir í öðrum efnum ólíkir. Sölusambönd og heildsölur eru ekki frábrugðin öðrum verzlunum víðs vegar um landið. Ef lögð væru landsútsvör t.d. á heildsötur, sem skipt væri á milli sveitarfélaganna í landinu, ætti einnig að skipta útsvörum, sem lögð eru á verzlanir í hinum ýmsu kaupstöðum og kauptúnum, á milli þeirra og nágrannasveitarfélaga, vegna þess að íbúar þessara nágrannahreppa hafa einatt ötl skipti sín í verzlun í kaupstaðnum eða kauptúninu. Það mundi lenda í ógöng,um að fylgja slíkri reglu út í æsar.“

Ég get tekið undir með þeim, sem þetta rita í athugasemdunum, að það væri erfitt að koma því í framkvæmd að skipta útsvörum smásöluverzlana, sem hafa viðskipti víðar en í því sveitarfétagi, sem þær eiga heima. En mér finnst enginn munur á heildverzlun ríkisins og öðrum heildverzlunum, að því er landsútsvörin snertir. Hér er lagt til að leggja landsútsvar t.d. á tóbakseinkasölu ríkisins, og þetta útsvar hennar á að skiptast milli allra sveitarfélaga, þ.e.a.s. 3/4 hlutar Þess eiga að skiptast milli allra sveitarfélaga í hlutfalli við íbúatölu. Hins vegar er ekki í frv. lagt til, að þær smásöluverzlanir á öllum verzlunarstöðum landsins, sem verzla með tóbak frá einkasölunni, skili útsvari af þeim viðskiptum til annarra sveitarfétaga. Það, sem sveitarfélögin fá, er því hluti í útsvari, sem heildverzlunin borgar, og að þessu leyti eru þessar ríkisverzlanir ekkert frábrugðnar öðrum heildverzlunum. Það væri alveg á sama hátt hægt að láta landsútsvar ná til fleiri heildsölufyrirtækja og skipta því út um allt land án þess að láta menn utan verzlunarstaðar, þar sem smásöluverzlun hefur sitt aðsetur, fá nokkuð af hennar útsvari.

Ég skal skýra þetta með dæmi. Það er gott t.d. fyrir Áshrepp í Húnavatnssýslu að fá hluta af landsútsvari tóbakseinkasölunnar, þó að hann fái ekki um leið hluta af útsvari þeirra verzlana á Blönduósi, sem selja í smásölu tóbak frá einkasölunni. En það væri á sama hátt ágætt fyrir þá Vatnsdælinga að fá einhvern hluta af landsútsvari annarrar heildverzlunar, þótt ekki væri ríkisins, þó að þeir fengju ekki um leið hluta af útsvörum þeirra verzlana á Blönduósi. sem verzla með þær vörur. Ég fæ því ekki séð, að það sé á nokkurn hátt óþægilegra að taka landsútsvar af heildverzlun í eigu annarra en ríkisins en af ríkisverzlun. Og ég tel, að þetta væri sanngjarnt, að leggja landsútsvör yfirleitt á heildverzlanir og önnur fyrirtæki, sem hafa viðskipti við alla landsmenn. Það er eðlilegt, að það fari ákveðinn hluti af þessu útsvari til heimasveitar þessara fyrirtækja vegna þeirrar aðstöðu, sem þar er látið í té, en að öðru leyti yrði útsvörum þessara fyrirtækja skipt á milli allra sveitarfélaga landsins. Þetta er eitt af því, sem ég vil beina til hv. n. til athugunar.

Það er komið hér fyrir nokkru inn á þá braut að jafna gjöldin til sveitarfélaganna. Það má segja, að það hafi verið gert með því að láta sveitarfélögin hafa hluta af söluskattinum, og það er gert með ákvæðum þessa frv. um landsútsvörin. En ég tel, að það þurfi að ganga lengra á þessari jöfnunarleið. Og það verður gert. Það er mín trú, að það verði gert innan skamms. Og ég held, að það verði bezt að stíga stærra skref nú þegar, því að þetta hlýtur að koma. Það verður illa séð af fólki t.d. austur á Austfjörðum, norður á Siglufirði eða vestur á Ísafirði, ef það verður til lengdar látið búa við það að þurfa að borga miklu hærri gjöld af sínum neyzluvörum og öðrum nauðsynjum, sem það þarf að kaupa, miklu hærri toll. — því að þetta er í raun og veru ekki annað en tollur eða söluskattur, þetta aðstöðugjald, — borga miklu hærri gjöld af því tagi heldur en landsmenn á öðrum stöðum þurfa að borga. Enda verður það illa þokkað, það hlýtur að verða horfið frá því. Og bezt væri að ganga nú þegar lengra í áttina til jöfnunar, því að það er réttlætismál.

Ég vil nefna hér eitt atriði í V. kaflanum, sem er um útsvörin. Samkv. 32. gr. frv. er gert ráð fyrir því, að félög borgi stighækkandi útsvar af tekjum og eignum. Þannig er þetta einnig í núgildandi útsvarslögum. Það er að vísu hvað tekjurnar snertir ekki mjög mikil stighækkun. tröppurnar eru þar aðeins tvær, það er 20% af tekjum, sem eru innan við 75 þús., og 30% af því, sem er þar fram yfir. Hins vegar er eignarskatturinn samkv. frv. sá sami hjá félögum og hjá einstaklingum og stighækkandi. Ég tel, að það væri réttara að breyta þessu. Samkv. lögum um tekju- og eignarskatt og einnig samkv. því frv. um tekju- og eignarskatt, sem nú liggur fyrir þinginu. eiga félög að greiða hlutfallslegan skatt bæði af tekjum og eignum, en ekki stighækkandi, og mér finnst, að það væri eðlilegt að taka upp sömu reglu um útsvör félaga til sveitarfétaga. Áður fyrr var stighækkandi skattur til ríkisins af félögum eins og einstaklingum. En það fór að bera á því mjög, að vegna þessa ákvæðis var félögum skipt niður í fleiri smærri félög til þess að sleppa betur frá stighækkuninni. Og m.a. þess vegna var frá þessu horfið 1958 við setningu skattalaganna þá. Ég held, að það væri rétt að láta sömu reglu gilda að þessu leyti, bæði um álögur til ríkisins og sveitarfélaganna, að því er varðar félögin.

Ég held, hæstv. forseti, að ég sjái ekki ástæðu til að hafa um þetta fleiri orð nú við þessa umr. Ég vildi láta þessar athugasemdir koma fram og beina því til hv. n., að hún tæki þær til athugunar. Ég tel, að það sé of skammt gengið til jöfnunar í þessum málum í frv. Meiri jöfnuður hlýtur að koma innan skamms, og það ætti nú þegar að ganga lengra í þá áttina. Ef áfram verður haldið að afla sveitarfélögum tekna með útsvörum eða með átagi á atvinnurekstur. eins og gert hefur verið og hér á að gera, þá verður að skapa aukinn jöfnuð milli sveitarfélaganna að því er snertir þörf fyrir slíka álagningu. Þetta er hægt að gera með ýmsu móti, og þetta þarf að gera, til þess að útsvörin leggist ekki svo misjafnlega þungt á gjaldendur, bæði einstaklinga og félög, eins og nú er.

Ég vil enn nefna hér eitt atriði viðkomandi útsvörum. Það er lagt til í frv., að nú verði aðeins einn útsvarsstigi fyrir allt landið. Þetta tel ég mjög til bóta frá því, sem er í núgildandi lögum, þar sem þeir eru þrír. En þrátt fyrir þetta, þá getur svo farið, að útsvörin verði mjög mishá í hinum einstöku sveitarfélögum. Samkv. 34. gr. er heimilt að lækka eða hækka hvert útsvar að réttri tiltölu. Hækkun útsvara má þó eigi fara fram úr 30%. Hins vegar er nú ekkert um það, hve mikið megi lækka útsvörin samkv. 32. gr. Þarna væri möguleiki fyrir einstök sveitarfélög að hverfa að mjög miklu leyti frá því að leggja á beinan skatt. eins og útsvörin eru, en taka í staðinn fullt aðstöðugjald, eins og frv. heimilar hæst. Með þessu gætu einstök sveitarfélög farið í þá slóð að draga úr beinu sköttunum, en hækka óbeinu skattana, þ.e.a.s. neyzluskatta, í staðinn.